DE TOEPASSING VAN DE ALGEMENE BEGINSELEN ......I Woord vooraf Deze masterproef vormt het sluitstuk van mijn masteropleiding in de Rechten aan de Universiteit Gent. Door zelfstandig
Post on 21-Jan-2020
6 Views
Preview:
Transcript
Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit Gent
Academiejaar 2011-2012
DE TOEPASSING VAN DE ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR
BIJ CONTRACTUELE PERSONEELSLEDEN IN DE PUBLIEKE SECTOR
Masterproef van de opleiding
‘Master in de rechten’
Ingediend door
De Luyck Elien
(studentennummer: 00701100)
Promotor: Prof. Willy Van Eeckhoutte
Commissaris: Elisabeth Matthys
I
Woord vooraf
Deze masterproef vormt het sluitstuk van mijn masteropleiding in de Rechten aan de Universiteit
Gent. Door zelfstandig en kritisch te werk te gaan, wordt het synthetisch en analytisch vermogen
aangescherpt.
Uiteraard kon ik deze masterproef niet tot een goed einde gebracht hebben zonder de
onontbeerlijke hulp van een aantal personen die ik via deze weg wil bedanken.
In eerste instantie wil ik een woord van dank richten aan prof. dr. Willy Van Eeckhoutte, die mij als
promotor de kans gaf om dit onderwerp aan te snijden. Zijn kennis en raad hebben mij in staat
gesteld om deze masterproef te kunnen aanvangen. Ook Elisabeth Matthys verdient als commissaris
een bijzonder woord van dank omwille van haar aangeboden hulp en kritische opmerkingen.
Daarnaast dank ik de volgende personen die hun praktijkervaring met mij wilden delen en op die
manier een meerwaarde hebben geboden aan deze masterproef: Tom Van Dyck, coördinator-expert
departement Personeel en Organisatie stad Gent; Els Vermeir, HR-verantwoordelijke departement
Financiën en Begroting van de Vlaamse overheid; Luc Wintmolders, personeelsdirecteur FOD
Personeel & Organisatie; Marianne Gabriëls, inspecteur stafdienst Personeel en Organisatie FOD
Financiën; Frans Van Hamersveld, hoofd Juridische Dienst ACOD openbare lokale besturen; Frank
Gabriëls, stafmedewerker ACOD openbare lokale besturen; Sven De Smedt, Vakbondsconsulent ACV
Openbare Dienst; Chris Machiels, Juridisch adviseur VSOA Financiën.
Logischerwijs dank ik ook mijn familie en vrienden die mij tijdens deze academische vorming op
verschillende wijzen gesteund hebben.
Elien De Luyck,
Mei 2012
II
Inhoud
INLEIDING ............................................................................................................................................ 1
TITEL I: ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR: ALGEMEEN DEEL .... 3
Hoofdstuk I: Ontstaan en toepassingsgebied van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ................. 3
§ 1. Ontstaan en oorsprong van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ............................................. 3
I. Nederland................................................................................................................................................ 4
II. België ....................................................................................................................................................... 4
§ 2. Gebonden en discretionaire bevoegdheden van de overheid ...................................................................... 5
I. Gebonden bevoegdheden ....................................................................................................................... 5
II. Discretionaire bevoegdheden ................................................................................................................. 6
III. Rechterlijke toetsing ............................................................................................................................... 7
§ 3. Toepassingsgebied van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur .................................................... 8
I. Personen onderworpen aan het toepassingsgebied ............................................................................... 8
II. Handelingen onderworpen aan het toepassingsgebied ....................................................................... 11
Hoofdstuk II. Bondige bespreking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ................................. 13
§ 1. Motiveringsbeginsel .................................................................................................................................. 13
I. Definitie ................................................................................................................................................. 13
I. Motiveringsbeginsel toegepast ............................................................................................................. 14
A. Materiële motiveringsplicht........................................................................................................... 14
B. Formele motiveringsplicht ............................................................................................................. 15
§ 2. Hoorplicht .................................................................................................................................................. 15
I. Definitie ................................................................................................................................................. 15
II. Hoorplicht toegepast ............................................................................................................................ 16
§ 3. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel...................................................................................... 17
I. Definitie ................................................................................................................................................. 17
II. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel toegepast ................................................................ 18
§ 4. Redelijkheidsbeginsel ................................................................................................................................ 19
I. Definitie ................................................................................................................................................. 19
II. Redelijkheidsbeginsel toegepast ........................................................................................................... 19
§ 5. Rechtszekerheidsbeginsel of vertrouwensbeginsel ................................................................................... 20
I. Definitie ................................................................................................................................................. 20
II. Rechtszekerheidsbeginsel toegepast .................................................................................................... 21
A. Niet-retroactiviteit van administratieve rechtshandelingen .......................................................... 21
B. Opheffing of intrekking van administratieve rechtshandelingen .................................................. 21
III
§ 6. Gelijkheidsbeginsel .................................................................................................................................... 22
I. Definitie ................................................................................................................................................. 22
II. Gelijkheidsbeginsel toegepast .............................................................................................................. 23
A. Gelijkheidsbeginsel als zelfstandig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur ............................ 23
B. Facetten van het gelijkheidsbeginsel ............................................................................................. 24
§ 7. Zorgvuldigheidsbeginsel ............................................................................................................................ 25
I. Definitie ................................................................................................................................................. 25
II. Zorgvuldigheidsbeginsel toegepast ....................................................................................................... 26
A. Curatieve en preventieve functie van het zorgvuldigheidsbeginsel .............................................. 26
B. Zorgvuldigheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur: essentieel of overbodig ................ 27
TITEL II: TOEPASSING VAN DE ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK
BESTUUR OP CONTRACTUELE PERSONEELSLEDEN IN DE PUBLIEKE SECTOR ........ 29
Hoofdstuk I: Contractuele personeelsleden in de publieke sector .................................................................. 29
§ 1. Algemeen ..................................................................................................................................................... 29
§ 2. Rechtspositie van contractuele personeelsleden in de publieke sector ..................................................... 30
§ 3. Regelgeving van toepassing op contractuele personeelsleden in de publieke sector ................................ 31
Hoofdstuk II. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op contractuele personeels-
leden in de publieke sector ............................................................................................................................ 33
§ 1. Algemeen ................................................................................................................................................... 33
§ 2. Integratie van het publiekrecht in het privaatrecht .................................................................................. 34
§ 3. Onderscheid tussen contractuele personeelsleden in de private en publieke sector ............................... 35
§ 4. Discriminatie tussen contractuele personeelsleden en statutaire ambtenaren in de publieke sector ..... 36
§ 5. Zorgvuldigheidsplicht vervat in artikel 1382 Burgerlijk Wetboek.............................................................. 37
§ 6. Goede trouw vervat in artikel 1134 Bugerlijk Wetboek ............................................................................ 39
§ 7. Bijzondere hoedanigheid van de overheid als contractspartij .................................................................. 41
§ 8. Tweewegenleer ......................................................................................................................................... 42
§ 9. Gevolgen van een integrale toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij
contractuele personeelsleden in de publieke sector ................................................................................. 43
§ 10. Arbeidsrechtbanken en arbeidshoven aanvaarden alsmaar meer de toepassing van de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur ............................................................................................................ 45
§ 11. Algemene beginselen van behoorlijk handelen ........................................................................................ 46
§ 12. Conclusie ................................................................................................................................................... 47
IV
Hoofdstuk III. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur doorheen de verschillende
fasen van het arbeidsproces ........................................................................................................................... 49
§ 1. Selectie en aanwerving .............................................................................................................................. 51
I. Algemeen .............................................................................................................................................. 51
A. Toelatings- en aanwervingsvoorwaarden ...................................................................................... 51
B. Aanwervingsprocedure .................................................................................................................. 52
II. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ........................................................ 53
A. Motiveringsbeginsel ....................................................................................................................... 54
1. Afdoende motivering ............................................................................................................. 54
2. Positieve of negatieve motivering? ........................................................................................ 55
B. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel .......................................................................... 57
C. Gelijkheidsbeginsel ......................................................................................................................... 58
D. Zorgvuldigheidsbeginsel ................................................................................................................. 59
E. Hoorplicht ....................................................................................................................................... 60
F. Conclusie ........................................................................................................................................ 60
§ 2. Tewerkstelling ........................................................................................................................................... 62
I. Tucht ..................................................................................................................................................... 62
A. Algemeen ....................................................................................................................................... 62
B. Tuchtrecht voor contractuele personeelsleden ............................................................................. 63
1. Tuchtsancties ......................................................................................................................... 63
2. Rechtsgeldigheid van de tuchtsancties .................................................................................. 63
3. Tuchtprocedure in de praktijk ................................................................................................ 64
C. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ................................................... 65
1. Motiveringsbeginsel ............................................................................................................... 66
2. Hoorplicht .............................................................................................................................. 68
3. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel .................................................................. 69
4. Redelijke termijn .................................................................................................................... 69
II. Bevordering ........................................................................................................................................... 70
A. Algemeen ........................................................................................................................................ 70
B. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ................................................... 71
1. Motiveringsbeginsel ............................................................................................................... 71
2. Hoorplicht .............................................................................................................................. 72
3. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel .................................................................. 73
III. Evaluatie ................................................................................................................................................ 74
A. Algemeen ........................................................................................................................................ 74
B. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ................................................... 75
1. Motiveringsbeginsel ............................................................................................................... 75
2. Hoorplicht .............................................................................................................................. 76
3. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel .................................................................. 76
IV. Conclusie ............................................................................................................................................... 77
V
§ 3. Beëindiging ................................................................................................................................................ 78
I. Algemeen ............................................................................................................................................. 78
II. Motiveringsbeginsel ............................................................................................................................. 80
A. Wet Uitdrukkelijke Motivering van Bestuurshandelingen 1991 .................................................... 82
1. Eenzijdige rechtshandeling .................................................................................................... 82
2. Rechtshandeling of administratieve rechtshandeling? .......................................................... 84
3. Hoedanigheid bestuur ............................................................................................................ 85
4. Arbeidsovereenkomstenwet .................................................................................................. 86
B. Motiveringsbeginsel als algemeen beginselen van behoorlijk bestuur ......................................... 87
C. Sanctie ............................................................................................................................................ 88
D. De keerzijde van de medaille ......................................................................................................... 89
III. Hoorplicht ............................................................................................................................................. 90
IV. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel ................................................................................. 91
V. Conclusie ............................................................................................................................................... 92
CONCLUSIE ....................................................................................................................................... 93
BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................................. 97
1
Inleiding
De overheid is één van de belangrijkste werkgevers op de Belgische arbeidsmarkt. Niettegenstaande
de principiële statutaire tewerkstelling in de publieke sector, blijken arbeidsovereenkomsten al lang
geen uitzondering meer. Bij de lokale overheden maken contractuele personeelsleden zowaar meer
dan de helft van het personeelsbestand uit. Bijgevolg wint de vraag naar welke regelgeving van
toepassing is op deze categorie van overheidspersoneel steeds meer aan belang. Een antwoord
bieden op deze rechtsvraag is geenszins eenvoudig omdat we ons begeven op de grens van het
publiekrecht en het privaatrecht.
Deze masterproef concentreert zich in het bijzonder op de toepasselijkheid van de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur bij contractuele personeelsleden in de publieke sector. Deze
rechtsvraag heeft een grote relevantie aangezien deze beginselen een aantal garanties bieden tegen
een willekeurig overheidsoptreden. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn dynamisch
van aard zodat ze aangewend kunnen worden waar het geschreven recht onvolledig of onduidelijk is.
Het al dan niet van toepassing verklaren van deze beginselen heeft hierdoor een grote impact op de
rechtsbescherming van de contractuele personeelsleden in de publieke sector.
Om het overzicht te bewaren wordt deze masterproef onderverdeeld in twee grote delen. Het eerste
deel werpt een algemene blik op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Hierbij wordt
abstractie gemaakt van de doorwerking van deze beginselen bij contractuele personeelsleden. In een
eerste inleidend hoofdstuk wordt kort stilgestaan bij de definitie en het ontstaan van de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur. Door het ontbreken van een wettelijk toepassingsgebied wordt
eveneens nagegaan ten aanzien van welke personen en handelingen deze beginselen gelden. Het
tweede hoofdstuk bestaat uit een bondige bespreking van de verschillende beginselen en vormt
meteen ook het sluitstuk van het eerste deel.
Het tweede deel vormt de essentie van deze masterproef. Na het definiëren van het begrip
overheidscontractant in een eerste hoofdstuk, wordt de toepasselijkheid van de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur op contractuele personeelsleden in de publieke sector nagegaan in
hoofdstuk twee. Er worden verschillende redeneringen opgebouwd, gebaseerd op de bestaande
rechtsleer, om uiteindelijk te besluiten tot een toepassing van deze beginselen. Hierbij wordt
ondermeer een beroep gedaan op de goede trouwnorm uit het burgerlijk recht en de algemene
beginselen van behoorlijk handelen.
2
Zoals gezegd heeft een integrale toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur grote gevolgen
op de rechtsbescherming van contractuele personeelsleden in de publieke sector. Daarom wordt in
het derde en laatste hoofdstuk van deze masterproef het arbeidsproces van deze categorie van
overheidspersoneel onder de loep genomen. Hiervoor delen we het arbeidsproces op in drie fasen.
Deze zijn de aanwerving en selectie, gevolgd door de tewerkstelling en de beëindiging. Elk van deze
fasen wordt in eerste instantie bondig toegelicht, waarna de interactie tussen de desbetreffende fase
en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur centraal staat. Aanvullend wordt een blik
geworpen op de praktijk op basis van gesprekken met een aantal overheden en vakbonden.
In een bijdrage over de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waartoe het
motiveringsbeginsel behoort, kan men niet omheen de actuele discussie inzake de formele
motivering van het ontslag van een contractueel personeelslid in de publieke sector. Het zal blijken
dat het motiveringsbeginsel niet alleen in de laatste fase een prominente rol vervult, maar ook
tijdens de andere fasen van het arbeidsproces.
De algemene conclusie vormt het sluitstuk van deze masterproef.
3
Titel I: Algemene beginselen van behoorlijk bestuur: algemeen deel
Hoofdstuk I: Ontstaan en toepassingsgebied van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
1. In dit inleidend hoofdstuk wordt het ontstaan en het toepassingsgebied van de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur bondig besproken. Er wordt eveneens stilgestaan bij het
onderscheid tussen discretionaire en gebonden bevoegdheden en de rechterlijke toetsing van de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
§ 1. Ontstaan en oorsprong van de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur
2. De beginselen van behoorlijk bestuur zijn “een der bronnen van het administratief recht, die
de andere bronnen zoals wetten en decreten aanvullen”.1 Het zijn algemene rechtsbeginselen die
betrekking hebben op “de wijze waarop bestuurshandelingen moeten worden voorbereid, genomen
en ter kennis gebracht”.2 Een algemeen rechtsbeginsel is “een rechtsregel die door de rechter direct
of indirect wordt afgeleid uit principes die aan de gehele rechtsorde ten grondslag liggen en die om
deze reden als fundamenteel worden beschouwd”.3 Anders geformuleerd zijn de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur “door de rechter geformuleerde, ongeschreven beginselen met een
normatief karakter die de bestuurlijke overheid moet in acht nemen”.4 Deze beginselen kregen
voornamelijk gestalte via de rechtspraak van de Raad van State en de rechtsleer als reactie op de
groeiende discretionaire bevoegdheden van de overheid.5 Bepaalde algemene beginselen van
behoorlijk bestuur zijn intussen gecodificeerd.6
1 RvS 9 september 2008, nr. 186.134.
2 DE STAERCKE, J., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Antwerpen, Kluwer, 2004, 3.
3 VANDE LANOTTE, J., DUJARDIN, J., Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, 289.
4 DIRIX, E., TILLEMAN, B. en VAN ORSHOVEN, P., De Valks Juridisch Woordenboek, Antwerpen, Intersentia, 2004, 27.
5OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, II. Rechtspositieregeling, 1. Algemene beginselen van
ambtenarentuchtrecht, Brugge, Die Keure, 2011, 18-19 (hierna verkort OPDEBEEK, I., COOLSAET, A.,
Ambtenarenrecht). 6 Zo bijvoorbeeld de formele motiveringsplicht via de Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke
motivering van de bestuurhandelingen, BS 12 september 1991 (hierna verkort Wet Motivering).
4
I. Nederland
3. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn voornamelijk vanuit het Nederlandse
administratief recht overgewaaid. Reeds in 1952 heeft WIARDA7 een inventaris opgemaakt van deze
beginselen voor de Nederlandse Vereniging voor Administratief Recht en reeds in 1954 werd het
begrip in de Nederlandse wetgeving geïntroduceerd.8 Een van de oorzaken van het ontstaan van de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur situeert zich in het verschijnsel van de “terugtred van de
wetgever”.9 Dit impliceert dat de wetgever zich beperkt tot het uitwerken van kaderwetgeving en het
eigenlijke beleid overlaat aan de uitvoerende macht. Hierdoor verwerft het bestuur ruimere
discretionaire bevoegdheden. Discretionaire bevoegdheden laten aan de overheid een zekere
vrijheid voor een eigen appreciatie met betrekking tot het al dan niet optreden of met betrekking tot
de keuze van de maatregel die het meest geschikt voorkomt om het gestelde doel te bereiken.10
In de verhouding overheid-burger bevindt de overheid zich in een machtige positie. De rechterlijke
macht voelde zich dan ook genoodzaakt om de burger te beschermen ten aanzien van een machtige
overheid. Zij deed dit door de overheid te onderwerpen aan strengere normen. Zo zijn in de
rechtspraak, door middel van herhaaldelijke toetsingen van overheidshandelen, de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur tot stand gekomen.11 Dit zijn regels die het bestuur moet in acht
nemen telkens zij een rechtshandeling stelt. Het is duidelijk dat er een grotere waakzaamheid vereist
is met betrekking tot de handelingen die het bestuur stelt in het kader van de haar toegewezen
discretionaire bevoegdheden, aangezien de overheid hier over een ruime appreciatiebevoegdheid
beschikt.
II. België
4. In België was het wachten tot 197012 wanneer er voor het eerst in de rechtsleer werd
gewezen op de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In 197413 kwam het
7 WIARDA, G.J. en SAMKALDEN, I., “Algemene beginselen van behoorlijk bestuur”, Geschriften van de Vereniging
voor Administratief Recht, 1952, 55-94. 8 VAN GERVEN, W., “Beginselen van behoorlijk handelen”, RW 1982-1983, 961-962.
9 ADDINK, G.H., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Deventer, Kluwer, 1999, 1-19
10 VAN ORSCHOVEN, P., “De uitdrukkelijke motivering van administratieve rechtshandelingen”, RW 1991-1992,
488-489. 11
THEUNIS, J., “Het gelijkheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 201-204. 12
SUETENS, L.P., “Algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het Belgisch
administratief recht”, TBP 1970, 379.
5
allereerste arrest tot stand waarin uitdrukkelijk werd geoordeeld dat de overheid zich diende te
gedragen overeenkomstig de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In deze zaak werd het
Comité van Openbare Onderstand (nu OCMW) van Ledeberg verweten dat zij haar beraadslagingen
en beslissingen, met betrekking tot de keuze van een architect voor de oprichting van een nieuw
rusthuis in Ledeberg, niet genomen had ten gevolge van een ernstig en objectief onderzoek van de
neergelegde bouwprojecten door een onafhankelijke deskundige. Het Comité van Openbare
Onderstand argumenteerde dat er geen enkele wettelijke of reglementaire bepaling voorschreef aan
welke modaliteiten zij bij haar keuze van een architect was gehouden. De Raad van State oordeelde
dat iedere administratieve overheid zich, in de uitvoering van de haar toegewezen bevoegdheden,
moet houden aan de verplichtingen van goed bestuur, zonder dat dit haar moet worden opgelegd
door een uitdrukkelijke bepaling.
De beginselen van behoorlijk bestuur zijn ongeschreven rechtsbeginselen die, zoals hierboven werd
uiteengezet, hun oorsprong vinden in de jurisprudentie. Het is wel mogelijk dat de overheid de
naleving van deze beginselen oplegt in een wet, decreet of ordonnantie, doch zij is hiertoe niet
verplicht.14
§ 2. Gebonden en discretionaire bevoegdheden van de overheid
5. Alvorens over te gaan tot een bespreking van de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur, is het raadzaam om stil te staan bij het onderscheid tussen de gebonden en discretionaire
bevoegdheden van de overheid. De relevantie van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
situeert zich immers voornamelijk in deze laatste categorie van bevoegdheden. Er wordt eveneens
kort stilgestaan bij de rechterlijke toetsing van overheidsbesluiten.
I. Gebonden bevoegdheden
6. VAN MENSEL15 spreekt over gebonden bevoegdheden wanneer de wet de inhoud of het
voorwerp van de administratieve rechtshandeling bepaalt die het bestuur moet nemen zodra de
gestelde voorwaarden zijn vervuld. Net omwille dat de overheidsbesluiten, genomen op basis van
een wet, onderworpen zijn aan de inhoudelijke bepalingen van deze wet wordt er voldoende
13
RvS 17 april 1974, nr. 16.364, Conseil d’état section d’administration, 402. 14
OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 16. 15
VAN MENSEL, A., Het beginsel van behoorlijk bestuur, Gent, Mys en Breesch, 1997, 11-12.
6
rechtsbescherming gegarandeerd. Hier zullen de beginselen van behoorlijk bestuur aldus van minder
groot belang zijn, zowel a priori, bij de toetsing door het bestuur zelf, als a posteriori, bij de
rechterlijke toetsing ervan.
II. Discretionaire bevoegdheden
7. Bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheden zullen de beginselen van behoorlijk
bestuur een prominente rol vervullen ter vrijwaring van de rechtsbescherming van de burger. Onder
discretionaire bevoegdheden verstaat men deze bevoegdheden waarbij de wet aan de overheid de
vrijheid laat om te bepalen of er wordt gehandeld en, zo ja, op welke wijze wordt gehandeld om het
algemeen belang te dienen. Deze vrijheid wordt gekwalificeerd als beleidsvrijheid.16 Het is immers
onmogelijk en inefficiënt om alles bij wet vast te leggen in een dynamische maatschappij. Naast
beleidsvrijheid als component van discretionaire bevoegdheden onderscheidt men
beoordelingvrijheid. Beoordelingsvrijheid ontstaat bij een vage wettelijke omschrijving van de
voorwaarden waaraan moet zijn voldaan alvorens de overheid tot handelen mag overgaan.17 Een
ruime discretionaire bevoegdheid is echter geen synoniem van willekeur, die de Raad van State kan
toetsen aan de grens van de redelijkheid.18
8. De Raad van State19 verwoordt het belang van de beginselen van behoorlijk bestuur bij de
uitoefening van de discretionaire bevoegdheden door de overheid als volgt: “De beginselen van
behoorlijk bestuur zijn een der bronnen van het administratief recht, naast de andere bronnen zoals
wetten en decreten, dewelke deze andere bronnen aanvullen. Ingeval het wettenrecht niet van aard is
een voldoende rechtsbescherming te bieden, en onvolledig, onduidelijk of tegenstrijdig is, kan door
middel van de beginselen van behoorlijk bestuur worden nagegaan of het bestuur de hem
toegemeten discretionaire bevoegdheid binnen de grenzen van de rechtmatigheid heeft uitgeoefend.”
De beginselen van behoorlijk bestuur vormen aldus het voornaamste hulpmiddel bij de rechterlijke
toetsing om te beoordelen of de overheid bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheden
de rechtsbescherming van de burger eerbiedigt en zich niet laat vervallen tot willekeur.20
16
VAN MENSEL, A., Het beginsel van behoorlijk bestuur, Gent, Mys en Breesch, 1997, 11-17. 17
VAN MENSEL, A., Het beginsel van behoorlijk bestuur, Gent, Mys en Breesch, 1997, 11-17. 18
RvS 7 november 1994, nr. 50.068. 19
RvS 9 september 2008, nr. 186.134. 20
OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, supra noot 5, 20.
7
9. Uit het voorgaande kan men besluiten dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij
de uitoefening van de gebonden bevoegdheden door de overheid van minder groot belang zijn. Dit
blijkt ook uit de vaststelling dat de Raad van State reeds meermaals beslist heeft dat de toepassing
van het redelijkheidsbeginsel slechts aan de orde kan zijn als de beslissingsbevoegdheid van het
bestuur discretionair en dus niet gebonden is.21 Zo ook stelt de Raad van State dat een schending van
het gelijkheidsbeginsel uiteraard maar mogelijk is wanneer de overheid optreedt ter uitoefening van
een discretionaire bevoegdheid. 22 BOES poneert het als volgt: “In de mate dat het geschreven recht in
een bepaald geval aan de overheid geen enkele keuzevrijheid laat, maar het resultaat als het ware
dwingend dicteert, is er gewoon geen ruimte voor de toepassing van de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur”.23
III. Rechterlijke toetsing
10. Een gebonden bevoegdheid impliceert dat het wettelijk voorgeschreven is hoe de overheid
moet handelen. Hierbij zal de rechter nagaan of de overheid de norm op een juiste manier heeft
toegepast. Aangezien de wet zelf reeds de inhoud of het voorwerp van de beslissing bepaalt, beperkt
de rechterlijke controle zich tot de vraag van de legaliteit.24
11. In het kader van discretionaire bevoegdheden kan de rechter door middel van de beginselen
van behoorlijk bestuur nagaan of het bestuur de haar toegemeten bevoegdheid binnen de grenzen
van de rechtmatigheid heeft uitgeoefend. Hierbij beschikt de rechter slechts over een marginaal
toetsingsrecht. De rechter mag het aangeklaagde gedrag slechts foutief achten wanneer het ingaat
tegen de opvattingen van elk normaal voorzichtig en redelijk persoon.25 Dit is het geval wanneer de
beslissing niet op concrete gegevens zou berusten en in zou gaan tegen alle redelijkheid, en het
bestuur bijgevolg een kennelijke beoordelingsfout zou begaan.26 Of nog, het redelijkheidsbeginsel
beperkt de discretionaire bevoegdheid enkel doordat het niet duldt dat hetgeen beslist is in
21
RvS 13 februari 2003, nr. 115.909, APM 2003, 39; RvS 16 januari 2003, nr. 114.571, TMR 2003, 426; RvS 30
oktober 2008, nr. 187.509. 22
RvS 11 oktober 1995, nr. 55.636. 23
BOES, M., Administratief recht, Leuven, Acco, 2004, 59. 24
DE STAERCKE, J., “Algemene beginselen van behoorlijk burgerschap. Naar een wederkerig bestuursrecht?”, Jura
falc., 2001-2002, 505-535. 25
CORNELIS, L., Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht, Antwerpen, Maklu,
1989, 168. 26
VAN NUFFEL, F., “De rechterlijke toetsing van de bestuurlijke handhaving inzake leefmilieu en stedenbouw”
(noot onder cass. 12 december 2003), CDPK 2005, 375.
8
kennelijke wanverhouding staat tot de feiten waarop de beslissing is gebaseerd.27 De rechter kan zijn
appreciatie bijgevolg niet in de plaats stellen van het bestuur. Als de rechter zich zou inlaten met de
opportuniteit van de bestuurshandeling zou dit immers neerkomen op een schending van de
scheiding der machten tussen de administratie en de rechtscolleges.28
12. In het kader van arbeidsovereenkomsten, waarbij de overheid optreedt als werkgever, zijn
het de arbeidsrechtbanken en de arbeidshoven die ter zake bevoegd zijn.29 De Raad van State heeft
zich in het verleden steeds onbevoegd verklaard met betrekking tot geschillen in verband met
arbeidsovereenkomsten. In dat geval zal de rechterlijke marginale toetsing bijgevolg plaatsvinden
door de arbeidsrechtbanken en de arbeidshoven.
§ 3. Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk
bestuur
13. De afbakening van het toepassingsgebied van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
vormt de essentie van deze bijdrage. De vraag of het toepassingsgebied van de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur moet uitgebreid worden tot de contractuele personeelsleden in de publieke
sector wordt later uitvoerig behandeld.30 Daarom wordt in dit inleidend hoofdstuk enkel een bondig
overzicht gegeven van de opvattingen in de huidige rechtsleer. Een sluitend antwoord geven op deze
rechtsvraag is niet eenvoudig door het ontbreken van een wettelijk toepassingsgebied. De
behandeling van dit toepassingsgebied is tweeërlei. Enerzijds dient men een antwoord te bieden op
de vraag wie de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dient na te leven. Anderzijds dient men
na te gaan welke rechtshandelingen onder het toepassingsgebied vallen.
I. Personen onderworpen aan het toepassingsgebied
14. In de rechtsleer zijn verschillende visies waar te nemen over het toepassingsgebied van de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bepaalde auteurs verdedigen als doorslaggevend
criterium de aanwezigheid van een doelgebonden bevoegdheid die het algemeen belang behartigt.31
27
RvS 9 september 2008, nr. 186.134. 28
GwH 1 maart 2005, nr. 46/2005. 29
Artikel 578 van het Gerechtelijk Wetboek. 30
Zie randnummers 46-67. 31
DE STAERCKE, J., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijk burgerschap. Beginselen van de
openbare dienst, Brugge, Vanden Broele, 2002, 12-13.
9
Ook privaatrechtelijke rechtspersonen die een taak van algemeen belang uitoefenen zouden dus
onder het toepassingsgebied vallen. In de praktijk kan het hanteren van de algemene
belangenbehartiging als enig criterium echter voor onduidelijkheden zorgen. Het begrip algemeen
belang is immers “een erg ruim en – op zich – weinig onderscheidend begrip”. 32
15. Andere auteurs33 stellen dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing
zijn op “administratieve overheden” in de zin van artikel 14 Raad van State-Wet.34 Het Hof van
Cassatie onderscheidt in het arrest Gimvindus35 en het arrest BATC36 drie criteria waaraan cumulatief
moet voldaan zijn om te kunnen spreken van een administratieve overheid. Naast het organiek
criterium (oprichting of erkenning en controle door de overheid) en het functioneel criterium
(belasting met een taak van algemeen belang of het beheer van een openbare dienst) moet de
persoon eenzijdig bindende beslissingen ten aanzien van derden kunnen nemen.
Wederom stelt VANDENDRIESSCHE37 terecht dat de doelstellingen en overwegingen van dit begrip niet
noodzakelijk overeenstemmen met de doelstellingen van de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur. Het gevolg zou zijn dat de beginselen enkel toegepast worden wanneer er sprake is van een
eenzijdig bindende beslissingsbevoegdheid. Voor inhoudelijk identieke beslissingen zou de
toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur verschillen al naargelang de instelling waartoe
men zich begeeft, hetgeen onaanvaardbaar lijkt. Zo, bijvoorbeeld, beschikken de Vlaamse
huisvestingmaatschappijen niet over een eenzijdig bindende beslissingsbevoegdheid38, terwijl de
Brusselse39 en Waalse40 huisvestingmaatschappijen wel over een eenzijdig bindende
beslissingsbevoegdheid beschikken omdat zij respectievelijk kunnen onteigenen en statutaire
personeelsleden kunnen tewerkstellen.
16. VANDENDRIESSCHE41 komt tot een toepassingsgebied uitgaande van de doelstellingen van de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze zijn het beperken van de discretionaire en
32
VANDENDRIESSCHE, F., “Het toepassingsgebied van de beginselen van behoorlijk bestuur” in OPDEBEEK, I en VAN
DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 43 (hierna verkort VANDENDRIESSCHE, F.,
“Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur”). 33
LUST, S. en STEEN, B. “Welles nietes over vrije onderwijsinstellingen, administratieve overheden en
rechtsbescherming”, TORB 2002-2003, 339-340. 34
Gecoördineerde Wetten 12 januari 1973 op de Raad van State, BS 31 maart 1973. 35
Cass. 14 februari 1991, RW 1996-1997, 1433, concl. DUBRULLE, G. 36
Cass. 10 september 1999, AJT 1999-2000, 504-506. 37
VANDENDRIESSCHE, F., “Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur”, supra noot 32, 37-38. 38
Cass. 10 juni 2005, nr. C.04.0278.N. 39
RvS 5 mei 2004, nr. 131.120. 40
RvS 9 februari 2000, nr. 85.245. 41
VANDENDRIESSCHE, F., “Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur”, supra noot 32, 44-61.
10
eenzijdige bevoegdheden in het kader van het algemeen belang en het opleggen van ethische
gedragregels aangezien van de overheid een voorbeeldfunctie moet uitgaan en zij in belangrijke
mate gefinancierd wordt met collectieve middelen. Volgens deze auteur dienen de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur principieel te worden toegepast op “organieke overheden”. De
algemene beginselen van behoorlijk bestuur zullen in principe niet van toepassing zijn op de
handelingen van niet-organieke overheden.42 Organieke overheden zijn de klassiek publiekrechtelijke
rechtspersonen die steeds worden opgericht door een overheid en onder diens toezicht staan.
Hiertoe behoren onder meer de autonome overheidsbedrijven voor zover zij taken van openbare
dienst vervullen, de intern verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid en de extern
verzelfstandigde agentschappen in publiekrechtelijke vorm.43
Om te besluiten of een persoon een voldoende overheidsgehalte vertoont om als organieke overheid
gekwalificeerd te kunnen worden, dient men in concreto na te gaan of aan voldoende criteria wordt
voldaan.44 Hier is dus sprake van een niet-cumulatieve benadering, in tegenstelling tot de
cumulatieve benadering die het Hof van Cassatie hanteert voor het begrip administratieve overheid.
VANDENDRIESSCHE45 stelt volgende criteria vast, die evenwel niet sluitend zijn en kunnen evolueren in
de toekomst: 1) de oprichting of erkenning door de overheid, 2) de wil van de wetgever of oprichter,
3) de bevoegdheid om gezagshandelingen te stellen, 4) het belast zijn met een taak van algemeen
belang of openbare dienst, 5) de controle of het toezicht van de overheid en 6) de publiek- of
privaatrechtelijke rechtsvorm.
Een toepassingsgebied afgebakend in functie van de doelstellingen lijkt, bij gebrek aan wettelijke
bepalingen, het meest aannemelijke. Deze afbakening sluit immers het best aan bij de bestaansreden
van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook in de rechtspraak46 en rechtsleer47 lijkt deze
zienswijze steun te vinden.
42
VANDENDRIESSCHE, F., “Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur”, supra noot 32, 57-61. 43
DE SOMER, S., LAMBRECHT, S., VERBEECK, V., “De toepasselijkheid van algemene publiekrechtelijke regelgeving en
beginselen op autonome overheidsbedrijven, IVA’s en EVA’s”, TBP 2011, 9. 44
VANDENDRIESSCHE, F., “Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur”, supra noot 32, 47. 45
VANDENDRIESSCHE, F., “Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur”, supra noot 32, 47. 46
Arbh. Brussel 30 mei 2005, AR Nr. 45.959; Arbrb. Brussel 29 januari 2009, nr. 1.588/08. 47
DE SOMER, S., LAMBRECHT, S., VERBEECK, V., “De toepasselijkheid van algemene publiekrechtelijke regelgeving en
beginselen op autonome overheidsbedrijven, IVA’s en EVA’s”, TBP 2011, 26.
11
II. Handelingen onderworpen aan het toepassingsgebied
17. Bepaalde auteurs48 zijn van mening dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur enkel
van toepassing zijn wanneer de overheid optreedt in het kader van een bevoorrechte positie. Deze
bevoorrechte positie zou bovendien ontleend moeten zijn aan haar hoedanigheid van overheid. Dit
zou niet het geval zijn in het kader van een arbeidsovereenkomst omdat de overheid hier geen
gebruik kan maken van haar bestuursrechtelijke prerogatieven, zoals haar eenzijdige
wijzigingsbevoegdheid.49 Volgens deze stroming zijn enkel eenzijdige administratieve handelingen
onderworpen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Dit staat in schril contrast met de visie van auteurs zoals VAN GERVEN50 en VAN DAMME
51. Volgens hen
blijft de werkingssfeer niet beperkt tot het administratief recht. De handelingen gesteld in het kader
van contractuele en feitelijke posities van bovengeschiktheid moeten eveneens getoetst worden aan
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Volgens VANDENDRIESSCHE52 zijn alle handelingen van
organieke overheden onderworpen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Naast de
eenzijdige, dus ook de contractuele en feitelijke handelingen.
Verder in deze bijdrage wordt uitvoerig ingegaan op de rechtsvraag of de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur van toepassing zijn in het kader van arbeidsovereenkomsten waarbij de overheid
optreedt als werkgever.53 Hieruit zal blijken dat wordt aangesloten bij deze laatste stroming van
auteurs.
48
O.a. SALOMEZ, K., Ontslag van contractanten in overheidsdienst, publiekrecht of privaatrecht?, RW 2008-2009,
1485. 49
RAUWS, W., “Aansprakelijkheids- en tuchtregeling voor contractuelen bij de overheid”, in DE VOS, M., PLETS, I.
(eds.), Contractuele tewerkstelling in de overheid, Brugge, Die Keure, 2005, 159. 50
VAN GERVEN, W., “Beginselen van behoorlijk handelen”, RW 1982-1983, 966-970. 51
VAN DAMME, M., “Goede trouw van burger en bestuur”, RW 1989-1990, 1107. 52
VANDENDRIESSCHE, F., “Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur”, supra noot 32, 51-57. 53
Randnummers 46-133.
13
Hoofdstuk II. Bondige bespreking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
18. In dit hoofdstuk worden de voornaamste algemene beginselen van behoorlijk bestuur
besproken waaraan het bestuur zich dient te houden in zijn besluitvormingsproces. Het doel is inzicht
te verkrijgen in de verschillende beginselen van behoorlijk bestuur, abstractie makend van de situatie
bij contractuele personeelsleden in de publieke sector. Pas in een volgend hoofdstuk staat de
interactie van de beginselen van behoorlijk bestuur met contractuele personeelsleden in de publieke
sector centraal.54
Uit de rechtsleer blijkt dat het niet eenvoudig is om een sluitende opsomming te geven van de
verschillende beginselen van behoorlijk bestuur.55 Over een aantal beginselen is men het eens, zoals
het motiveringsbeginsel, de hoorplicht, het zorgvuldigheidsbeginsel, het redelijkheidsbeginsel en het
gelijkheidsbeginsel. De moeilijkheid van het geven van een sluitende opsomming vindt haar oorzaak
in de nauwe interactie die bestaat tussen de verschillende beginselen van behoorlijk bestuur. De
beginselen van behoorlijk bestuur kunnen niet steeds scherp worden afgebakend.56 Op basis van de
rechtsleer en in het kader van het onderwerp van deze bijdrage, wordt het onpartijdigheidsbeginsel,
het onafhankelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel of vertrouwensbeginsel toegevoegd
aan de bespreking.
§ 1. Motiveringsbeginsel
I. Definitie
19. Motivering is de weergave van de feitelijke en juridische redenen waarop een
administratieve rechtshandeling is gesteund.57 Feitelijke juistheid van de motieven houdt in dat de
relevante feiten, waarop de beslissing van de overheid is gesteund, bestaan en juist moeten zijn.
Juridisch aanvaardbare motieven betekenen dat de feitelijk bestaande motieven juridisch relevant
moeten zijn, zij moeten m.a.w. gebaseerd zijn op een correcte wettelijke basis.58 Zowel in de
54
Zie randnummers 46-133. 55
POPELIER, P., “Beginselen van behoorlijk bestuur, begrip en plaats in de hiërarchie van de normen”, in
OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 8. 56
OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, supra noot 5, 19. 57
VANDE LANOTTE, J., DUJARDIN, J., Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, 225. 58
MAREEN, D., “Het motiveringsbeginsel”, in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 145-156.
14
rechtsleer als bij de rechterlijke toetsing van overheidsbesluiten neemt het motiveringsbeginsel een
centrale plaats in. Volgens VAN MENSEL59 ligt de kern van het behoorlijk bestuur bij dit beginsel. Het
ultieme doel van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is het verzekeren van de
rechtsbescherming van de burger. Dit kan het best worden bereikt door het verantwoorden van de
genomen beslissing in een voor de burger toegankelijke taal.
I. Motiveringsbeginsel toegepast
20. Men onderscheidt enerzijds de materiële motiveringsplicht en anderzijds de formele
motiveringsplicht. Waar men zich bij de materiële motiveringsplicht de vraag stelt of de motieven
deugdelijk zijn, moet men bij de formele motiveringsplicht nagaan of de motieven expliciet zijn
vermeld. De Raad van State spreekt in dit licht over een eis van interne legaliteit (materiële
motiveringsplicht) en over een eis van externe legaliteit (formele motiveringsplicht).60 Alle
administratieve rechtshandelingen moeten materieel gemotiveerd zijn. De administratieve
rechtshandelingen met individuele strekking moeten zowel materieel als formeel gemotiveerd
worden.61
A. Materiële motiveringsplicht
21. De materiële motiveringsplicht of de eis van interne legaliteit houdt in dat elke
administratieve rechtshandeling moet steunen op motieven waarvan het feitelijk bestaan naar
behoren bewezen is en die in rechte ter verantwoording van die handeling in aanmerking kunnen
worden genomen.62 Alvorens een rechtmatig besluit te kunnen nemen, moet de overheid op de
hoogte zijn van de feiten. Indien nodig moeten de betrokkenen worden gehoord of wordt het advies
van een deskundige ingeroepen. De overheid moet haar beslissingen baseren op feiten die een
determinerende invloed hebben op de uiteindelijke beslissing.63 Bij het aanvoeren van een schending
van de materiële motiveringsplicht moet derhalve worden nagegaan of de motieven van het
bestreden besluit steunen op werkelijk bestaande en concrete feiten die met de vereiste
zorgvuldigheid werden vastgesteld. Het komt de rechter daarbij niet toe het feitenonderzoek over te
doen om zich aldus in de plaats te stellen van de overheid; hij kan enkel nagaan of de ingeroepen
feiten werkelijk bestaan.64
59
VAN MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, 165. 60
RvS 10 juli 1990, nr. 35.443. 61
VANDE LANOTTE, J., DUJARDIN, J., Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, 225. 62
RvS 6 juli 2010, nr. 206.433. 63
VAN MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, 43-44. 64
RvS 13 september 2010, nr. 207.325.
15
B. Formele motiveringsplicht
22. De formele motiveringsplicht of de eis van externe legaliteit veronderstelt het
veruitwendigen van de motieven. De formele motiveringsplicht volgt uit de artikelen 2 en 3 van de
wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen.65 De
administratieve overheid wordt verplicht in de akten de juridische en feitelijke overwegingen op te
nemen die aan de beslissing ten grondslag liggen. Deze motivering moet afdoende zijn. Volgens de
Raad van State betekent het afdoende karakter van de motivering dat “de motivering pertinent en
draagkrachtig moet zijn, dit wil zeggen dat de aangehaalde redenen moeten volstaan om de
beslissing te dragen”. De afdoende formele motivering moet aldus de rechtsbescherming van de
betrokkene garanderen. Het loutere feit dat een beslissing formeel is gemotiveerd, betekent niet dat
een verzoekende partij geen kritiek meer zou kunnen leveren op die formele motivering. Zelfs al is
een beslissing formeel gemotiveerd, en zelfs al kent de verzoekende partij aldus de motieven, dan
nog kan die verzoekende partij kritiek uiten op het feit dat de motivering niet afdoende is.66
§ 2. Hoorplicht
I. Definitie
23. De hoorplicht impliceert dat “bij afwezigheid van enige wettelijke bepaling terzake, tegen
niemand een maatregel kan worden genomen die gegrond is op zijn persoonlijk gedrag en die zijn
belangen zwaar kan treffen zonder dat hem vooraf de gelegenheid wordt gegeven zijn standpunt
uiteen te zetten en op nuttige wijze voor zijn belangen op te komen.”67
De hoorplicht is slechts van toepassing indien er geen wettelijke bepaling is voorgeschreven die een
verplichting tot het horen van de betrokkene oplegt68 en de overheid een individuele beslissing
neemt die een ernstig nadeel meebrengt voor de betrokkene en die gebaseerd is op een gegeven dat
de bestuurde als een tekortkoming wordt aangerekend.69 Uit de rechtspraak van de Raad van State
met betrekking tot personeelszaken kan worden afgeleid dat een ontslag70, een overplaatsing71, een
65
Artikel 2 en 3 van de Wet Motivering, supra noot 6. 66
RvS 18 maart 2010, nr. 202.029 67
RvS 19 februari 2009, nr. 190.646; RvS 4 maart 2011, nr. 211.812. 68
RvS 17 december 2010, nr. 209.855. 69
RvS 17 februari 2011, nr. 211.309. 70
RvS 31 maart 2011, nr. 212.139. 71
RvS 19 juni 2006, nr. 160.265.
16
functiewijzing72 en een tuchtmaatregel73 een ernstig nadeel inhouden ten aanzien van de
betrokkene. Indien in deze gevallen een tekortkoming in hoofde van de betrokkene aanwezig is, zoals
bijvoorbeeld een ontslag wegens een onregelmatige afwezigheid, dan kan worden besloten tot een
schending van de hoorplicht indien de betrokkene vooraf niet de gelegenheid werd gegeven zijn
standpunt uiteen te zetten.
II. Hoorplicht toegepast
24. OPDEBEEK74 heeft de modaliteiten van de hoorplicht overzichtelijk uiteengezet. Samengevat
komt het erop neer dat de betrokkene moet worden uitgenodigd om zijn standpunt uiteen te zetten
voordat de beslissing wordt genomen en dit met kennis van zaken. Dit betekent dat, naast de
mogelijkheid tot inzage van het dossier, de feiten op voorhand dienen te worden medegedeeld
samen met de voorgenomen beslissing en de juridische grondslag ervan. De betrokkene moet over
een redelijke termijn beschikken om het verweer voor te bereiden en kan zich laten
vertegenwoordigen door een raadsman. Het verweer kan zowel schriftelijk als mondeling gebeuren.
25. Het is belangrijk om op te merken dat de hoorplicht geen absoluut recht is. Er kan worden
afgeweken van de hoorplicht in verschillende situaties. Wanneer de voorgenomen maatregel
genomen wordt op grond van een feit dat voor directe, eenvoudige constatatie door de overheid
vatbaar is, dient de hoorplicht niet te worden toegepast. Het horen van de betrokkene heeft dan
geen zin aangezien de feiten toch al vaststaan en het horen geen verdere verduidelijking kan
brengen.75 Daarnaast kan van de hoorplicht worden afgeweken wanneer het noodzakelijk is om snel
op te treden of wanneer diegene tegen wie de maatregel overwogen wordt niet te bereiken is.76
Naast deze drie traditionele uitzonderingsgevallen kan van de hoorplicht worden afgeweken
wanneer de bestuurde reeds is gehoord bij een eerdere beslissing of bij een ander bestuursorgaan en
er zich sindsdien geen nieuwe feiten hebben voorgedaan.77
72
RvS 17 juli 2009, nr. 195.366. 73
RvS 29 mei 2009, nr. 193.640. 74
OPDEBEEK, I., “Hoorplicht” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die
Keure, 2006, 263-273. 75
RvS 3 mei 2010, nr. 203.565. 76
RvS 23 februari 1999, nr. 78887. 77
OPDEBEEK, I., “Hoorplicht” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die
Keure, 2006, 254.
17
§ 3. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel
I. Definitie
26. Met betrekking tot het onpartijdigheidsbeginsel moeten worden nagegaan of er een
specifieke wet aanwezig is die de onpartijdigheidsplicht oplegt. Indien zo een wet niet aanwezig is,
dringt zich de toepassing van het onpartijdigheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur op. 78
Het onpartijdigheidsbeginsel houdt voor de leden van een beraadslagend orgaan onder meer in dat
zij zich moeten onthouden van deelname aan een besluitvormingsproces met betrekking tot
aangelegenheden waarin zij zelf een rechtstreeks en persoonlijk belang hebben.79 Een belang kan
ook van morele aard. Dit is het geval wanneer een lid van het beraadslagend orgaan reeds een
duidelijk standpunt heeft ingenomen en niet zonder gezichtverlies op zijn standpunt zou kunnen
terugkomen.80 Het volstaat dat diegenen die onpartijdig behoren op te treden naar buiten toe een
schijn van partijdigheid hebben verwekt, dat hun gedragingen een gewettigde twijfel hebben doen
ontstaan over hun geschiktheid om de zaak van de betrokkene op een onpartijdige wijze te
behandelen.81
27. Met betrekking tot het onafhankelijkheidsbeginsel blijkt uit de rechtspraak dat dit beginsel
vaak samen wordt aangevoerd met het onpartijdigheidsbeginsel.82 Volgens BERX83 kan er van een
echte onafhankelijkheid van de uitvoerende macht echter geen sprake zijn. In een parlementaire
democratie is de uitvoerende macht immers verantwoording verschuldigd aan een door het volk
verkozen vertegenwoordiging. Dit standpunt wordt eveneens verdedigd door de Raad van State.
Ambtenaren zijn immers georganiseerd in een hiërarchische structuur. Zij zijn onderworpen aan de
orders van hun hiërarchische oversten en van de personen die de politieke verantwoordelijkheid
dragen voor de werking van de dienst. De Raad van State is wel van mening dat de overheid zich, bij
het nemen van bepaalde beslissingen, niet mag laten leiden door druk van buitenaf.84
78
COOLSAET, A., “Het onpartijdigheidbeginsel”, in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk
bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 280-283. 79
RvS 31 januari 2011, nr. 210.853. 80
RvS 14 september 2004, nr. 134859; RvS 24 juni 2010, nr. 205.681. 81
RvS 21 juni 2004, nr. 132.731. 82
RvS 4 december 2006, nr. 165.500; RvS 5 mei 2008, nr. 182.665; RvS 23 december 2009, nr. 199.226. 83
BERX, C., Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid, Antwerpen, Intersentia, 2000, 624-625. 84
RvS 24 november 2009, nr. 198.176.
18
II. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel toegepast
28. SUETENS85 merkt op dat de Raad van State in zijn vroegere rechtspraak er weigerachtig
tegenover stond om het onpartijdigheidsbeginsel van toepassing te verklaren op de overheid. In zijn
huidige rechtspraak stelt de Raad van State dat het onpartijdigheidsbeginsel als beginsel van
behoorlijk bestuur van toepassing is op de organen van het actief bestuur, althans in zoverre dit
verenigbaar is met de eigen aard, inzonderheid de structuur van het bestuur.86 Zo zal het
onpartijdigheidsbeginsel geen toepassing kunnen vinden wanneer aan de vertrouwensfunctie als
voorzitter van de Nationale Raad van het BIBF87 een einde wordt gesteld aangezien deze ad nutum
afzetbaar is. Deze afzetbaarheid zonder reden en te allen tijde impliceert immers partijdigheid die
eigen is aan de structuur van het bestuur.
Daarnaast mag een verzoeker niet in algemene bewoordingen klagen over een subjectieve
partijdigheid, maar moet hij precieze feiten of concrete aanwijzingen aanhalen die de aangevoerde
partijdigheid aantonen. Betreft het een collegiaal orgaan dan kan de beweerde aantasting van de
onpartijdigheid maar in aanmerking worden genomen als bovendien uit de omstandigheden van de
zaak blijkt dat de partijdigheid van een welbepaald lid het hele college heeft kunnen beïnvloeden. 88
Tot slot kan het onpartijdigheidsbeginsel niet opwegen tegen de duidelijke bedoeling van de
wetgever.89 De beginselen van behoorlijk bestuur kunnen immers niet contra legem werken. Zo
werd, bijvoorbeeld, in een arrest van de Raad van State verwezen naar een wet die het systeem
oplegt waarbij de gouverneur tot tweemaal tussenkomt, ten eerste als voorzitter van de bestendige
deputatie die advies verleent en ten tweede als overheid die de eindbeslissing neemt.90 Het is de wet
zelf die dit systeem oplegt, zodat er geen sprake kan zijn van een schending van het
onpartijdigheidsbeginsel.
85
SUETENS, L.P., “Algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het Belgisch
administratief recht”, TBP 1970, 381. 86
RvS 23 februari 2000, nr. 85.564; RvS 30 mei 2002, nr. 107.190; RvS 15 februari 2010, nr. 200.806; RvS 27 juni
2011, nr.214.195. 87
Beroepsinstituut van erkende boekhouders en fiscalisten. 88
RvS 31 januari 2011, nr. 210.853; RvS 16 november 2010, nr. 208.927. 89
RvS 22 februari 2007, nr. 168.119. 90
RvS 30 april 1997, nr. 66.119.
19
§ 4. Redelijkheidsbeginsel
I. Definitie
29. Bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheden beschikt de overheid over een
ruime beoordelingsbevoegdheid die de redelijkheid als grens heeft. Het is niet omdat de overheid
beschikt over een discretionaire bevoegdheid dat zij in alle vrijheid haar beleidskeuze kan maken. Zij
blijft immers onderworpen aan het redelijkheidsbeginsel. Zo stelt de Raad van State, bijvoorbeeld,
dat de overheid inzake benoemingen naar keuze over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt
die de redelijkheid als grens heeft.91 Dit criterium geldt evenzeer bij de beslissing over de aard en de
zwaarte van de tuchtsanctie door de tuchtoverheid.92 Bij de toetsing van de redelijkheid van de
beslissing van een administratieve overheid beschikt de Raad van State slechts over een marginaal
toetsingsrecht, waarbij zij enkel beslissingen kan vernietigen die kennelijk onredelijk zijn. Dit zijn
beslissingen waarvan het ondenkbaar is dat een redelijk oordelende overheid, die in dezelfde
omstandigheden moet beslissen, dezelfde beslissing zou nemen.93 De Raad van State mag zich
bijgevolg niet in de plaats van de overheid stellen.94 Dan zou hij zich immers begeven op het terrein
van de opportuniteit wat onverenigbaar is met de beginselen die de verhoudingen regelen tussen de
administratie en de rechtscolleges en aldus met de scheiding der machten.95
II. Redelijkheidsbeginsel toegepast
30. De beginselen van behoorlijk bestuur zijn vaak overlappend. Dit komt duidelijk naar voor bij
de analyse van het redelijkheidsbeginsel. BOES96 vindt dat er eigenlijk geen verschil bestaat tussen het
redelijkheidsbeginsel en het materiële motiveringsbeginsel. Hij stelt dat de motieven de redenen zijn
van een bestuurshandeling en dat deze enkel maar aanvaardbaar kunnen zijn als ze redelijk zijn.
Meer concreet is het redelijkheidsbeginsel het laatste aspect van de motivering aangezien het de
ultieme toets is of een overheidsbesluit al dan niet kennelijk onredelijk is.
Deze denkwijze kan parallel toegepast worden bij de andere beginselen van behoorlijk bestuur. Zo is
het gelijkheidsbeginsel geschonden wanneer geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen
91
RvS 21 juni 2010, nr. 205.501. 92
RvS 4 februari 2010, nr. 200.443. 93
RvS 8 april 2011, nr. 212.579. 94
RvS 26 mei 2008, nr. 183.351. 95
GwH 1 maart 2005, nr. 46/2005. 96
BOES, M., “Het redelijkheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 178-180.
20
de aangewende middelen en het beoogde doel.97 Het redelijkheidsbeginsel is evenzeer nauw
verbonden met het zorgvuldigheidsbeginsel. Bij de behandeling van de overheidsaansprakelijkheid
zal het gedrag van de overheid immers worden vergeleken met dat van enig andere normaal
voorzichtige en redelijk handelende overheid.98 Wanneer de overheid aldus kennelijk onredelijk
heeft gehandeld schendt zij tegelijkertijd de zorgvuldigheidsnorm.
Ondanks de nauwe samenhang met de andere beginselen van behoorlijk bestuur, kan men het
redelijkheidsbeginsel toch aanvaarden als zelfstandig beginsel van behoorlijk bestuur. Het
redelijkheidsbeginsel is immers meeromvattend dan bijvoorbeeld het gelijkheidsbeginsel en de
motiveringsplicht. Ook BOES99 verantwoordt het bestaan van het redelijkheidsbeginsel omdat het net
iets verder gaat dan het onderzoek naar, bijvoorbeeld, de kwaliteit van de motivering op zichzelf. Het
blijkt alleszins dat het standpunt van OPDEBEEK en COOLSAET100 kan worden bijgetreden dat de
beginselen niet steeds scherp afgebakend kunnen worden.
§ 5. Rechtszekerheidsbeginsel of vertrouwensbeginsel
I. Definitie
31. Het rechtszekerheidsbeginsel of vertrouwensbeginsel houdt in dat de inhoud van het recht
voorzienbaar en toegankelijk moet zijn. De rechtszoekende moet in staat zijn in redelijke mate de
gevolgen van een bepaalde handeling te voorzien op het tijdstip dat de handeling wordt verricht.101
Het vertrouwensbeginsel houdt meerbepaald in dat de overheid de gerechtvaardigde verwachtingen,
die zij bij de rechtsonderhorigen heeft gewekt, moet invullen. De burger moet kunnen vertrouwen
op een vaste gedragslijn van de overheid of op toezeggingen of beloften die de overheid in een
concreet geval heeft gedaan. VAN MENSEL102 en OPDEBEEK
103 beschouwen de niet-retroactiviteit en de
opheffing of de intrekking van administratieve rechtshandelingen als een onderdeel van het
rechtszekerheidsbeginsel. Deze componenten worden hieronder bondig toegelicht.
97
RvS 24 januari 2011, nr. 210.624; RvS 21 februari 2011, nr. 211.392. 98
LEUS, K., “Het zorgvuldigheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 105. 99
BOES, M., “Het redelijkheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 179-180. 100
OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, supra noot 5, 19. 101
RvS 22 februari 2010, nr. 201.138; RvS 21 februari 2011, nr. 211.392. 102
VAN MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, 111-121. 103
VAN DAMME, M. en WIRTGEN, A., “Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN
DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 326-349.
21
II. Rechtszekerheidsbeginsel toegepast
A. Niet-retroactiviteit van administratieve rechtshandelingen
32. Het beginsel van de niet-retroactiviteit van administratieve beslissingen aanziet de Raad van
State als een waarborg ter voorkoming van rechtsonzekerheid.104 VAN MENSEL105 omschrijft het niet-
retroactiviteitsbeginsel als het rechtmatig vertrouwen dat de burger mag verwachten dat nieuw
uitgevaardigde normen niet met terugwerkende kracht inwerken op voor hem verworven
toestanden. Er kan weliswaar worden afgeweken van het niet-retroactiviteitsbeginsel in geval er een
wettelijke grondslag of er uitzonderlijke omstandigheden voor handen zijn, ter verwezenlijking van
een doelstelling van algemeen belang of in geval van de noodzakelijkheid van de goede werking van
de openbare dienst.106
B. Opheffing of intrekking van administratieve rechtshandelingen
33. De overheid kan de door haar uitgevaardigde administratieve rechtshandelingen opheffen of
intrekken. De intrekking van een beslissing heeft tot gevolg dat de beslissing ab initio uit het
rechtsverkeer verdwijnt. Zij wordt geacht nooit te zijn genomen.107 De opheffing van een beslissing
daarentegen is minder verregaand. Zij sorteert enkel gevolgen voor de toekomst, zodat de gevolgen
uit het verleden blijven verder bestaan.108
De intrekking van administratieve rechtshandelingen houdt een groot gevaar in voor de burgers,
waardoor deze rechtshandelingen slechts onder bepaalde voorwaarden kunnen worden
ingetrokken.109 De Raad van State meent dat er moet rekening gehouden worden met een
regelmatige of een onregelmatige beslissing die al dan niet rechten toekent. Een regelmatige of
onregelmatige rechtshandeling die geen rechten toekent kan te allen tijde worden ingetrokken
aangezien deze beslissingen de rechtssituatie van de betrokkene niet beïnvloeden. Een regelmatige
rechtshandeling die rechten toekent kan niet worden ingetrokken. Een onregelmatige
rechtshandeling die rechten toekent kan slechts worden ingetrokken wanneer een wetsbepaling die
intrekking toelaat of binnen de termijn van 60 dagen die bepaald zijn voor het instellen van het
104
RvS 11 oktober 2010, nr. 208.034. 105
VAN MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, 109. 106
RvS 20 augustus 2009, nr. 195.580; RvS 11 oktober 2010, nr. 208.034. 107
RvS 20 mei 2003, nr. 119.574; RvS 13 oktober 2006, nr. 163.594. 108
RvS 19 juni 2002, nr. 108.021; RvS 26 april 2005, nr. 143.656; RvS 16 maart 2006, nr. 156.433; RvS 17
december 2009, nr. 198.994. 109
VAN MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, 115.
22
annulatieberoep bij de Raad van State of nog te allen tijde bij bedrog of bij de aantasting door een
grove onregelmatigheid.110 Door het opleggen van bovenstaande voorwaarden wordt de
rechtszekerheid van de burger beschermd.
§ 6. Gelijkheidsbeginsel
I. Definitie
34. Het gelijkheidsbeginsel vindt men zowel terug in grondwettelijke als in verdragsrechtelijke
bepalingen. Met betrekking tot het grondwettelijke bepaalt artikel 10 van de Grondwet111 dat de
Belgen gelijk zijn voor de wet en dat mannen en vrouwen gelijk behandeld moeten worden. Artikel
11 van de Grondwet112 is meer geconcretiseerd en verzekert een niet-discriminatoire toekenning van
de rechten en vrijheden aan de Belgen. Met betrekking tot het verdragsrechtelijke vormt artikel 14
van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens113 een van de belangrijkste bepalingen,
hetgeen een verbod van discriminatie inhoudt. Deze regel verbiedt het onderscheid op basis van
geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke
afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Het gelijkheidsbeginsel vereist met andere woorden dat allen die zich in eenzelfde situatie bevinden
op gelijke wijze moeten worden behandeld. Dit impliceert dat rechtssubjecten die zich niet in
eenzelfde situatie bevinden niet op gelijke wijze mogen behandeld worden. Een verschil in
behandeling ingesteld tussen verschillende categorieën van personen is slechts gerechtvaardigd in
zoverre het criterium van onderscheid op een objectieve en redelijke wijze kan worden verantwoord
in functie van het doel en de gevolgen van de betrokken bepaling.114 Anders geformuleerd verbiedt
het gelijkheidsbeginsel niet iedere gedifferentieerde behandeling, doch enkel een willekeurige
gedifferentieerde behandeling.115 Het is van belang dat de verzoekende partij die aanvoert dat het
gelijkheidsbeginsel is geschonden dit in het verzoekschrift met concrete en precieze gegevens
110
RvS 19 november 2002, nr. 112.635; RvS 15 september 2008, nr. 186.266. 111
Artikel 10 Gecoördineerde Grondwet van 17 februari 1994, BS 17 februari 1994. 112
Artikel 11 Gecoördineerde Grondwet van 17 februari 1994, BS 17 februari 1994. 113
Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, ondertekend te
Rome op 4 november 1950 en goedgekeurd bij de wet van 13 mei 1955, BS 19 augustus 1955. 114
Artikel 10, 11, 11 bis Gecoördineerde Grondwet van 17 februari 1994, BS 17 februari 1994; RvS 22 juni
1999, nr. 81.184; RvS 24 januari 2011, nr. 210.624; RvS 21 februari 2011, nr. 211.392. 115
RvS 18 december 1997, nr. 970.279;
23
aantoont. Wanneer hieraan niet is voldaan kan de wettigheidscontrole op de beweerde schending
van het gelijkheidsbeginsel niet uitgeoefend worden.116
II. Gelijkheidsbeginsel toegepast
A. Gelijkheidsbeginsel als zelfstandig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur
35. Uit het voorgaande blijkt dat het gelijkheidsbeginsel zijn oorsprong vindt in het geschreven
recht. Dit vormt een groot verschilpunt met de overige beginselen van behoorlijk bestuur. Van de
andere beginselen wordt immers aangenomen dat ze van onderuit zijn tot stand gekomen, vanuit de
behoefte van de rechter aan een toetssteen voor het overheidsoptreden.117 Daarom zijn bepaalde
auteurs118 de mening toegedaan dat het gelijkheidsbeginsel in se niet gecategoriseerd kan worden
onder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het maakt veeleer deel uit van de
grondslagen van een democratische rechtsstaat. Een tweede argument waarom het
gelijkheidsbeginsel niet als zelfstandig beginsel van behoorlijk bestuur zou kunnen beschouwd
worden is de nauwe verwevenheid met het redelijkheidsbeginsel. THEUNIS119 stelt immers dat “om tot
de overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel te kunnen besluiten, moet worden nagegaan of voor
het verschil in behandeling een deugdelijke of aanvaardbare reden bestaat, wat uiteindelijk niets
anders is dan een toetsing van het redelijkheidsbeginsel”.
GERARDS120 rechtvaardigt echter het bestaan van het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk
bestuur. Het is immers eenvoudiger om aan te tonen dat het bestuur onredelijk heeft gehandeld
wanneer men kan wijzen op andere gevallen waarin een discretionaire bevoegdheid op gunstigere
wijze is uitgeoefend (en aldus het gelijkheidsbeginsel geschonden is), dan wanneer men moet
bewijzen dat er sprake is van willekeur. Een zoektocht naar de geschillen waarbij het
gelijkheidsbeginsel als middel wordt aangewend levert inderdaad een talrijk aantal arresten op. Uit
de rechtspraak van de Raad van State blijkt dat het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk
116
RvS 23 september 2008, nr. 186.447 117
THEUNIS, J., “Het gelijkheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 201-204. 118
LAMBRECHTS, W., Geschillen van bestuur, Antwerpen, Kluwer, 1988, 74. 119
THEUNIS, J., “Het gelijkheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 209. 120
GERARDS, J.H., “Het gelijkheidsbeginsel in het bestuursrecht” in SCHLÖSSELS, R.J.N., DE BOK, A., VAN GEEST, H.,
HILLEGERSS, S., In beginsel. Over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het bestuursrecht,
Deventer, Kluwer, 2004, 47.
24
bestuur reeds herhaaldelijk als vernietigingsgrond van een overheidsbesluit werd aanvaard.121
Ondanks dat het gelijkheidsbeginsel zijn oorsprong vindt in het geschreven recht en dat er een
nauwe samenhang met het redelijkheidsbeginsel bestaat, blijkt het gelijkheidsbeginsel toch zijn
plaats ingenomen te hebben als toetssteen voor de rechtmatigheid van bestuurshandelingen.
B. Facetten van het gelijkheidsbeginsel
36. In het bestuursrecht wordt het gelijkheidsbeginsel in verschillende facetten toegepast. Zo
onderscheidt VAN MENSEL122 de gelijke toegang tot openbare ambten en de gelijke behandeling
tussen mannen en vrouwen. THEUNIS123 voegt daaraan toe: de gelijkheid ten aanzien van het gebruik
van de openbare dienst, de gelijkheid voor de openbare lasten en de gelijkheid inzake
overheidsopdrachten en aanverwante sectoren.
Op grond van artikel 10 van de Grondwet124 heeft elke Belg het recht op een gelijke toegang tot
openbare ambten, behoudens de uitzonderingen die voor bijzondere gevallen door een wet kunnen
worden gesteld. De Raad van State heeft meermaals bepaald dat het gelijkheidsbeginsel inzake
benoemingen in openbare ambten inhoudt dat de aanspraken en verdiensten van de kandidaten
moeten worden onderzocht en vergeleken op basis van objectieve, redelijke en pertinente criteria.125
De overheid beschikt daarbij over een ruime discretionaire bevoegdheid, die echter de redelijkheid
als grens heeft.126 De vereiste van bijzondere selectiecriteria, zoals de taalpariteit, een minimum
aantal vrouwen in de raad van bestuur of de complementariteit van de leden van een collegiaal
orgaan, stelt de benoemende overheid niet vrij van de verplichting om de aanspraken en verdienste
van de sollicitanten te vergelijken.127
121
RvS 16 december 2010, nr. 209.782; RvS 16 juni 2005, nr. 146.118; RvS 31 januari 2011, nr. 210.847. 122
VAN MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, 131. 123
THEUNIS, J., “Het gelijkheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 221-229. 124
Artikel 10 Gecoördineerde Grondwet van 17 februari 1994, BS 17 februari 1994. 125
RvS 24 november 2009, nr. 198.173. 126
RvS 16 juni 2008, nr. 184.204; RvS 17 juli 2009, nr. 195.368; RvS 11 oktober 2010, nr. 208.050. 127
RvS 4 april 2003, nr. 118.044.
25
§ 7. Zorgvuldigheidsbeginsel
I. Definitie
37. Het zorgvuldigheidsbeginsel houdt in dat het bestuur zijn beslissing op zorgvuldige wijze
moet voorbereiden, wat onder meer betekent dat het alle voor de beslissing relevante feiten met
zorgvuldigheid moet vaststellen, en dat het met deze feiten ook rekening moet houden bij het
nemen van de beslissing.128
Hierbij onderscheidt men de materiële en de formele zorgvuldigheidsnorm en de informatieplicht.
De materiële zorgvuldigheidsnorm houdt in dat de overheid bij de uitvoering van haar taak niet
onnodig de belangen van diegenen die bij de taakuitoefening kunnen betrokken zijn mag schaden.129
De formele zorgvuldigheidsnorm omvat de zorgvuldige voorbereiding van overheidsbesluiten.130 Het
slaat op het zorgvuldig verzamelen van gegevens, het zorgvuldig gebruik van adviezen en het horen
van of het plegen van overleg met betrokkenen teneinde volledig ingelicht te zijn over alle
belangrijke elementen die een beslissing kunnen beïnvloeden. Tot slot wordt ook de informatieplicht
vanwege de overheid beschouwd als een onderdeel van de zorgvuldigheidsnorm. Elke burger heeft
het recht om van de bevoegde dienst of ambtenaar een antwoord te ontvangen op vragen die voor
hem persoonlijk van belang zijn.131 De overheid dient de burger bij te staan in zijn zoektocht naar
recht en hem te informeren over gevaarlijke toestanden.132
Ook LEUS133 komt tot de conclusie dat de Raad van State zich in zijn vernietigingsarresten op grond
van het zorgvuldigheidsbeginsel in de regel beperkt tot de drie bovengenoemde categorieën. Het
gaat met andere woorden steeds over een schending van de informatieplicht of van de materiële of
formele zorgvuldigheidsnorm.
128
Cass. 8 april 2011, nr. 212.579. 129
SUETENS, L.P., “Algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het Belgisch
administratief recht”, TBP 1970, 382. 130
Cass. 11 mei 2010, nr. 203.867. 131
RvS 18 juni 1996, nr. 60.243. 132
MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, 94-95. 133
LEUS, K., “Het zorgvuldigheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 114-115.
26
II. Zorgvuldigheidsbeginsel toegepast
A. Curatieve en preventieve functie van het zorgvuldigheidsbeginsel
38. In de huidige rechtspraak vervult het zorgvuldigheidsbeginsel een sleutelrol bij de toetsing
van de overheidsaansprakelijkheid.134 Dit is het gevolg van cassatierechtspraak in 1920 die in de
tweede helft van de 20ste eeuw werd verfijnd. Vóór het Flandria-arrest (1920)135 werd algemeen
aanvaard dat de overheid niet aansprakelijk kon worden gesteld voor daden en besluiten genomen in
het kader van algemeen belang. De burgerlijke rechter was tot dan enkel bevoegd om over
bestuursdaden te oordelen wanneer de overheid als privaatrechtelijk persoon was opgetreden (actes
de gestion). Wanneer de overheid optrad als drager van de openbare macht (actes d’autorité) moest
de burgerlijke rechter zich onbevoegd verklaren.136 Sinds het Flandria-arrest is de gewone rechter
bevoegd om een vergoeding toe te kennen voor de schade die ontstaat uit de schending van een
burgerlijk recht door zowel de particuliere als door de administratieve overheid. In het
wegverkeerstekenarrest137 gaat het Hof van Cassatie nog een stap verder door te oordelen dat de
overheid zowel in haar beslissingen als bij de uitvoering ervan onderworpen is aan de algemene
zorgvuldigheidsplicht. Zoniet begaat de overheid een fout en is zij aansprakelijk voor de schade die
de burgers hierdoor oplopen. In het Koepokkenarrest138 wordt eveneens gesteld dat de overheid in
de uitoefening van haar verordeningsbevoegdheid onderworpen is aan de zorgvuldigheidsplicht.
Uit de drie besproken arresten kan worden afgeleid dat het Hof van Cassatie de zorgvuldigheidsnorm
hanteert als criterium voor de overheidsaansprakelijkheid. De overheid moet zorgvuldig handelen bij
het stellen van haar overheidsdaden. Dit zorgvuldig handelen impliceert dat de overheid geen fout
mag begaan waardoor het burgerlijk recht van de burger wordt aangetast en deze hierdoor schade
kan lijden. Indien de overheid toch een fout begaat dan is zij aansprakelijk op grond van de artikelen
1382-1383 BW wegens haar onzorgvuldig handelen. Vanuit dit standpunt vervult het
zorgvuldigheidsbeginsel een curatieve of schadeherstellende functie.139
134
Cass. 7 maart 1963, Pas. 1963, 744, concl. GANSHOF VAN DER MEERSCH, W.J. 135
Cass. 5 november 1920, Pas. 1920, 193, concl. LECLERCQ, P. 136
VANDE LANOTTE, J., DUJARDIN, J., Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, 386. 137
Cass. 7 maart 1963, Pas. 1963, 744, concl. GANSHOF VAN DER MEERSCH, W.J. 138
Cass. 26 april 1963, RW 1963-1964, 287. 139
LEUS, K., “Het zorgvuldigheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 103.
27
39. Bovenvermelde artikelen bepalen dat cumulatief aan drie voorwaarden dient voldaan te zijn
opdat foutaansprakelijkheid aanwezig kan zijn. Centraal staan het foutbegrip, de schade en het
causaal verband dat tussen beide aanwezig moet zijn. Een fout kan een onwettig handelen uitmaken
of een overschrijding van de algemene zorgvuldigheidsnorm. Of er sprake is van een overschrijding
van de algemene zorgvuldigheidsnorm en aldus van een fout in de zin van de artikelen 1382-1383
BW wordt objectief beoordeeld door de rechter. Dit houdt in dat wordt onderzocht hoe een normaal
voorzichtig en redelijk persoon in dezelfde feitelijke omstandigheden geplaatst zou hebben
gehandeld. Bij de behandeling van de overheidsaansprakelijkheid zal het gedrag van de overheid
moeten worden vergeleken met dat van enig andere normaal voorzichtige en redelijk handelende
overheid. 140 Op die manier wordt de burger beschermd tegen de willekeur van de overheid. Zelfs
wanneer er geen wet of regel wordt overschreden kan men zich beroepen op een overschrijding van
de algemene zorgvuldigheidsnorm.
Uit het voorgaande kan eenvoudig de preventieve functie van het zorgvuldigheidsbeginsel worden
afgeleid. De kennis van de regel dat men zal moeten instaan voor de schade veroorzaakt door eigen
onzorgvuldig gedrag, beoogt immers aan te zetten tot voorzichtigheid.141
B. Zorgvuldigheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur: essentieel of
overbodig
40. De schending van elk beginsel van behoorlijk bestuur dat een bepaalde gedragsnorm oplegt
kan worden herleid tot de schending van de zorgvuldigheidsnorm.142 Wanneer een overheidsbesluit
bijvoorbeeld onvoldoende wordt gemotiveerd zou men zich naast een schending van de
motiveringsplicht kunnen beroepen op een schending van de algemene zorgvuldigheidsnorm. Een
normaal voorzichtige en redelijke overheid, in dezelfde feitelijke omstandigheden geplaatst, zou het
besluit wel gemotiveerd hebben. De algemene zorgvuldigheidsnormen zijn vrijwel onbeperkt in
aantal. Zij kunnen betrekking hebben op om het even welke menselijke activiteit en passen zich
zonder moeite aan de wijzigingen van het menselijk gedrag aan.143 Aldus kan elk specifiek beginsel
van behoorlijk bestuur worden herleid tot het zorgvuldigheidsbeginsel. In dit licht zou men dan ook
kunnen spreken over hét beginsel van behoorlijk bestuur in plaats van de beginselen van behoorlijk
140
LEUS, K., “Het zorgvuldigheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 105. 141
BERX, C., Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid, Antwerpen, Intersentia, 2000, 303. 142
OPDEBEEK, I., Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 31-32. 143
CORNELIS, L., Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht, Antwerpen, Maklu,
1989, 39.
28
bestuur.144 Hieruit zou men kunnen besluiten dat het zorgvuldigheidsbeginsel een essentiële rol
vervult binnen de beginselen van behoorlijk bestuur.
41. Uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt daarentegen dat de vernietiging van een
bestuursbeslissing waar mogelijk wordt gebaseerd op een specifiek beginsel van behoorlijk bestuur,
al dan niet in samenhang met het zorgvuldigheidsbeginsel.145 Wanneer een overheidsbesluit dan
toch wordt vernietigd op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel alleen, is deze vaststelling te
herleiden tot drie categorieën. Deze zijn, zoals reeds gezegd, de informatieplicht en de formele en
materiële zorgvuldigheidsnorm. Bijgevolg stelt LEUS146 haar de vraag of het zorgvuldigheidsbeginsel
op zichzelf als toetsingcriterium en richtsnoer nog nuttig is. Men zou immers kunnen volstaan met de
specifieke beginselen van behoorlijk bestuur wanneer wordt aangenomen dat elke schending van
een specifiek beginsel van behoorlijk bestuur een concretisering is van de schending van het
zorgvuldigheidsbeginsel. Vanuit dit oogpunt zou men kunnen stellen dat het zorgvuldigheidsbeginsel
overbodig is.
Voornoemde auteur haalt echter terecht aan dat het zorgvuldigheidsbeginsel net omwille van zijn
veelomvattendheid essentieel is. Zoals reeds werd aangehaald zijn de zorgvuldigheidsnormen
immers vrijwel onbeperkt in aantal zodat ze betrekking hebben op vrijwel elke overheidsactiviteit.
Door zijn adaptievermogen schuilt er een rechtsbewustzijn in het zorgvuldigheidsbeginsel zodat het
zich aanpast aan de wijzigingen in de maatschappij. Waar een wet zich kenmerkt door het statische,
is het zorgvuldigheidsbeginsel dynamisch doorheen de tijd. Dit dynamische aspect van het
zorgvuldigheidsbeginsel garandeert een hogere mate van bescherming van de burger ten aanzien
van de overheid. Dit sluit aan bij de doelstellingen van de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur die aangewend worden wanneer het geschreven recht niet voldoende rechtsbescherming
biedt omdat het onvolledig of onduidelijk is.147
144
LEUS, K., “Het zorgvuldigheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 106-107. 145
LEUS, K., “Het zorgvuldigheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 114-115. 146
LEUS, K., “Het zorgvuldigheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 113. 147
OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, supra noot 5, 20.
29
Titel II: Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op contractuele personeelsleden in de publieke sector
42. In het vorige hoofdstuk werden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het
algemeen besproken. Hierbij werd abstractie gemaakt van hun toepassing in het kader van
arbeidsovereenkomsten. Deze masterproef concentreert zich op de vraag of deze beginselen
toepassing vinden in de relatie met contractuele personeelsleden in de publieke sector. Alvorens een
antwoord te kunnen bieden op deze vraag is het nodig om kort stil te staan bij deze specifieke
categorie van overheidspersoneel.
Hoofdstuk I: Contractuele personeelsleden in de publieke sector
§ 1. Algemeen
43. Zowel bij de federale overheden, bij besturen van het gemeenschaps- en gewestniveau, als
bij de provinciale en plaatselijke besturen geldt het principe van de statutaire tewerkstelling. Hieruit
volgt dat de tewerkstelling van personen met een arbeidsovereenkomst de uitzondering is. Statutaire
tewerkstelling houdt een eenzijdige aanstelling vanwege de overheid in, terwijl de contractuele
tewerkstelling moet blijken uit een duidelijke en ondubbelzinnige wilsuiting van de partijen.148 Waar
bij statutaire personeelsleden wordt uitgegaan van een unilaterale vaststelling van de
arbeidsvoorwaarden149, kan de arbeidsovereenkomst niet worden herroepen dan met wederzijdse
toestemming van de partijen of op de gronden door de wet erkend.150
Op grond van artikel 3 van de Wet van 22 juli 1993 houdende bepaalde maatregelen inzake
ambtenarenzaken151 worden personeelsleden bij de federale overheid aangeworven in de
hoedanigheid van statutaire ambtenaar. Artikel 4 van diezelfde wet vermeldt wel dat personen met
148
JANVIER, R., “Statutair of niet-statutair: that’s the question”, in STROOBANT, M. en VANACHTER, O., Honderd jaar
Arbeidsovereenkomstenwet, Antwerpen, Intersentia, 2001, 130. 149
DE VOS, M. en DE WILDE, I. “Veranderingsmanagement en personeelsbeleid in een overheidscontext”, in DE
VOS, M., PLETS, I. (eds.), Contractuele tewerkstelling in de overheid, Brugge, Die Keure, 2005, 22-27. 150
Artikel 1134 Burgerlijk Wetboek. 151
Artikel 3 Wet van 22 juli 1993 houdende bepaalde maatregel inzake ambtenarenzaken, BS 14 augustus
1993.
30
een arbeidsovereenkomst in uitzonderlijke omstandigheden in dienst kunnen worden genomen. Zo
kan de overheid contractanten in dienst nemen, hetzij om te voldoen aan uitzonderlijke en tijdelijke
personeelsbehoeften, hetzij ter vervanging van personeelsleden, hetzij om bijkomende of specifieke
opdrachten te vervullen, hetzij ter uitvoering van taken die een bijzondere kennis of ruime ervaring
op hoog niveau vereisen.
Voor de overheidsbesturen op gemeenschaps- en gewestniveau geldt het KB van 22 december
2000.152 De omstandigheden waarin het de besturen toegelaten is om contractanten aan te werven
zijn dezelfde als deze die gelden in de Wet van 22 juli 1993. Ook het Vlaams Personeelsstatuut153
voorziet in dezelfde uitzonderingsomstandigheden waarin contractuele personeelsleden kunnen
worden tewerkgesteld. Het principe van de statutaire tewerkstelling geldt zoals gezegd eveneens
voor de provinciale en gemeentelijke besturen.154
§ 2. Rechtspositie van contractuele personeelsleden in de
publieke sector
44. JANVIER155 heeft waargenomen dat het aantal contractuele personeelsleden in de publieke
sector doorheen de jaren is toegenomen. Deze toename staat in schril contrast met een zwakker
beschermingsniveau van deze personen. JANVIER stelt vast dat de contractanten in de publieke sector
op vlak van de sociale zekerheid niet voldoende beschermd zijn. Zij genieten, in tegenstelling tot de
ambtenaren, een minder voordelige regeling in het geval van arbeidsongeschiktheid, bij
moederschap en wat betreft de pensioenregeling. Zij stelt tevens vast dat er ook een aantal
verschilpunten te vinden zijn in hun rechtspositieregeling. Zo genieten de contractanten geen
ontslagbescherming, terwijl op de ambtenaren de leer van de vastheid van betrekking van toepassing
152
Koninklijk besluit van 22 december 2000 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en
geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de
Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke
Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook op publiekrechtelijke
rechtspersonen die ervan afhanden, BS 9 januari 2001. 153
Besluit van de Vlaamse Regering van 13 januari 2006 houdende vaststelling van de rechtspositie van het
personeel van de diensten van de Vlaamse Overheid, BS 27 maart 2006. (hierna verkort Vlaams
Personeelsstatuut 2006). 154
Artikel 104, §2 van het gemeentedecreet van 15 juli 2005, BS 31 augustus 2005; Artikel 100, §2 van het
provinciedecreet van 9 december 2005, BS 29 december 2005. 155
JANVIER, R., “Statutair of niet-statutair: that’s the question”, in STROOBANT, M. en VANACHTER, O., Honderd jaar
Arbeidsovereenkomstenwet, Antwerpen, Intersentia, 2001, 22-27.
31
is. Ook kunnen de contractanten niet genieten van alle verlofmogelijkheden die er bestaan voor de
ambtenaren en bestaat er geen gelijkwaardige tuchtregeling.
Het is niet de doelstelling van deze bijdrage om stil te staan bij deze verschilpunten. Van belang is de
vraag of de beginselen van behoorlijk bestuur op de contractuele personeelsleden bij de overheid
dienen toegepast te worden. Een toepassing van deze beginselen zou immers een versterkte
rechtspositie van het contractueel personeelslid betekenen, wat de kloof in de rechtspositie tussen
de statutaire ambtenaren en contractuele personeelsleden zou verkleinen. Tegelijkertijd zou de kloof
tussen de contractuele personeelsleden in de publieke sector en werknemers uit de privésector
echter vergroten. Deze kwestie, die complexer is dan ze op het eerste gezicht lijkt, maakt het
onderwerp uit van deze titel.
§ 3. Regelgeving van toepassing op contractuele personeels-
leden in de publieke sector
45. Er bestaat geen discussie over het feit dat contractuele personeelsleden in de publieke sector
onderworpen zijn aan het arbeidsrecht. Voor de contractuele personeelsleden in de publieke sector
gelden alleszins dezelfde regels als voor de werknemers in de particuliere sector, met uitzondering
van de collectieve arbeidsovereenkomsten.156 Zo zijn ondermeer de volgende wetten van toepassing
op contractuele personeelsleden in de publieke sector: de arbeidsovereenkomstenwet157, de
arbeidswet158, de arbeidsreglementenwet159, de welzijnswet160 en de wet medische onderzoeken.161
Het is geenszins de bedoeling om over te gaan tot een bespreking van deze wetgeving.162 In het
volgende hoofdstuk zal daarentegen worden nagegaan in welke mate de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur doorwerken in het kader van een contractuele tewerkstelling door de overheid.
156
Artikel 2, §3 Wet van 5 december 1968 betreffende de collectieve arbeidsovereenkomsten en de paritaire
comités, BS 15 januari 1969. 157
Wet 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978. 158
Arbeidswet 16 maart 1971, BS 30 maart 1971. 159
Wet 18 december 2002 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 tot instelling van de arbeidsreglementen,
BS 14 januari 2003. 160
Wet 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk, BS 18
september 1996. 161
Wet 28 januari 2003 betreffende de medische onderzoeken die binnen het kader van de
arbeidsverhoudingen worden uitgevoerd, BS 11 december 1993. 162
Zie hiervoor DE VOS, M. en PLETS, I. (eds.), Contractuele tewerkstelling in de overheid, Brugge, die Keure,
2005, 37-85.
33
Hoofdstuk II. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op contractuele personeels-leden in de publieke sector
§ 1. Algemeen
46. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur dienen door de overheid te worden
toegepast in haar betrekkingen met statutair tewerkgestelde personeelsleden. Hierover bestaat
weinig tot geen discussie, zoals ook blijkt uit de rechtspraak van de Raad van State.163 De beginselen
van behoorlijk bestuur garanderen dat de overheid bij de uitoefening van haar discretionaire
bevoegdheden de rechtsbescherming van de burger verzekert en zich niet laat vervallen tot
willekeur. De rechten en de plichten van deze statutaire personeelsleden worden eenzijdig door de
overheid bij wet, decreet of ordonnantie bepaald waardoor hun rechtstoestand reglementair van
aard is. Het is onmogelijk om het statuut te betwisten of zich te verzetten tegen een eenzijdige
wijziging ervan.164 Of nog, afhankelijk van de noodzaak van de dienst kan de overheid de rechten en
plichten van de statutaire personeelsleden eenzijdig wijzigen.165 Het zijn de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur die hier een tegengewicht bieden.
47. De vraag of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dienen toegepast te worden op
de contractuele personeelsleden in de publieke sector wint steeds meer aan belang. De theoretische
principiële statutaire tewerkstelling166 blijkt in de praktijk niet zo principieel te zijn. Uit cijfers die de
Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de Provinciale en Plaatselijke Overheidsdiensten (RSZPPO) ter
beschikking stelt, blijkt dat meer dan 60% van de personeelsleden bij de lokale overheden
tewerkgesteld wordt door middel van een arbeidsovereenkomst.167 Deze groeiende trend beperkt
zich niet enkel tot de lokale overheden. Bij de federale overheden blijkt net geen kwart van het
163
RvS 23 maart 2009, nr. 191.723; RvS 7 december 2010, nr. 209.574; RvS 7 februari 2011, nr. 211.053; RvS 17
februari 2011, nr. 211.330; RvS 20 september 2011, nr. 215.205. 164
BIEBAUT, K. “Moet het ontslag van een contractueel personeelslid in overheidsdienst gemotiveerd worden?”,
Soc.Weg. 2008, 7-10. 165
APPELS,W., BERCKX, P., FRANCEUS, F. en VAN SANDE, M., Statutenzakboekje overheidspersoneel 2008, Mechelen,
Kluwer, 2008, 59. 166
Zie randnummer 43. 167
www.rszppo.fgov.be, de lokale overheden telden in 2010 ongeveer 356.919 personeelsleden, waarvan
218.963 contractueel tewerkgesteld werden.
34
personeelsbestand contractueel tewerkgesteld168, terwijl bij de regionale overheden het aantal
contractuele personeelsleden aanleunt tegen de helft van het personeelsbestand.169
Hierna volgt een uiteenzetting van verschillende redeneringen die doen besluiten tot een integrale
toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur in het kader van arbeidsovereenkomsten.
§ 2. Integratie van het publiekrecht in het privaatrecht
48. Een antwoord bieden op de rechtsvraag of de beginselen van behoorlijk bestuur van
toepassing zijn ten aanzien van contractuele personeelsleden in de publieke sector is niet eenvoudig.
De algemene beginselen van behoorlijk bestuur behoren immers tot het publiekrecht. Het
arbeidsrecht, dat sowieso van toepassing is bij contractuele personeelsleden, behoort daarentegen
tot het privaatrecht. Een integrale toepassing van de beginselen betekent aldus een integratie van
het publiekrecht in het privaatrecht.
Bepaalde auteurs putten uit het bovenstaande een argument om te stellen dat de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur niet van toepassing kunnen zijn op de betrekkingen met
contractuele personeelsleden. Indien de overheid zich in een privaatrechtelijke verhouding bevindt,
zouden enkel de privaatrechtelijke regels mogen gelden.170 Volgens deze stroming zijn de beginselen
van behoorlijk bestuur van toepassing op het bestuur omdat het geënt is op eenzijdigheid. In het
privaatrecht regeert volgens hen echter de wederkerigheid waar deze afzwakking niet vereist is. DE
BECKER171 volgt deze zienswijze en voegt eraan toe dat het privaatrecht immers normaliter van
toepassing is op de arbeidsverhouding tussen de overheid en het contractueel personeelslid. De
draagwijdte van de beginselen van behoorlijk bestuur dient dan ook beperkt te worden tot de
eigenlijke (eenzijdige) bestuurshandelingen. Doordat er sprake zou zijn van een volledige
168
www.pdata.be, de federale overheidsdiensten telden op 1 januari 2012 81.154 personeelsleden, waarvan
18.517 contractueel tewerkgesteld werden. 169
www.bestuurszaken.be, in 2010 werd 36% van het personeel van de Vlaamse overheid contractueel
tewerkgesteld; www.kanselarij.belgium.be, in 2007 werd 50% van het personeel van het Waalse Gewest en de
Franstalige gemeenschap contractueel tewerkgesteld. 170
STROINK, F.A.M., “De groei en de bloei van het bestuursrecht”, Publiekrechtelijke reeks Universiteit
Maastricht 2006, 1-15. 171
DE BECKER, A., De overheid en haar personeel: juridische grondslagen van de rechtspositie van de ambtenaar,
Brugge, Die Keure, 2007, 577-581.
35
horizontalisering van de relatie tussen het bestuur en de bestuurde wanneer zij een contract sluiten,
zou er geen bescherming meer nodig zijn ten aanzien van deze laatste partij.172
Deze zienswijze kan echter niet gevolgd worden. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur
kunnen niet contra legem worden ingeroepen173, dit betekent geenszins dat ze niet samen met
andere rechtsregels kunnen ingeroepen worden. De geïsoleerde interpretatie van één rechtsregel en
het verheffen van een aspect ervan tot een fundamenteel basisprincipe volstaat immers gewoonlijk
niet om een rechtsvraag op te lossen.174 Nemen we als voorbeeld de toepassing van het
motiveringsbeginsel, geconcretiseerd via de Wet Motivering. Dat de Arbeidsovereenkomstenwet
geen motivering van het ontslag oplegt in het raam van een arbeidsovereenkomst, behoudens in
bepaalde gevallen, belet niet dat een latere bijzondere wet dergelijke motivering wel kan
opleggen.175 De motiveringsplicht van het ontslag komt in feite neer op een impliciete beperking van
de ontslagmacht voor de overheid. Deze beperking is evenwel niet strijdig met de algemene
beginselen van het arbeidsrecht. Het is immers niet ongebruikelijk dat werkgevers vrijwillig hun
ontslagvrijheid beperken.176 De Arbeidsovereenkomstenwet laat namelijk toe dat een werkgever
afstand doet van zijn rechten.177 Eenzelfde redenering kan worden gemaakt voor de overige
beginselen van behoorlijk bestuur.
§ 3. Onderscheid tussen contractuele personeelsleden in de
private en publieke sector
49. Een integrale toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zou kunnen
leiden tot een discriminatie tussen de contractuele personeelsleden in de private sector en de
publieke sector. Deze beginselen zouden derhalve geen toepassing kunnen vinden bij de
172
DE BECKER, A., “De motivering van het ontslag van een arbeidscontractant in de publieke sector”, RW 2008-
2009, 90-102. 173
RvS 29 april 2009, nr. 192.818; RvS 19 mei 2009, nr. 193.405; RvS 13 januari 2010, nr. 199.465; RvS 4
februari 2010, nr. 200.489. 174
WEEKERS, B., “De ontslagbrief gericht aan een door een arbeidsovereenkomst met de gemeente verbonden
personeelslid: uitdrukkelijk motiveren of niet?” TGEM 2005-2004, 233-234. 175
PÂQUES, M. en PARTSCH G., “ L’hypothèse du contrat dans la fonction publique locale”, TSR 1996, 39. 176
Cass. 6 oktober 1997, RW 1997-1998, 1021. 177
Artikel 6 Wet 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978.
36
contractanten in de publieke sector. Dit zou volgens bepaalde rechtsleer een invoering van een
onaanvaardbare discriminatie betekenen.178
We mogen echter niet uit het oog verliezen dat contractuele personeelsleden in de publieke sector
steeds minder vergelijkbaar zijn met werknemers in de private sector. Zij lijken daarentegen steeds
vaker op hun collega’s-ambtenaren. Zij werken beiden voor de overheid als werkgever, dienen het
algemeen belang, zijn onderworpen aan dezelfde evaluatie en voeren bovendien dezelfde taken uit.
De beginselen van behoorlijk bestuur hebben als doel de burger te beschermen tegen de willekeur
van de overheid. Met betrekking tot het ontslag werd ingevolge artikel 63 van de
arbeidsovereenkomstenwet een vergelijkbare waarborg ingebouwd ten voordele van de arbeiders.
Het Grondwettelijk Hof overwoog hierbij dat die maatregel in verband stond met de nagestreefde
doelstelling om de niveaus van bescherming tussen arbeiders en bedienden (die langere
opzegtermijnen genieten) dichter bij elkaar te brengen en achtte deze niet discriminerend.179 De
toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur brengt de niveaus van bescherming tussen
statutaire en contractuele personeelsleden in de publieke sector ook dichter bij elkaar en dient
derhalve evenmin als discriminerend te worden beschouwd.
Zo wordt de toepassing van de Wet Motivering bij contractanten in de publieke sector, terwijl deze
niet van toepassing is bij werknemers in de private sector, evenmin als discriminerend beschouwd
door het arbeidshof te Brussel.180 De Wet Motivering is een veruitwendiging van het
motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Eenzelfde redenering kan
gemaakt worden voor de overige beginselen van behoorlijk bestuur.
§ 4. Discriminatie tussen contractuele personeelsleden en
statutaire ambtenaren in de publieke sector
50. Vandaag zien we, zoals hierboven aangehaald, dat het aantal contractuele personeelsleden
in de publieke sector alsmaar toeneemt en zelfs meer dan de helft van het personeelsbestand van de
lokale overheden uitmaakt.181 Bovendien lijken contractuele personeelsleden in de publieke sector
steeds meer op hun statutaire collega’s. Een niet toepassing van de algemene beginselen van
178
DEAR,L. en DEPRINCE, O., “Incidences de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes
administratifs sur le licenciement du personnel contractuel du secteur public”, JTT 2005, 181. 179
GwH 21.6.2001, nr. 84/2001. 180
Arbh. Brussel, 30 mei 2005, nr. 45.959. 181
Zie randnummer 47.
37
behoorlijk bestuur zou dan ook een vorm van discriminatie en een schending van het
gelijkheidsbeginsel betekenen in vergelijking met statutaire ambtenaren.182
We kunnen contractanten en statutairen in de publieke sector immers vergelijken aangezien ze de
vergelijkbaarheidstoets183 doorstaan. Beide groepen van overheidspersoneel bevinden zich immers
in een vergelijkbare of analoge situatie. Beiden dienen ze het algemeen belang, zijn ze tewerkgesteld
door dezelfde werkgever en hun takenpakket lijkt steeds meer op elkaar. In het geval van
contractuele tewerkstelling nopen de zorg voor gelijkheid en niet-discriminatie de overheid ertoe om
een voldoende gelijkwaardige rechtsbescherming na te streven. 184
Bepaalde auteurs185 verdedigen de stelling dat de Wet Motivering breed en evolutief geïnterpreteerd
dient te worden. Met betrekking tot de ontslagbeslissing ten aanzien van een statutair personeelslid
bestaat er geen enkele discussie over diens hoedanigheid van bestuurde en de toepassing van de
Wet Motivering. Men ziet dan ook niet in waarom een gelijkaardige éénzijdige beslissing van het
bestuur ten aanzien van een contractueel personeelslid, die net zoals een statutair personeelslid zijn
medewerking verleent aan het functioneren van de openbare dienst, zou uitgesloten zijn van de
waarborg van de formele motivering.186 Deze gedachtegang kan worden doorgetrokken naar de
toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
§ 5. Zorgvuldigheidsplicht vervat in artikel 1382 Burgerlijk
Wetboek
51. De tekst van de wet luidt: “Elke daad van de mens, waardoor aan een ander schade wordt
veroorzaakt, verplicht degene door wiens schuld de schade is ontstaan, deze te vergoeden.” In dit
artikel schuilt een zorgvuldigheidsplicht die op eenieder van toepassing is. De zorgvuldigheidsplicht
wordt beschouwd als het beginsel van behoorlijk bestuur waaruit alle andere beginselen zijn
ontstaan. Of nog, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn een concretisering van het
algemeen zorgvuldigheidsbeginsel, zoals vervat in artikel 1382 Burgerlijk Wetboek.187 Eenieder dient
182
Arbh. 3 september 2010, nr. 52.094. 183
DE PRINS, D., SOTTIAUX, S., VRIELINK, J., Handboek discriminatierecht, Mechelen, Kluwer, 2005, 18. 184
Arbh. Brussel 3 september 2010, nr. 2009/AB/52.094. 185
OPDEBEEK, I. en COOLSAET, A. De formele motivering van de bestuurshandelingen, Brugge, Die Keure, 1999,
330. 186
Arbh. Brussel, 30 mei 2005, nr. 45.959. 187
OPDEBEEK, I., Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Die Keure, 1992, 30-32.
38
zich te gedragen als een normaal, zorgvuldig en bedachtzaam persoon in dezelfde omstandigheden.
In de relatie tussen de werknemer en de overheid als werkgever, wordt het gedrag van deze laatste
partij getoetst aan het modelgedrag waaraan een overheid dient te beantwoorden. Het Hof van
Cassatie188 stelt dat “de machten welke de wet aan de administratie in het algemeen belang toekent
stellen haar niet vrij van de verplichting van voorzichtigheid, welke zich aan allen opdringt.” Zo is het
overheidsoptreden toetsbaar aan artikel 1382 BW.
52. Ook uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt de nauwe band tussen de beginselen van
behoorlijk bestuur en artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek. In een arrest van 16 maart 2006189
stelt de Raad van State het als volgt: “onder een verwijzing naar “het” beginsel van behoorlijk bestuur
kan ook het zorgvuldigheidsbeginsel worden begrepen, zoal niet als een van de beginselen, dan toch
zeker als het beginsel dat als toepassing van artikel 1382, van het Burgerlijk Wetboek al de beginselen
van behoorlijk bestuur in zich verenigt”.
De interactie tussen het zorgvuldigheidsbeginsel en de andere specifieke beginselen van behoorlijk
bestuur kan verder worden verduidelijkt door de hoorplicht als voorbeeld te nemen. Volgens de
rechtspraak van de Raad van State is er de verplichting de betrokkene te horen telkens wanneer er
een ernstige maatregel wordt getroffen die zijn materiële of morele belangen treft en die gesteund is
op zijn persoonlijk gedrag, zelfs al betreft het geen disciplinaire maatregel.190 Hij kent hieraan een
ruime draagwijdte toe en stelt expliciet dat dit beginsel niet enkel ten opzichte van ambtenaren
geldt.191 Het heeft een dubbel doel. Enerzijds moet het de individuele burger de mogelijkheid bieden
om een voor hem ongunstige beslissing te vermijden. Anderzijds moet het de overheid toelaten haar
zorgvuldigheidsplicht bij de feitenvinding na te leven en aldus onjuistheden en betwistingen te
vermijden.192 Of nog, de naleving van het zorgvuldigheidsbeginsel impliceert een naleving van de
overige beginselen van behoorlijk bestuur. Het zorgvuldigheidsbeginsel in hoofde van de overheid
wordt ingevuld door de andere, specifieke, beginselen van behoorlijk bestuur.
Ook de arbeidsrechtbank van Brussel bevestigt deze zienswijze.193 De hoorplicht dient niet alleen om
de betrokkene de kans te geven zijn versie van de feiten mee te delen, maar ook om een volledige
kennis te krijgen van alle feiten zodat de overheid haar beslissing kan treffen met volledige kennis
188
Cass. 7 maart 1963, Pas., 1963, 744, concl. GANSHOF VAN DER MEERSCH, W.J. 189
RvS 16 maart 2006, nr. 156.429. 190
RvS 19 februari 2009, nr. 190.646; RvS 4 maart 2011, nr. 211.812. 191
RvS 19 januari 1998, nr 70.876. 192
RvS 5 april 1995, nr. 52.710. 193
Arbh. Brussel, 30 mei 2005, nr. 45.959.
39
van zaken en na afweging van alle elementen overeenkomstig de zorgvuldigheidsplicht die op haar
rust. Ze voegt daaraan toe dat het niet horen van alle bij een incident betrokken personen bovendien
een schijn van partijdigheid kan wekken. Ook de onpartijdigheid is een algemeen rechtsbeginsel
waaraan de overheid zich moet houden. Hieruit blijkt nog maar eens de nauwe relatie tussen het
zorgvuldigheidsbeginsel waaraan de overheid zich moet houden en de andere beginselen van
behoorlijk bestuur, in casu de hoorplicht en de onpartijdigheidsplicht, die aan het
zorgvuldigheidsbeginsel gestalte geven.
53. We dienen er echter op te wijzen dat artikel 1382 BW de buitencontractuele
aansprakelijkheid regelt en aldus niet van toepassing is bij de uitvoering van arbeidsovereenkomsten.
Contractuele personeelsleden in de publieke sector kunnen hier hoogstens een beroep op doen in de
precontractuele fase, aldus in de fase van de aanwerving en selectie. Desondanks is de bovenstaande
redenering van groot belang aangezien er in de goede trouwnorm, vervat in artikel 1134 BW
eveneens een zorgvuldigheidsplicht schuilt. Deze bepaling is sowieso van toepassing in het kader van
arbeidsovereenkomsten.
§ 6. Goede trouw vervat in artikel 1134 Bugerlijk Wetboek
54. De redenering op basis van artikel 1382 BW zoals hierboven uiteengezet, kan worden
doorgetrokken in het kader van de contractuele tewerkstelling door de lezing van artikel 1134 BW.
Dit artikel omvat het principe van de uitvoering van overeenkomsten te goeder trouw, een van de
belangrijkste basisprincipes van het Belgisch overeenkomstenrecht. Artikel 1134 BW, derde lid, moet
uit haar aard zelf geacht worden van openbare orde te zijn. Partijen mogen er niet contractueel van
afwijken.194 Deze bepaling kan naadloos worden toegepast bij het sluiten en het uitvoeren van de
arbeidsovereenkomst.195 De arbeidsovereenkomst blijft in se een burgerlijke overeenkomst zodat de
goede trouw ook in het arbeidsrecht geldt.196
VAN EECKHOUTTE197 haalt aan dat het arbeidsovereenkomstenrecht geen algemene bepaling kent die
vergelijkbaar is met die van artikel 1134, lid 3 BW. Er wordt vanuit het arbeidsrecht ook niet
194
BAERT, F. “De goede trouw bij de uitvoering van de overeenkomsten”, RW 1956-157, 497. 195
Arbh. Luik, 23 juni 1983, Jur. Liège, 1984, 251. 196
VAN BEVER, A., “Goede trouw en belangenafwegingen in het arbeidsrecht. Toepassing op de wijziging van
arbeidsvoorwaarden”, TSR 2010, 474. 197
VAN EECKHOUTTE, W., “De goede trouw in het arbeidsovereenkomstenrecht: een aanzet tot herbronning en
reïntegratie”, TPR 1990, 974-975.
40
verwezen naar dit artikel. Men gaat er wel vanuit dat het principe van de goede trouw van
toepassing is op de arbeidsovereenkomsten, omdat het gemeen recht wordt gehanteerd wanneer er
geen terugval mogelijk is op specifieke wetgeving. De contractspartijen dienen aldus een
arbeidsovereenkomst te goeder trouw uit te voeren.
55. De goede trouw is voor contracterende partijen geëvolueerd tot een gedragsregel die de ene
partij jegens de andere verplicht om zich te gedragen in alle redelijkheid, rekening houdend met de
gerechtvaardigde belangen van de wederpartij.198 Te goeder trouw handelen, betekent handelen
zoals een eerlijk, redelijk en fatsoenlijk persoon handelt199, volgens de eisen van redelijkheid die elk
voorzichtig en bezorgd persoon in de gegeven omstandigheden in acht zou nemen.200 Zowel in de
contractuele fase als in de pre-contractuele fase dienen de partijen zich derhalve te gedragen als een
normaal, zorgvuldig en bedachtzaam persoon (of overheid).201 Bijgevolg kan men ook in artikel 1134
BW een zorgvuldigheidsplicht onderkennen, die in het geval van de overheid als contractspartij
gestalte krijgt via de specifieke beginselen van behoorlijk bestuur die uit de zorgvuldigheidsplicht zijn
afgeleid.
56. Voordien werd in Nederland al gewezen op de gelijkenis tussen de beginselen van behoorlijk
bestuur in het publiekrecht en de goede trouw in het burgerlijk recht.202 Ook in de Belgische
rechtsleer wijst men op deze gelijkenis. VAN DAMME203 aanziet de beginselen van behoorlijk bestuur
als “de goede trouw in zijn aan het administratief recht aangepaste verschijningsvorm”.
LAMBRECHTS204 sluit zich aan bij deze zienswijze en ziet de goede trouw evenmin als een door het
privaatrecht gemonopoliseerd beginsel. Deze auteurs beschouwen de goede trouw als de basis van
het bestuurlijk optreden. In het kader van een arbeidsovereenkomst is er geen discussie mogelijk
198
DE BONDT, W., “Redelijkheid en billijkheid in het contractenrecht”, TPR 1984, 110. 199
VAN GERVEN, W. en DEWAELE, A., “Goede trouw en getrouw beeld” in RONSE, J., Liber amicorum, Brussel, Story-
Scientia, 1986, 104; VAN BEVER, A., “Goede trouw en belangenafwegingen in het arbeidsrecht. Toepassing op de
wijziging van arbeidsvoorwaarde”, TSR 2010, 496. 200
STORME, M.E., “Contractuele aansprakelijkheid volgens de eisen van redelijkheid”, noot onder Kh. Gent 1 juni
1984, RW 1984-1985, 1728. 201
VAN OEVELEN, A., VAN PUYVELDE, I. en RAUWS, W., De bedongen arbeid, notie en relatie tot de goede trouw en
goed werkgeversschap, Antwerpen, Intersentia, 2005, 24 en 25; VAN OEVELEN, A., “Kroniek van het
verbintenissenrecht (1993-2004)”, RW 2004-2005, 1645; WILMS, W., “Het recht op informatie in het
verbintenissenrecht. Een grondslagenonderzoek”, RW 1980-1982, 501. 202
IN’T VELD, J. en KOEMAN, N.S.J, Beginselen van behoorlijk bestuur, Zwolle, Tjeenk Wilink, 1985, 53-54. 203
VAN DAMME, M., “Goede trouw van burger en bestuur”, RW 1989-1990, 1108. 204
LAMBRECHTS, W., “Een reactie van W. LAMBRECHTS op het rapport van VAN DAMME, M.” in VAN DAMME, M.,
“Goede trouw van burger en bestuur”, RW 1989-1990, 1120.
41
omtrent de toepassing van deze norm. Zoals gezegd krijgt deze open norm in hoofde van de overheid
gestalte via de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
§ 7. Bijzondere hoedanigheid van de overheid als
contractspartij
57. De overheid moet haar bevoegdheden altijd uitoefenen met het oog op de behartiging van
het algemeen belang.205 Zij moet het algemeen belang laten prevaleren op de individuele belangen.
Om te kunnen nagaan of het algemeen belang inderdaad wordt gediend, kunnen de handelingen van
de overheid worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.206 In de rechtsleer
wordt in die zin tot de functies van de beginselen van behoorlijk bestuur gerekend, de behartiging
van het algemeen belang en de bescherming van de bestuurde tegen willekeur.207 Gelet op de
redenering zoals hierboven uiteengezet kunnen we wijzen op een arrest van het Hof van Cassatie van
7 maart 1963: “De machten welke de wet aan de administratie in het algemeen belang toekent
stellen haar niet vrij van de verplichting van voorzichtigheid, welke zich aan allen opdringt.”208
Hieruit blijkt dat de overheid eveneens in haar betrekkingen met contractuele personeelsleden het
algemeen belang dient voorop te stellen. Zij dient er, bijvoorbeeld, voor te zorgen dat ze bij de
aanwerving de voorgeschreven objectiviteit behoudt en steeds de meest geschikte kandidaat
weerhoudt ter behartiging van het algemeen belang.209
VANDENDRIESSCHE210 stelt dat de beginselen van behoorlijk bestuur dienen te voorkomen dat de
discretionaire bevoegdheden waarover bepaalde personen beschikken om doelstellingen van
algemeen belang te behartigen niet worden misbruikt. Zij vormen algemene gedragsregels voor
handelingen of beslissingen verbonden met overheidsoptreden gelet op de voorbeeldfunctie die van
de overheid moet uitgaan. De beginselen van behoorlijk bestuur beogen de burgers een aantal
205
RvS 1 oktober 1998, nr. 76.059. 206
BRENNINKMEIJER, A.F.M., VAN OYEN, K., PREIN, H.C.M. WALTERS, P., Mediation, Den Haag, Sdu, 2005, 14. 207
SUETENS, L.P. “Algemene beginselen van behoorlijk bestuur: begrip en plaats in de hiërarchie der normen.
Inleidende verkenning” in OPDEBEEK, I., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Antwerpen, Kluwer, 1993,
9. 208
Cass. 7 maart 1963, Pas. 1963, 744, concl. GANSHOF VAN DER MEERSCH, W.J. 209
DE BECKER, A., De overheid en haar personeel: juridische grondslagen van de rechtspositie van de ambtenaar,
Die Keure, 2007, 552. 210
VANDENDRIESSCHE, F., Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur, supra noot 32, 45.
42
fundamentele garanties te bieden telkens zij in aanraking komen met een overheidsoptreden,
ongeacht de aard van de gestelde handelingen. Dus ook in het kader van arbeidsovereenkomsten.
§ 8. Tweewegenleer
58. Op basis van de tweewegenleer kan men eveneens besluiten tot de toepassing van de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het kader van arbeidsovereenkomsten waarbij de
overheid optreedt als werkgever. De tweewegenleer wordt door de meerderheid van de rechtsleer
aanvaard. Deze leer houdt in dat de overheid gebruik kan maken van privaatrechtelijke instrumenten
om haar beleid te verwezenlijken, zelfs indien publiekrechtelijke alternatieven voorhanden zijn.211
Hierbij dient evenwel voldaan te zijn aan een aantal voorwaarden. Vooreerst kan de overheid geen
beroep doen op contracten indien dit expliciet of impliciet door nationale of internationale regels
verboden wordt.212 Daarnaast moet de bescherming van de belangen van burgers gewaarborgd
blijven en dient men een vergelijkbaar, gelijkwaardig resultaat te bereiken via de privaatrechtelijke
weg.213
Er bestaat geen discussie of de overheid bij het aanwerven en tewerkstellen van overheidspersoneel
gebruik kan maken van de privaatrechtelijke weg. Het is immers wettelijk vastgelegd dat de overheid
gebruik kan maken van arbeidsovereenkomsten in bepaalde gevallen.214 Een bijkomende belangrijke
randvoorwaarde is dan wel dat de overheid ook bij het gebruik van de contractuele regeling, de
algemene rechtsbeginselen naleeft.215 Tot de algemene rechtsbeginselen behoren ook de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur. Deze beginselen dienen dus ook te worden toegepast wanneer de
overheid de privaatrechtelijke weg inslaat.
211
BOSMANS, M. “De verhouding tussen het privé-contractenrecht en het publiek recht”, RW 1985-1986, 2118. 212
D’HOOGHE, D. “De mogelijkheid voor openbare besturen om beleidsovereenkomsten te sluiten en deel te
nemen aan de oprichting van rechtspersonen”, T. Gem. 1995, 79. 213
VAN ROSSUM, A.A. “Contracteren met de overheid. Wanneer mag de overheid gebruik maken van het
privaatrecht en welke normen zijn op privaatrechtelijk handelen van de overheid van toepassing?”,
Contracteren, 2005, 85-93. 214
Zie randnummer 43. 215
VANDENDRIESSCHE, F., Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur, supra noot 32, 52;
D’HOOGHE, D. “De mogelijkheid voor openbare besturen om beleidsovereenkomsten te sluiten en deel te
nemen aan de oprichting van rechtspersonen”, T. Gem. 1995, 79; VAN GERVEN, W., De overheid in het
verbintenissenrecht. Hoe blauw is het bloed van de prins?, Antwerpen, Kluwer, 1984, 58; VAN ROSSUM, A.A.
“Contracteren met de overheid. Wanneer mag de overheid gebruik maken van het privaatrecht en welke
normen zijn op privaatrechtelijk handelen van de overheid van toepassing?”, Contracteren, 2005, 85-93.
43
59. Ook bij andere contractuele relaties, zoals de publiek-private samenwerking die de overheid
aangaat, blijkt de tendens te bestaan om de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van
toepassing te verklaren. Het uitgangspunt daarbij is steeds dat de overheid geen contractspartij is
zoals een andere en hierdoor gebonden is aan bijzondere regels.216 In Nederland is het zelfs wettelijk
vastgelegd dat de overheid in privaatrechtelijke relaties niet alleen gebonden is aan civielrechtelijke
normen, maar ook aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.217
§ 9. Gevolgen van een integrale toepassing van de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur bij contractuele
personeelsleden in de publieke sector
60. De toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op contractuele
personeelsleden in de publieke sector heeft tot gevolg dat deze categorie van overheidspersoneel
een hogere rechtsbescherming geniet. Dit zorgt voor een meer gelijkwaardige behandeling in
vergelijking met de statutaire personeelsleden. Vanuit het oogpunt van een evoluerend recht en het
dynamische aspect dat de beginselen van behoorlijk bestuur kenmerkt, is dit een logisch gevolg. De
inhoudelijke taken van overheidscontractanten beginnen immers steeds meer te gelijken op die van
statutaire ambtenaren. Contractuele personeelsleden in de publieke sector lijken steeds vaker op
hun collega’s ambtenaren dan op de werknemers in de private sector. Derhalve dienen beide
categorieën van overheidspersoneel te kunnen genieten van een gelijkwaardige behandeling en
rechtsbescherming.
61. We dienen er evenwel op te wijzen dat een toepassing van de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur geen afbreuk doet aan de inhoudelijke beoordelingsvrijheid van het bestuur.218
Met betrekking tot de beëindiging van de arbeidsovereenkomst, bijvoorbeeld, behoort deze
mogelijkheid voor elk der partijen tot de grondprincipes van het arbeidsovereenkomstenrecht , zoals
kan worden afgeleid uit artikel 7 Arbeidsovereenkomstenwet.219 Het raakt volgens de rechtspraak
van het Hof van Cassatie zelfs de openbare orde.220 Bovendien is de sanctie van een ontslag dat in
216
LAENEN, G. “Overheidsopdrachten en marktconsultatie: verzoenbaar of niet?” TBP 2004, 132; VAN HYFTE B.,
“Onderscheid tussen een klassieke overheidsopdracht en een PPS-constructie”, in DE KNOP, P., PPS en
Sportinfrastructuur in Vlaanderen, Brugge, Vanden Broele, 2007, 74. 217
Artikel 3:14 Burgerlijk Wetboek. 218
POPELIER, P., “Beginselen van behoorlijk bestuur, begrip en plaats in de hiërarchie van de normen”, in
OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 22. 219
Artikel 7 Wet 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978. 220
Cass. 30 september 1991, RW 1991-1992, 777; Cass. 31 oktober 1975, ACC 1976, 287.
44
strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet de nietigheid van dat ontslag, zoals
dit het geval is bij statutaire ambtenaren. In het gemeen burgerlijk recht wordt in geval van een
contractuele wanprestatie de voorkeur gegeven aan een herstel in specifieke vorm en maakt de
geldelijke schadevergoeding de sanctie uit.221 In het arbeidsrecht wordt niet aanvaard dat de
reïntegratie zou kunnen bevolen worden tegen de wil in van één van de partijen en wordt de
nietigheid en de verplichte reïntegratie als sanctie afgewezen, in tegenstelling tot bij statutaire
ambtenaren. Dit wordt strijdig geacht met de macht te ontslaan en het beginsel van de individuele
vrijheid.222 De sanctie van een onrechtmatig ontslag, of meer algemeen van een niet-naleving van
een beginsel van behoorlijk bestuur, zal derhalve enkel van geldelijke aard zijn ten aanzien van een
contractueel personeelslid.
62. Verder kan men niet roekeloos een schending van de algemene beginselen van behoorlijk
inroepen om een beslissing van de overheid aan te vechten. Men dient immers een schade in
oorzakelijk verband met de fout, met name de schending van een beginsel van behoorlijk bestuur,
aan te tonen.223 Het is aan de eiser om aan te tonen dat hij door de miskenning van een dergelijk
beginsel een nadeel heeft geleden.224 De rechter kan dan vaststellen, bijvoorbeeld bij miskenning van
het motiveringsbeginsel bij een ontslag, dat de eiser geen schade heeft geleden omdat hij de
aangevoerde feiten voldoende kende en omdat hij alle middelen heeft kunnen laten gelden.
63. Een integrale toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur hoeft met andere
woorden niet te betekenen dat de overheid aan beoordelingvrijheid zou verliezen. Ze vormen enkel
een leidraad van dynamische spelregels die de overheid dient na te leven bij de uitoefening van haar
bevoegdheden. Ze vormen eveneens een toetsingscriterium die de rechter kan hanteren om te
bepalen of de overheid aan de op haar rustende zorgvuldigheidsplicht tegemoet komt. De beginselen
van behoorlijk bestuur leggen geen concrete resultaatsverbintenis op aan de overheid, maar
verplichten de overheid tot het nemen van alle redelijke maatregelen die een normaal zorgvuldige
overheid in dergelijke omstandigheden zou hebben genomen.225 Op de overheid rust bijgevolg een
221
VAN GERVEN, W., Algemeen Deel in de Beginselen van Belgisch Privaatrecht, Gent, Story-Scientia, 1969, 197;
RONSE, J., DE WILDE, L., Schade en schadeloosstelling, Gent, Story-Scientia, 1984, 249. 222
RAUWS, W., “Enige knelpunten van het ontslagrecht” in RIGAUX, M. en HUMBLET, P., Actuele problemen van het
Arbeidsrecht 6, Antwerpen, Intersentia, 2001, 563. 223
Arbh. Brussel 3 september 2010, nr. 52.094. 224
Arbh. Brussel 26 november 2002, SRK 2003, 458; Arbrb. Brussel 29 januari 2009, nr. 1.588/08. 225
CORNELIS, L., Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht, Antwerpen, Maklu,
1989, 208.
45
inspanningsverbintenis.226 Dat betekent dat in het licht van de beleidsvrijheid die de overheid op dat
gebied kan tentoonspreiden, de rechter de schending van een inhoudelijk beginsel slechts
“marginaal” kan toetsen: enkel bij een kennelijke schending zal de rechter kunnen besluiten tot de
ongeldigheid van de overheidsbeslissing.227 Bij een marginale toetsing gaat het om een
rechtmatigheidscontrole, en niet om een doelmatigheids- of opportuniteitscontrole.228 Niet het
beleid, maar wel het gedrag van de overheid wordt getoetst.229
§ 10. Arbeidsrechtbanken en arbeidshoven aanvaarden alsmaar
meer de toepassing van de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur
64. Ook in de rechtspraak duiken er meer arresten op die het standpunt zoals hierboven
uiteengezet kracht bijzetten. Zo bepaalt de arbeidsrechtbank van Brussel in een recent arrest
letterlijk dat: “de overheid de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dient toe te passen ook
wanneer het om contractuelen gaat”. 230 Ook het arrest van het arbeidshof van Brussel231, hetgeen
het hoger beroep uitmaakt van voornoemd arrest, bevestigt deze zienswijze. De arbeidsrechtbank te
Brussel nam reeds eerder, in een arrest van 5 mei 2005232, dit standpunt in. Ook de arbeidsrechtbank
te Antwerpen233 stelt impliciet dat de beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn op de
overheid wanneer het gaat om overheidscontractanten. De arbeidshoven en arbeidsrechtbanken
baseren zich hierbij voornamelijk op de behartiging van het algemeen belang dat de overheid tot
doel heeft, de zorg voor gelijkheid tussen contractuele en statutaire personeelsleden en de
zorgvuldigheidsplicht die op de overheid rust.
65. De Raad van State is niet bevoegd om zich uit te spreken in het kader van
overeenkomsten.234 In een recent arrest wordt dit bevestigd door de Raad van State.235 De Raad van
226
VAN CLEYNENBREUGEL, P. “Gedragsregels in het financieel recht. Enkele beschouwingen over gedragsregels als
rechtsbron naar aanleiding van de implementatie van MiFID in het Belgisch recht”, Jura Falc. 2008-2009, 94. 227
DEPUYDT, P., “Marginale toetsing of de rechter als grensrechter”, Jura Falc. 1974-1975, 438. 228
VAN EECKHOUTTE, W., “De goede trouw in het arbeidsovereenkomstenrecht: een aanzet tot herbronning en
reïntegratie”, TPR 1990, 985. 229
CORNELIS, L., Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht, Antwerpen, Maklu,
1989, 208. 230
Arbrb. Brussel 29 januari 2009, nr. 1.588/08. 231
Arbh. Brussel 3 september 2010, nr. 52.094. 232
Arbrb. Brussel 5 mei 2005, nr. 45.959. 233
Arbrb. Antwerpen 30 juni 2004, nr. 346.256. 234
Cass. 17 november 1994, Arr. Cass. 1995, 967.
46
State verklaarde zich in casu onbevoegd om het besluit van de Federale Overheidsdienst Financiën,
met betrekking tot het sluiten van een overeenkomst inzake een overheidsopdracht, te schorsen.
Toch legde de Raad van State de kosten van de vordering ten laste van de verwerende partij, in casu
een overheid, omdat deze de op haar rustende zorgvuldigheidsplicht heeft miskend. Zij beoordeelt
de zaak niet ten gronde maar bepaalt hierbij wel impliciet dat de zorgvuldigheidsplicht in hoofde van
de overheid eveneens geldt bij overeenkomsten, dus ook bij arbeidsovereenkomsten. Hierboven
werd reeds uiteengezet dat deze zorgvuldigheidsplicht in hoofde van de overheid wordt ingevuld
door de overige beginselen van behoorlijk bestuur.
§ 11. Algemene beginselen van behoorlijk handelen
66. VAN GERVEN236 introduceerde het begrip “beginselen van behoorlijk handelen”, dat de basis
vormt voor gedragsregels die zowel relevantie hebben in het privaatrecht als in het publiek recht.
Deze beginselen zijn van toepassing in gevallen waarin “wettelijke of feitelijke posities van
bovengeschiktheid voorkomen die aan een gelijkaardige rechterlijke controle als in het publiekrecht
onderworpen behoren te worden”. De positie tussen de overheid als werkgever en een contractueel
personeelslid is zo een feitelijke positie van bovengeschiktheid. De algemene beginselen van
behoorlijk bestuur zijn terug te brengen tot de algemene beginselen van behoorlijk handelen. Of
omgekeerd, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn een concretisering van de algemene
beginselen van behoorlijk handelen.
Bepaalde auteurs237 zijn de mening toegedaan dat indien de overheid zich in een privaatrechtelijke
verhouding bevindt, enkel de privaatrechtelijke regels mogen gelden. De beginselen van behoorlijk
bestuur zouden enkel van toepassing zijn op het bestuur omdat het geënt is op eenzijdigheid. In het
privaatrecht regeert echter de wederkerigheid waar deze afzwakking niet vereist zou zijn. Met deze
zienswijze kan geenszins vrede worden genomen. Naast de hierboven aangehaalde
tegenargumenten kunnen we ons beroepen op de algemene beginselen van behoorlijk handelen die
eveneens in het privaatrecht van toepassing zijn. VAN GERVEN238 stelt dat in het privaatrecht een
marginale rechterlijke toetsing moet kunnen gebeuren omdat eenieder die zich een rechtmatige
machtspositie heeft opgebouwd, die niet op willekeurige wijze mag gebruiken.
235
RvS 19 februari 2008, nr. 179.865. 236
VAN GERVEN, W., “Beginselen van behoorlijk handelen”, RW 1982-1983, 962. 237
STROINK, F.A.M. “De groei en de bloei van het bestuursrecht”, Publiekrechtelijke reeks Universiteit Maastricht
2006, 1-15; DE BECKER, A., De overheid en haar personeel: juridische grondslagen van de rechtspositie van de
ambtenaar, Die Keure, 2007, 577-581. 238
VAN GERVEN, W., “Beginselen van behoorlijk handelen”, RW 1982-1983, 968-969.
47
De algemene beginselen van behoorlijk handelen worden met andere woorden zowel in het
publiekrecht als in het privaatrecht van toepassing geacht. Het is trouwens logisch dat bij de
marginale rechterlijke toetsing met betrekking tot arbeidsovereenkomsten, in hoofde van de
overheid, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als toetsingscriterium worden gehanteerd.
Dit volgt uit de specifieke hoedanigheid van de overheid als contractspartij en het gegeven dat deze
beginselen gestalte geven aan de algemene beginselen van behoorlijk handelen, waaruit ze tevens
zijn afgeleid.
§ 12. Conclusie
67. Er wordt duidelijk het standpunt ingenomen dat de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur integraal van toepassing zijn in hoofde van de overheid in het geval van een
arbeidsovereenkomst. Niets belet dat deze beginselen van toepassing kunnen zijn, naast de
toepassing van de arbeidsovereenkomstenwet. Een integrale toepassing zorgt niet voor een
discriminatie met de werknemers in de private sector. Het zorgt daarentegen wel voor een meer
gelijke behandeling tussen statutaire en contractuele personeelsleden. Verder geven de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur gestalte aan de zorgvuldigheidsplicht vervat in artikel 1382 BW,
aan de goede trouwverplichting vervat in artikel 1134 BW en aan de algemene beginselen van
behoorlijk handelen. Drie wetsbepalingen of normen die van toepassing zijn op de overheid als
werkgever. Daarnaast is een toepassing van de beginselen te verantwoorden op basis van het
algemeen belang dat de overheid dient na te streven en de voorbeeldfunctie die zij vervult.
Bovendien blijkt de tendens te bestaan in de rechtspraak, en in andere contractuele relaties die de
overheid aangaat, om de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing te verklaren.
Tot slot wordt er niet aan de beleidsvrijheid van de overheid geraakt. Niet het beleid, maar wel het
gedrag in het kader van de arbeidsovereenkomsten is onderworpen aan de marginale rechterlijke
toetsing.
49
Hoofdstuk III. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur doorheen de verschillende fasen van het arbeidsproces
68. Hierna volgt een bespreking van de verschillende fasen in het arbeidsproces en de
toepasselijkheid van de beginselen van behoorlijk bestuur. Op die manier wordt een normatief kader
geschetst van beginselen waaraan de overheid zich dient te houden bij de uitvoering van een
arbeidsovereenkomst. Hierbij zal de rechtspraak van de Raad van State met betrekking tot statutaire
personeelsleden een belangrijke bron van informatie vormen. Er zijn immers geen redenen
voorhanden om de beginselen van behoorlijk bestuur op een andere manier in te vullen bij de
toepassing op contractuele personeelsleden.
Om een duidelijk overzicht te kunnen bieden in hoeverre de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur doorwerken bij de tewerkstelling van contractuele personeelsleden in de publieke sector,
wordt het arbeidsproces in verschillende fasen opgedeeld. Net zoals JANVIER239 onderscheiden we
drie fasen. Het arbeidsproces begint bij de aanwerving en eindigt bij de beëindiging die verschillende
vormen kan aannemen. De tussenfase is de tewerkstelling die tevens verschillende ladingen dekt. In
eerste instantie zal elke fase van het arbeidsproces bondig worden toegelicht. Daarna volgt een
uiteenzetting van de interactie tussen de verschillende beginselen van behoorlijk bestuur en de
desbetreffende fase van het arbeidsproces.
69. De nadruk wordt gelegd op een bespreking van de motiveringsplicht, de hoorplicht en het
onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel. Het zorgvuldigheidsbeginsel en het
redelijkheidsbeginsel zijn immers nauw verweven met deze andere, specifieke beginselen van
behoorlijk bestuur.240 Ondanks hun belang, wordt een schending van deze beginselen in de praktijk
zelden als enig middel ingeroepen. Veelal worden ze samen ingeroepen met de andere specifieke
beginselen van behoorlijk bestuur.241 In die zin kan worden aangesloten bij de stelling van VAN
MENSEL242, namelijk dat de kern van het behoorlijk bestuur bij het motiveringsbeginsel ligt. Het
ultieme doel van de beginselen van behoorlijk bestuur is het verzekeren van de rechtsbescherming
van de burger. Dit kan het best worden bereikt door het verantwoorden van de genomen beslissing
in een voor de burger toegankelijke taal.
239
JANVIER, R., Contractanten in overheidsdienst, Gent, Mys & Breesch, 1997, 196. 240
Zie randnummers 30 en 41. 241
Zie randnummer 41. 242
VAN MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, 165.
50
In de fase van de aanwerving zal het zorgvuldigheidsbeginsel toch apart worden besproken omwille
van de verwevenheid met de precontractuele aansprakelijkheid. In deze fase zal eveneens het
gelijkheidsbeginsel aan bod komen in het kader van de gelijke toegang tot de openbare ambt. Het
rechtszekerheidsbeginsel zou hoogstens in de fase van de beëindiging kunnen ingeroepen worden
omdat een einde wordt gemaakt aan een verworven rechtstoestand. De mogelijkheid voor elk der
partijen om de arbeidsovereenkomst te beëindigen behoort echter tot de grondprincipes van het
arbeidsovereenkomstenrecht, zoals kan worden afgeleid uit artikel 7 van de
Arbeidsovereenkomstenwet.243 Het raakt volgens de rechtspraak van het Hof van cassatie zelfs de
openbare orde.244
243
Artikel 7 wet 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978. 244
Cass. 30 september 1991, RW 1991-1992, 777.
51
§ 1. Selectie en aanwerving
I. Algemeen
A. Toelatings- en aanwervingsvoorwaarden
70. Alvorens men als contractueel personeelslid kan tewerkgesteld worden, dient men de fase
van de selectie en aanwerving te doorlopen. Kandidaten dienen te voldoen aan de algemene
toelatings- en aanwervingsvoorwaarden. Om tot een federaal ambt te worden benoemd, moet
voldaan zijn aan de toelatings- en aanwervingsvoorwaarden die zijn opgenomen in het Koninklijk
Besluit van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het rijkspersoneel.245 De bepalingen met
betrekking tot de selectie en aanwerving van contractuele personeelsleden wordt verder bepaald in
het KB van 25 april 2005.246 Het Besluit van de Vlaamse Regering van 7 december 2007247 is de
leidraad voor de lokale besturen bij het uitwerken van de rechtspositieregeling van het personeel,
terwijl voor de diensten van de Vlaamse Overheid het Vlaams Personeelsstatuut van 31 januari 2006
van toepassing is.248
71. In de hiervoor vermelde wetgeving worden algemene toelatingsvoorwaarden vastgesteld
waaraan moet voldaan zijn alvorens deel te kunnen nemen aan de selectieprocedure. Als eerste
toelatingsvoorwaarde geldt dat men een gedrag moet hebben dat in overeenstemming is met de
eisen van de beoogde betrekking. Dit veronderstelt dat men een bewijs van goed gedrag en zeden
moet kunnen voorleggen. Ten tweede moet de kandidaat het genot hebben van de burgerlijke en
politieke rechten. Ten derde dient men de dienstplichtwetten te hebben nageleefd. Deze regel zal
voor de jongere kandidaten niet aan de orde zijn. Ook moet de kandidaat medisch geschikt worden
verklaard. Wanneer de uit te oefenen betrekking een rechtstreekse of een onrechtstreekse
deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag inhoudt en werkzaamheden omvat
245
Koninklijk Besluit van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het rijkspersoneel, BS 8 oktober 1937. 246
Koninklijk Besluit van 25 april 2005 tot vaststelling van de voorwaarden voor indienstneming bij
arbeidsovereenkomst in sommige overheidsdiensten, BS 6 oktober 2005. (hierna verkort KB 25 april 2005
indienstneming bij arbeidsovereenkomst). 247
Besluit van de Vlaamse Regering van 7 december 2007 houdende de minimale voorwaarden voor de
personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het
provinciepersoneel en houdende enkele bepalingen betreffende de rechtspositie van de secretaris en de
ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 24 december 2007 (hierna verkort Besluit
van de Vlaamse regering van 7 december 2007). 248
Vlaams Personeelsstatuut 2006, supra noot 151.
52
strekkende tot de bescherming van de algemene belangen van de staat, zal bijkomend vereist zijn
dat de kandidaat de Belgische nationaliteit bezit.249
72. De kandidaat zal pas kunnen worden aangeworven wanneer daarnaast ook voldoen is aan de
algemene aanwervingsvoorwaarden. Zo moet de kandidaat houder zijn van een diploma of een
getuigschrift dat overeenstemt met de aard van de arbeidsbetrekking die men zal vervullen en zal hij
moeten slagen in een vergelijkend wervingsexamen of vergelijkende selectie.250
B. Aanwervingsprocedure
73. De aanwervingsprocedure gebeurt zowel voor statutaire als voor contractuele
personeelsleden aan de hand van een externe bekendmaking en een oproep tot kandidaten. Dit
gebeurt met het oog op een gelijke toegang tot het openbaar ambt. Op deze regel gelden weliswaar
uitzonderingen. Zo geldt de externe bekendmaking niet wanneer het bestuur een beroep doet op
een bestaande wervingsreserve251 en bij een uitbreiding van de wekelijkse prestaties van een
deeltijdse betrekking.252
Wanneer de kandidaten voldoen aan de hiervoor vermelde toelatings- en aanwervingsvoorwaarden
kan de selectieprocedure van start gaan. Elke selectie gebeurt op basis van selectiecriteria en met
behulp van een of meer selectietechnieken. Deze zijn uiteraard afgestemd op de functiebeschrijving.
Voor functies van dezelfde graad zijn de selectietechnieken gelijkwaardig. Het is bijgevolg niet
toegelaten dat ten aanzien van kandidaten die solliciteren voor eenzelfde betrekking een andere
selectieprocedure zou gelden. De selecties worden uitgevoerd door een selectiecommissie. Zowel de
Federale, de Vlaamse overheidsdiensten als de lokale besturen doen, voor het organiseren van
wervingsexamens, meestal een beroep op een onafhankelijk wervingsorgaan. Voor de Federale
overheidsdiensten is dit het aanwervingsorgaan Selor en voor de Vlaamse overheidsdiensten wordt
249
Artikel 16, §1 Koninklijk Besluit van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het rijkspersoneel, BS 8
oktober 1937; artikel 2, 1° en 2° KB 25 april 2005 indienstneming bij arbeidsovereenkomst; artikel 3.1 Vlaams
Personeelsstatuut 2006, supra noot 151; artikel 10 Besluit van de Vlaamse regering van 7 december 2007 250
Artikel 16, §2 Koninklijk Besluit van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het rijkspersoneel, BS 8
oktober 1937; artikel 2, 3° en 4° KB 25 april 2005 indienstneming bij arbeidsovereenkomst, supra noot 250;
artikel 3.2 Vlaams Personeelsstatuut 2006, supra noot 151. 251
Het is mogelijk dat voor een bepaalde graad of functie een wervingsreserve wordt aangelegd. Dit betekent
dat de aanwervingsprocedure die eraan vooraf is gegaan, als rechtsgeldig erkend wordt voor elke vacature in
die graad of functie, althans voor een bepaalde duur. Hiermee kan de aanstellende overheid geld en tijd
besparen omdat zij geen nieuwe bekendmaking en selectie moet uitvoeren. 252
Artikel 14 Besluit van de Vlaamse regering van 7 december 2007, supra noot 237.
53
een beroep gedaan op Jobpunt Vlaanderen.253 Het aanwervingsorgaan moet vergelijkende examens
of selecties organiseren volgens een systeem dat, naar vorm en inhoud, de nodige waarborgen biedt
inzake gelijke behandeling, verbod van willekeur, onafhankelijkheid en onpartijdigheid.254
74. De hiervoor beschreven procedure wordt in elk geval strikt gevolgd in geval van een
aanwerving van statutaire personeelsleden. Voor de categorie van bestendige contractuele
personeelsleden geldt een vergelijkbare selectieprocedure. Tijdelijke contractuele personeelsleden
daarentegen worden aangeworven in het kader van een startbanenovereenkomst of in het kader van
een vervanging of een tijdelijk en uitzonderlijk personeelstekort van maximaal één jaar en
uitzonderlijk verlengbaar met één jaar. Dit betekent dat een tijdelijk contractueel personeelslid geen
nieuwe functie zal invullen. De verplichting om te slagen in een vergelijkend wervingsexamen geldt
niet ten aanzien van de aanwerving van tijdelijk contractuele personeelsleden. Zij kunnen
tewerkgesteld worden door middel van een verkorte aanwervingsprocedure.255
II. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
75. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur beogen de burger te beschermen bij de
uitoefening van de discretionaire bevoegdheden van de overheid. Bij de fase van de aanwerving en
selectie beschikt de overheid inderdaad over een beleids- en beoordelingsvrijheid.256 Het is immers
de aanstellende overheid die de concrete selectieprocedure vaststelt. Zij bepaalt namelijk de te
hanteren selectiecriteria, de keuze van de selectietechnieken, het verloop van de selectie, het
minimale resultaat om als geslaagd beschouwd te worden, het minimale resultaat om toegelaten te
worden tot een volgende stap in de selectieprocedure, de samenstelling en de werking van de
selectiecommissie en de aard van de selectieprocedure.257 De algemene beginselen van behoorlijk
bestuur zijn nuttig om te vermijden dat een overheid zomaar van een advies van een extern bureau
zou kunnen afwijken zonder pertinente criteria aan te voeren258, kandidaten te weerhouden en aan
253
DECOSTER, G., Voorbeeld van rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel, 2008, Brussel, Arte-Print, 26. 254
Artikel 3.6 Vlaams Personeelsstatuut 2006, supra noot 151. 255
Gesprek op woensdag 7 maart 2012 met Van HAMERSVELD, F., Hoofd juridische dienst ACOD openbare lokale
besturen en GABRIËLS, F., stafmedewerker ACOD openbare lokale besturen, Fontainasplein 9-11, Brussel. 256
RvS 7 maart 2011, nr. 211.838; RvS 8 december 2003, nr. 126.152. 257
Artikel 19 besluit van de Vlaamse regering van 7 december 2007, supra noot 251. 258
RvS 12 december 2006, nr. 165.784.
54
te werven op grond van partijpolitieke overwegingen259 of zich niet te steunen op een zorgvuldige
vergelijking van de titels en verdiensten van de kandidaten260.
76. In principe zou er geen discussie kunnen bestaan over de toepassing van de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur in het kader van de aanwerving en selectie. In deze fase is men
immers nog geen personeelslid en heeft men nog geen contractuele relatie. De algemene beginselen
van behoorlijk bestuur zullen bijgevolg alleszins van toepassing zijn. De teleurgestelde kandidaten
blijven gewone burgers en worden geen contractspartij. De beginselen van behoorlijk bestuur
moeten hier de nodige garanties bieden tegen de overheidswillekeur.
A. Motiveringsbeginsel
77. Via het verantwoorden van de genomen beslissing in een voor de burger toegankelijke taal,
kan de rechtsbescherming van de burger het best verzekerd worden.261 Enkel door de meest
geschikte kandidaat te weerhouden wordt het algemeen belang het best gediend. Deze toetsing
geschiedt het best via een materiële en formele, afdoende motivering. In dit licht rijzen twee vragen.
Enerzijds kan de vraag gesteld worden wanneer een motivering afdoende is, anderszijds wordt
nagegaan of deze motivering positief of negatief moet zijn. Dit wil zeggen of enkel moet gemotiveerd
worden waarom een kandidaat wordt aangeworven, of ook waarom een bepaalde kandidaat wordt
teleurgesteld.
1. Afdoende motivering
78. Het is vaste rechtspraak dat de beslissing van de jury afdoende is gemotiveerd door de
aanduiding van de punten, ongeacht of het examen schriftelijk of mondeling is.262 Hierbij moeten
evenwel enkele randopmerkingen gemaakt worden. Zo beschikt een jury bij een proef die geen
zuivere kennisproef is, over een ruime beoordelingsbevoegdheid. In dergelijk geval kan de enkele
verwijzing naar een puntcijfer de beslissing van de jury niet afdoende motiveren. De
motiveringsplicht dwingt de jury ertoe blijk te geven van de redenen die haar ertoe gebracht hebben
een bepaald cijfer toe te kennen.263 Dit houdt niet in dat een relaas of samenvatting moet worden
259
RvS 21 augustus 2007, nr. 174.025. 260
RvS 7 maart 2011, nr. 211.838. 261
VAN MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, 165. 262
RvS 31 januari 2003, nr. 115.346. 263
RvS 9 december 2002, nr. 113.42; RvS 14 juni 2010, nr. 205.127; RvS 27 september 2010, nr. 207.662; RvS 28
februari 2011, nr. 211.559; RvS 5 december 2011, nr. 216.685.
55
gegeven van de vragen en antwoorden. Er moet enkel duidelijk blijken welke motieven de
examencommissie heeft gehanteerd.264 De mededeling van het puntcijfer zal dus enkel als afdoende
motivering gelden wanneer de jury geen appreciatiebevoegdheid heeft. Dit is het geval bij
kennisproeven265 of wanneer de toekenning van het puntcijfer computergestuurd gebeurt aan de
hand van een erkend testprogramma.266
2. Positieve of negatieve motivering?
79. In het verlengde van de vraag wat een afdoende motivering inhoudt rijst de vraag of enkel
moet worden gemotiveerd waarom een kandidaat wordt aangeworven, of ook waarom een
bepaalde kandidaat niet wordt gekozen. In kader van benoemingen oordeelde de Raad van State
initieel dat het niet vereist is te vermelden waarom een kandidaat niet is benoemd.267 Recent
oordeelde de Raad van State echter dat “hoewel in beginsel volstaat dat deze formele motivering
positief is, dit wil zeggen dat ze aangeeft waarom werd gekozen voor een bepaalde kandidaat, moet
ze toch toelaten te begrijpen waarom de keuze op die kandidaat is gevallen en niet op een andere”.268
Deze redenering kan parallel worden doorgetrokken naar de aanwerving van contractuele
personeelsleden. Minstens moet de overheid concrete gegevens opnemen die de teleurgestelde
kandidaten toelaten de objectieve, redelijke en pertinente criteria en hun concrete beoordeling in
alle duidelijkheid te achterhalen. Het feit dat er veel kandidaten zijn, ontslaat de benoemende
overheid niet van die verplichting.269
In het geval van de mededeling van het puntcijfer is de afdoende motivering duidelijk, althans
wanneer de kandidaat met het hoogste puntcijfer wordt verkozen.270 Het meedelen van een lager
puntcijfer laat de teleurgestelde kandidaat immers onmiddellijk toe te begrijpen waarom deze niet
wordt aangeworven. In de andere gevallen zullen de motieven voor het selecteren van een
welbepaalde kandidaat duidelijk moeten overgebracht worden. Stijlformules zijn alleszins uit den
boze.271 Een brief waarmee de beslissing aan de teleurgestelde kandidaten wordt meegedeeld, die
slechts vermeldt dat het profiel in onvoldoende mate in overeenstemming is met het gevraagde
264
RvS 16 oktober 2000, nr. 902.36 265
RvS 30 september 1997, nr. 68.488. 266
RvS 29 juni 2009, nr. 194.796. 267
RvS 24 juni 1997, nr. 66.951; RvS 7 juni 2000, nr. 87.860; RvS 29 juni 2000, nr. 88.425. 268
RvS 7 maart 2011, nr. 211.838 269
RvS 4 april 2003, nr. 118.044. 270
De formele motiveringsplicht blijkt uit de rechtspraak van de Raad van State strenger te zijn wanneer de
overheid een niet voor de hand liggende kandidaat aanwerft of afwijkt van een niet-bindend advies. 271
RvS 4 maart 2002, nr. 104.277; RvS 29 mei 2000, nr. 87.661.
56
functieprofiel is nietszeggend.272 De mededeling dat men niet nuttig gerangschikt is, zonder
vermelding van het puntcijfer, kan evenmin beschouwd worden als een afdoende motivering van de
ongeschiktheid van de kandidaat.273
80. In de praktijk blijkt dat zowel de aanwerving als de niet-aanwerving gemotiveerd wordt.274 Na
elke proef worden de kandidaten per brief of per e-mail in kennis gesteld van de resultaten. Men
krijgt een overzicht van de scores op de verschillende selectieonderdelen. Bij een niet-aanwerving
wordt vermeld dat men niet geschikt werd bevonden voor de desbetreffende functie. Ook voor het
mondeling gedeelte van de proef wordt een verslag opgemaakt. In dit verslag worden de
verschillende competenties vermeld waarmee de jury gedurende het gesprek heeft rekening
gehouden. De jury duidt bij elke competentie een score aan die gaat van onvoldoende tot zeer goed
en motiveert de opgegeven score. De motivering van deze scores zijn evenwel uitgebreider in het
intern dossier, terwijl aan de kandidaat zelf dikwijls enkel een puntenaantal wordt medegedeeld.
Zoals gezegd zal dit afdoende zijn wanneer de jury geen appreciatiebevoegdheid heeft bij het
bepalen van de score. Bij de meeste overheden staat bijkomend vermeld dat de betrokkene over de
selectieprocedure feedback kan vragen. De betrokkene kan op verzoek het verslag van de jury
toegestuurd krijgen per e-mail of per brief.275 Deze feedback kan echter niet worden beschouwd als
een toepassing van de formele motivering aangezien deze info pas naderhand komt op vraag van de
kandidaat.
272
RvS 19 april 2010, nr. 203.065. 273
RvS 11 oktober 2004, nr. 135.860. 274
Gesprek op woensdag 8 februari 2012 met VAN DYCK T., coördinator-expert van het departement personeel
en organisatie Stad Gent, Keizer Karelstraat, 9000 Gent;
Gesprek op 10 februari 2012 met VERMEIR E., HR-verantwoordelijke Departement Financiën en Begroting van de
Vlaamse overheid, Koning Albert 2 laan 35, 1000 Brussel; artikel 3.8 van het Vlaams Personeelsstatuut 2006,
supra noot 151;
Gesprek op donderdag 22 maart 2012 met WINTMOLDERS L., Personeelsdirecteur FOD Personeel & Organisatie,
Wetstraat 51, 1000 Brussel. 275
Gesprek op woensdag 8 februari 2012 met VAN DYCK T., coördinator-expert van het departement personeel
en organisatie Stad Gent, Keizer Karelstraat, 9000 Gent.
Gesprek op 10 februari 2012 met VERMEIR E., HR-verantwoordelijke Departement Financiën en Begroting van de
Vlaamse overheid, Koning Albert 2 laan 35, 1000 Brussel.
Gesprek op donderdag 22 maart 2012 met WINTMOLDERS L., Personeelsdirecteur FOD Personeel & Organisatie,
Wetstraat 51, 1000 Brussel.
57
B. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel
81. De selectie van personeelsleden wordt uitgevoerd door een selectiecommissie. Om de
onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van deze selectiecommissie te waarborgen wordt in het
Besluit van de Vlaamse regering van 7 december 2007276 bepaald dat een selectiecommissie
uitsluitend uit deskundigen moet bestaan en dat ten minste een derde van de leden extern moet zijn
aan het bestuur. Met ‘deskundigheid’ wordt bedoeld dat de leden van de selectiecommissie over de
specifieke deskundigheden moeten beschikken om de kandidaten te beoordelen op de voor de
functie vastgestelde selectiecriteria. Zo mogen persoonlijkheidstests en psychotechnische proeven
enkel worden afgenomen door daartoe erkende instanties of personen. Uiteraard zullen ook interne
deskundigen deel uitmaken van de selectiecommissie aangezien zij met de organisatie en het werk
vertrouwd zijn. Er wordt bepaald dat de leden van de raden en het uitvoerend orgaan van het
bestuur geen lid kunnen zijn van een selectiecommissie in een selectieprocedure voor het eigen
bestuur.277
Met betrekking tot de lokale overheden vermeldt artikel 16 voorbeeld van een
rechtspositieregeling278 uitdrukkelijk dat de leden van een selectiecommissie onafhankelijk en
onpartijdig moeten zijn, dat zij niet mogen discrimineren en er geen belangenvermenging mag
plaatsvinden.
Er is sprake van partijdigheid wanneer precieze feiten kunnen worden aangevoerd die een redelijke
twijfel kunnen doen ontstaan over de onpartijdigheid van één of meer leden van de jury. Bovendien
moet uit de omstandigheden van de zaak blijken dat de partijdigheid van dit lid of deze leden een
invloed kan hebben gehad op de gehele jury.279 Dit is niet het geval wanneer een vroegere of huidige
directe chef van de kandidaat in de selectiecommissie zetelen. Dit wekt evenmin een schijn van
partijdigheid.280 Of er sprake is van partijdigheid of een schijn van partijdigheid zal evenwel steeds
moeten beoordeeld worden rekening houdend met de concrete omstandigheden.
276
Artikel 18 besluit van de Vlaamse regering van 7 december 2007, supra noot 251. 277
DECOSTER, G., Voorbeeld van rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel, 2008, Brussel, Arte-Print, 26-28. 278
DECOSTER, G., Voorbeeld van rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel, 2008, Brussel, Arte-Print, 28. 279
RvS 25 mei 2010, nr. 204.252; RvS 17 februari 2011, nr. 211.330. 280
RvS 28 februari 2011, nr. 211. 559.
58
C. Gelijkheidsbeginsel
82. Met betrekking tot het gelijkheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur
bestaat het minste discussie. 281 Het principe van de gelijke toegang van de burgers tot het openbaar
ambt, vindt immers zijn grondslag in het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel. De aanwervende
overheid dient haar beslissing te steunen op een zorgvuldig uitgevoerde vergelijking van de titels en
verdiensten van de in aanmerking komende kandidaten op basis van objectieve en pertinente criteria
die in verband staan met de te bekleden betrekking.282 Dit kan gaan om criteria zoals ondermeer
motivatie, ervaring, klantgerichtheid en samenwerking.283
83. Met betrekking tot deze criteria kunnen we eveneens verwijzen naar de wet van 10 mei 2007
ter bestrijding van bepaalde vormen van discriminatie.284 Deze wet is immers van toepassing in de
publieke sector tijdens de aanwerving en selectie, ongeacht de statutaire of contractuele regeling
van de persoon die de arbeid verricht.285 De criteria die door deze wet worden beschermd zijn
leeftijd, seksuele geaardheid, burgerlijke staat, geboorte, vermogen, geloof of levensbeschouwing,
politieke overtuiging, syndicale overtuiging, taal, huidige of toekomstige gezondheidstoestand, een
handicap, een fysieke of genetische eigenschap of sociale afkomst.286 De overheid mag zijn keuze van
selectie of aanwerving niet baseren op een van bovenstaande criteria. De wet is uitdrukkelijk van
toepassing bij de bepaling van de selectie- en aanwervingscriteria en selectiekanalen die worden
gehanteerd in het wervingsproces.287 Een rechtvaardiging van een onderscheid is echter mogelijk bij
wezenlijke en bepalende beroepsvereisten of wanneer het onderscheid een maatregel van positieve
actie inhoudt.288 Dit zijn specifieke maatregelen om de nadelen verband houdende met een van de
beschermde criteria te voorkomen of te compenseren, met het oog op het waarborgen van een
volledige gelijkheid in de praktijk.289 Zo kunnen we bijvoorbeeld verwijzen naar de recente quota in
de raden van bestuur in overheidsbedrijven en beursgenoteerde bedrijven om het glazen plafond te
281
JANVIER, R. en JANSSENS, K. De mythe van het statuut voorbij? De nieuwe overheidswerknemer is opgestaan!,
Brugge, Die Keure, 2003, 116. 282
RvS 7 maart 2011, nr. 211.838 283
‘Voorbeeld rapport beoordeling mondelinge proef’, gesprek op woensdag 8 februari 2012 met VAN DYCK T.,
coördinator-expert van het departement personeel en organisatie Stad Gent, Keizer Karelstraat, 9000 Gent. 284
Wet van 10 mei 2007 ter bestrijding van bepaalde vormen van discriminatie, BS 30 mei 2007. (hierna verkort
Wet bestrijding discriminatie). 285
Artikel 5 Wet bestrijding discriminatie, supra noot 286. 286
Artikel 4 Wet bestrijding discriminatie, supra noot 286. 287
Artikel 5 Wet bestrijding discriminatie, supra noot 286. 288
Artikel 10 Wet bestrijding discriminatie, supra noot 286. 289
Artikel 4 Wet bestrijding discriminatie, supra noot 286.
59
doorbreken. Volgens deze quota moet minstens een derde van de leden in de raden van bestuur van
het andere geslacht zijn dan dat van de overige leden.290
D. Zorgvuldigheidsbeginsel
84. De fase van aanwerving en selectie van contractuele personeelsleden kan men kwalificeren
als een precontractuele fase. Hier staan de partijen tegenover elkaar in een rechtsverhouding die
gekenmerkt wordt, of beter, gekenmerkt zou moeten worden door een zorgvuldig optreden. Zowel
op basis van artikel 1382-1383 BW, als op basis van de goede trouw vervat in artikel 1134, derde lid
BW kan men immers een zorgvuldigheidsnorm onderkennen waaraan de partijen zich in de
precontractuele fase moeten houden.291 De culpa in contrahendo houdt in dat elke gedraging tijdens
de onderhandelingsfase die een normaal, redelijk en zorgvuldig persoon niet zou gesteld hebben in
dezelfde concrete omstandigheden moet aangemerkt worden als een fout. 292 Wanneer vervolgens
het causaal verband tussen deze fout en de schade wordt bewezen, zal de benadeelde recht hebben
op schadeloosstelling.293
85. Een treffend voorbeeld is te vinden in een arrest van de arbeidsrechtbank van Antwerpen.294
Een kandidaat werd niet geselecteerd door een werkgever in de publieke sector. In een attest ten
behoeve van de VDAB stond te lezen dat de betrokkene niet voor de vacature voor buurttoezichter
werd aangeworven omdat “zijn voorkomen niet strookte met de functievereisten. Meer bepaald
tatoeage en kaalhoofdigheid”. De rechtbank wees erop dat beide partijen zich in de precontractuele
fase dienen te gedragen als een normaal, zorgvuldig en bedachtzaam persoon. Dit houdt in hoofde
van de werkgever onder andere in dat hij in het kader van de aanwerving en selectie enkel die
criteria mag hanteren die rechtmatig zijn. Het weigeren van de kandidaat op basis van zijn tatoeage
en kaalhoofdigheid wordt door de rechtbank gekwalificeerd als een fout. Het oorzakelijk verband
met de morele schade wordt aangetoond waardoor de betrokkene recht heeft op schadeloosstelling.
290
Artikel 18 §2bis Wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische
overheidsbedrijven, BS 27 maart 1991. 291
Voor een uitvoerige bespreking verwijzen we naar GEENS, H., “De grondslagen van de culpa in contrahendo”,
Jura Falc. 2003-2004, 433-460. 292
WILMS, W., “Het recht op informatie in het verbintenissenrecht. Een grondslagenonderzoek”, RW 1980-1981,
500; VAN OEVELEN, A., “Juridische verhoudingen en aansprakelijkheid bij onderhandelingen over (commerciële)
contracten”, DAOR 1990, 48; DE BONDT, W. “Redelijkheid en billijkheid in het contractenrecht”, TPR 1984, 100. 293
DE BONDT, W., De leer der gekwalificeerde benadeling, Antwerpen, Kluwer, 1986, 48. 294
Arbrb. Antwerpen 30 juni 2004, nr. 346.256.
60
86. JANVIER295 stelt algemeen dat de publiekrechtelijke werkgevers de verplichting hebben om op
een objectieve en afdoende wijze een vergelijking te maken tussen de titels en verdiensten indien er
zich meerdere kandidaten hebben aangeboden. Dit slaat volgens haar op de toepassing van het
zorgvuldigheidsbeginsel waarbij verwacht wordt dat de overheid in alle redelijkheid tot een beslissing
komt.
E. Hoorplicht
87. De hoorplicht moet toegepast worden wanneer de overheid tegen iemand een ernstige
maatregel wil nemen die zijn belangen zwaar kan treffen en wanneer deze maatregel gebaseerd is op
een gegeven dat de betrokkene als een tekortkoming wordt aangerekend.296 De hoorplicht impliceert
dat de betrokkene vooraf de gelegenheid wordt gegeven zijn standpunt uiteen te zetten en op
nuttige wijze voor zijn belangen op te komen.297
Hieruit volgt dat de hoorplicht niet van toepassing zal zijn in de fase van de selectie en aanwerving.
Wanneer men niet wordt aangeworven, dan lijkt dit immers geen maatregel die het ontnemen van
een eerder verleend voordeel inhoudt of een sanctie is, maar enkel bestaat uit het niet verlenen van
een gevraagd voordeel.298 Bestuurshandelingen die de rechtstoestand van de bestuurde niet in
ongunstige zin wijzigen, maar die een weigering inhouden om een door de bestuurde gevraagd
voordeel te verlenen zijn niet onderworpen aan tegenspraak.299
F. Conclusie
88. In de fase van de aanwerving en selectie blijken het gelijkheidsbeginsel en het
motiveringsbeginsel een belangrijke rol te spelen. Het gelijkheidsbeginsel garandeert de gelijke
toegang tot de ambten. Daarnaast biedt het motiveringsbeginsel waarborgen tegen mogelijke
willekeur door de keuze voor een welbepaalde kandidaat te onderwerpen aan een afdoende
motivering. In de praktijk zien we dat aan deze vereiste in grote mate wordt voldaan. De hoorplicht
lijkt echter niet van toepassing aangezien het niet aanwerven van een kandidaat geen ontnemen van
een eerder verleend voordeel uitmaakt, maar bestaat uit het niet verlenen van een gevraagd
295
JANVIER, R. en JANSSENS, K. De mythe van het statuut voorbij? De nieuwe overheidswerknemer is opgestaan!,
Brugge, Die Keure, 2003, 117. 296
OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, supra noot 5, 98. 297
RvS 19 februari 2009, nr. 190.646; RvS 4 maart 2011, nr. 211.812. 298
RvS 5 mei 2011, nr. 212.998. 299
ROEF, A., “Het Milieuvergunningsdecreet, VLAREM I en de procedurele beginselen van behoorlijk bestuur:
variaties op een zelfde thema?”, RW 1994-95, 278.
61
voordeel. Om het algemeen belang te laten prevaleren op het individueel belang dient een jury
onafhankelijk en onpartijdig te zijn. Omdat het proces van aanwerving en selectie zich afspeelt in de
precontractuele fase, speelt ook het zorgvuldigheidsbeginsel een belangrijke rol. Het moet
garanderen dat de partijen zich ook tijdens de onderhandelingsfase gedragen als een normaal,
redelijk en zorgvuldig persoon (of overheid) in dezelfde concrete omstandigheden.
62
§ 2. Tewerkstelling
89. In de fase van de tewerkstelling van contractueel overheidspersoneel onderscheiden we drie
aspecten die nader zullen besproken worden. In eerste instantie wordt ingegaan op het
sanctioneringsysteem zoals dit van toepassing is op contractuele personeelsleden in de publieke
sector. Daarna wordt de interactie van de beginselen van behoorlijk bestuur besproken in het kader
van de bevordering en de evaluatie. Er wordt tevens relevante rechtspraak van de Raad van State
aangehaald om een leidraad te vormen in welke mate de beginselen van behoorlijk bestuur kunnen
of zouden moeten doorwerken.
I. Tucht
A. Algemeen
90. Voor het overheidspersoneel is er enkel een volwaardige tuchtregeling voor statutaire
personeelsleden uitgewerkt. In tuchtprocedures die worden opgestart ten aanzien van een statutair
personeelslid spelen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke rol. De
beginselen dienen te garanderen dat de overheid niet op evidente wijze onredelijk gebruik maakt
van haar bevoegdheid. De tuchtoverheid beschikt namelijk over een ruime discretionaire
bevoegdheid bij het opleggen van de tuchtstraffen aangezien, in tegenstelling tot het strafrecht, het
tuchtrecht niet de laakbare feiten opsomt. De overheid kan discretionair de feiten en de uit te
spreken straf kwalificeren.300 De overheid beschikt bij het bepalen van de strafmaat over een ruime
appreciatiebevoegdheid.301 Er wordt niet bepaald welke tuchtstraf op welk tuchtvergrijp moet
worden toegepast. Zij bepaalt zelf op welke gegevens zij een tuchtstrafbeslissing steunt en op welke
wijze zij haar stelling bewijst.302
91. Ten aanzien van contractuele personeelsleden die zijn tewerkgesteld in de publieke sector
bestaat er geen vergelijkbare tuchtregeling zoals bij de statutaire personeelsleden. Toch is er een
beperkte vorm van ‘tuchtrecht’ mogelijk. Een dergelijke tuchtregeling moet worden opgenomen in
het arbeidsreglement, net zoals de tuchtregeling waaraan werknemers in de private sector
onderworpen zijn. De Arbeidsreglementenwet bepaalt geen sancties die kunnen worden opgenomen
in het arbeidsreglement, met uitzondering van de geldboete. Artikel 6, §1, 6° van de
300
RvS 11 februari 1998, nr. 71.758. 301
RvS 17 juni 2002, nr. 107.874. 302
RvS 25 juli 2006, nr. 161.446.
63
Arbeidsreglementenwet303 bepaalt dat het arbeidsreglement de straffen, het bedrag, de bestemming
van de geldboeten en de tekortkomingen die zij bestraffen moet vermelden. Hieruit volgt dat de
overheid vrij is om sancties te voorzien in het arbeidsreglement die kunnen worden opgelegd in geval
van een tekortkoming vanwege een contractueel overheidspersoneelslid.
B. Tuchtrecht voor contractuele personeelsleden
1. Tuchtsancties
92. Bepaalde auteurs pleiten voor een volwaardige tuchtregeling voor contractuele
personeelsleden in de publieke sector. Met betrekking tot de vraag welke tuchtsancties zouden
kunnen worden opgelegd ten aanzien van het contractueel overheidspersoneel onderscheidt
JANVIER304 drie categorieën van sancties.
Een eerste categorie zijn de morele sancties waarbij een contractueel personeelslid een verwittiging,
een blaam, een waarschuwing, een opmerking, een berisping of een vermaning kan worden
opgelegd. Het is tevens mogelijk om een dossier op naam aan te leggen. Een verdergaande sanctie is
de schorsing zonder loonverlies. Onder een tweede categorie van informele sancties catalogeert
JANVIER de onthouding van een bevordering, de weigering van vakantie in een bepaalde periode, de
overheveling van de dag- naar de nachtploeg, het isoleren van een personeelslid in zijn kantoor en
het onttrekken van interessante dossiers. Ten slotte is het mogelijk om pecuniaire sancties op te
leggen, zoals de geldboete, de inhouding van contractueel niet afdwingbare voordelen, loonverlies,
een schorsing met loonverlies, een degradatie, een wijziging van functie of arbeidsplaats en de
zwaarste sanctie, namelijk het ontslag om dringende reden.
2. Rechtsgeldigheid van de tuchtsancties
93. Over de rechtsgeldigheid van de morele sancties, met uitzondering van de schorsing zonder
loonverlies bestaat er weinig discussie. De informele sancties zijn dan weer eerder verkapte
tuchtstraffen die moeilijk aan te vechten zijn. De meeste discussie bestaat met betrekking tot de
pecuniaire sancties. Zo maakt de degradatie en de wijziging van functie of arbeidsplaats een
eenzijdige wijziging van de arbeidsovereenkomst uit vanwege het bestuur als werkgever, hetgeen
303
Wet van 8 april 1965 tot instelling van de arbeidsreglementen, BS 5 mei 1965. 304
JANVIER, R., “Een volwaardige tuchtregeling voor contractanten in overheidsdienst: zowel naar inhoud als
naar vorm?”, TSR 2007, 243-245.
64
moeilijk verenigbaar is met de Arbeidsovereenkomstenwet.305 In het arbeidsrecht geldt de regel dat
wanneer een werkgever een essentieel bestanddeel van de arbeidsovereenkomst, zoals de
arbeidsplaats en de functie, eenzijdig wijzigt, hij impliciet en onrechtmatig een einde stelt aan de
arbeidsovereenkomst. Bovendien is het volgens artikel 25 van de Arbeidsovereenkomstenwet306
verboden dat de werkgever een clausule hanteert waarbij hij zich het recht voorbehoudt om de
voorwaarden van de overeenkomst eenzijdig te wijzigen.
Een inhouding van loon dat maximum een vijfde van het dagloon van een contractueel
overheidspersoneelslid bedraagt, zou dan weer wel mogelijk zijn op grond van artikel 18 van de
Arbeidsreglementenwet307 dat de werkgever toelaat om een geldboete op te leggen die beperkt is
tot een vijfde van het dagloon.
Een schorsing van een contractueel personeelslid strookt niet met artikel 20, 1° van de
Arbeidsovereenkomstenwet308 dat de werkgever verplicht om zijn werknemer te doen arbeiden op
de wijze, tijd en plaats zoals in de arbeidsovereenkomst is overeenkomen. Nochtans blijkt uit de
rechtspraak dat de schorsing met loonverlies, althans indien zij beperkt is in de tijd, kan opgelegd
worden ten aanzien van een contractueel personeelslid.309
94. Omwille van de hierboven aangehaalde redenen zou volgens JANVIER de tuchtregeling van
contractuele overheidspersoneelsleden kunnen bestaan uit het opleggen van een blaam, de
inhouding van loon beperkt in de tijd, de schorsing voor maximum zeven dagen, de opzegging en het
ontslag om dringende reden. Deze beperkte vorm van tuchtregeling ten aanzien van contractuele
personeelsleden zou volgens haar dan ook samen met een voorgeschreven tuchtprocedure moeten
worden opgelegd in het arbeidsreglement of in een afzonderlijk reglement waarnaar het
arbeidsreglement verwijst.310
3. Tuchtprocedure in de praktijk
95. In de praktijk zien we dat er met betrekking tot contractuele personeelsleden geen
volwaardige tuchtprocedure voor handen is, maar de overheid wel maatregelen van inwendige orde
305
Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978. 306
Artikel 25 Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978. 307
Artikel 18 Wet van 8 april 1965 tot instelling van de arbeidsreglementen, BS 5 mei 1965. 308
Artikel 20, 1° Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978. 309
Arbh. Luik 4 december 1985, JTT 1987, 224; Arbh. Luik 18 december 2000, Soc. Kron. 2001, 456; Arbh.
Antwerpen 18 april 1985, JTT 1987, 158; Arbrb. Charleroi 12 maart 1985, TSR 1986, 109. 310
JANVIER, R., “Een volwaardige tuchtregeling voor contractanten in overheidsdienst: zowel naar inhoud als
naar vorm?”, TSR 2007, 304-313.
65
kan nemen. Maatregelen van inwendige orde zijn maatregelen die genomen worden in het belang
van de dienst en die betrekking hebben op de interne organisatie van de openbare dienst of de
goede werking ervan moeten helpen verzekeren.311 Dit kan worden beschouwd als een beperkte
vorm van tuchtrecht. Volgende zaken worden onder andere als een maatregel van interne orde
beschouwd: de overplaatsing in het belang van de dienst, de preventieve schorsing in afwachting van
de beëindiging van een ingesteld onderzoek, een aanmaning van de hiërarchische overheid of de
uiting van haar misgenoegdheid.312 Zo kan een hiërarchische overste of het hoofd van het personeel
het contractueel personeelslid een waarschuwing of berisping geven. Dit wordt dan niet aanzien als
een tuchtstraf, maar wel als een maatregel van inwendige orde, het heeft met andere woorden
betrekking op de normale uitoefening van het hiërarchisch gezag.313
96. Het sanctioneringsysteem wordt opgenomen in het arbeidsreglement of in een tekst
waarnaar het arbeidsreglement verwijst. Voor contractuele personeelsleden in de publieke sector
bestaat dit sanctioneringsysteem meestal uit een terechtwijzing, een blaam of het ontslag.314
Bepaalde federale overheidsdiensten voegen daar de schorsing voor een maximum van vijf
werkdagen aan toe.315
De zwaarste sanctionering, namelijk het ontslag om dringende reden, wordt toegepast in geval van
een zwaarwichtige tekortkoming van het contractueel overheidspersoneel. Bij een herhaling van de
feiten, wanneer er reeds een verwijzing of blaam werd opgelegd, is er geen hogere straf meer
mogelijk zoals dit bij statutairen wel het geval is. In dat geval kan onmiddellijk overgegaan worden
tot de beëindiging van de arbeidsovereenkomst.
C. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
97. OPDEBEEK en COOLSAET316 zijn van mening dat maatregelen van inwendige orde niet onder het
toepassingsgebied van de Wet Motivering Bestuurshandelingen vallen doordat zij voor de
betrokkene geen rechtsgevolgen met zich meebrengen aangezien ze het personeelslid geen of
slechts een beperkt nadeel toebrengen.
311
OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, supra noot 5, 88-89. 312
ALEN, A., MUYLLE, K., MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M., VANDE LANOTTE, J., Uittreksel uit compendium van
het Belgisch staatsrecht, overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 245. 313
RvS 4 november 2008, nr. 187.683. 314
www.bestuurszaken.be 315
Artikel 10 van het arbeidsreglement FOD Sociale Zekerheid. 316
OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, supra noot 5, 89.
66
Een werkgever dient echter de arbeidsovereenkomst te goeder trouw uit te oefenen, ook wanneer
deze sancties oplegt. Dit wil zeggen dat hij enkel sancties mag opleggen die geen afbreuk doen aan
de finaliteit van deze bevoegdheid en dat hij zich op een redelijke en gematigde wijze moet
gedragen.317 Hierbij vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een toetsingscriterium.
Bovendien kunnen de zogenaamde maatregelen van inwendige orde wel degelijk rechtsgevolgen met
zich meebrengen en het personeelslid nadeel berokkenen. Zo zal een herhaalde vermaning of
terechtwijzing aanleiding kunnen geven tot een ontslag om dringende reden. De overheid mag bij het
bepalen van de strafmaat immers rekening houden met eerder opgelegde tuchtstraffen.318 Verder
kan een onterechte blaam of terechtwijzing de integriteit van het betrokken personeelslid schaden.
In welke mate de beginselen van toepassing kunnen zijn wordt hierna uiteengezet.
1. Motiveringsbeginsel
98. Een tuchtstraf ten aanzien van statutaire personeelsleden moet steunen op feitelijk en
juridisch aanvaardbare motieven die meegedeeld dienen te worden aan het betrokken
personeelslid.319 Wanneer dit niet het geval zou zijn, ontstaat opnieuw het gevaar van willekeur,
hetgeen in strijd is met het algemeen belang dat het bestuur moet behartigen. Deze redenering is
analoog ten aanzien van contractuele personeelsleden.
Een dergelijke motivering wordt in de praktijk320 veelal gerealiseerd via het bijhouden van een
individueel dossier per personeelslid. Het opmaken van zo een dossier is van groot belang zodat de
beslissing, die de leidinggevende neemt, voldoende onderbouwd is en ondersteund wordt door
bewijsstukken. Wanneer er geen dossier zou worden opgemaakt of het dossier onvoldoende
gestaafd zou zijn, dan is het moeilijk voor een overheid om de voorgenomen beslissing afdoende te
motiveren. Het bijhouden van een individueel dossier kan voor de overheid een relevant
bewijsmiddel vormen om vast te stellen dat zij een zorgvuldige beslissing heeft genomen.
317
VAN EECKHOUTTE, W. “De goede trouw in het arbeidsovereenkomstenrecht: een aanzet tot herbronning en
reïntegratie”, TPR 1990, 1039. 318
RvS 23 juni 2008, nr. 184.407. 319
RvS 7 februari 2011, nr. 211.053. 320
Gesprek op woensdag 8 februari 2012 met VAN DYCK T., coördinator-expert van het departement personeel
en organisatie Stad Gent, Keizer Karelstraat, 9000 Gent.
67
Zo heeft stad Gent een nota ‘dossieropbouw’321 opgesteld waarin een handleiding wordt geboden
aan de leidinggevende voor de opbouw van een dergelijk individueel dossier, zowel ten aanzien van
statutaire als contractuele personeelsleden. Zo dient de leidinggevende, die onpartijdig moet zijn,
een objectief feitenverslag op te maken. Vervolgens moet de leidinggevende de vastgestelde
tekortkomingen voorleggen aan het betrokken personeelslid. De leidinggevende zal een verhoor
organiseren om het personeelslid te confronteren met de vaststellingen en zijn of haar standpunt te
horen. Dit wordt het confrontatiegesprek genoemd. Ook dit gesprek dient de leidinggevende
onpartijdig en zonder vooringenomenheid af te nemen op een objectieve wijze. Deze onpartijdigheid
wordt onder meer gewaarborgd door de verplichte bijstand van een notulist van het departement
Personeel en Organisatie. Op basis van dit confrontatiegesprek kan er beslist worden om geen verder
gevolg te geven aan de opgesomde feiten of kan er een sanctie worden opgelegd. Deze beslissing
wordt aan de betrokkene per brief medegedeeld. Men kan vaststellen dat een dergelijke opmaak van
een dossier de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals de
motiveringsplicht, de hoorplicht en het onpartijdigheidsbeginsel, tijdens de fase van tewerkstelling
helpen waarborgen. Ook bij de federale en de Vlaamse overheden geldt een gelijkaardige regeling.322
99. Het belang van de formele motiveringsplicht in tuchtzaken is velerlei. Zo moet de formele
motiveringsplicht de betrokkene toelaten de concrete redenen te achterhalen die de overheid tot de
beslissing hebben gebracht. De motivering moet de betrokkene duidelijk maken welke feiten de
overheid in aanmerking heeft genomen, waarom die feiten, wanneer zulks niet duidelijk is, een
inbreuk op de inwendige orde uitmaken en waarom de feiten de uiteindelijk opgelegde straf
rechtvaardigen.323 Uit de motivering moet blijken dat de overheid over voldoende gegevens beschikt
om de ten laste gelegde feiten voor bewezen te houden.324 Het geeft de betrokkene de mogelijkheid
om zich naar behoren te verdedigen. Zo zal de overheid dienen te motiveren waarom een bepaald
verweer onjuist is of niet terzake doet325 en zijn stijlformules zoals ‘de bijzondere ernst der feiten”
niet afdoende om de zwaarste tuchtstraf, het ontslag, te motiveren.’326
321
‘Nota dossieropbouw.’ Gesprek op woensdag 8 februari 2012 met VAN DYCK T., coördinator-expert van het
departement personeel en organisatie Stad Gent, Keizer Karelstraat, 9000 Gent. 322 Gesprek op donderdag 22 maart 2012 met WINTMOLDERS, L., Personeelsdirecteur FOD Personeel &
Organisatie, Wetstraat 51, 1000 Brussel.
Gesprek op 10 februari 2012 met VERMEIR, E., HR-verantwoordelijke Departement Financiën en Begroting van
de Vlaamse overheid, Koning Albert 2 laan 35, 1000 Brussel. 323
RvS 7 december 1998, nr. 77.439. 324
RvS 5 februari 2009, nr. 190.236; RvS 14 juni 2011, nr. 213.835. 325
RvS 23 maart 2009, nr. 191.734. 326
RvS 7 december 1998, nr. 77.439; RvS 22 mei 2006, nr. 159.054.
68
We dienen er evenwel op te wijzen dat het motiveringsbeginsel niet steeds even streng moet
toegepast worden. Zo is de motiveringsplicht in verband met de opgelegde straf stringenter wanneer
het gaat om tuchtstraffen zoals ontslag, die sterk op de levenssituatie van het betrokken
personeelslid ingrijpen.327 Daarnaast kan de afwezigheid van een formele motivering in de bestreden
beslissing zelf gerechtvaardigd worden indien de betrokkene op een andere wijze op de hoogte
wordt gebracht van de motieven en aldus in staat is om met kennis van zaken uit te maken of het zin
had zich met de middelen die de wet hem verschaft tegen de beslissing te verzetten.328 Verder is er
geen vereiste dat alle in aanmerking genomen feiten nauwkeurig moeten worden omschreven in de
beslissing zelf. De formele motivering van een tuchtstraf is in de eerste plaats bestemd voor hem die
er het voorwerp van uitmaakt. Bij de beoordeling van haar afdoend karakter moet dan ook rekening
worden gehouden met de kennis waarover deze beschikt of geacht kan worden te beschikken.329
2. Hoorplicht
100. Het betrokken contractueel personeelslid zal gehoord moeten worden alvorens een sanctie
wordt opgelegd aangezien de toepassingsvoorwaarden met betrekking tot de hoorplicht als
algemeen beginsel van behoorlijk bestuur vervuld zijn. Het bestuur heeft immers het voornemen om
een ernstige maatregel te treffen ten aanzien van de betrokkene die van aard is om de belangen van
de bestuurde zwaar aan te tasten. De maatregel is gebaseerd op een gegeven dat de betrokkene als
een tekortkoming wordt aangerekend en heeft aldus te maken met zijn of haar persoonlijk gedrag.330
In concreto houdt de hoorplicht inzake tuchtzaken in dat het bestuur de betrokkene de mogelijkheid
moet geven om zijn standpunt uiteen te zetten en voor zijn belangen op te komen alvorens een
tuchtstraf op te leggen die gesteund is op zijn persoonlijk gedrag en die zijn belangen zwaar kan
treffen.
In het kader van de zorgvuldigheidsplicht zal de tuchtoverheid bijkomend moeten overgaan tot een
getuigenverhoor indien zulks noodzakelijk is om een zorgvuldig oordeel te vellen over het al dan niet
bestaan van de feiten en/of hun tuchtrechtelijke kwalificatie.331
327
RvS 25 mei 1999, nr. 80.384; RvS 27 februari 2006, nr. 155.615; RvS 25 juni 2007, nr. 172.693; RvS 18 mei
2009, nr. 193.393; RvS 19 oktober 2010, nr. 208.195; RvS 28 oktober 2010, nr. 208.572; RvS 1 december 2011,
nr. 216.647. 328
RvS 1 december 2003, nr. 125.866; RvS 5 januari 2009, nr. 189.262; RvS 18 mei 2009, nr. 193.393. 329
RvS 7 juni 2000, nr. 87.861. 330
RvS 17 maart 2008, nr. 181.154; RvS 8 juli 2008, nr. 185.206; RvS 29 mei 2009, nr. 193.640; RvS 17 juli 2009,
nr. 195.366. 331
RvS 23 maart 2009, nr. 191.723.
69
Er kan nog gewezen worden op het recht van verdediging dat geldt ten aanzien van statutaire
personeelsleden in het kader van tuchtzaken. Dit impliceert dat de betrokkene vrij kiest op welke
wijze hij voor de tuchtrechtelijke overheid zijn onschuld staande houdt.332 De hoorplicht heeft
evenwel een ruimer toepassingsgebied, terwijl het onderscheid tussen beide beginselen steeds meer
vervaagt.333
3. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel
101. Het algemeen rechtsbeginsel dat besloten ligt in de rechtsspreuken "Justice should not only
be done, but should also be seen to be done" en "Likelihood of bias" vindt ook toepassing in
tuchtaangelegenheden. Het volstaat daarbij dat de rechtzoekende objectieve elementen aanvoert op
grond waarvan hij meent te mogen twijfelen aan de onpartijdigheid van de tuchtoverheid, zonder
dat de partijdigheid in feite moet bewezen worden. Een schijn van partijdigheid volstaat om de
bestreden beslissing te betwisten.334 Met andere woorden, dat hun gedragingen een gewettigde
twijfel hebben doen ontstaan over hun geschiktheid om de zaak van de betrokkene op een
onpartijdige wijze te behandelen.335 Opdat een (lid van een) tuchtorgaan als partijdig zou kunnen
worden beschouwd, is vereist dat het een rechtstreeks en persoonlijk belang heeft bij de zaak. Dat
belang kan materieel of moreel van aard zijn.336
4. Redelijke termijn
102. Het is een beginsel van behoorlijk bestuur dat de tuchtoverheid, ook wanneer geen bepaling
zulks uitdrukkelijk voorschrijft, binnen een redelijke termijn over de tuchtvordering uitspraak moet
doen. Om te beoordelen of een termijn onredelijk lang is moet er rekening worden gehouden met de
concrete omstandigheden van de zaak zoals de complexiteit van de zaak, het gedrag van de
betrokkene of van de overheid. Er is sprake van een inbreuk indien gelet op de omstandigheden kan
worden aangenomen dat de tuchtprocedure kennelijk onredelijk lang heeft geduurd.337
332
RvS 14 mei 2007, nr. 171.095; RvS 31 januari 2011, nr. 219.854. 333
OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, supra noot 5, 94-95. 334
RvS 26 oktober 2011, nr. 216.000. 335
RvS 21 juni 2004, nr. 132.731; RvS 28 april 2004, nr. 118.726. 336
RvS 19 april 2010, nr. 203.062. 337
RvS 7 februari 2011, nr. 211.053; RvS 23 december 2009, nr. 199.211; RvS 17 juni 2002, nr. 107.874.
70
II. Bevordering
A. Algemeen
103. Bij de Federale en de Vlaamse overheden is een bevordering niet mogelijk ten aanzien van
contractuele personeelsleden. Met betrekking tot de Vlaamse overheid volgt dit uitdrukkelijk uit het
Vlaams Personeelsstatuut dat een bevordering als volgt definieert: ‘De bevordering is de benoeming
tot een graad van een hogere rang van een vastbenoemd ambtenaar in een vacante betrekking.’ Uit
deze zinsnede kan men vaststellen dat de bevordering binnen de Vlaamse overheid enkel openstaat
voor statutaire personeelsleden en dus niet voor contractuele personeelsleden. Er zijn twee
bevorderingsmogelijkheden ten aanzien van statutaire personeelsleden. Enerzijds is er de
bevordering door verhoging in graad binnen hetzelfde niveau en anderzijds de bevordering buiten of
boven het niveau. Om bevorderd te kunnen worden binnen of buiten niveau moet er een betrekking
vacant zijn in het niveau naar waar men wenst te bevorderen. Deze vacature wordt dan
bekendgemaakt aan alle ambtenaren die hiervoor in aanmerking komen. De bevorderingsprocedure
is vergelijkbaar met een aanwervingsprocedure, bij beiden dient men te slagen in een vergelijkend
examen.338
Voor contractuele personeelsleden in de Federale en Vlaamse overheden gelden er dus geen
vergelijkbare bevorderingsmogelijkheden. Terwijl ambtenaren bevorderen en bij de verandering naar
een hoger niveau, een weddeverhoging genieten, blijven de contractuele personeelsleden
vastgeroest in hun niveau zonder dat zij een vergelijkbare loonsverhoging genieten. Het is wel
mogelijk voor contractuele personeelsleden om deel te nemen aan gecertificeerde opleidingen
waardoor zij een forfaitaire premie ontvangen gedurende een aantal jaren. Maar dit kan niet worden
aangemerkt als een bevordering van de contractant.339 Ook is er een vergelijkbaar bonussysteem
zoals in de private sector waar bij een gunstige evaluatie of bij een excellente prestatie eenmalig een
functioneringstoelage wordt toegekend aan de betrokkene. 340 Deze functioneringstoelage kan zowel
338
Artikel 6.32 Vlaams Personeelsstatuut 2006, supra noot 151. 339
Gesprek op 10 februari 2012 met VERMEIR, E., HR-verantwoordelijke Departement Financiën en Begroting
van de Vlaamse overheid, Koning Albert 2 laan 35, 1000 Brussel.
Gesprek op donderdag 22 maart 2012 met WINTMOLDERS, L., Personeelsdirecteur FOD Personeel & Organisatie,
Wetstraat 51, 1000 Brussel. 340
Gesprek op 10 februari 2012 met VERMEIR, E., HR-verantwoordelijke Departement Financiën en Begroting
van de Vlaamse overheid, Koning Albert 2 laan 35, 1000 Brussel.
Gesprek op donderdag 22 maart 2012 met WINTMOLDERS, L., Personeelsdirecteur FOD Personeel & Organisatie,
Wetstraat 51, 1000 Brussel.
71
worden toegekend aan statutaire als aan contractuele personeelsleden, maar is evenmin te
beschouwen als een bevordering.
104. De voorgaande regeling geldt echter niet voor alle besturen. Zo zullen de contractuele
personeelsleden, die tewerkgesteld zijn in de lokale besturen, wel dezelfde
bevorderingsmogelijkheden genieten als de statutaire personeelsleden. Dit volgt uit artikel 69, §2
van het Besluit van de Vlaamse Regering van 7 december 2007341 dat bepaalt dat zowel statutaire als
contractuele personeelsleden kunnen deelnemen aan een bevorderingsprocedure.
B. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
1. Motiveringsbeginsel
105. Hoewel er geen bevordering mogelijk is ten aanzien van contractuele personeelsleden bij
Federale en Vlaamse overheden, kunnen zij wel benoemd worden tot statutaire personeelsleden.
Het moet wel gaan om bestendige contractuele personeelsleden die aangesteld werden na een
aanwerving- en selectieprocedure. Tijdelijk aangestelde contractuele personeelsleden kunnen
immers niet benoemd worden tot statutair ambtenaar aangezien zij slechts een vereenvoudigde
aanwervings- en selectieprocedure hebben doorlopen. Hier zou men eventueel kunnen spreken van
een bevordering van een contractueel personeelslid naar het statuut. Eens men statutair is, dienen
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uiteraard te worden toegepast. Ook bij de overgang
van contract naar statuut spelen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke rol.
Het benoemingsbesluit moet berusten op deugdelijke motieven. Hieruit moet blijken of er motieven
zijn die er blijk van geven waarom de benoemde kandidaat de voorkeur kreeg en, in het bevestigend
geval, of die motieven op zich in feite juist zijn en in rechte relevant en, als dat zo is, of ze de gegeven
voorkeur in redelijkheid kunnen dragen.342
Net zoals bij statutaire personeelsleden, geldt ook voor contractuele personeelsleden dat zij dienen
te slagen in een aanwervingsexamen om bevorderd te kunnen worden tot statutair personeelslid.
Soms worden er intern generieke proeven343 georganiseerd waarbij contractuele personeelsleden
kunnen deelnemen aan examens om statutair te worden. Het is de leidinggevende die beslist of
341
Artikel 69, §2 besluit van de Vlaamse regering van 7 december 2007, supra noot 251. 342
RvS 11 januari 2000, nr. 84.595. 343
De generieke proeven zijn algemene wervingsexamens voor statutaire functies bij de Vlaamse overheid.
(www.Vlaanderen.be).
72
contractuele personeelsleden van zijn dienst mogen deelnemen aan deze generieke proeven met het
oog op een bevordering tot statutair personeelslid. Wanneer de leidinggevende beslist tot niet-
bevordering, dan zal hij dit ook moeten motiveren. Hij zal de redenen en eventuele verbeterpunten
aangeven waarom hij van mening is dat zijn contractueel personeel nog niet voldoende expertise
bezit om te worden bevorderd tot statutair ambtenaar.344 Hiermee is dus voldaan aan het
motiveringsbeginsel.
106. De bevorderingsprocedure bij contractuele personeelsleden bij lokale overheden bestaat uit
een oproep tot kandidaten. Het is de aanstellende overheid die vervolgens de geldigheid van de
ingediende kandidaturen beoordeelt. Enkel kandidaten die beantwoorden aan de
bevorderingsvoorwaarden, namelijk zij die aangesteld zijn na een aanwervings- en selectieprocedure
te hebben doorlopen, een minimale anciënniteit en een gunstige evaluatie bezitten, worden
toegelaten tot de selectieprocedure. Kandidaten die niet worden toegelaten tot de selectieprocedure
worden hiervan schriftelijk op de hoogte gebracht met vermelding van de reden.345 Ook hier ziet men
een toepassing van het motiveringsbeginsel zowel ten aanzien van statutaire als ten aanzien van
contractuele personeelsleden.
Wanneer de overheid in het kader van de bevorderingsprocedure bij de beoordeling van de
antwoorden van de kandidaten en de toekenning van de scores over geen enkele
appreciatiebevoegdheid beschikt omdat dit volledig computergestuurd gebeurt, kan de bekomen
score op zich de examenuitslag deugdelijk onderbouwen. Dit zal dan volstaan om aan de
motiveringsplicht te voldoen. Ook ingeval van een kennisproef kan het puntenaantal op zich de
examenuitslag deugdelijk maken.346 In andere gevallen wordt de beslissing in verband met het
examen in principe niet naar behoren gemotiveerd, formeel noch materieel, door de loutere
vermelding van de punten. Een bijkomende verwoording, die het mogelijk maakt een inzicht te
krijgen in de motieven die leiden tot de in het cijfer uitgedrukte waardering, is dan noodzakelijk.347
2. Hoorplicht
107. Omwille van dezelfde reden als bij de fase van aanwerving en selectie, zal ook bij de
bevordering de hoorplicht niet moeten plaatsvinden. Het gaat opnieuw om het niet verlenen van een
344
Gesprek op 10 februari 2012 met VERMEIR, E., HR-verantwoordelijke Departement Financiën en Begroting
van de Vlaamse overheid, Koning Albert 2 laan 35, 1000 Brussel. 345
Artikel 101 -104 Rechtspositieregeling van 20 december 2011 Stad Gent. 346
RvS 14 september 2009, nr. 195.992; RvS 28 juni 2011, nr. 214.237. 347
RvS 28 september 2007, nr. 175.183; RvS 30 april 2009, nr. 192.856; RvS 30 april 2009, nr. 192.857.
73
gevraagd voordeel en niet om het ontnemen van een eerder verleend voordeel.
Bestuurshandelingen die de rechtstoestand van de bestuurde niet in ongunstige zin wijzigen, maar
die een weigering inhouden om een door de bestuurde gevraagd voordeel te verlenen zijn niet
onderworpen aan tegenspraak.348
3. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel
108. Bij de Federale en Vlaamse overheden is het de leidinggevende die beslist of de contractuele
personeelsleden van zijn dienst mogen deelnemen aan intern generieke proeven met het oog op een
bevordering tot statutair personeelslid. Ook bij de lokale overheden speelt de leidinggevende een
belangrijke rol. Een van de voorwaarden tot deelneming aan de bevorderingsprocedure is namelijk
een gunstige evaluatie door de leidinggevende.349 We kunnen ons dan ook de vraag stellen of de
onpartijdigheid en onafhankelijkheid hier gewaarborgd wordt. Anderzijds dienen we erop te wijzen
dat de leidinggevende veelal het best geplaatst zal zijn om te beslissen of zijn personeelslid
voldoende geschikt is om bevorderd te worden. Het gevaar van willekeur wordt bovendien
opgevangen door de verplichte motivering van een niet-toelating tot de bevorderingsprocedure.350
Zoals gezegd vullen de beginselen van behoorlijk bestuur elkaar aan. Waar het ene beginsel minder
eenvoudig kan worden toegepast, wordt dit opgevangen door de andere beginselen om zo te komen
tot de ultieme doelstelling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit is de burger
beschermen tegen willekeur waar de wet onvoldoende garanties biedt en het algemeen belang laten
prevaleren.
348
ROEF, A. “Het Milieuvergunningsdecreet, VLAREM I en de procedurele beginselen van behoorlijk bestuur:
variaties op een zelfde thema?”, RW 1994-1995, 278. 349
Randnummers 105-106. 350
Randnummers 105-106.
74
III. Evaluatie
A. Algemeen
109. Zowel statutaire als contractuele personeelsleden worden geëvalueerd tijdens of na hun
proeftijd, maar ook gedurende hun loopbaan vinden evaluaties plaats. De evaluatie is de beoordeling
van de wijze waarop het personeelslid functioneert in zijn/haar functie. Ze houdt de toetsing in van
een aantal vooraf gekende evaluatiecriteria.351
De evaluatie van de personeelsleden tewerkgesteld bij de Vlaamse overheid gebeurt op basis van het
Vlaams Personeelsstatuut van 13 januari 2006. De regeling loopt in grote mate gelijk met die van de
personeelsleden tewerkgesteld bij lokale besturen, maar toch zijn een aantal verschilpunten op te
merken. De regeling met betrekking tot lokale besturen wordt beheerst door het Besluit van de
Vlaamse Regering van 7 december 2007. Zowel de statutaire als de contractuele personeelsleden
worden ten minste om het jaar en ten hoogste om de twee jaar geëvalueerd aan de hand van vooraf
vastgestelde evaluatiecriteria.
De gevolgen van een ongunstige evaluatie zijn dat het contractuele personeelslid niet wordt
toegelaten tot de volgende salarisschaal wanneer deze is tewerkgesteld bij een lokale overheid.352 De
aanstellende overheid kan op basis van een ongunstige evaluatie ook overgaan tot de herplaatsing of
het ontslag wegens beroepsongeschiktheid. Maar alvorens over te gaan tot het ontslag wegens
beroepsongeschiktheid zal men als overheid eerst moeten voorzien in een begeleidings- en
opvolgingsfase. De betrokkene krijgt dan 6 maanden de tijd om zijn prestaties te verbeteren. Na deze
periode volgt er een nieuwe evaluatie. Wanneer uit die evaluatie blijkt dat de prestaties
ontoereikend blijven, kan de betrokkene worden ontslagen wegens beroepsongeschiktheid. In de
lokale besturen is het ontslag slechts mogelijk na twee opeenvolgende ongunstige evaluaties.353 Dit
is verschillend met de situatie bij de Federale overheden en de Vlaamse overheid, waar contractuele
personeelsleden reeds na één ongunstige evaluatie kunnen worden ontslagen.354
351
Artikel 49, § 2 Rechtspositieregeling van 20 december 2011 Stad Gent. 352
Artikel 69 Rechtspositieregeling van 20 december 2011 Stad Gent. 353
DECOSTER, G., Verslag aan de Vlaamse Regering met betrekking tot het besluit van de Vlaamse regering van 7
december 2007, 2008, Brussel, Arte-Print, 61. 354
Gesprek op 10 februari 2012 met VERMEIR, E., HR-verantwoordelijke Departement Financiën en Begroting
van de Vlaamse overheid, Koning Albert 2 laan 35, 1000 Brussel.
Gesprek op donderdag 22 maart 2012 met WINTMOLDERS, L., Personeelsdirecteur FOD Personeel & Organisatie,
Wetstraat 51, 1000 Brussel.
75
Tot slot kunnen statutaire personeelsleden die een ongunstige evaluatie krijgen, beroep instellen bij
de bevoegde instantie. Voor contractuele personeelsleden bij de federale en Vlaamse overheden is
dit niet mogelijk. Bij de lokale besturen staat de beroepsprocedure zowel open voor statutaire als
voor contractuele personeelsleden.355
B. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
1. Motiveringsbeginsel
110. Een evaluatie moet steunen op een materiële grondslag. Het is niet redelijk verantwoord om
uitsluitend te focussen op één welbepaald aspect van een functie zonder de overige aspecten
minstens in overweging te nemen. Een evaluatie moet immers uitgaan van zowel positieve als
negatieve elementen.356 Het opstellen van een subjectief advies, gestoffeerd door een selectief
samengesteld dossier, tast niet alleen de materiële motivering van dat advies aan, maar is ook een
schending van het zorgvuldigheidsbeginsel begrepen in die zin dat, wanneer de overheid een
beslissing neemt, zij alle voor de beslissing relevante feiten met zorgvuldigheid moet vaststellen.357
De formele motivering van een beoordeling mag niet in algemene bewoordingen geformuleerd
worden, zij moet toegespitst zijn op concrete feiten waaruit de tekortkomingen van de verzoeker
zouden moeten blijken. Aan de motiveringsplicht kan eveneens voldaan zijn als het administratief
dossier er blijk van geeft dat verzoeker wist op welke concrete gegevens de beoordelaars hebben
gesteund om tot hun beoordeling te komen.358
De formele motiveringsplicht dient niet steeds in dezelfde gradatie te worden toegepast. De
toepassing zal stringenter moeten zijn in geval van een ongunstige of zeer gunstige evaluatie.359 In
het eerste geval omdat een ongunstige evaluatie kan leiden tot maatregelen van interne orde of zelfs
tot ontslag, in het tweede geval om vriendendiensten te voorkomen.
355
Artikel 73 Rechtspositieregeling van 20 december 2011 Stad Gent. 356
RvS 7 december 2010, nr. 209.574; RvS 20 september 2011, nr. 215.205. 357
RvS 29 maart 2010, nr. 202.462. 358
RvS 23 december 2008, nr. 189.114; RvS 12 januari 2009, nr. 189.379. 359
RvS 12 september 2005, nr. 148.755; RvS 9 september 2009, nr. 197.659; RvS 29 juni 2009, nr. 194.796.
76
2. Hoorplicht
111. Wanneer de evaluatie ongunstig is, wordt daarover hetzij een persoonlijke nota opgesteld,
hetzij een functioneringsgesprek gevoerd. De personeelsleden krijgen via een functioneringsgesprek
tussentijds feedback over hun manier van functioneren. Deze gesprekken worden beschouwd als een
mogelijkheid voor het personeelslid om de evaluatie nog bij te sturen. De afspraken die tijdens dit
gesprek worden gemaakt, worden vastgelegd in afspraaknota’s. Deze worden in het persoonlijk
dossier van de betrokkene bijgehouden. Het functioneringgesprek kan worden aanzien als een
toepassing van de hoorplicht in geval een ongunstige evaluatie later aanleiding geeft tot het
opleggen van een sanctie, zoals bijvoorbeeld een vermaning ten aanzien van een contractueel
personeelslid.360 De betrokkene wordt immers de mogelijkheid gegeven om zijn standpunt uiteen te
zetten en voor zijn belangen op te komen alvorens een sanctie op te leggen die gesteund is op zijn
persoonlijk gedrag en die zijn belangen zwaar kan treffen.
3. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel
112. De evaluatie gebeurt door middel van een gesprek tussen de geëvalueerde en ten minste één
evaluator. Het onpartijdigheidsbeginsel wordt gewaarborgd doordat op verzoek van de geëvalueerde
of evaluator het evaluatiegesprek kan plaatsvinden met twee evaluatoren en/of een waarnemer naar
keuze. De evaluatie wordt vastgelegd in een door de evaluatoren opgesteld verslag, waarbij het
evaluatieresultaat op afdoende wijze moet worden onderbouwd en de motieven van het
uiteindelijke evaluatieresultaat voldoende duidelijk kenbaar worden gemaakt.361
360
Artikel 53 Rechtspositieregeling van 20 december 2011 Stad Gent.
Gesprek op woensdag 7 maart 2012 met Van HAMERSVELD, F., Hoofd juridische dienst ACOD openbare lokale
besturen en GABRIËLS, F., stafmedewerker ACOD openbare lokale besturen, Fontainasplein 9-11, Brussel. 361
Artikel 4.4 en 4.5 Vlaams Personeelsstatuut 2006, supra noot 151; Artikel 50 Rechtspositieregeling van 20
december 2011 Stad Gent.
77
IV. Conclusie
113. Het blijkt dat er in de fase van de tewerkstelling van contractueel overheidspersoneel
voldoende ruimte is voor een toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze
zorgen ervoor dat de overheid niet willekeurig handelt en dat het algemeen belang wordt gediend.
Op die manier is er een gelijke rechtsbescherming van de contractuele personeelsleden in
vergelijking met de statutaire personeelsleden.
In de praktijk blijkt dat in de fase van de tewerkstelling deze beginselen reeds door de verschillende
overheden worden toegepast. Sancties, onthoudingen tot bevordering en evaluaties dienen
gemotiveerd te worden en via functioneringsgesprekken, eventueel met een waarnemende derde
partij, wordt voldaan aan de hoorplicht en het onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel. Deze
drie beginselen zorgen ervoor dat tevens de gelijkheid tussen contractuele personeelsleden
onderling wordt gewaarborgd en dat de overheid op een zorgvuldige manier haar bevoegdheden
uitoefent.
78
§ 3. Beëindiging
I. Algemeen
114. De beëindiging van de arbeidsovereenkomst vormt de laatste fase van het arbeidsproces.
Hierbij wordt een einde gesteld aan de tewerkstelling. Bij het begrip beëindiging denkt men
automatisch aan het ontslag. Het Hof van Cassatie definieert het ontslag als “een gedraging
waardoor een partij aan de andere partij ter kennis brengt dat zij de arbeidsovereenkomst wil
beëindigen”.362 Er zijn evenwel nog andere beëindigingswijzen van een arbeidsovereenkomst
voorhanden, die zowel voor de privaatrechtelijke als voor de publiekrechtelijke werkgever gelden.
De beëindigingswijze die de overheid in acht dient te nemen verschilt sterk naargelang het gaat om
een statutair personeelslid dan wel om een contractueel personeelslid. Een vastbenoemde statutaire
ambtenaar geniet immers vastheid van betrekking, wat inhoudt dat er enkel een einde komt aan het
statuut in welbepaalde limitatief opgesomde omstandigheden.363 Zo zullen onder andere het ontslag
van ambtswege als tuchtstraf, de onregelmatige benoeming, het verlies van de Belgische
nationaliteit en het verlies van politieke en burgerlijke rechten resulteren in het einde van het statuut
als ambtenaar. Wanneer de tewerkstellende overheid beslist tot het ambtshalve ontslag van een
ambtenaar dan hoeft zij geen opzeggingstermijn na te leven, noch een opzeggingsvergoeding te
betalen. Zij dient wel de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen en zal het
ontslag van een statutaire ambtenaar moeten motiveren op grond van de Wet Motivering.
De beëindiging van een arbeidsovereenkomst van een contractueel personeelslid in de publieke
sector verschilt in se niet van deze bij werknemers in de private sector. De
Arbeidsovereenkomstenwet bepaalt immers dat deze ook van toepassing is op personen die in de
publieke sector worden tewerkgesteld met een arbeidsovereenkomst en wier toestand dus niet
statutair geregeld is.364
362
Cass. 23 maart 1981, Pas. 1981, 787 en Cass. 18 december 1989, TSR 1990, 22. 363
Artikel 112 tot en met 114 Koninklijk Besluit van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het
rijkspersoneel, BS 8 oktober 1937. Deel XI het verlies van de hoedanigheid van ambtenaar en de definitieve
ambtsneerlegging van het Vlaams Personeelsstatuut 2006, supra noot 151; Artikel 21-25 Koninklijk Besluit van
22 december 2000 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de
rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de gemeenschaps- en
gewestregeringen en van de colleges van de gemeenschappelijke gemeenschapscommissie en van de Franse
gemeenschapscommissie, alsook van de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen, BS 9 januari
2001. 364
Artikel 1, lid 2 Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978.
79
115. VAN EECKHOUTTE365 maakt een onderscheid tussen civielrechtelijke en arbeidsrechtelijke
beëindigingswijzen van een arbeidsovereenkomst. De civielrechtelijke beëindigingswijzen omvatten
de beëindiging door onderlinge toestemming, de beëindiging door de rechter en de beëindiging op
grond van de wet. De beëindiging door onderling akkoord vindt haar grondslag in artikel 1134 van
het Burgerlijk Wetboek. De partijen kunnen te allen tijde overeenkomen om een einde te maken aan
de arbeidsovereenkomst. De rechterlijke beëindiging zal van toepassing zijn indien een van de
partijen de nietigverklaring vordert van de arbeidsovereenkomst. De oorzaken van een
nietigverklaring kunnen verband houden met een gebrek in de toestemming of bekwaamheid om
een arbeidsovereenkomst af te sluiten of kunnen ook te maken hebben met het voorwerp of de
oorzaak van de arbeidsovereenkomst. Van een rechterlijke beëindiging is tevens sprake indien een
van de partijen, op grond van artikel 1184 BW, de gerechtelijke ontbinding vordert van de
arbeidsovereenkomst omdat de wederpartij zich schuldig heeft gemaakt aan wanprestatie. Een
beëindiging op grond van de wet veronderstelt dat een verdere uitvoering van de
arbeidsovereenkomst onmogelijk is. Dit is bijvoorbeeld het geval bij overmacht.
Naast deze algemene beëindigingswijzen somt artikel 32 van de Arbeidsovereenkomstenwet366 nog
een viertal specifieke arbeidsrechtelijke beëindigingswijzen op. Zo kan een arbeidsovereenkomst
voor bepaalde tijd een einde nemen na afloop van de termijn of bij voltooiing van het werk indien
het gaat om een arbeidsovereenkomst gesloten voor een duidelijk omschreven werk. Een andere
mogelijke beëindigingswijze vormt de beëindiging door de wil van één van de partijen, namelijk het
ontslag. In tegenstelling tot ambtenaren dient de overheid zich hier wel te houden aan de
vormvereisten en opzeggingstermijnen zoals die zijn opgelegd door de Arbeidsovereenkomstenwet.
116. Belangrijk om op te merken is dat het Belgisch arbeidsrecht niet voorziet in een
ontslagmotivering door de werkgever, behoudens enkele uitzonderingsgevallen.367 De niet-motivatie
van het ontslag stuit in de rechtsleer op heel wat kritiek368. Er werden in het verleden al eerder
365
VAN EECKHOUTTE, W., Handboek Belgisch arbeidsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 319-330. 366
Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978. 367
Bijvoorbeeld bij een ontslag om dringende reden conform artikel 35 Wet van 3 juli 1978 betreffende de
arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978. 368
VAN EECKHOUTTE, W. “De motivering van het ontslag” in BUYSSENS, H., RIGAUX, M. e.a., Actuele problemen van
het arbeidsrecht 4, Antwerpen, Maklu, 1993, 242; MONSEREZ, L., “Misbruik van ontslagrecht: Het Hof van
Cassatie zet de puntjes op de i, maar is de i zelf niet aan verandering toe?”, noot onder Cass. 7 mei 2001, AJT
2001-2002, 984-991; BLONDIAU, P., CANAZZA C. en HAUTENNE, N., ‘Protections contre le licenciement et non-
motivation du congé: vraies ou fausses exceptions?” in X., Motivation et motifs du congé, Waterloo, Kluwer,
80
wetsvoorstellen ingediend tot invoering van een motivatieverplichting bij ontslag.369 Een
ontslagmotivering zou heel wat betwistingen kunnen vermijden aangezien de werknemers op die
manier kennis kunnen nemen van de motieven die aan hun ontslag ten grondslag liggen. Deze
wetsvoorstellen zijn echter nooit wet geworden omdat de werkgeversorganisaties hier kritisch
tegenover staan.370
117. JANVIER371 stelt echter wel vast dat de ontslagmacht van een overheidswerkgever beperkter is
dan die van een privaatrechtelijke werkgever, aangezien het bestuur zich in haar betrekkingen met
de burgers (waaronder dus ook de overheidspersoneelsleden) dient te houden aan de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur, met inzonderheid de Wet Motivering. Dit zou betekenen dat een
ontslag van een contractueel personeelslid uitgaande van een publiekrechtelijke werkgever, in
tegenstelling met een ontslag van een werknemer uit de particuliere sector, wel dient te worden
gemotiveerd. Het is deze rechtsvraag die het centrale discussiepunt vormt van dit hoofdstuk. Naast
de discussie met betrekking tot de motivering zal eveneens ingegaan worden op de hoorplicht, het
zorgvuldigheidsbeginsel en het onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel.
II. Motiveringsbeginsel
118. Het euvel van het al dan niet motiveren van een ontslag van een personeelslid dat
contractueel door de overheid is tewerkgesteld, situeert zich op het snijpunt van het private
arbeidsrecht en het bestuursrecht. Naargelang de rechtstak van waaruit men het benadert, komt
men tot een geheel andere conclusie.
Wanneer men zich zuiver concentreert op het private arbeidsrecht kan men moeilijk anders dan
concluderen dat het ontslag, behoudens enkele uitzonderingsgevallen, geen motivering behoeft. Dit
is gekoppeld aan, of ter compensatie van, de lange opzegtermijnen die gelden voor bedienden.372
Wanneer deze rechtsvraag wordt benaderd vanuit het bestuursrecht, komt men uit bij de Wet
Motivering. Met betrekking tot het toepassingsgebied behoort de motivering van het ontslag van
2006, 85; MONSEREZ, L., “Het verdrag van Lissabon: een echte bres in de ontslagmacht van de werkgever?”,
Orientatie 4, 2012, 97-110. 369
Parl. St. Senaat, 1981-1982, nr. 41/1; Parl. St. Senaat, 1979-1980, nr. 457/1 en 1981-1982, nr. 80/1. 370
SMEDTS, P. en VERHELST, I., “Buiten zonder reden? De motivering van het ontslag door de werkgever”,
Oriëntatie 2002, 113 en 130. 371
JANVIER, R. en JANSSENS, K. De mythe van het statuut voorbij? De nieuwe overheidswerknemer is opgestaan!,
Brugge, Die Keure, 2003, 181. 372
SMEDTS, P. en VERHELST, I., “Buiten zonder reden? De motivering van het ontslag door de werkgever”,
Oriëntatie 2002, 113.
81
contractuele personeelsleden niet tot de uitzonderingsgevallen, waardoor men zou kunnen besluiten
tot een toepassing van deze wet. Dit impliceert dat men vanuit deze benadering tot de
tegenovergestelde conclusie komt als hiervoor.
De twee voorgaande benaderingen zijn simplistisch voorgesteld. Maar net omwille van het
tegenstrijdige antwoord, heeft deze discussie al vaak het onderwerp uitgemaakt van recente
rechtsleer. Zowel in de rechtsleer als in de rechtspraak zijn de meningen verdeeld. Er worden tal van
argumenten en redeneringen aangehaald om de motivering van het ontslag van contractuele
personeelsleden te bevestigen of te weerleggen. Door het toenemend aantal personeelsleden bij de
overheid die tewerkgesteld worden door middel van een arbeidsovereenkomst,373 wint deze
discussie steeds meer aan belang. De statutaire tewerkstelling blijkt steeds minder principieel te zijn.
De rechtsvraag zal vooral rijzen bij contractanten met een arbeidsovereenkomst van onbepaalde
duur. Bij contractanten met een arbeidsovereenkomst van bepaalde duur zal deze overeenkomst
immers “automatisch” een einde nemen na afloop van de termijn of na voltooiing van het werk.
119. In deze discussie nemen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke
plaats in. Dit is niet onlogisch aangezien men de Wet Motivering kan beschouwen als een
concretisering van het motiveringsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur. Het
motiveringsbeginsel en de Wet Motivering delen dan ook dezelfde doelstelling, namelijk het
beschermen van de burger bij de uitoefening door het bestuur van haar discretionaire bevoegdheden
die rechtsgevolgen beogen te hebben ten aanzien van de bestuurde. Dit kan het best worden bereikt
door het verantwoorden van de genomen beslissing in een voor de burger toegankelijke taal.374
Aangezien men de Wet Motivering als een concretisering van het motiveringsbeginsel kan
beschouwen, is het motiveringsbeginsel ruimer dan de Wet Motivering. Deze bemerking is van
belang bij de verdere bespreking van deze rechtsvraag. Het motiveringsbeginsel als beginsel van
behoorlijk bestuur is immers meeromvattend en op die manier schuilt er een rechtsbewustzijn in dit
beginsel. Daar waar de Wet Motivering geen soelaas biedt, kan men zich eventueel nog beroepen op
de beginselen van behoorlijk bestuur, een gegeven waarmee in dit debat nog onvoldoende rekening
werd gehouden.
373
Zie randnummer 47. 374
VAN MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, 165.
82
A. Wet Uitdrukkelijke Motivering van Bestuurshandelingen 1991
120. De discussie over het al dan niet motiveren van het ontslag van een contractueel
personeelslid in de publieke sector blijft vaak beperkt tot op het niveau van de eventuele toepassing
van de Wet Motivering.375 Artikel 2 van de Wet Motivering bepaalt dat “de bestuurshandelingen van
de besturen bedoeld in artikel 1 uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd”. Een bestuurshandeling
wordt gedefinieerd als “de éénzijdige rechtshandeling met individuele strekking, die beoogt
rechtsgevolgen te hebben voor een bestuurde, zijnde een natuurlijk persoon of rechtspersoon in zijn
betrekking met het bestuur”.
Met betrekking tot de begrippen “individuele strekking” en “bestuurde” heerst er weinig tot geen
discussie. Het ontslag wordt immers steeds gericht aan een individu.376 Aan het begrip “eenzijdige
rechtshandeling” worden echter verschillende betekenissen toebedeeld waardoor er heel wat
verwarring is ontstaan die heeft geleid tot twee stromingen in zowel de rechtsleer als in de
rechtspraak. Met betrekking tot het begrip “bestuur” bestaat er eveneens onenigheid.
1. Eenzijdige rechtshandeling
121. Vaak wordt een tegenargument gevonden in het meerzijdig karakter377 van een
arbeidsovereenkomst om te besluiten tot een niet-toepassing van de Wet Motivering. Er is
instemming van de betrokkene vereist voor de totstandkoming ervan en de beslissing tot eenzijdige
beëindiging van de arbeidsovereenkomst wordt geacht onlosmakelijk verbonden te zijn met de
beslissing tot het sluiten van de arbeidsovereenkomst.378 Hierdoor zou men niet te maken hebben
met een eenzijdige rechtshandeling, zoals gedefinieerd in de Wet Motivering. Het zou een
meerzijdige rechtshandeling of overeenkomst betreffen.379
Hierbij wordt verwezen naar de leer van de afsplitsbare akten die al dan niet van toepassing is op het
ontslag van een contractueel personeelslid in de publieke sector. Deze leer houdt in dat een
meerzijdige rechtshandeling wordt voorafgegaan of gevolgd door eenzijdige, afsplitsbare
375
Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurhandelingen, BS 12 september
1991 (hierna verkort Wet Motivering). 376
VANDEN POEL, I., “Motivering van het ontslag van een contractant in overheidsdienst, een bres in het Belgisch
ontslagrecht?” TSR 2011, 115-153. 377
SALOMEZ, K., Ontslag van contractanten in overheidsdienst, publiekrecht of privaatrecht?, RW 2008-2009,
1481-1485. 378
SALOMEZ, K., Ontslag van contractanten in overheidsdienst, publiekrecht of privaatrecht?, RW 2008-2009,
1481. 379
VANDEN POEL, I., “Motivering van het ontslag van een contractant in overheidsdienst, een bres in het Belgisch
ontslagrecht?” TSR 2011, 115-153.
83
rechtshandelingen. De leer van de afsplitsbare akten kan geen toepassing vinden met betrekking tot
deze rechtsvraag.380 Noch de ontslagbeslissing, noch de ontslagbrief zouden afsplitsbare akten zijn en
bijgevolg geen eenzijdig karakter vertonen ten overstaan van de meerzijdige
arbeidsovereenkomst.381 Het ontslag zou wel een eenzijdige rechtshandeling zijn, doch is zij volledig
verweven in het bestaand contractueel stelsel, waarvan het ook niet losgekoppeld kan worden.382
Andere rechtsleer weerlegt deze zienswijze door te poneren dat de leer van de afsplitsbare akten
werd ontwikkeld met het oog op het bepalen van de bevoegdheid van de Raad van State, maar in
wezen geen uitstaans heeft met de inhoudelijke appreciatie over het eenzijdig karakter van de
rechtshandeling.383 Ook andere auteurs stemmen in met deze weerlegging en vinden het
vanzelfsprekend dat zowel de van de werkgever uitgaande ontslagbeslissing, als de in uitvoering van
de ontslagbeslissing verstuurde ontslagbrief, een eenzijdig karakter vertonen.384 De leer van de
afsplitsbare akten is door de Raad van State enkel ten node ontwikkeld om het verbod van artikel
144 en 145 van de Grondwet385 te omzeilen. Deze artikelen bepalen dat het voor iedere andere
rechter dan de burgerlijke rechter verboden is om kennis te nemen van geschillen met betrekking tot
overeenkomsten.386 De Raad van State heeft zich in het verleden steeds onbevoegd verklaard met
betrekking tot geschillen in verband met arbeidsovereenkomsten. Krachtens artikel 578 van het
Gerechtelijk Wetboek387 zijn het de arbeidsrechtbanken en de arbeidshoven die ter zake bevoegd
zijn. Het enige gevolg is dat de beoordeling van de motivatie van het ontslag van een contractueel
personeelslid in de publieke sector zal moeten gebeuren door de arbeidsrechtbanken en de
arbeidshoven. Bijgevolg kan het argument dat de Wet Motivering geen toepassing kan vinden omdat
het ontslag door de Raad van State niet als afsplitsbare rechtshandeling wordt gekwalificeerd niet
worden gevolgd.
380
DE BECKER, A., “De motivering van het ontslag van een arbeidscontractant in de publieke sector”, RW 2008-
2009, 90-102. 381
Arbrb. Brussel, 24 april 1996, APM 1996, 118. 382
DE BECKER, A., “De motivering van het ontslag van een arbeidscontractant in de publieke sector”, RW 2008-
2009, 94. 383
BOUCQUEY, P., “La motivation formelle en matière de fonction publique” in JADOUL, P. en VAN DROEGENBROECK,
S., La motivation formelle des actes administratifs, Brussel, La Charte, 2005, 110. 384
WEEKERS, B., “De ontslagbrief gericht aan een door een arbeidsovereenkomst met de gemeente verbonden
personeelslid: uitdrukkelijk motiveren of niet?” TGEM 2005-2004, 235. 385
Gecoördineerde Grondwet van 17 februari 1994, BS 17 februari 1994. 386
VANDENDRIESSCHE, F., “Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur”, supra noot 32, 52-53
en de aldaar aangehaalde verwijzingen. 387
Wet van 10 oktober 1967, Gerechtelijk wetboek Deel III Bevoegdheid, BS 31 oktober 1967.
84
122. In de rechtspraak wordt de ontslagbeslissing steeds meer aanvaard als een éénzijdige
rechtshandeling met een individuele strekking die rechtsgevolgen en een wijziging in de
rechtstoestand van de ontslagen werknemer teweegbrengt.388 Deze stelling wordt voornamelijk,
doch niet uitsluitend, erkend in de Franstalige rechtspraak.389 Een ontslag impliceert de éénzijdige
beëindiging van een arbeidsovereenkomst door de overheid. Daarnaast functioneren zowel
statutaire als contractuele personeelsleden ten gevolge van de werking van de openbare dienst. Er is
dus geen reden voorhanden om deze twee personeelscategorieën verschillend te behandelen. De
Wet Motivering heeft bovendien een ruim toepassingsgebied waarvan de contractuele
personeelsleden tewerkgesteld in de publieke sector, door de wetgever, niet uitdrukkelijk worden
van uitgesloten. In bepaalde rechtsleer wordt dan ook gepleit voor een ruime toepassing van de wet,
waarbij uitzonderingen restrictief geïnterpreteerd worden.390
De Arbeidsrechtbank van Gent391 oordeelt gelijkaardig en stelt dat de motiveringsplicht altijd van
toepassing is, uitgezonderd in de 4 specifieke gevallen opgesomd in artikel 4 van de Wet Motivering
Bestuurshandelingen. Ontslagbeslissingen staan hier niet tussen. De arbeidsrechtbank meent dat alle
toepassingsvoorwaarden van de motiveringswet zijn voldaan, een ontslag is immers een eenzijdige
rechtshandeling die uitgaat van een bestuur en heeft een individuele strekking en rechtsgevolgen
voor de betrokkene.
2. Rechtshandeling of administratieve rechtshandeling?
123. Een tweede heikel punt is dat bepaalde rechtsleer ervan uitgaat dat de wetgever met het
begrip rechtshandeling de administratieve rechtshandeling heeft bedoeld. En omdat het ontslag
plaatsvindt in een contractuele betrekking zou men het niet onder een administratieve
rechtshandeling kunnen categoriseren. SALOMEZ392 verwijst hierbij naar de parlementaire
voorbereiding om te besluiten dat de wetgever het begrip administratieve rechtshandeling bedoelde.
388
Arbh. Brussel 30 mei 2006, nr. 45 959, Soc. Kron. 2007, 522, noot CUYPERS, D.; Arbrb. Brussel, 26 november
2002, Soc. Kron. 2003,458; Arbrb. Luik, 13 januari 2006, JTT 2007, 251; Arbh. Bergen, 17 juli 2008, nr. 20.139. 389
JACQMAIN, J., “Le licenciement des travailleurs dans les services publics: avec ou sans motivation formelle?”,
Soc. Kron. 2007, 514. 390
OPDEBEEK, I. en COOLSAET, A., Formele motivering van bestuurshandelingen, Brugge, die Keure, 1999, 330. 391
Arbrb. 10 november 2008, nr. 08 595. 392
SALOMEZ, K., “De rechtspositie van de ontslagmacht naar Belgisch arbeidsrecht”, Brugge, die Keure, 2004,
108-110.
85
WEEKERS393 haalt in dit licht enkele tegenargumenten aan die de geponeerde stelling aan het
wankelen brengen. Zo wijst hij erop dat de wetgever het begrip administratieve rechtshandeling
initieel voor ogen had, maar dat de parlementaire voorbereidingen werden gekenmerkt door grote
twijfels en onmacht omtrent het correct aflijnen van het begrip bestuurhandeling. Daarnaast wordt
voor de omschrijving van het begrip “bestuur” in artikel 1 van de Wet Motivering duidelijk aansluiting
gezocht met de in de Raad van State Wet394 gehanteerde overheidsbegrip, hetgeen niet het geval is
voor het begrip “bestuurshandeling”. De wet is volgens voornoemde auteur duidelijk genoeg zodat
het rechtsadagium “in claris, non fit interpretatio” geldt. Een ander tegenargument is te vinden in de
Franstalige versie van de wet. In de definitie spreekt men van “acte juridique” hetgeen zich niet laat
interpreteren als “acte administratif” aangezien “acte juridique administratif” niet bestaat. Deze
denkwijze heeft tot gevolg dat het toepassingsgebied van de Wet Motivering wordt verruimd tot het
ontslag van een contractueel personeelslid in de publieke sector.
3. Hoedanigheid bestuur
124. De tegenstanders van de motivering van het ontslag van een contractueel personeelslid
opperen dat de overheid niet optreedt als bestuur maar wel als contractspartij.395 Volgens hen396
maakt de overheid bij het sluiten van de arbeidsovereenkomst geen gebruik van haar overheidsgezag
en kan zij dus enkel gezien worden als een medecontractant. Er zou geen sprake meer zijn van een
bevoorrechte rechtspositie van het bestuur/werkgever.397 Aldus verliest zij haar hoedanigheid van
bestuur waardoor een ontslagbeslissing niet onder het toepassingsgebied van de Wet Motivering
valt.
Andere auteurs daarentegen, zoals WEEKERS398 en DEAR en DEPRINCE
399, besluiten dat de overheid niet
haar kwalificatie als bestuur verliest louter omwille van het feit dat zij als werkgever optreedt. Deze
393
WEEKERS, B., “De ontslagbrief gericht aan een door een arbeidsovereenkomst met de gemeente verbonden
personeelslid: uitdrukkelijk motiveren of niet?” TGEM 2005-2004, 235-236. 394
Gecoordineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973, BS 21 maart 1973. 395
Arbrb. Tongeren 2 oktober 2008, Limb.Rechtsl. 2010, 225. 396
SALOMEZ, K., Ontslag van contractanten in overheidsdienst, publiekrecht of privaatrecht?, RW 2008-2009,
1481-1485; VANDEN POEL, I., “Motivering van het ontslag van een contractant in overheidsdienst, een bres in het
Belgisch ontslagrecht?” TSR 2011, 115-153.? 397
Arbrb. Gent 6 december 2007, RW 2008-2009, 1480. 398
WEEKERS, B., “De ontslagbrief gericht aan een door een arbeidsovereenkomst met de gemeente verbonden
personeelslid: uitdrukkelijk motiveren of niet?” TGEM 2005-2004, 235-236. 399
DEAR, L., en DEPRINCE, O., “ Incidences de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes
administratifs sur le licenciement du personnel contractuel du secteur public ”, JTT 2005, 175.
86
redenering wordt ook gevolgd in voornamelijk Franstalige rechtspraak400 die meent dat de overheid
haar hoedanigheid als bestuur behoudt ook wanneer zij optreedt als medecontractant ten aanzien
van haar contractuele personeelsleden. De overheid blijft inderdaad een bijzondere contractspartij
die steeds het algemeen belang moet laten prevaleren en gefinancierd wordt met collectieve
middelen.
4. Arbeidsovereenkomstenwet
125. Bepaalde auteurs401 halen de bescherming van de Arbeidsovereenkomstenwet aan, die de
contractuele personeelsleden in de publieke sector genieten, om te besluiten dat het onlogisch is dat
bij de uitoefening van een contractueel recht door de overheid wordt gepleit voor de toepassing van
een motiveringsplicht. Doordat er sprake is van een volledige horizontalisering van de relatie tussen
het bestuur en de bestuurde wanneer zij een contract sluiten, zou er geen bescherming meer nodig
zijn ten aanzien van deze laatste partij. De motiveringplicht dient volgens deze auteurs dan ook geen
toepassing te vinden. Zij vinden het opmerkelijk dat er zou afgeweken worden van een principiële
toepassing van het arbeidsrecht door het bestuursrecht toch te laten doorsijpelen.
De geïsoleerde interpretatie van één rechtsregel en het verheffen van een aspect ervan tot een
fundamenteel basisprincipe volstaat echter gewoonlijk niet om een rechtsvraag op te lossen.402
Bovendien verzet de Arbeidsovereenkomstenwet zich niet tegen een toepassing van een
ontslagmotivering via een latere bijzondere wet, met name de Wet Motivering.403
Daarnaast gaan ook steeds meer stemmen op om ook in de private sector een ontslag te
onderwerpen aan de motiveringsplicht.404 Ook in buurlanden, zoals Frankrijk, bestaat er een
400
Arbrb. Brussel 30 oktober 2000, JTT 2001, 52; Arbh. Brussel 10 december 2003, JTT 2005, 185; Arbh. Brussel
19 november 2007, A.R.6.577/06,; Arbh. Brussel 27 november 2007, JTT 2008, 167; Arbh. Bergen 12 mei 2010,
A.R. 21557. 401
DE BECKER, A., “De motivering van het ontslag van een arbeidscontractant in de publieke sector”, RW 2008-
2009, 98. 402
WEEKERS, B., “De ontslagbrief gericht aan een door een arbeidsovereenkomst met de gemeente verbonden
personeelslid: uitdrukkelijk motiveren of niet?” TGEM 2005-2004, 233-234. 403
Arbh. Brussel 30 mei 2006, nr. 45 959, Soc. Kron. 2007, 522, noot CUYPERS, D. 404
VAN EECKHOUTTE, W. “De motivering van het ontslag” in BUYSSENS, H. RIGAUX, M., Actuele problemen van het
arbeidsrecht 4, Antwerpen, Maklu, 1993, 270; MONSEREZ, L., “Misbruik van ontslagrecht: Het Hof van Cassatie
zet de puntjes op de i, maar is de i zelf niet aan verandering toe?”, noot onder Cass. 7 mei 2001, AJT 2001-
2002, 984-991; BLONDIAU, P., CANAZZA, C. en HAUTENNE, N., Protections contre le licenciement et non-motivation
du congé: vraies ou fausses exceptions?, in X., Motivation et motifs du congé, Waterloo, Kluwer, 2006, 85;
87
motiveringsverplichting. De wet vereist er dat de redenen van het ontslag op afdoende wijze wordt
medegedeeld.405 Men kan zich inderdaad de vraag stellen of het Belgisch ontslagrecht nog lang
houdbaar is, rekening houdende met de evolutie in binnen- en buitenland.406 De algemene
beginselen van behoorlijk bestuur zijn, zoals gezegd, dynamisch van aard. Rekening houdend met de
zonet vermelde evolutie en het feit dat er steeds meer contractuele personeelsleden in de publieke
sector tewerkgesteld zijn, dient men het rechtsbewustzijn van deze beginselen aan te spreken om
het ontslag aan een formele motivering te onderwerpen. Zelfs wanneer de Wet Motivering niet van
toepassing zou zijn, kan men zich beroepen op het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van
behoorlijk bestuur.
B. Motiveringsbeginsel als algemeen beginselen van behoorlijk bestuur
126. Zoals eerder werd aangehaald, kwam de rol van de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur in deze discussie nog te weinig aan bod. Deze beginselen omvatten immers het
motiveringsbeginsel waaruit de Wet Motivering is afgeleid. Zelfs wanneer deze wet niet van
toepassing zou zijn op het ontslag van contractuele personeelsleden in de publieke sector, kan men
zich nog beroepen op het motiveringsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur. In deze bijdrage
werd eerder een redenering uiteengezet die een toepassing van de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur op contractuele personeelsleden in de publieke sector verdedigt.407
Er dient herhaald te worden dat geen enkele wet het toepassingsgebied van de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur omschrijft. Uitgaande van de doelstellingen stelt VANDENDRIESSCHE408 vast dat
deze beginselen van behoorlijk bestuur moeten worden toegepast op de organieke overheden,
ongeacht de aard van de gestelde handelingen. Met deze laatste zin wijst VANDENDRIESSCHE erop dat
er geen reden bestaat om de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet toe te passen op een
eenzijdige beëindiging van een arbeidsovereenkomst. Een ontslag vanwege de overheid kan immers
worden beschouwd als een uitoefening van een discritionaire eenzijdige bevoegdheid.
MONSEREZ, L., “Het verdrag van Lissabon: een echte bres in de ontslagmacht van de werkgever?”, Oriëntatie 4,
2012, 97-110. 405
Artikel L 122-14-3 Code du travail. 406
VAN EECKHOUTTE, W. “De motivering van het ontslag” in BUYSSENS, H. RIGAUX, M., Actuele problemen van het
arbeidsrecht 4, Antwerpen, Maklu, 1993, 281. 407
Zie randnummer 46-67. 408
VANDENDRIESSCHE, F., “Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur”, supra noot 32, 45.
88
De redenering krijgt navolging in recente rechtspraak. Zo wordt deze zienswijze meermaals gevolgd
door de arbeidsrechtbank van Brussel409. In deze arresten wordt naast een integrale toepassing van
de Wet Motivering op de contractuele personeelsleden in de publieke sector ook gepleit voor een
toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zelfs wanneer het gaat om
contractanten. Het arbeidshof van Brussel410 neemt een minder uitgesproken standpunt in, maar
komt toch tot dezelfde conclusie. In het geval van contractuele tewerkstelling nopen de zorg voor
gelijkheid en niet-discriminatie de overheid ertoe om bij het ontslag een voldoende gelijkwaardige
rechtsbescherming na te streven. Het zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waartoe
het motiveringsbeginsel behoort, die hier een cruciale rol vervullen.
127. Ook op grond van de goede trouw komt men tot eenzelfde conclusie. Op grond van deze
open norm moet het ontslag van een contractant in de private of publieke sector immers steeds
onderbouwd zijn door een juridisch aanvaardbaar motief.411 Het niet in acht nemen van deze goede
trouw kan leiden tot een veroordeling wegens misbruik van ontslagrecht.412 Anders gezegd dient het
bestuur over goede redenen te beschikken om een ontslag te rechtvaardigen, hetgeen aanleunt bij
de materiële motiveringsplicht. De beginselen van behoorlijk ontslagrecht zijn nooit uitdrukkelijk in
de Arbeidsovereenkomstenwet opgenomen, doch fungeren zij nog altijd als achtergrond bij de
mogelijke toepassingen van misbruik van ontslagrecht.413 Ook SALOMEZ414 ziet een ruimere
interpretatie van het concept ‘goede trouw’ in het arbeidsrecht als oplossing om het verschil tussen
de contractanten en de ambtenaren in de overheidssector weg te werken. Men kan de goede trouw
zodanig invullen dat ook de formele motiveringsplicht hieronder kan worden gebracht.
C. Sanctie
128. Een toepassing van de Wet Motivering of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
verhoogt de rechtsbescherming van de personeelsleden die bij de overheid tewerkgesteld zijn via
een arbeidsovereenkomst. Tegelijkertijd verkleint de kloof tussen contractuele en statutaire
personeelsleden. Toch blijft het opmerkelijk dat de sanctie van niet-naleving verschillend is in
vergelijking met de statutaire ambtenaren. Daar waar de Raad van State de nietigheid uitspreekt van
409
Arbrb. Brussel 30 mei 2005, A.R. 45.959; Arbrb. Brussel 29 januari 2009, nr. 1588/08. 410
Arbh. Brussel 3 september 2010, nr. 2009/AB/52.094. 411
VAN EECKHOUTTE, W., “De goede trouw in het arbeidsovereenkomstenrecht: een aanzet tot herbronning en
reïntegratie”, TPR 1990, 1047-1074. 412
CUYPERS, D., Misbruik van ontslagrecht en willekeurig ontslag, Gent, Larcier, 2002, 129. 413
CUYPERS, D, “Over ontslagmotieven, motiveringswet en rechtsmisbruik”, Soc. Kron., 2007, 512. 414
SALOMEZ, K., “Ontslag van contractanten in overheidsdienst, publiekrecht of privaatrecht?”, RW 2008-2009,
1481-1485.
89
de bestuurshandeling, met name het ontslag, passen de arbeidsrechtbanken en de arbeidshoven de
arbeidrechtelijke regels toe waarbij zij besluiten tot de geldelijke vergoeding, zonder dat het ontslag
zelf vernietigd wordt.415 Dit wordt strijdig geacht met de macht te ontslaan en het beginsel van de
individuele vrijheid.416
De mogelijkheid voor elk der partijen om de arbeidsovereenkomst te beëindigen behoort tot de
grondprincipes van het arbeidsovereenkomstenrecht, zoals kan worden afgeleid uit artikel 7
Arbeidsovereenkomstenwet.417 Het raakt volgens de rechtspraak van het Hof van cassatie zelfs de
openbare orde.418 De sanctie van een onrechtmatig ontslag zal derhalve enkel van geldelijke aard
zijn.419
Hierbij dient uiteraard de schade aangetoond te worden ten gevolge van de door het bestuur
gemaakte fout. Zo is er rechtspraak die oordeelt dat de Wet Motivering van toepassing is, doch geen
schadevergoeding toekent wegens gebrek aan schade omdat de eiser alle aangevoerde feiten
voldoende kende en omdat hij alle middelen heeft kunnen laten gelden.420
D. De keerzijde van de medaille
129. CUYPERS421 wijst erop dat een systematisch voorafgaandelijke motivering van het ontslag
ongewenste repercussies kan hebben bij het werkloosheidsattest. Een rigoureuze formele
voorafgaande motiveringsplicht kan immers tot gevolg hebben dat de vermeldingen van de
ontslagredenen strenger uitvallen dan noodzakelijk. Hierdoor kan de ontslagene heel wat problemen
krijgen met werkloosheidsuitkeringen. De auteur wijst hierbij nog op een overgrote meerderheid van
contractuele personeelsleden die hun ontslag in de overheidsdienst niet aanvechten, allicht omdat
de redenen hen wel voldoende duidelijk lijken.
130. In de praktijk moet worden vastgesteld dat, omwille van praktische onhaalbaarheid, de reden
tot ontslag niet steeds uitdrukkelijk wordt vermeld of de ontslagbrief een vage reden omvat zoals
‘beantwoordt niet meer aan het vereiste profiel.’ Hiermee is niet voldaan aan de formele
415
Arbrb. Brussel 30 oktober 2000, JTT 2011, 52; Arbh. Brussel 26 november 2002, JTT 2003, 458; Arbh. Brussel
10 december 2003, JTT 2005, 185; Arbh. Brussel 31 oktober 2005. 416
RAUWS, W., “Enige knelpunten van het ontslagrecht” in RIGAUX, M. en HUMBLET, P., Actuele problemen van het
Arbeidsrecht 6, Antwerpen, Intersentia, 2001, 563. 417
Artikel 7 Wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978. 418
Cass. 30 september 1991, RW 1991-1992, 777. 419
Arbrb. Brussel 30 mei 2005, A.R. 45.959. 420
Arbh. Brussel 26 november 2002, Soc. Kron. 2003, 458; Arbh. Brussel 31 oktober 2005, nr. 45.765. 421
CUYPERS, D, “Over ontslagmotieven, motiveringswet en rechtsmisbruik”, Soc. Kron., 2007, 513.
90
motiveringsplicht die is voorzien in de Wet Motivering. Toch kan er niet besloten worden dat er geen
materiële motivering heeft plaatsgevonden. De betrokkene zal van tevoren kennis hebben van de
reden tot zijn ontslag via verschillende functioneringsgesprekken eventueel aangevuld met een
ongunstige evaluatie of een sanctie. Een ontslag zal dus niet onverwachts komen.422 Andere
overheidsdiensten voldoen dan weer wel aan de formele motiveringsplicht aangezien zij wel
uitdrukkelijk de ontslagreden vermelden. In het merendeel van de gevallen bestaat de reden uit het
niet goed functioneren binnen de dienst in vergelijking met medewerkers met een vergelijkbaar
opleidingsniveau of een negatieve werkhouding van de betrokkene.423
III. Hoorplicht
131. “De hoorplicht impliceert dat, bij afwezigheid van enige wettelijke bepaling terzake, tegen
niemand een maatregel kan worden genomen die gegrond is op zijn persoonlijk gedrag en die zijn
belangen zwaar kan treffen zonder dat hem vooraf de gelegenheid wordt gegeven zijn standpunt
uiteen te zetten en op nuttige wijze voor zijn belangen op te komen.”424 Uit de rechtspraak van de
Raad van State425 met betrekking tot personeelszaken kan worden afgeleid dat een ontslag een
ernstig nadeel inhoudt ten aanzien van de betrokkene. Bovendien kent de Raad van State aan de
hoorplicht een ruime draagwijdte toe en stelt hij expliciet dat dit beginsel niet enkel ten opzichte van
ambtenaren geldt.426 Het heeft een dubbel doel. Enerzijds moet het de individuele burger de
mogelijkheid bieden om een voor hem ongunstige beslissing te vermijden. Anderzijds moet het de
overheid toelaten haar zorgvuldigheidsplicht bij de feitenvinding na te leven en aldus onjuistheden
en betwistingen te vermijden.427 De zorgvuldigheidsplicht impliceert immers een ernstig onderzoek
naar de feiten en een ernstige afweging van alle elementen.428 Hieruit blijkt nogmaals de nauwe
422
Gesprek op woensdag 8 februari met VAN DYCK, T., coördinator-expert van het departement personeel en
organisatie Stad Gent, Keizer Karelstraat, 9000 Gent.
Gesprek op donderdag 22 maart 2012 met WINTMOLDERS L., Personeelsdirecteur FOD Personeel & Organisatie,
Wetstraat 51, 1000 Brussel. 423
Gesprek op 10 februari 2012 met VERMEIR E., HR-verantwoordelijke Departement Financiën en Begroting van
de Vlaamse overheid, Koning Albert 2 laan 35, 1000 Brussel. 424
RvS 19 februari 2009, nr. 190.646; RvS 4 maart 2011, nr. 211.812. 425
RvS 31 maart 2011, nr. 212.139. 426
RvS 19 januari 1998, nr. 70.876. 427
OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 242; JAUMOTTE, J. ,
“Les principes généraux du droit administratif à travers la jurisprudence administrative” in BLERO, B., le Conseil
d’Etat de Belgique, cinquante ans après sa création (1946-1996), Brussel, Bruylant, 1999, 29-32.; LEWALLE, P.,
Contentieux administratif, Brussel, Larcier, 2002, 169-191. 428
JANVIER, R. en JANSSENS, K. De mythe van het statuut voorbij? De nieuwe overheidswerknemer is opgestaan!,
Brugge, Die Keure, 2003, 189.
91
interactie die bestaat tussen de zorgvuldigheidsplicht en de overige specifieke beginselen van
behoorlijk bestuur.
In een recent arrest van de arbeidsrechtbank van Brussel429 heeft de rechtbank bepaalt dat de
Vlaamse Regering de hoorplicht, maar ook meer algemeen, de beginselen van behoorlijk bestuur
dient toe te passen, zelfs wanneer het gaat om contractanten. Ook in de praktijk blijkt dat de
hoorplicht goed wordt toegepast. Alvorens een contractueel personeelslid te ontslaan, wordt de
betrokkene gehoord om zijn standpunt kenbaar te maken. Bij bepaalde besturen staat deze
verplichting zelfs expliciet vermeld in de rechtspositieregeling.430
IV. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel
132. Voorheen werd gewezen op de nauwe interactie die bestaat tussen de verschillende
beginselen van behoorlijk bestuur. De beginselen van behoorlijk bestuur kunnen niet steeds scherp
worden afgebakend.431 Dit is niet anders met betrekking tot het onpartijdigheids- en
onafhankelijkheidsbeginsel in het kader van de beëindiging van de arbeidsovereenkomst. De
onpartijdigheid en onafhankelijkheid zal immers het best gewaarborgd en getoetst kunnen worden
via een toepassing van de hoorplicht en het motiveringsbeginsel.
Met betrekking tot de hoorplicht kan verwezen worden naar een arrest van het arbeidshof van
Brussel waar een contractueel personeelslid in een persoonlijk conflict was beland met de betrokken
vakminister. Het was de Vlaamse Regering als geheel die moest beslissen over het ontslag van de
betrokkene op basis van een nota die was opgesteld door deze vakminister. Het arbeidshof
oordeelde dat het niet horen van alle bij een incident betrokken personen een schijn van
partijdigheid kan wekken.432 Met betrekking tot het motiveringsbeginsel zal een formele motivering
het mogelijk maken om te beoordelen of de onderliggende redenen pertinent zijn en de beslissing
tot ontslag kunnen dragen.
De naleving van het onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel is van belang om te voorkomen
dat individuele belangen zouden prevaleren op het algemeen belang.
429
Arbrb. 29 januari 2009, nr. 1558/08. 430
Artikel 149 Rechtspositieregeling van 20 december 2011 Stad Gent. 431
OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, supra noot 5, 19. 432
Arbh. Brussel 30 mei 2005, nr. 45.959.
92
V. Conclusie
133. Tijdens de beëindiging van een arbeidsovereenkomst zal het motiveringsbeginsel een
prominente rol vervullen. Op basis van de goede trouw dient er hoe dan ook voldaan te zijn aan de
materiële motiveringsplicht. Er dient een deugdelijke grondslag aan de basis te liggen van het
ontslag. De discussie situeert zich veeleer op het niveau van de formele motiveringsplicht. Op basis
van de aangehaalde argumenten kunnen we besluiten tot een toepassing van de Wet Motivering op
het ontslag van contractanten in de publieke sector. Bovendien dient het ontslag sowieso
gemotiveerd te worden op grond van het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk
bestuur. Er werd immers voordien een uitvoerige redenering uiteengezet waaruit blijkt dat het
toepassingsgebied van deze beginselen niet beperkt blijft tot het eenzijdig bindend optreden van de
overheid. Ook in haar contractuele relaties is de overheid gebonden door de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur.
Verder dient ook de hoorplicht te worden toegepast om de betrokkene de mogelijkheid te geven om
zijn standpunt mede te delen en zich te verdedigen. Het niet naleven van de hoorplicht kan
bovendien een schijn van partijdigheid wekken. Het is de toepassing van de hoorplicht, maar vooral
van de motiveringsplicht die de nodige waarborgen biedt dat de overheid haar discretionaire
ontslagbevoegdheden uitoefent met de nodige omzichtigheid.
93
Conclusie
Het is gebleken dat de principiële statutaire tewerkstelling in de publieke sector enkel nog maar
theoretisch standhoudt. In de praktijk blijkt het personeelsbestand van de lokale besturen voor meer
dan de helft te bestaan uit contractuele personeelsleden. Ook bij de regionale en federale besturen
blijken arbeidsovereenkomsten niet meer de uitzondering te zijn.433 Deze ontwikkeling doet de vraag
rijzen naar de toepasselijkheid van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij deze categorie
van overheidspersoneel. Deze beginselen bieden immers een aantal garanties tegen het willekeurig
optreden van het bestuur waardoor de rechtsbescherming wordt versterkt.
Een eerste conclusie is dat niets belet dat de beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn
naast de arbeidsovereenkomstenwet. De beginselen kunnen inderdaad niet contra legem worden
ingeroepen, dit verhindert echter niet dat ze samen met andere regelgeving kunnen doorwerken.434
Ook wordt erop gewezen dat een toepassing geen discriminatie ten opzichte van de werknemers in
de private sector zou betekenen.435 Contractuele personeelsleden in de publieke sector lijken immers
steeds vaker op hun collega-ambtenaren dan op werknemers in de private sector. Beiden werken ze
voor dezelfde werkgever, dienen ze het algemeen belang en oefenen ze een gelijkaardig takenpakket
uit. Deze vaststelling noodzaakt de overheid er bijgevolg toe om te voorzien in een gelijkwaardige
behandeling en rechtsbescherming.436
Verder wordt het zorgvuldigheidsbeginsel in de rechtsleer en rechtspraak beschouwd als het beginsel
dat als toepassing van artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek al de beginselen van behoorlijk
bestuur in zich verenigt.437 Op basis van de goede trouw, vervat in artikel 1134 van het Burgerlijk
Wetboek, komt men in het kader van arbeidsovereenkomsten tot een gelijkaardige conclusie. In deze
open norm schuilt eveneens een zorgvuldigheidsplicht die, in het geval van de overheid als
contractspartij, gestalte krijgt via de specifieke beginselen van behoorlijk bestuur. Op basis van de
goede trouw komt men dus eveneens tot een toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur in het kader van arbeidsovereenkomsten.438
433
Zie randnummer 47. 434
Zie randnummer 48. 435
Zie randnummer 49. 436
Zie randnummer 50. 437
Zie randnummers 51-53. 438
Zie randnummers 54-56.
94
Daarnaast dient het bestuur zijn bevoegdheden steeds uit te oefenen met respect voor het algemeen
belang, dus ook in het kader van arbeidsovereenkomsten. Om te voorkomen dat de individuele
belangen zouden primeren, kunnen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als toetssteen
dienen.439 Ook de tweewegenleer reikt een argument aan om te besluiten tot de integrale toepassing
van de beginselen. Wanneer het bestuur opteert voor de privaatrechtelijk weg, wat het geval is bij
het sluiten van een arbeidsovereenkomst, dient zij nog steeds de algemene rechtsbeginselen te
respecteren. Hieronder categoriseren ook de beginselen van behoorlijk bestuur.440
Tot slot zijn er de beginselen van behoorlijk handelen die zowel relevantie hebben in het privaatrecht
als in het publiekrecht. Deze beginselen van behoorlijk handelen zijn dynamisch van aard en kunnen
verschillen in aard naargelang de betrokken partijen en de situatie. De beginselen van behoorlijk
bestuur kunnen worden beschouwd als een concretisering van de beginselen van behoorlijk
handelen en zullen logischerwijs van toepassing zijn in het geval van de overheid.441 Ook zien we een
evolutie in de rechtspraak die pleit voor een toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur in
het kader van arbeidsovereenkomsten.442
Er werd op gewezen dat de toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur de beleidsvrijheid
van het bestuur niet aantast. Het is niet het beleid, maar wel het gedrag in het kader van de
arbeidsovereenkomsten dat zal onderworpen zijn aan de marginale rechterlijke toetsing.443
Een tweede conclusie is dat de verschillende fasen van het arbeidsproces van contractuele
personeelsleden voldoende ruimte laten voor een toepassing van de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur. In de fase van de aanwerving444 blijken voornamelijk het gelijkheidsbeginsel en
het motiveringsbeginsel een belangrijke rol te spelen. Het gelijkheidsbeginsel moet de gelijke
toegang tot de openbare ambt garanderen, terwijl het motiveringsbeginsel de nodige waarborgen
moet bieden tegen de willekeur van overheid. Voor de hoorplicht lijkt er in deze fase geen plaats te
zijn aangezien een niet-aanwerving geen ontneming van een eerder verleend voordeel uitmaakt.
439
Zie randnummer 57. 440
Zie randnummers 58-59. 441
Zie randnummer 66. 442
Zie randnummers 64-65. 443
Zie randnummers 60-63. 444
Zie randnummers 70-88.
95
Met betrekking tot de fase van de tewerkstelling445 zien we eveneens dat het motiveringsbeginsel
een belangrijke rol vervult. Zowel bij het opleggen van sancties, bij het evalueren van
personeelsleden, als bij het niet bevorderen van kandidaten zullen de onderliggende redenen op
afdoende wijze aan de betrokkene moeten worden bekendgemaakt. In het geval van een weigering
tot bevordering of het opleggen van een sanctie zal een functioneringsgesprek plaatsvinden, hetgeen
kan beschouwd worden als een naleving van de hoorplicht.
Bij de laatste fase van het arbeidsproces446, en meer specifiek in het geval van ontslag, blijkt
wederom het belang van het motiveringsbeginsel. De motivering van het ontslag heeft veelvuldig het
onderwerp uitgemaakt van recente rechtsleer. Hier wordt het standpunt ingenomen dat men naast
de Wet Motivering, eveneens het motiveringsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur kan
inroepen om het ontslag van een contractueel personeelslid in de publieke sector te motiveren. In
deze fase van het arbeidsproces spelen de beginselen van behoorlijk bestuur de belangrijkste rol,
aangezien het ontslag de meest ingrijpende wijziging in de persoonlijke levenssfeer van de
betrokkene met zich meebrengt. Ook de andere beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder de
hoorplicht en de zorgvuldigheidsplicht, zullen een belangrijke rol spelen.
Tot slot blijken de beginselen van behoorlijk bestuur ook in de praktijk hun toepassing te vinden in
het kader van arbeidsovereenkomsten, hoewel er nog ruimte voor verbetering is. Zowel de
aanwerving, als de niet-aanwerving wordt gemotiveerd, terwijl de gelijke toegang tot de openbare
ambt volgt uit het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel. Tijdens de fase van de tewerkstelling blijkt dat
de motiveringsplicht en de hoorplicht eveneens toegepast wordt bij het opleggen van sancties en de
evaluatie. Ook het ontslag wordt steeds vaker gemotiveerd. Hierbij dienen we wel een
randopmerking te maken. Het blijkt dat het ontslag niet steeds formeel wordt gemotiveerd in de
ontslagbrief. De onderliggende reden is het feit dat de betrokkene meestal op voorhand al op de
hoogte is gebracht via functioneringsgesprekken. Hierbij is echter nog steeds voldaan aan de finaliteit
van de motiveringsplicht, namelijk de betrokkene inzicht verschaffen in de onderliggende redenen.
Het is alleszins positief te noemen dat de verschillende overheden, ondanks het gebrek aan
uitdrukkelijke wettelijke bepalingen, de nood van de toepassing van de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur inzien en hier steeds vaker gevolg aan geven. De zorg voor gelijkheid en niet-
discriminatie nopen de overheid er inderdaad toe om een gelijke rechtsbescherming te garaderen
aan de contractuele personeelsleden in vergelijking met hun collega-ambtenaren. Ook zien we een
445
Zie randnummers 89-113. 446
Zie randnummers 114-133.
96
evolutie in de rechtspraak. Enkele recente arresten van de arbeidsrechtbanken en arbeidshoven
verklaren de beginselen van behoorlijk bestuur immers van toepassing, ook wanneer het gaat om
contractuele personeelsleden.
De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn dynamisch van aard. Ze kunnen zich aanpassen
naargelang de omstandigheden en bieden garanties waar de wet tekort schiet. Hierdoor schuilt er
een rechtsbewustzijn in deze beginselen. In een tijdperk waar het aantal contractuele
personeelsleden in de Belgische overheden de bovenhand neemt, lijken de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur steeds vaker aan hun doelstelling en bestaansreden tegemoet te komen.
97
Bibliografie
BOEKEN
ADDINK, G.H., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Deventer, Kluwer, 1999, 386 p.
ALEN, A., MUYLLE, K., MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M., VANDE LANOTTE, J., Uittreksel uit compendium van
het Belgisch staatsrecht, overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2009, 1132 p.
APPELS,W., BERCKX, P., FRANCEUS, F. en VAN SANDE, M., Statutenzakboekje overheidspersoneel 2008, Mechelen,
Kluwer, 2008, 971 p.
BERX, C., Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid, Antwerpen, Intersentia, 2000, 649 p.
BLONDIAU, P., CANAZZA C. en HAUTENNE, N., “Protections contre le licenciement et non-motivation du congé:
vraies ou fausses exceptions?” in X., Motivation et motifs du congé, Waterloo, Kluwer, 2006, 87-117.
BOES, M. (ed.), Administratief recht, Brugge, Die Keure, 2004, 101 p.
BOES, M., “Het redelijkheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 175-196.
BOUCQUEY, P., “La motivation formelle en matière de fonction publique” in JADOUL, P. en VAN DROOGHENBROECK,S.,
La motivation formelle des actes administratifs, Brussel, La Charte, 2005, 101-138.
BRENNINKMEIJER, A.F.M., VAN OYEN, K., PREIN, H.C.M. WALTERS, P. ‘Mediation’, Den Haag, Sdu, 2005, 437 p.
COOLSAET, A., “Het onpartijdigheidsbeginsel”, in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk
bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 279-314.
CORNELIS, L., Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht, Antwerpen, Maklu, 1989,
744 p.
CUYPERS, D., “Inhoudelijke aspecten van behoorlijk ontslag”, in PUT, J., DEWEERDT, K., BLONDIAU, P., GILSON, S., VAN
GEHUCHTEN, P.P., CUYPERS, D., Passende arbeid en behoorlijk ontslag, Brugge, die Keure, 2007, 147-171.
CUYPERS, D., Misbruik van ontslagrecht en willekeurig ontslag, Gent, Larcier, 2002, 285 p.
DE BECKER, A., De overheid en haar personeel: juridische grondslagen van de rechtspositie van de ambtenaar,
Brugge, Die Keure, 2007, 672 p.
DE BONDT, W., De leer der gekwalificeerde benadeling, Antwerpen, Kluwer, 1985, 316 p.
DE PRINS, D., SOTTIAUX, S., VRIELINK, J., Handboek discriminatierecht, Mechelen, Kluwer, 2005, 593 p.
DE STAERCKE, J., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijk burgerschap. Beginselen van de
openbare dienst, Brugge, Vanden Broele, 2002, 140 p.
98
DE STAERCKE,J., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Antwerpen, Kluwer, 2004, 43 p.
DE VOS, M. en PLETS, I. (eds.), Contractuele tewerkstelling in de overheid, Brugge, die Keure, 2005, 209 p.
DECOSTER, G., Verslag aan de Vlaamse Regering met betrekking tot het besluit van de Vlaamse regering van 7
december 2007, 2008, Brussel, Arte-Print, 265 p.
DECOSTER, G., Voorbeeld van rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel, 2008, Brussel, Arte-Print, 219 p.
DIRIX, E., TILLEMAN, B. en VAN ORSHOVEN, P. De Valks Juridisch Woordenboek, Antwerpen, Intersentia, 2004, 469 p.
GERARDS, J.H., “Het gelijkheidsbeginsel in het bestuursrecht” in SCHLÖSSELS, R.J.N., DE BOK, A., VAN GEEST, H.,
HILLEGERS, S., In beginsel. Over aard, inhoud en samenhang van rechtsbeginselen in het bestuursrecht, Deventer,
Kluwer, 2004, 45-66.
IN’T VELD, J. en KOEMAN, N.S.J, Beginselen van behoorlijk bestuur, Zwolle, Tjeenk Wilink, 1985, 126 p.
JANVIER, R. en JANSSENS, K. De mythe van het statuut voorbij? De nieuwe overheidswerknemer is opgestaan!,
Brugge, Die Keure, 2003, 375 p.
JANVIER, R., Contractanten in overheidsdienst, Gent, Mys & Breesch, 1997, 196 p.
JANVIER, R., “Statutair of niet-statutair: that’s the question” in STROOBANT, M. en VANACHTER, O., Honderd jaar
Arbeidsovereenkomstenwet, Antwerpen, Intersentia, 2001, 125-163.
JAUMOTTE, J. , “Les principes généraux du droit administratif à travers la jurisprudence administrative” in BLERO,
B., le Conseil d’Etat de Belgique, cinquante ans après sa création(1946-1996), Brussel, Bruylant, 1999, 593-697.
LAMBRECHTS, W., Geschillen van bestuur, Antwerpen, Kluwer, 1988, 339 p.
LEUS, K., “Het zorgvuldigheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 101-128.
LEWALLE, P., Contentieux administratif, Brussel, Larcier, 2002, 1164 p.
MAREEN, D., “Het motiveringsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 131-171.
MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch administratief recht,
Mechelen, Kluwer, 2006, 1172 p.
OPDEBEEK, I. en COOLSAET, A. De formele motivering van de bestuurshandelingen, Brugge, Die Keure, 1999, 378 p.
OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 491 p.
OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, II. Rechtspositieregeling, 1. Algemene beginselen van
ambtenarentuchtrecht, Brugge, Die Keure, 2011, 674 p.
99
OPDEBEEK, I., “Hoorplicht” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die
Keure, 2006, 235-277.
OPDEBEEK, I., Rechtsbescherming tegen het stilzitten van het bestuur, Brugge, Die Keure, 1992, 482 p.
POPELIER, P., “Beginselen van behoorlijk bestuur, begrip en plaats in de hiërarchie van de normen” in OPDEBEEK, I.
en VAN DAMME, M., beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 3-27.
RAUWS, W., “Enige knelpunten van het ontslagrecht” in RIGAUX, M. en HUMBLET, P., Actuele problemen van het
Arbeidsrecht 6, Antwerpen, Intersentia, 2001, 543-597.
RONSE, J., DE WILDE, L., Schade en schadeloosstelling, Gent, Story-Scientia, 1984, 411 p.
SALOMEZ, K., “De rechtspositie van de ontslagmacht naar Belgisch arbeidsrecht”, Brugge, die Keure, 2004, 457 p.
SUETENS, L.P. “Algemene beginselen van behoorlijk bestuur: begrip en plaats in de hiërarchie der normen.
Inleidende verkenning” in OPDEBEEK, I., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Antwerpen, Kluwer, 1993,
194 p.
THEUNIS, J., “Het gelijkheidsbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur,
Brugge, Die Keure, 2006, 201-232.
VAN DAMME, M. en WIRTGEN, A., “Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel” in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME,
M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 315-359.
VAN EECKHOUTTE, W. “De motivering van het ontslag” in BUYSSENS, H., RIGAUX, M. e.a., Actuele problemen van het
arbeidsrecht 4, Antwerpen, Maklu, 1993, 237-282.
VAN EECKHOUTTE, W., Handboek Belgisch arbeidsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 580 p. VAN GERVEN, W. Algemeen Deel in de Beginselen van Belgisch Privaatrecht, Gent, Story-Scientia, 1969, 519 p.
VAN GERVEN, W., De overheid in het verbintenissenrecht. Hoe blauw is het bloed van de prins?, Antwerpen,
Kluwer, 1984, 89 p.
VAN GERVEN, W. en DEWAELE, A., “Goede trouw en getrouw beeld” in RONSE, J., Liber amicorum, Brussel, Story-
Scientia, 1986, 103-126.
VAN HYFTE B., “Onderscheid tussen een klassieke overheidsopdracht en een PPS-constructie”, in DE KNOP, P., PPS
en Sportinfrastructuur in Vlaanderen, Brugge, Vanden Broele, 2007, 73-93.
VAN MENSEL, A., Het beginsel van behoorlijk bestuur, Gent, Mys en Beersch, 1997, 189 p.
VAN OEVELEN, A., VAN PUYVELDE, I. en RAUWS, W., De bedongen arbeid, notie en relatie tot de goede trouw en goed
werkgeversschap, Antwerpen, Intersentia, 2005, 98 p.
VANDE LANOTTE, J., DUJARDIN, J., VANDEN HEEDE, P. en GOEDERTIER, G., Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die
Keure, 2004, 225 p.
100
VANDENDRIESSCHE, F., “Het toepassingsgebied van de beginselen van behoorlijk bestuur” in OPDEBEEK, I en VAN
DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 35-61.
TIJDSCHRIFTEN
BAERT, F. “De goede trouw bij de uitvoering van de overeenkomsten”, RW 1956-1957, 490-524.
BIEBAUT, K. “Moet het ontslag van een contractueel personeelslid in overheidsdienst gemotiveerd worden?”,
Soc.Weg. 2008, 7-10.
BOSMANS, M. “De verhouding tussen het privé-contractenrecht en het publiek recht”, RW 1985-1986, 2101-
2118.
CUYPERS, D, “Over ontslagmotieven, motiveringswet en rechtsmisbruik”, Soc. Kron., 2007, 509-513.
D’HOOGHE, D. “De mogelijkheid voor openbare besturen om beleidsovereenkomsten te sluiten en deel te
nemen aan de oprichting van rechtspersonen”, T. Gem. 1995, 75-105.
DE BECKER, “Kroniek van het Belgische ambtenarenrecht 1999-2008”, RW 2008-2009, 1154-1182.
DE BECKER, A., “De motivering van het ontslag van een arbeidscontractant in de publieke sector”, RW 2008-
2009, 90-102.
DE BONDT, W., “Redelijkheid en billijkheid in het contractenrecht”, TPR 1984, 95-126.
DE SOMER, S., LAMBRECHT, S., VERBEECK, V., “De toepasselijkheid van algemene publiekrechtelijke regelgeving en
beginselen op autonome overheidsbedrijven, IVA’s en EVA’s”, TBP 2011, 4-33.
DE STAERCKE, J., “Algemene beginselen van behoorlijk burgerschap. Naar een wederkerig bestuursrecht?”, Jura
falc., 2001-2002, 505-535.
DEAR, L., en DEPRINCE, O., “Indices do la loi du 29 juillet 1991 relative a la motivation formelle des actes
administratifs sur le licenciement du personnel contractuel du secteur public”, JTT 2005, 173-181.
DEPUYDT, P., “Marginale toetsing of de rechter als grensrechter”, Jura Falc. 1974-1975, 435-450.
GEENS, H., “De grondslagen van de culpa in contrahendo”, Jura Falc. 2003-2004, 433-460.
JACQMAIN, J., “Le licenciement des travailleurs dans les services publics: avec ou sans motivation formelle?”, Soc.
Kron. 2007, 514-515.
JANVIER, R., “Een volwaardige tuchtregeling voor contractanten in overheidsdienst: zowel naar inhoud als naar
vorm?”, TSR 2007, 229-329
LAENEN, G. “Overheidsopdrachten en marktconsultatie: verzoenbaar of niet?” TBP 2004, 131-144.
101
LAMBRECHTS, W., “Een reactie van W. LAMBRECHTS op het rapport van VAN DAMME, M.” in VAN DAMME, M., “Goede
trouw van burger en bestuur”, RW 1989-1990, 1107-1119.
LUST, S. en STEEN, B. “Welles nietes over vrije onderwijsinstellingen, administratieve overheden en
rechtsbescherming”, TORB 2002-2003, 315-353.
MONSEREZ, L. “Misbruik van ontslagrecht: Het Hof van Cassatie zet de puntjes op de i, maar is de i zelf niet aan
verandering toe?”, noot onder Cass. 7 mei 2001, AJT 2001-2002, 984-991.
MONSEREZ, L., “Het verdrag van Lissabon: een echte bres in de ontslagmacht van de werkgever?”, Oriëntatie 4,
2010, 97-110.
PÂQUES, M. en PARTSCH G., “ L’hypothèse du contrat dans la fonction publique locale”, TSR 1996, 3-43.
ROEF, A. “Het Milieuvergunningsdecreet, VLAREM I en de procedurele beginselen van behoorlijk bestuur:
variaties op een zelfde thema?”, RW 1994-1995, 273-283.
SALOMEZ, K., “Ontslag van contractanten in overheidsdienst, publiekrecht of privaatrecht?”, RW 2008-2009,
1481-1485.
SMEDTS, P. en VERHELST, I., Buiten zonder reden? De motivering van het ontslag door de werkgever, Oriëntatie
2002, 113-132.
STORME, M.E., “Contractuele aansprakelijkheid volgens de eisen van redelijkheid”, noot onder Kh. Gent 1 juni
1984, RW 1984-1985, 1725-1733.
STROINK, F.A.M. “De groei en de bloei van het bestuursrecht”, Publiekrechtelijke reeks Universiteit Maastricht
2006, 1-15.
SUETENS, L.P., “Algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het Belgisch
administratief recht”, TBP 1970, 379-396.
VAN BEVER, A., “Goede trouw en belangenafwegingen in het arbeidsrecht. Toepassing op de wijziging van
arbeidsvoorwaarden”, TSR 2010, 469-533.
VAN CLEYNENBREUGEL, P. “Gedragsregels in het financieel recht. Enkele beschouwingen over gedragsregels als
rechtsbron naar aanleiding van de implementatie van MiFID in het Belgisch recht”, Jura Falc. 2008-2009, 77-
118.
VAN DAMME, “Goede trouw van burger en bestuur”, RW 1989-1990, 1107-1119.
VAN EECKHOUTTE, W. “De goede trouw in het arbeidsovereenkomstenrecht: een aanzet tot herbronning en
reïntegratie”. TPR 1990, 971-1092.
VAN GERVEN, W. “Beginselen van behoorlijk handelen” , RW 1982-1983, 961-978.
VAN NUFFEL, F., “De rechterlijke toetsing van de bestuurlijke handhaving inzake leefmilieu en stedenbouw”
(noot onder cass. 12 december 2003), CDPK 2005, 373-383.
102
VAN OEVELEN, A., “Juridische verhoudingen en aansprakelijkheid bij onderhandelingen over (commerciële)
contracten”, DAOR 1990, 43-63.
VAN OEVELEN, A., “Kroniek van het verbintenissenrecht (1993-2004)”, RW 2004-2005, 1641-1670.
VAN ORSHOVEN, P., “De uitdrukkelijke motivering van administratieve rechtshandelingen”, RW 1991-1992, 488-
492.
VAN ORSHOVEN, P., “De uitdrukkelijke motivering van administratieve rechtshandelingen”, RW 1991-1992, 488-
492.
VAN ROSSUM, A.A. “Contracteren met de overheid. Wanneer mag de overheid gebruik maken van het
privaatrecht en welke normen zijn op privaatrechtelijk handelen van de overheid van toepassing?”,
Contracteren, 2005, 85-93.
VANDEN POEL, I., “Motivering van het ontslag van een contractant in overheidsdienst, een bres in het Belgisch
ontslagrecht?” TSR 2011, 115-153.
WEEKERS, B., “De ontslagbrief gericht aan een door een arbeidsovereenkomst met de gemeente verbonden
personeelslid: uitdrukkelijk motiveren of niet?” TGEM 2005-2004, 233-237.
WIARDA, G.J. en SAMKALDEN, I., “Algemene beginselen van behoorlijk bestuur”, Geschriften van de Vereniging
voor Administratief Recht, 1952, 55-94.
WILMS, W., “Het recht op informatie in het verbintenissenrecht. Een grondslagenonderzoek”, RW 1980-1981,
489-520.
RECHTSPRAAK
GwH 21 juni 2001, nr. 84/2001.
GwH 1 maart 2005, nr. 46/2005.
Hof van Cassatie
Cass. 5 november 1920, Pas., 193, concl. LECLERCQ, P.
Cass. 7 maart 1963, Pas. 1963, 744, concl. GANSHOF VAN DER MEERSCH, W.J.
Cass. 26 april 1963, RW 1963-64, 287.
Cass. 10 september 1971, RW 1971-1972, 321, concl. GANSHOF VAN DER MEERSCH, W.J.
Cass. 31 oktober 1975, ACC 1976, 287.
103
Cass. 23 maart 1981, Pas. 1981, 787 en Cass. 18 december 1989, TSR 1990, 22.
Cass. 14 februari 1991; RW 1996-1997, 1433, concl. DUBRULLE, G.
Cass. 30 september 1991, RW 1991-1992, 777.
Cass. 17 november 1994, Arr. Cass. 1995, 967.
Cass. 6 oktober 1997, RW 1997-1998, 1021.
Cass. 10 september 1999, AJT 1999-2000, 504-506.
Cass. 10 juni 2005, nr. C.04.0278.N.
Cass. 11 mei 2010, nr. 203.867.
Cass. 8 april 2011, nr. 212.579.
Raad van State
RvS 11 juni 1952, nr. 1632.
RvS 17 april 1974, nr. 16.364., Conseil d’état section d’administration, 402.
RvS 10 juli 1990, nr. 35.443.
RvS 7 november 1994, nr. 50.068.
RvS 5 april 1995, nr. 52.710.
RvS 11 oktober 1995, nr. 55.636.
RvS 18 juni 1996, nr. 60.243.
RvS 26 juni 1996, nr. 60.526.
RvS 30 april 1997, nr. 66.119.
RvS 24 juni 1997, nr. 66.951.
RvS 30 september 1997, nr. 684.88.
RvS 18 december 1997, nr. 970.279;
RvS 19 januari 1998, nr 70.876.
RvS 19 januari 1998, nr 70.876.
RvS 11 februari 1998, nr. 71.758.
RvS 10 maart 1998, nr. 72.322.
104
RvS 1 oktober 1998, nr. 76.059.
RvS 7 december 1998, nr. 77.439.
RvS 7 december 1998, nr. 77.439.
RvS 23 februari 1999, nr. 78887.
RvS 25 mei 1999, nr. 80.384.
RvS 22 juni 1999, nr 81.184.
RvS 11 januari 2000, nr. 84.595.
RvS 9 februari 2000, nr. 85.245.
RvS 23 februari 2000, nr. 85.564.
RvS 29 mei 2000, nr. 87.661.
RvS 7 juni 2000, nr. 87.860.
RvS 7 juni 2000, nr. 87.861.
RvS 29 juni 2000, nr. 88.425.
RvS 16 oktober 2000, nr. 902.36
RvS 4 maart 2002, nr. 104.277.
RvS 30 mei 2002, nr. 107.190.
RvS 17 juni 2002, nr. 107.874.
RvS 17 juni 2002, nr. 107.874.
RvS 19 juni 2002, nr. 108.021.
RvS 19 november 2002, nr. 112.635.
RvS 9 december 2002, nr. 113.42.
RvS 16 januari 2003, nr. 114.571, TMR 2003, 426.
RvS 31 januari 2003, nr. 115.346.
RvS 13 februari 2003, nr. 115.909, APM 2003, 39.
RvS 4 april 2003, nr. 118.044.
RvS 20 mei 2003, nr. 119.574.
RvS 1 december 2003, nr. 125.866.
105
RvS 8 december 2003, nr. 126.152.
RvS 28 april 2004, nr. 118.726.
RvS 5 mei 2004, nr. 131.120.
RvS 21 juni 2004, nr. 132.731.
RvS 21 juni 2004, nr. 132.731.
RvS 14 september 2004, nr. 134859.
RvS 11 oktober 2004, nr. 135.860.
RvS 26 april 2005, nr. 143.656.
RvS 16 juni 2005, nr. 146.118
RvS 12 september 2005, nr. 148.755.
RvS 27 februari 2006, nr. 155.615.
RvS 16 maart 2006, nr. 156.433.
RvS 16 maart 2006, nr. 156.429.
RvS 22 mei 2006, nr. 159.054.
RvS 19 juni 2006, nr. 160.265.
RvS 25 juli 2006, nr. 161.446.
RvS 13 oktober 2006, nr. 163.594.
RvS 4 december 2006, nr. 165.500.
RvS 12 december 2006, nr. 165.784.
RvS 22 februari 2007, nr. 168.119.
RvS 25 juni 2007, nr. 172.693.
RvS 21 augustus 2007, nr. 174.025.
RvS 28 september 2007, nr. 175.183.
RvS 19 februari 2008, nr. 179.865.
RvS 17 maart 2008, nr. 181.154.
RvS 5 mei 2008, nr. 182.665.
RvS 26 mei 2008, nr. 183.351.
106
RvS 16 juni 2008, nr. 184.204.
RvS 23 juni 2008, nr. 184.407.
RvS 8 juli 2008, nr. 185.206.
RvS 9 september 2008, nr. 186.134.
RvS 9 september 2008, nr. 186.134.
RvS 9 september 2008, nr. 186.134.
RvS 15 september 2008, nr. 186.266.
RvS 23 september 2008, nr. 186.447
RvS 30 oktober 2008, nr. 187.509.
RvS 4 november 2008, nr. 187.683.
RvS 23 december 2008, nr. 189.114.
RvS 5 januari 2009, nr. 189.262.
RvS 12 januari 2009, nr. 189.379.
RvS 5 februari 2009, nr. 190.236.
RvS 19 februari 2009, nr. 190.646.
RvS 19 februari 2009, nr. 190.646.
RvS 19 februari 2009, nr. 190.646.
RvS 19 februari 2009, nr. 190.646.
RvS 23 maart 2009, nr. 191.723.
RvS 23 maart 2009, nr. 191.734.
RvS 29 april 2009, nr. 192.818.
RvS 30 april 2009, nr. 192.856.
RvS 30 april 2009, nr. 192.857.
RvS 18 mei 2009, nr. 193.393.
RvS 18 mei 2009, nr. 193.393.
RvS 19 mei 2009, nr. 193.405.
RvS 29 mei 2009, nr. 193.640.
107
RvS 29 mei 2009, nr. 193.640.
RvS 29 juni 2009, nr. 194.796.
RvS 29 juni 2009, nr. 194.796.
RvS 17 juli 2009, nr. 195.368.
RvS 17 juli 2009, nr. 195.366.
RvS 17 juli 2009, nr. 195.366.
RvS 20 augustus 2009, nr. 195.580.
RvS 9 september 2009, nr. 197.659.
RvS 14 september 2009, nr. 195.992.
RvS 24 november 2009, nr. 198.173.
RvS 24 november 2009, nr. 198.176.
RvS 17 december 2009, nr. 198.994.
RvS 23 december 2009, nr. 199.226.
RvS 23 december 2009, nr. 199.211.
RvS 13 januari 2010, nr. 199.465.
RvS 4 februari 2010, nr. 200.443.
RvS 4 februari 2010, nr. 200.489.
RvS 15 februari 2010, nr. 200.806.
RvS 22 februari 2010, nr. 201.138.
RvS 18 maart 2010, nr. 202.029
RvS 29 maart 2010, nr. 202.462.
RvS 19 april 2010, nr. 203.062.
Rvs 19 april 2010, nr. 203.065.
RvS 3 mei 2010, nr. 203.565.
RvS 25 mei 2010, nr. 204.252.
RvS 14 juni 2010, nr. 205.127.
RvS 21 juni 2010, nr. 205.501.
108
RvS 24 juni 2010, nr. 205.681.
RvS 6 juli 2010, nr. 206.433.
RvS 13 september 2010, nr. 207.325.
RvS 27 september 2010, nr. 207.662.
RvS 11 oktober 2010, nr. 208.050.
RvS 11 oktober 2010, nr. 208.034.
RvS 11 oktober 2010, nr. 208.034.
RvS 19 oktober 2010, nr. 208.195.
RvS 28 oktober 2010, nr. 208.572.
RvS 16 november 2010, nr. 208.929.
RvS 16 november 2010, nr. 208.927.
RvS 7 december 2010, nr. 209.574.
RvS 16 december 2010, nr. 209.782.
RvS 17 december 2010, nr. 209.855.
RvS 24 januari 2011, nr. 210.624.
RvS 31 januari 2011, nr. 210.847.
RvS 31 januari 2011, nr. 210.853.
RvS 31 januari 2011, nr. 210.853.
RvS 7 februari 2011, nr. 211.053.
RvS 7 februari 2011, nr. 211.053.
RvS 17 februari 2011, nr. 211.309.
RvS 17 februari 2011, nr. 211.330.
RvS 21 februari 2011, nr. 211.392.
RvS, 21 februari 2011, nr. 211.392.
RvS 28 februari 2011, nr. 211. 559.
RvS 28 februari 2011, nr. 211.559.
RvS 4 maart 2011, nr. 211.812.
109
RvS 4 maart 2011, nr. 211.812.
RvS 4 maart 2011, nr. 211.812.
RvS 4 maart 2011, nr. 211.812.
RvS 7 maart 2011, nr. 211.838
RvS 7 maart 2011, nr. 211.838
RvS 7 maart 2011, nr. 211.838.
RvS 7 maart 2011, nr. 211.838.
RvS 31 maart 2011, nr. 212.139.
RvS 31 maart 2011, nr. 212.139.
RvS 8 april 2011, nr. 212.579.
RvS 5 mei 2011, nr. 212.998.
RvS 14 juni 2011, nr. 213.835.
RvS 27 juni 2011, nr.214.195.
RvS 28 juni 2011, nr. 214.237.
RvS 20 september 2011, nr. 215.205.
RvS 16 oktober 2011, nr. 216.000.
RvS 26 oktober 2011, nr. 216.000.
RvS 1 december 2011, nr. 216.647.
RvS 5 december 2011, nr. 216.685.
Arbeidshof
Arbh. Luik, 23 juni 1983, Jur. Liège, 1984, 251.
Arbh. Antwerpen 18 april 1985, JTT 1987, 158.
Arbh. Luik 4 december 1985, JTT 1987, 224.
Arbh. Luik 18 december 2000, Soc. Kron. 2001, 456.
Arbh. Brussel 26 november 2002, Soc. Kron. 2003, 458.
Arbh. Brussel 26 november 2002, JTT 2003, 458.
110
Arbh. Brussel 10 december 2003, JTT 2005, 185.
Arbh. Brussel 30 mei 2005, nr. 45 959, Soc. Kron. 2007, 522, noot CUYPERS, D.
Arbh. Brussel 31 oktober 2005, nr. 45.765.
Arbh. Brussel 19 november 2007, A.R.6.577/06.
Arbh. Brussel 27 november 2007, JTT 2008, 167.
Arbh. Bergen 17 juli 2008, nr. 20.139.
Arbh. Bergen 12 mei 2010, A.R. 21557.
Arbh. Brussel 3 september 2010, nr. 52.094.
Arbeidsrechtbank
Arbrb. Charleroi 12 maart 1985, TSR 1986, 109.
Arbrb. Brussel 24 april 1996, APM 1996, 118.
Arbrb. Brussel 30 oktober 2000, JTT 2011, 52.
Arbrb. Brussel 26 november 2002, Soc. Kron. 2003,45.
Arbrb. Antwerpen 30 juni 2004, nr. 346.256.
Arbrb. Brussel 30 mei 2005, A.R. 45.959.
Arbrb. Luik 13 januari 2006, JTT 2007, 251.
Arbrb. Gent 6 december 2007, RW 2008-2009, 1480.
Arbrb. Tongeren 2 oktober 2008, Limb.Rechtsl. 2010, 225.
Arbrb. Brussel 29 januari 2009, nr. 1.588/08.
111
WETGEVING
Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, ondertekend te Rome
op 4 november 1950 en goedgekeurd bij de wet van 13 mei 1955, BS 19 augustus 1955.
Wet van 30 december 1961, Burgerlijk wetboek, BS 18 mei 1962.
Wet van 10 oktober 1967, Gerechtelijk wetboek Deel III Bevoegdheid, BS 31 oktober 1967.
Arbeidswet 16 maart 1971, BS 30 maart 1971
Gecoördineerde Wetten 12 januari 1973 op de Raad van State, BS 31 maart 1973.
Wet 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, BS 22 augustus 1978.
Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurhandelingen, BS 12 september
1991.
Wet van 22 juli 1993 houdende bepaalde maatregel inzake ambtenarenzaken, BS 14 augustus 1993.
Wet 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk, BS 18
september 1996.
Wet 18 december 2002 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 tot instelling van de arbeidsreglementen, BS
14 januari 2003.
Wet 28 januari 2003 betreffende de medische onderzoeken die binnen het kader van de arbeidsverhoudingen
worden uitgevoerd, BS 11 december 1993.
Wet van 10 mei 2007 ter bestrijding van bepaalde vormen van discriminatie, BS 30 mei 2007.
Gemeentedecreet van 15 juli 2005, BS 31 augustus 2005. Provinciedecreet van 9 december 2005, BS 29 december 2005. Koninklijk Besluit van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het rijkspersoneel, BS 8 oktober 1937.
Koninklijk besluit van 22 december 2000 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en
geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de
Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke
Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook op publiekrechtelijke
rechtspersonen die ervan afhanden, BS 9 januari 2001.
Koninklijk Besluit van 25 april 2005 tot vaststelling van de voorwaarden voor indienstneming bij
arbeidsovereenkomst in sommige overheidsdiensten, BS 6 oktober 2005.
Besluit van de Vlaamse Regering van 13 januari 2006 houdende vaststelling van de rechtspositie van het personeel van de diensten van de Vlaamse Overheid, BS 27 maart 2006.
112
Besluit van de Vlaamse Regering van 7 december 2007 houdende de minimale voorwaarden voor de
personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het
provinciepersoneel en houdende enkele bepalingen betreffende de rechtspositie van de secretaris en de
ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 24 december 2007.
Rechtspositieregeling van 20 december 2011 Stad Gent.
WEBSITES
www.bestuurszaken.be
www.kanselarij.belgium.be
www.pdata.be
www.rszppo.fgov.be
www.Vlaanderen.be
INTERVIEWS
Gesprek op woensdag 8 februari 2012 met VAN DYCK T., coördinator-expert van het departement personeel en
organisatie Stad Gent, Keizer Karelstraat, 9000 Gent.
Gesprek op vrijdag 10 februari 2012 met VERMEIR, E., HR-verantwoordelijke Departement Financiën en
Begroting van de Vlaamse overheid, Koning Albert 2 laan 35, 1000 Brussel.
Gesprek op woensdag 15 februari 2012 met DE SMEDT S., Vakbondsconsulent ACV openbare dienst, Poel 7, 9000 Gent. Gesprek op maandag 20 februari 2012 met MACHIELS, C., Juridisch adviseur VSOA Financiën, Kleerkopersstraat
15, 1000 Brussel.
Gesprek op donderdag 1 maart 2012 met GABRIËLS, M., Inspecteur stafdienst Personeel en Organisatie FOD
Financiën.
Gesprek op woensdag 7 maart 2012 met Van HAMERSVELD, F., Hoofd juridische dienst ACOD openbare lokale
besturen en GABRIËLS, F., stafmedewerker ACOD openbare dienst lokale besturen, Fontainasplein 9-11, Brussel.
Gesprek op donderdag 22 maart 2012 met WINTMOLDERS, L., Personeelsdirecteur FOD Personeel & Organisatie,
Wetstraat 51, 1000 Brussel.
top related