YOU ARE DOWNLOADING DOCUMENT

Please tick the box to continue:

Transcript

GENEZA I HISTORIA TRZECIEGOFILARU UNII EUROPEJSKIEJ

1.1. WPROWADZENIE

Trzeci filar1 Unii Europejskiej okrelany obecnie jako wsppraca policjii sdowa w sprawach karnych zosta utworzony na mocy traktatu z Maastricht.Tytu VI Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) zawiera postanowienia o wsp-pracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych. W art. K.1ustanowiono dziedziny, ktre maj suy realizacji celw2 Unii Europejskiejw zakresie trzeciego filaru, tj.:

1) polityk azylow;2) zasady regulujce przekraczanie przez osoby zewntrznych granic pastw

czonkowskich i sprawowanie kontroli nad tym ruchem;3) polityk imigracyjn i polityk wobec obywateli pastw trzecich: warunki wjazdu i przemieszczania si obywateli pastw trzecich na tery-

torium pastw czonkowskich, warunki pobytu obywateli pastw trzecich na terytorium pastw czon-

kowskich, wcznie z czeniem rodzin i dostpem do rynku pracy, walka z nielegaln imigracj, pobytem i prac obywateli pastw trzecich

na terytorium pastw czonkowskich;4) walk z narkomani;5) zwalczanie naduy na skal midzynarodow;

1 Naley pamita, e okrelenie filar nie jest okreleniem traktatowym, ale doktrynalnym.2 W szczeglnoci chodzi o swobodny przepyw osb.

1

16

6) wspprac sdow w sprawach cywilnych;7) wspprac sdow w sprawach karnych;8) wspprac celn;9) wspprac policyjn w celu zapobiegania i walki z terroryzmem, niele-

galnym handlem narkotykami i innymi powanymi formami midzynarodowejprzestpczoci, wcznie z pewnymi aspektami wsppracy celnej, jeeli zajdzietaka konieczno, w zwizku z organizowaniem obejmujcego ca Uni syste-mu wymiany informacji w ramach Europejskiego Biura Policji (Europol).

Dziaania w trzecim filarze podejmowane s przez pastwa czonkowskiezgodnie z europejsk Konwencj o ochronie praw czowieka i podstawowychwolnoci z dnia 4 listopada 1950 r. i Konwencj dotyczc statusu uchodcwz dnia 28 lipca 1951 r. oraz w poszanowaniu ochrony przyznawanej przez pa-stwa czonkowskie osobom przeladowanym z przyczyn politycznych.

Traktat amsterdamski w znacznym stopniu zmodyfikowa wspprac sdo-w i policyjn pastw czonkowskich Unii. W obowizujcym stanie prawnym3podstawy prawne dla funkcjonowania trzeciego filaru okrela tytu VI Traktatuo Unii Europejskiej w art. 2942.

Z punktu widzenia przedstawianej problematyki naley wspprac policjii sdow w sprawach karnych pastw czonkowskich UE przedstawi w szer-szym aspekcie obszaru wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci, jako caocistosunkw okrelonych w konkluzjach Rady Europejskiej z Tampere z listopada1999 r. Prezentacja i ocena zagadnie jest utrudniona z kilku wzgldw4:

nastpuje bardzo szybki rozwj prawa w obszarze wolnoci, bezpiecze-stwa i sprawiedliwoci,

dokumenty unijne przyjmuj przede wszystkim posta dyrektyw oraz de-cyzji ramowych, co prowadzi do koniecznoci realizacji zaoe przez pastwaczonkowskie,

wiele aktw ma charakter niewicy jeli nawet wywieraj one prak-tyczny wpyw na funkcjonowanie Unii i pastw czonkowskich, to ocena tegowpywu jest bardzo trudna,

wiele przyjtych rozwiza prawnych nie weszo w ycie i ich znaczeniejest trudne do sformuowania.

Gwnym celem5 trzeciego filaru jest zapewnienie obywatelom wysokiegopoziomu bezpieczestwa osobistego w przestrzeni wolnoci, bezpieczestwai sprawiedliwoci przez wsplne dziaanie pastw czonkowskich w dziedziniewsppracy policyjnej i sdowej w sprawach karnych oraz poprzez zapobieganie

3 Najwiksze zmiany wprowadzone zostay przez traktat amsterdamski, ktrym zmieniononazw trzeciego filaru przez zmian nazwy tytuu VI.

4 Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, pod red. J. Barcza, WydawnictwoPrawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2003, s. 611.

5 Art. 29 TUE.

17

rasizmowi i ksenofobii oraz ich zwalczanie. Aby osign ten cel Unia (w ra-mach trzeciego filaru) zapobiega takim zjawiskom, jak: przestpczo zorgani-zowana, zwaszcza terroryzm, handel ludmi i przestpstwa przeciwko dzie-ciom, nielegalny handel narkotykami i nielegalny handel broni, a take korupcjai naduycia finansowe, oraz walczy z tymi zjawiskami.

Mechanizmami sucymi do realizacji tych celw s: cilejsza wsppraca policji, organw celnych oraz innych waciwych

organw w pastwach czonkowskich, prowadzona zarwno bezporednio, jaki za porednictwem Europolu,

cilejsza wsppraca organw sdowych oraz innych waciwych orga-nw w pastwach czonkowskich, w tym wsppraca za porednictwem Euro-pejskiego Urzdu ds. Wsppracy Sdowej (Eurojust),

zblianie, w miar potrzeby, norm prawa karnego w pastwach czonkow-skich.

Wsplne dziaanie w dziedzinie wsppracy policyjnej obejmuje m.in.: wspprac operacyjn waciwych organw pastw czonkowskich, w tym

sub policji, sub celnych oraz innych wyspecjalizowanych organw cigania,w zapobieganiu, wykrywaniu i ciganiu przestpstw,

gromadzenie, przechowywanie, przetwarzanie, analizowanie i wymianistotnych informacji, w tym informacji organw cigania zwaszcza za pored-nictwem Europolu o podejrzanych transakcjach finansowych, z zastrzeeniemwaciwych przepisw o ochronie danych osobowych,

wspprac i wsplne inicjatywy w dziedzinie szkolenia, wymiany ofice-rw cznikowych, delegacji subowych, korzystania z wyposaenia i badakryminalistycznych,

wspln ocen poszczeglnych technik ledczych dotyczcych wykrywa-nia powanych form przestpczoci zorganizowanej.

Wsplne dziaanie w dziedzinie wsppracy sdowej w sprawach karnychobejmuje:

uatwianie i przyspieszanie wsppracy midzy ministerstwami i organamisdowymi lub odpowiednimi organami pastw czonkowskich, w tym w miarpotrzeby wsppracy za porednictwem Eurojustu, w zakresie procedury sdo-wej i wykonywania orzecze,

uatwianie ekstradycji midzy pastwami czonkowskimi, zapewnianie, w zakresie niezbdnym do usprawnienia tej wsppracy,

zgodnoci norm stosowanych w pastwach czonkowskich, zapobieganie sporom o waciwo midzy pastwami czonkowskimi, stopniowe przyjmowanie rodkw ustanawiajcych minimalne normy do-

tyczce znamion przestpstw i kar w dziedzinach przestpczoci zorganizowa-nej, terroryzmu i nielegalnego handlu narkotykami.

18

Celem wzmocnionej wsppracy w ktrejkolwiek z dziedzin okrelonychw tytule VI Traktatu o Unii Europejskiej jest umoliwienie Unii szybszego prze-ksztacenia si w przestrze wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci.

Podobnie jak filar drugi, filar trzeci ma charakter przede wszystkim midzy-rzdowy. Wystpujce elementy wsplnotowe pojawiy si gwnie po przyjciutraktatu amsterdamskiego. W praktyce jest to wic filar hybrydowy. Ju obecniewsppraca policji i sdowa w sprawach karnych ma charakter bardziej wspl-notowy ni wsplna polityka zagraniczna i bezpieczestwa6.

Gwnymi bodcami dziaa w pocztkowym okresie byy obawy zwizaneze wzrostem imigracji i przestpczoci, a jednoczenie ch usunicia kontrolina granicach wewntrznych wobec pogbiajcej si integracji gospodarczej.Rozwj integracji europejskiej z jednej strony wymaga bowiem dopenieniaw kluczowych obszarach, zwaszcza polityki imigracyjnej, azylowej i wizowej(w zwizku z rozszerzeniem swobody przemieszczania si na terytoriumWE/UE) oraz wzmacniania wsppracy sdw w sprawach cywilnych (niezbd-nej dla sprawnego dziaania swobd rynku wewntrznego), z drugiej za, kon-frontowa pastwa czonkowskie z narastaniem negatywnych zjawisk, przedewszystkim z przestpczoci zorganizowan7.

Naley rwnie wskaza prace Rady Europy w zakresie wsppracy pastweuropejskich w dziedzinach objtych przestrzeni wolnoci, bezpieczestwai sprawiedliwoci, ktre mimo e okazay si nieefektywne, byy pierwszym fo-rum dyskusji w tym wymiarze. Rwnie pastwa czonkowskie Wsplnot Euro-pejskich pomimo braku w Traktacie ustanawiajcym Europejsk Wsplnot Go-spodarcz odniesienia do spraw wewntrznych i sprawiedliwoci za pomocwielostronnych umw formoway tak wspprac, czego przejawem bya kon-wencja neapolitaska czy konwencja brukselska.

Wrd bodcw do wsppracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoci i sprawwewntrznych wymienia si8:

1) bodce zwizane z imigracj: wzrost ruchu granicznego midzy krajami zachodnioeuropejskimi, wzrost migracji zwizanej z prac oraz czeniem rodzin w krajach za-

chodnioeuropejskich, wzrost liczby poda o azyl, obawy wywoane midzynarodow przestpczoci zorganizowan;

6 Z.J. Pietra, Prawo wsplnotowe i integracja europejska, Wydawnictwo UMCS, Lublin2006, s. 586.

7 J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michaowska-Gorywoda, Integracja europejska,Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 384.

8 Unia Europejska. Organizacja i funkcjonowanie, pod red. M. Cini, PWE, Warszawa 2007,s. 413.

19

2) bodce zwizane z projektem integracji europejskiej: niekorzystny wpyw opnie przy przekraczaniu granic na dziaalno

gospodarcz, ch zakoczenia procesu tworzenia jednolitego rynku przez stopniowe

usuwanie kontroli na przejciach granicznych w obrbie Unii, potrzeba opracowania wsplnych przepisw dotyczcych przekraczania

granic zewntrznych, aby byo moliwe usunicie kontroli na granicach we-wntrznych.

1.2. PRZESTRZE WOLNOCI, BEZPIECZESTWAI SPRAWIEDLIWOCI

Cae terytorium Unii Europejskiej jest okrelone w art. 2 TUE9 jako tzw. ob-szar wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci, na ktrym zapewniona jestswoboda przepywu osb. Wie si to z koniecznoci przyjcia jednolitychrozwiza dotyczcych kontroli granic zewntrznych, azylu, imigracji oraz za-pobiegania i zwalczania przestpczoci10.

Bardzo czsto mwic o trzecim filarze, stawia si znak rwnoci midzytym pojciem a obszarem wolnoci bezpieczestwa i sprawiedliwoci. Naleyjednak podkreli, e wsppraca policyjna i sdowa w sprawach karnych jestjedynie form wsppracy pastw czonkowskich Unii, ktra ma suy rze-czywistemu i bezpiecznemu funkcjonowaniu tego obszaru11. Na przestrzewolnoci bezpieczestwa i sprawiedliwoci (PWBiS) skada si rwnie czpierwszego filaru. Obecnie przestrze ta obejmuje w ramach UE dwa obszaryo rnym statusie:

regulacje zawarte w tytule IV Traktatu ustanawiajcego Wsplnot Euro-pejsk: wizy, azyl, imigracja i inne rodzaje polityki zwizane ze swobodnymprzepywem osb,

regulacje zawarte w tytule VI Traktatu o Unii Europejskiej: postanowieniao wsppracy policyjnej i sdowej w sprawach karnych.

9 W art. 2 TUE wrd celw UE wymienia si: utrzymanie i rozwijanie Unii jako przestrzeniwolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci, w ktrej zagwarantowana jest swoboda przepywuosb, w powizaniu z waciwymi rodkami w odniesieniu do kontroli granic zewntrznych, azylu,imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestpczoci.

10 Europeistyka w zarysie, pod red. A.Z. Nowaka, D. Milczarka, PWE, Warszawa 2006,s. 158.

11 Ibidem.

20

1.3. TREVI

Pocztki wsppracy innej ni gospodarcza w obrbie Europejskiej Wspl-noty Gospodarczej miay miejsce ju w latach 70. XX w. W 1975 r. podczasszczytu Rady Europejskiej w Rzymie doszo do pierwszego spotkania ministrwspraw zagranicznych pastw czonkowskich EWG. Spotkanie to dotyczyo podj-cia wsppracy w walce z terroryzmem, radykalizmem, ekstremizmem i przemocmidzynarodow (terrorisme, radicalisme, extremisme, violence internationale TREVI). Wsppraca ta przyja form grupy o nietypowym mechanizmiedziaania, miaa bowiem charakter nieformalny i odbywaa si poza strukturamiEWG. Spotkania ministrw odpowiedzialnych za sprawy bezpieczestwa we-wntrznego pastw czonkowskich miay miejsce co p roku na nieoficjalnychkonferencjach, podczas ktrych podejmowano uchway co do konkretnych dzia-a. Uchway te byy oparte na propozycjach wypracowanych przez powoanewczeniej komisje i grupy robocze. Regularne spotkania rozpoczy si odczerwca 1976 r. i miay na celu umoliwienie wsppracy m.in. technicznej, per-sonalnej i prawnej.

Pocztkowo TREVI obejmowaa walk (zbieranie i wymiana informacji)z terroryzmem politycznym i kryminalnym (TREVI I), a take wymian infor-macji operacyjnych oraz wspdziaanie techniczne i szkoleniowe policji pastwczonkowskich (TREVI II). Od poowy lat 80. XX w. (1986 r.) zajmowaa sizwalczaniem przestpczoci zorganizowanej i handlu narkotykami (TREVI III)12.Nastpnie utworzono grup badajc zagroenia wynikajce z braku kontroli nagranicach (TREVI 1992)13.

Wymiernym efektem prac grupy TREVI byo przygotowanie licznych roz-wiza dla pastw czonkowskich Wsplnoty Europejskiej. Rozwizania te niemiay jednak mocy prawnie wicej, a jedynie polityczn. W rzeczywistocigrupa TREVI stanowia lun form forum politycznego, ktrego wyniki niebyy w aden sposb wice. Jednak w czasie 15 lat jej dziaalnoci podjtowiele inicjatyw, co doprowadzio do powstania kolejnych grup zajmujcych sirnymi dziedzinami polityki wewntrznej i sprawiedliwoci. Naley rwniewspomnie o forum wsppracy w ramach europejskiej wsppracy politycznej,ktra oprcz kwestii pniejszego drugiego filaru zajmowaa si take dziedzinwymiaru sprawiedliwoci.

We wszystkich pastwach czonkowskich TREVI utworzono biura czni-kowe, usytuowane przy policji, dysponujce chronionymi kanaami informacyj-

12 Szerzej zob.: A. Misiuk, Polskie suby policyjne i graniczne w drodze do Europy [w:] Polskadroga do Schengen. Opinie ekspertw, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2001, s. 139 i nast.

13 E. Dynia, Integracja europejska, Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 162.

21

nymi. W wyniku spotka ministrw na odpowiednim szczeblu, a take dzikipracom grup roboczych TREVI zdoano osign wspprac w zakresie wy-miany informacji oraz w wielu dziedzinach zwizanych z walk z rnego ro-dzaju przestpczoci14. W rezultacie dziaalnoci grupy TREVI powsta systemwymiany informacji i wspdziaania w zakresie zwalczania terroryzmu, zor-ganizowanej przestpczoci i narkomanii, wymiany dowiadcze, technik po-licyjnych i wyposaenia, zapobiegania klskom ywioowym i postpowaniaw przypadku ich wystpienia oraz w zakresie cywilnego bezpieczestwa po-wietrznego15.

Wsppraca zwizana z ograniczaniem i zwalczaniem terroryzmu i prze-stpczoci zorganizowanej zostaa zintensyfikowana w zwizku z zamiaremzniesienia kontroli na granicach wewntrznych, co czy si z koniecznociwzmoenia dziaa zwizanych ze zwalczaniem przestpczoci na granicachzewntrznych.

Od pocztku 1991 r. dziaalno TREVI zostaa cakowicie skoordynowanaz dziaaniami Komisji Europejskiej16. Wok tej struktury rozwijay si a do1993 r. rne formy wsppracy. Paralelnie pod nazw europejskiej wsppra-cy sdowej pojawiy si rnorode inicjatywy zacienienia wspdziaania mi-nisterstw sprawiedliwoci i sdw pastw czonkowskich. Pomys wsppracyzosta przedstawiony przez Francj na posiedzeniu Rady Europejskiej odbywa-jcym si w dniach 56 grudnia 1977 r. w Brukseli i przewidywa wieloetapo-wo realizacji wsppracy europejskiej w sferze spraw karnych. Jego praktycz-nym wymiarem byo podpisanie umowy 4 grudnia 1977 r. w Dublinie w sprawiewalki z terroryzmem oraz kolejnych umw dotyczcych pomocy sdowejw sprawach karnych. Projekt ten nie doczeka si jednak ostatecznej realizacji.

Dopiero w drugiej poowie lat 80. XX w. wsppraca ta (m.in. w zwizkuz planami dopenienia rynku wewntrznego) nabraa tempa17. W padzierniku1986 r. zaoono tzw. grup ds. migracji skadajc si z urzdnikw krajowychministerstw odpowiedzialnych za kwestie imigracji oraz funkcjonariuszy Komi-sji Europejskiej. Zadaniem tej grupy byo uzgadnianie narodowych strategii do-tyczcych poda o imigracj, wydawania wiz i przyznawania azylu. W grudniu1988 r. na Rodos powoano grup koordynatorw ds. swobodnego przemiesz-czania si osb (tzw. grupa Rodos), ktrej zadaniem bya koordynacja prac in-nych grup w obszarze likwidacji kontroli na granicach wewntrznych i w obsza-

14 M. Knap, Europol midzynarodowa wsppraca policyjna, Unia Europejska 2000, nr 2,s. 169.

15 Z.M. Doliwa-Klepacki, Integracja europejska, Wydawnictwo Temida 2, Biaystok 2005,s. 656.

16 J. Menkes, Od wsppracy policyjnej do przestrzeni wolnoci, bezpieczestwa i sprawie-dliwoci, Sprawy Midzynarodowe 1997, nr 3, s. 60.

17 Prawo Unii Europejskiej, s. 384.

22

rze rodkw kompensacyjnych do zapewnienia bezpieczestwa wewntrznego.Kolejn grup bya utworzona w 1990 r. grupa koordynatorw ds. walki z narko-tykami (tzw. grupa CELAD) oraz w 1992 r. grupa antymafijna. Rozporzdze-niem z 8 lutego 1993 r. ustanowiono Europejski Urzd Obserwacyjny ds. Narko-tykw i Narkomanii (EUNN). Instytucja ta, z siedzib w Lizbonie, ma za zadaniezbiera i opracowywa dane z pastw czonkowskich dotyczce narkotykw i ichkonsumpcji, jak rwnie nawizywa wspprac z innymi instytucjami mi-dzynarodowymi w dziedzinie walki z narkotykami18.

Grupa TREVI dziaaa a do wejcia w ycie Traktatu o Unii Europejskiej,tj. 1 listopada 1993 r.

1.4. POROZUMIENIA Z SCHENGEN W SPRAWIESTOPNIOWEGO ZNOSZENIA KONTROLI GRANICZNEJ

Traktat ustanawiajcy Europejsk Wspprac Gospodarcz gwarantowaswobod przepywu podmiotw prowadzcych dziaalno ekonomiczn. Nieoznaczao to jednak zniesienia kontroli przepywu osb na granicach midzypastwami czonkowskimi. Poza strukturami wsplnotowymi niektre pastwaczonkowskie podjy inicjatyw majc na celu zniesienie takich kontroli, nie-zalenie od tego, czy osoby przemieszczajce si zajmoway si dziaalnociekonomiczn19.

Zasadnicze zmiany nastpiy w 1985 r. W luksemburskim Schengen podpi-sano 14 czerwca ukad w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na granicachwewntrznych midzy pocztkowo 5 pastwami: Belgi, Francj, RFN, Luk-semburgiem i Holandi. Porozumienie to, zwane porozumieniem podstawowym,miao bardzo oglny charakter programowy i wytyczao gwne kierunki wsp-pracy pomidzy stronami. Umowa zobowizywaa bowiem jedynie do pojciastara, a nie do realizacji konkretnych zada. W miar moliwoci kontrole nagranicach miay by ograniczone do wzrokowej kontroli pojazdw. Ponadto na-leao uatwi przemieszczanie si mieszkacw regionw przygranicznych orazdy do ujednolicania polityki wizowej pastw stron. Pastwa miay rwniepodj dziaania zmierzajce do zwalczania handlu narkotykami oraz wzmocniwspprac w ramach walki z przestpczoci20. Z pocztkiem 1992 r. porozu-mienie to miao doprowadzi do likwidacji kontroli granicznych w przepywie

18 F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, PWN, WarszawaWrocaw 1999, s. 4647.19 Europeistyka, s. 159.20 Ibidem.

23

osb midzy tymi pastwami i zaostrzenia kontroli na zewntrznych wsplnychgranicach.

Te same pastwa podpisay w Schengen 19 czerwca 1990 r. drugi ukad, sta-nowicy porozumienie wykonawcze dla porozumienia z 1985 r. (tzw. Schengen II).Weszo ono w ycie 26 marca 1995 r. i po raz pierwszy wprowadzio konkretni rozbudowan regulacj umoliwiajc realizacj zaoe Schengen I. SchengenII regulowa warunki przekraczania granic zewntrznych, okrela zasady poli-tyki azylowej oraz wprowadzi System Informacyjny Schengen (SIS)21, ktrysta si nowatorsk, wspln baz danych gromadzc informacje dotyczceosb i przedmiotw. Baza ta bya dostpna dla narodowych organw ochronyporzdku publicznego. Porozumienie wykonawcze zakadao wspprac policyj-n polegajc na bezporednich kontaktach sub pastw czonkowskich. Kon-wencj z 1990 r. mona podzieli na kilka czci. Pierwsza cz regulowaa wa-runki przekraczania granic zewntrznych, wprowadzajc list pastw objtychobowizkiem wizowym. Druga okrelaa cz zasad polityki azylowej. W kon-wencji znalazy si te postanowienia dotyczce uatwie we wsppracy policyj-nej i sdowej ustanawiajce system bezporednich kontaktw placwek policjiw regionach nadgranicznych. Umowa wykonawcza wprowadzia zasad waci-woci jednego pastwa do rozpatrywania wnioskw azylowych. Ponadto dopusz-czono moliwo prowadzenia inwigilacji transgranicznej oraz pocigu trans-granicznego (pod warunkiem uzyskania wczeniejszej zgody pastwa strony).

Oba porozumienia byy umowami midzynarodowymi o charakterze otwar-tym. Mogy bowiem do nich przystpi zarwno inne pastwa czonkowskieEuropejskiej Wsplnoty Gospodarczej, jak i pastwa trzecie. Mimo e sameukady zostay zawarte poza traktatem stanowicym Wsplnot Europejsk, towywary one zasadniczy wpyw na rozwj wsppracy w ramach UE w trzechwanych dziedzinach: polityki azylowej, wizowej oraz wsppracy policyjneji sdowej w sprawach karnych22.

Stopniowo wszystkie pastwa czonkowskie Wsplnoty Europejskiej, pozaWielk Brytani i Irlandi23, stay si stronami obu porozumie z Schengen. Do-datkowo nale do nich pastwa trzecie, czyli Szwajcaria24, Norwegia25 i Islan-dia oraz San Marino, Watykan i Monako. W obszarze Schengen zapewniony jestswobodny przepyw osb, niezalenie od ich narodowoci. Krajami Unii Euro-pejskiej nienalecymi do strefy Schengen s Cypr, Rumunia i Bugaria.

21 Jest to scentralizowany system informacyjny skadajcy si z komputera znajdujcego siw Strasburgu, poczonego z sieci komputerw narodowych.

22 Prawo Unii Europejskiej, s. 384.23 Poza stref Schengen le rwnie nalece do Danii autonomiczne Grenlandia i Wyspy

Owcze.24 Od 12 grudnia 2008 r. (granice ldowe), marzec 2009 r. (porty lotnicze).25 Bez Spitsbergenu i Wyspy Niedwiedziej.

24

1.5. JEDNOLITY AKT EUROPEJSKI

Rwnolegle z rozwojem systemu Schengen byy podejmowane pewne dzia-ania na forum Wsplnot Europejskich.

Oglne ujcie wsppracy pastw w ramach Wsplnoty Europejskiej przed-stawi francuski prezydent Franois Mitterrand. Stwierdzi on, e w sytuacji, gdyprzestpczo nabraa w Europie charakteru midzynarodowego, konieczne staosi umidzynarodowienie take systemu jej zapobiegania, cigania oraz karania.Momentem przeomowym w tym zakresie stao si przyjcie Jednolitego aktueuropejskiego (JAE), likwidujcego wewntrzeuropejskie kontrole graniczne.Akt ten wszed w ycie w 1987 r. i po raz pierwszy na paszczynie prawnotrak-tatowej powiza swobodny przepyw osb w ramach WE ze wspprac dotycz-c imigracji z krajw trzecich, a take wspdziaaniem w zwalczaniu terroryzmu,przestpczoci oraz przemytu narkotykw i dzie sztuki. Jednoczenie stwierdzonowwczas, e adne z postanowie JAE nie moe narusza prawa pastw czon-kowskich Wsplnot do podjcia rodkw uznanych przez nie za stosowne w ce-lu kontrolowania imigracji z pastw trzecich i zwalczania terroryzmu, przestp-czoci i nielegalnego przemytu. Skutkiem przyjcia takich rozwiza byootwarcie drogi do pogbienia wsppracy w tym zakresie i okrelenie nowychram integracji tj. Unii Europejskiej. Zgodnie z zasad solidarnoci wsplnoto-wej pastwa administrujce tymi wasnymi granicami, ktre stay si take gra-nicami Wsplnoty, s gwarantami nie tylko wasnego bezpieczestwa, ale takebezpieczestwa wszystkich pozostaych pastw czonkowskich26.

Jednoczenie powsta deficyt bezpieczestwa wywoany przez ograniczeniawynikajce z suwerennoci pastw czonkowskich. Dziaania si policyjnychnadal byy ograniczone tylko do wasnych terytoriw narodowych. Natomiastz punktu widzenia pastw czonkowskich odczuwane byy obawy przed zanika-niem granic pastwowych i przenikaniem obcej przestpczoci. Rozwizaniemtych problemw stao si umidzynarodowienie dziaa policyjnych, gdy prze-stpczo transnarodowa moe by skutecznie zwalczana wycznie przez tran-snarodowe siy policyjne27.

26 Z.J. Pietra, op. cit., s. 587.27 Ibidem.

25

1.6. KONWENCJA DUBLISKA

Pod wpywem negocjacji w Schengen 15 czerwca 1990 r. zostaa podpisanakonwencja dubliska, w ktrej okrelono zasady wyznaczania jednego pastwaodpowiedzialnego za rozpatrywanie wnioskw azylowych. W przypadku legal-nych imigrantw jest nim pastwo, ktre wydao zgod na wjazd i pobyt cudzo-ziemca, czyli pastwo zamieszkania danego uchodcy, natomiast w przypadkunielegalnych imigrantw pastwo, przez ktrego granic cudzoziemiec prze-dosta si na terytorium Unii Europejskiej. Zakres konwencji ogranicza si douchodcw w rozumieniu konwencji genewskiej. Konwencja dubliska miaasuy wyeliminowaniu sytuacji, kiedy osoba skada kilka wnioskw azylowychw kilku pastwach czonkowskich. Z zaoenia konwencja ta miaa wej w y-cie rwnoczenie z konwencjami o wsplnym reimie wizowym i o przekracza-niu granic zewntrznych UE, co nie nastpio.

W 1991 r. popisano Konwencj midzy pastwami czonkowskimi o wyko-nywaniu zagranicznych orzecze skazujcych w sprawach karnych. Podpisanietych umw zwikszyo liczb umw niewchodzcych bezporednio w skad po-rzdku prawnego Wsplnot.

W okresie od wejcia w ycie konwencji dubliskiej podejmowano prbyrozszerzenia zakresu jej obowizywania. Miao to nastpi przez zawarcie tzw.konwencji rwnolegych z pastwami Europy rodkowej, Szwajcari, Norwegiczy pastwami Ameryki Pnocnej. 19 stycznia 2001 r. podpisano jednak tylkoumow z Norwegi i Islandi, ktra obowizywaa od 23 marca.

Uzupenieniem systemu dubliskiego jest system Eurodac, ustanowiony roz-porzdzeniem Rady z 11 grudnia 2000 r. oraz uzupeniony przez rozporzdzeniez 28 lutego 2002 r. System ten ma za zadanie pomc w okreleniu pastwa wa-ciwego dla rozpatrzenia wniosku poprzez uycie metod daktyloskopijnych. Po-nadto ma pozwoli na identyfikacj i zwalczanie naduy przy skadaniu wnio-skw azylowych oraz ograniczenie nielegalnej imigracji28.

1.7. TRAKTAT O UNII EUROPEJSKIEJ

Traktat o Unii Europejskiej (traktat z Maastricht) przynis ogromny postpw dziedzinie wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych. Wsppraca w ra-mach grupy TREVI zostaa bowiem zastpiona wspprac w zakresie wymiaru

28 Prawo Unii Europejskiej, s. 618.

26

sprawiedliwoci i spraw wewntrznych, stajc si podstaw tzw. trzeciego filaruUnii Europejskiej.

Przyjmujc Traktat o Unii Europejskiej, wyrniono 9 obszarw wsplnegointeresu, ktre stay si spektrum wsppracy pastw czonkowskich w trzecimfilarze. wczesny trzeci filar obejmowa29:

1) polityk azylow,2) zasady regulujce przekraczanie granic zewntrznych UE przez osoby fi-

zyczne i sprawowanie nad nimi kontroli,3) polityk imigracyjn i polityk dotyczc obywateli krajw trzecich,4) zwalczanie narkomanii,5) zwalczanie przestpczoci midzynarodowej,6) wspprac sdow w sprawach cywilnych,7) wspprac sdow w sprawach karnych,8) wspprac celn,9) wspprac policyjn majc na celu walk z terroryzmem, nielegalnym

handlem narkotykami i innymi formami przestpczoci midzynarodowej,w zwizku ze zorganizowaniem obejmujcego ca Uni systemu wymiany in-formacji w ramach Europolu30.

W duej mierze zakres ten obejmuje sprawy uregulowane w porozumieniachSchengen.

Realizacja zaoe Traktatu o Unii Europejskiej nastpia poprzez: powoanie do ycia w 1994 r. Europejskiego Centrum ds. Narkotykw

i Uzalenienia od Narkotykw, przyjcie w 1996 r. porozumienia w sprawie utworzenia Europejskiego

Biura Policji (Europol), podjcie 15 padziernika 1999 r. przez Rad Europejsk dziaania zmie-

rzajcego do harmonizacji do 2005 r. podstawowych przepisw prawa karnego,w tym do wzajemnego uznawania wyrokw sdowych, utworzenia organu wsp-dziaania prokuratorw (Eurojust) oraz zacienienia wsppracy policji, w tymwprowadzenia wsplnego systemu gromadzenia odciskw palcw, ustanowieniawsplnej polityki azylowej i migracyjnej,

przyjcie 4 czerwca 1999 r. przez Rad Europejsk podczas spotkaniaw Kolonii zalecenia podjcia prac nad opracowaniem Karty Praw Podstawo-wych Unii Europejskiej. Prace nad Kart zostay zakoczone we wrzeniu 2000 r.,a 7 grudnia tego samego roku zostaa ona podpisana przez Rad Europejskpodczas spotkania w Nicei. Skodyfikowano w niej podstawowe prawa obywateliUE, gwarantowane ju w rnych aktach prawa unijnego, a w niektrych przy-padkach je rozszerzono. Karta Praw Podstawowych skada si z 54 artykuw,

29 Europeistyka, s. 160.30 Zagadnienia zawarte w art. K1 TUE; w wersji traktatu nicejskiego art. 29 TUE.

27

zgrupowanych w 7 rozdziaach, zatytuowanych: godno, wolno, rwno,solidarno, prawa obywateli, wymiar sprawiedliwoci i postanowienia oglne.Niektre sformuowania Karty wzbudzaj kontrowersje, gdy w praktyce trudnobdzie pastwom czonkowskim zagwarantowa przestrzeganie wszystkich jejpostanowie, std te nadano jej charakter dokumentu deklaratoryjnego, a niewicego.

Na mocy traktatu z Maastricht do dorobku prawnego Unii wczono dotych-czasowe konwencje, ktre od tego momentu musiay by obligatoryjnie wdro-one. Nie zastosowano jednak takiego rozwizania co do porozumie Schengen.Tak wic w pocztkowych latach funkcjonowania trzeciego filaru wsppracaw dziedzinie wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych opieraa si gw-nie na aktach uchwalanych wok umw z Schengen, a faktyczne akty prawneprzyjte w ramach samego trzeciego filaru miay niewielkie znaczenie. W UniiEuropejskiej uchwalano w tym czasie liczne programy szkoleniowe (Oision,Falcone, Grotious, Daphne, Oddyseus), ktre nie miay duego wpywu na po-praw sytuacji organw cigania. Poza Uni przyjto natomiast szereg konwen-cji midzyrzdowych, takich jak:

Konwencja w sprawie ochrony prawnej interesw finansowych WsplnotEuropejskich (konwencja PIF),

Konwencja w sprawie wykorzystania technologii informatycznych dla po-trzeb celnych (konwencja CIS),

Konwencja o Europolu, Konwencja o uproszczonej procedurze ekstradycyjnej midzy pastwami

czonkowskimi Unii Europejskiej, Konwencja o pomocy wzajemnej i wsppracy midzy administracjami

celnymi pastw czonkowskich Unii Europejskiej (II konwencja neapolitaska), Konwencja w sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszy Wsplnot Eu-

ropejskich lub funkcjonariuszy pastw czonkowskich Unii Europejskiej.Dla pastw Unii wygodniejsze byo uchwalenie szeregu konwencji w formie

umw midzyrzdowych zamiast aktw prawa wtrnego w ramach trzeciegofilaru, gdy pozostawiao to im dodatkowy czas na ratyfikacj, co opniaowejcie w ycie tych umw. Taka sytuacja bya przyczyn modyfikacji Traktatuo Unii Europejskiej przez traktat amsterdamski.

Do Traktatu o Unii Europejskiej wprowadzono ponadto regulacje dotyczcecilejszej wsppracy w obszarze wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwociw celu umoliwienia wczenia w ramy prawnoorganizacyjne Unii Europejskiejinicjatyw, w ktrych nie uczestnicz wszystkie pastwa czonkowskie. Na mocyart. 43 TUE (tytu VII: Postanowienia o wzmocnionej wsppracy) pastwaczonkowskie, ktre zamierzaj ustanowi midzy sob wzmocnion wsppra-c, mog korzysta z instytucji, procedur i mechanizmw przewidzianych Trak-

28

tatem o Unii Europejskiej oraz Traktatem ustanawiajcym Wsplnot Europej-sk, pod warunkiem e wsppraca ta:

zmierza do wspierania celw Unii i Wsplnoty, do ochrony i suenia ichinteresom oraz do wzmacniania ich procesw integracyjnych,

szanuje traktaty oraz jednolite ramy instytucjonalne Unii, szanuje dorobek wsplnotowy oraz rodki przyjte na mocy postanowie

traktatw, pozostaje w granicach kompetencji Unii lub Wsplnoty i nie dotyczy

dziedzin objtych wyczn kompetencj Wsplnoty, nie narusza rynku wewntrznego ani spjnoci gospodarczej i spoecznej, nie stanowi przeszkody ani dyskryminacji w handlu midzy pastwami

czonkowskimi oraz nie zakca konkurencji midzy nimi, obejmuje co najmniej osiem pastw czonkowskich, szanuje kompetencje, prawa i obowizki pastw czonkowskich nieuczest-

niczcych w niej, nie narusza postanowie Protokou wczajcego dorobek Schengen w ra-

my Unii Europejskiej, jest otwarta w stosunku do wszystkich pastw czonkowskich.Ponadto wzmocniona wsppraca moe zosta podjta tylko w ostatecznoci,

po ustaleniu w ramach Rady UE, e cele wsppracy nie mog zosta osignitew rozsdnym terminie przez zastosowanie odpowiednich postanowie traktatw.Jeli natomiast wzmocniona wsppraca jest ustanawiana, pozostaje ona otwartaw stosunku do wszystkich pastw czonkowskich.

Kolejnym rozwizaniem z daleko idcymi konsekwencjami byo objciejurysdykcj Trybunau Sprawiedliwoci dziedzin wczonych zarwno dopierwszego, jak i do trzeciego filaru. Na podstawie art. 35 TUE Trybuna Spra-wiedliwoci Wsplnot Europejskich jest waciwy do orzekania w trybie preju-dycjalnym o wanoci i wykadni decyzji ramowych i decyzji, wykadni kon-wencji sporzdzonych na mocy tytuu VI Traktatu o Unii Europejskiej orazwanoci i wykadni rodkw wykonawczych do tych konwencji. Kadez pastw czonkowskich ma jednak moliwo uznania waciwoci TrybunauSprawiedliwoci do orzekania w trybie prejudycjalnym w wymienionych przy-padkach. Pastwo czonkowskie, skadajc owiadczenie wskazuje, e kady sdtego pastwa, ktrego orzeczenia nie podlegaj zaskareniu wedug prawa kra-jowego, moe zwrci si do Trybunau Sprawiedliwoci z wnioskiem o rozpa-trzenie w trybie prejudycjalnym pytania podniesionego w sprawie przed nimzawisej i dotyczcego wanoci lub wykadni aktu, o ktrym mowa w art. 35ust. 1 TUE, jeeli sd ten uzna, e decyzja w tej kwestii jest niezbdna do wyda-nia wyroku.

Naley rwnie pamita, e Trybuna Sprawiedliwoci nie jest waciwyw sprawie oceny zgodnoci z prawem lub proporcjonalnoci dziaa policji bd

29

innych organw cigania jednego z pastw czonkowskich ani wykonywaniaprzez pastwa czonkowskie obowizkw dotyczcych utrzymania porzdkupublicznego i ochrony bezpieczestwa wewntrznego.

W cigu picioletniego okresu od czasu wejcia w ycie Traktatu o Unii Eu-ropejskiej pastwa czonkowskie wypracoway zasady rnych rodzajw polity-ki w zakresie wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych. Podpisano sze-reg konwencji, protokow oraz porozumie, a odpowiednie organy uchwaliyponad 100 rnego typu deklaracji i decyzji. Utworzono wiele instytucji w celurealizacji poszczeglnych rodzajw polityki31.

1.8. TRAKTAT AMSTERDAMSKI

W 1997 r. podpisano traktat amsterdamski, ktry znaczco zmieni modelfunkcjonowania trzeciego filaru Unii Europejskiej. Traktat ten da pocztek ini-cjatywie budowanej w ramach Unii, a mianowicie przestrzeni wolnoci, bezpie-czestwa i sprawiedliwoci, w ktrej zagwarantowana jest swoboda przepywuosb, w powizaniu z waciwymi rodkami w odniesieniu do kontroli graniczewntrznych, azylu, imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestpczoci(art. 2 TUE)32.

Traktat amsterdamski zmieni ksztat wsppracy w ramach wymiaru sprawie-dliwoci i spraw wewntrznych. Nastpio bowiem przeniesienie czci materiimidzyrzdowego trzeciego filara do pierwszego. Uwsplnotowiono polityk wi-zow, azylow i migracyjn (obecnie w tytule IV Traktatu ustanawiajcegoWsplnot Europejsk), kontrol osb na granicach zewntrznych Unii Europej-skiej (dorobek Schengen33 wczono do acquis communautaire) oraz wsppracceln i sdow w sprawach cywilnych. Natomiast w zrekonstruowanym trzecimfilarze pozostaa szeroko rozumiana problematyka wsppracy policyjnej i s-dowej w sprawach karnych. Nastpia w zwizku w tym zmiana nazwy trzeciegofilaru na wspprac policyjn i sdow w sprawach karnych.

W zaczniku do protokou doczonego do traktatu amsterdamskiego stronyponadto okreliy, co zalicza si do acquis Schengen34:

ukad z Schengen z 14 czerwca 1985 r., porozumienie wykonawcze z 19 czerwca 1990 r.,

31 Z.M. Doliwa-Klepacki, op. cit., s. 658.32 Prawo Unii Europejskiej, s. 385.33 Dokonano tego na podstawie protokou B.2 do traktatu amsterdamskiego oraz decyzji Rady

z 20 maja 1999 r.34 E. Dynia, op. cit., s. 167.

30

konwencja dubliska okrelajca pastwo odpowiedzialne za badaniewniosku o azyl zoonego w jednym z pastw czonkowskich Wsplnoty, podpi-sana 15 czerwca 1990 r.,

umowy akcesyjne i protokoy do tych umw dotyczce przystpienia:Woch z 27 listopada 1990 r., Hiszpanii i Portugalii z 25 czerwca 1991 r., Grecjiz 6 listopada 1992 r., Austrii z 28 kwietnia 1995 r., Danii, Finlandii i Szwecjiz 19 grudnia 1996 r.,

wszystkie regulacje prawne dotyczce Europolu, deklaracje i decyzje wydawane przez Komitet Wykonawczy powoany

w porozumieniu wykonawczym z 1990 r. (Schengen II), jak rwnie akty przy-jte przez organy, ktrym Komitet Wykonawczy udzieli kompetencji decyzyj-nych dla wdroenia porozumienia wykonawczego.

W maju 1999 r. zostay wydane dwie decyzje porzdkujce funkcjonowaniedotychczasowego dorobku Schengen. W decyzji 1999/435/WE wymieniono do-kumenty skadajce si na acquis Schengen. W decyzji 1999/436/WE okrelonopodstawy prawne poszczeglnych elementw skadowych dorobku Schengen35.

Wielka Brytania i Irlandia jako pastwa nieobjte porozumieniem z Schen-gen na mocy protokou nie s zwizane dorobkiem Schengen. Mog jednakw kadej chwili wyrazi wol przyjcia niektrych rozwiza z niego wynikaj-cych. Dania z kolei zastrzega sobie, e bdzie nadal zwizana umowamiz Schengen jako umowami midzynarodowymi (wykluczajc zasad prymatui skutku bezporedniego). Jest to powd niestosowania wobec Danii przypad-kw objtych art. 62 TWE36.

Dla pastw kandydujcych do Unii Europejskiej uczestnictwo w formiewsppracy, jak jest acquis Schengen, jest obowizkowe. Protok w art. 8przewidywa bowiem, e wszystkie pastwa kandydujce do Unii bd musiayzaakceptowa cao tego dorobku. S one w zwizku z tym zobligowane doprzyjcia tego acquis w negocjacjach akcesyjnych, nie dysponuj wic swobodwyboru, jaka przysuguje Wielkiej Brytanii i Irlandii37. Dorobek obejmujcy za-sady i regulacje zwizane m.in. z polityk wizow, azylow, wspprac policji,wymiaru sprawiedliwoci i wymiany informacji powinien by automatyczniezaakceptowany przez pastwa kandydujce do Unii moliwie jeszcze w okresieprzedczonkowskim38.

Inn wan zmian wynikajc z traktatu amsterdamskiego byo uzupenie-nie art. 6 TUE, dotyczcego poszanowania praw podstawowych w pastwachczonkowskich zgodnie z Konwencj o ochronie praw czowieka i podstawo-

35 Europeistyka, s. 161.36 Ibidem.37 E. Dynia, op. cit., s. 168.38 Ibidem.

31

wych wolnoci Rady Europy oraz wsplnymi tradycjami konstytucyjnymipastw czonkowskich, jako oglnymi zasadami prawa wsplnotowego, nowymart. 7 TUE, w ktrym zamieszczono klauzul sankcyjn wobec pastw czon-kowskich Unii winnych powanego naruszenia zasad wolnoci, demokracji,poszanowania praw czowieka i podstawowych wolnoci i praworzdnoci.

Warto zaznaczy, e zgodnie z traktatem amsterdamskim pastwom dodat-kowo przysugiwa 5-letni okres przejciowy, w ktrym decyzje co do przenie-sionych rodzajw polityki i projektw ustalonych podczas szczytu w Tamperemiay by uchwalane jednomyln decyzj Rady Unii Europejskiej, a zatem we-dug starego systemu.

1.9. AGENDA Z TAMPERE

Agenda z Tampere zostaa przyjta na szczycie w Tampere w dniach 1516padziernika 1999 r. Szczyt ten okaza si szczeglnie istotnym etapem w two-rzeniu obszaru wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci. Zosta na nim opra-cowany program dziaa, ktre powinna podj Unia Europejska, by stworzyeuropejsk przestrze prawn. Miao temu suy:

opracowanie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, okrelenie zada Unii, by stworzy obszar wolnoci, bezpieczestwa i spra-

wiedliwoci, rozwijanie kontaktw i powiza z organizacjami i pastwami trzecimi39.Agenda z Tampere jest swoistym harmonogramem dziaa zwizanych z wy-

konaniem postanowie traktatu amsterdamskiego w zakresie problematyki obj-tej tytuem IV Traktatu ustanawiajcego Wsplnot Europejsk i tytuem VITraktatu o Unii Europejskiej. Szczyt Rady powicony by wycznie proble-mom dawnego trzeciego filaru. Agenda z Tampere zostaa podzielona na 4 czci:

pierwsza cz dotyczya problemu azylu i migracji, a wic tych rodzajwpolityki, ktre zostay przeniesione do tytuu IV Traktatu ustanawiajcego Wspl-not Europejsk. W tej czci wskazano na potrzeb utrzymywania dobrych sto-sunkw z pastwami pochodzenia imigrantw i stworzenia wsplnego europej-skiego systemu azylowego;

w czci drugiej odniesiono si do koncepcji europejskiego obszaru spra-wiedliwoci, ktra miaa wzmacnia wspprac pomidzy wymiarami sprawie-dliwoci poszczeglnych pastw i harmonizowa przepisy z tym zwizane;

39 Europeistyka, s. 161.

32

cz trzecia dotyczya stworzenia narodowych programw przeciwkoprzestpczoci zorganizowanej;

ostatnia cz to przede wszystkim odniesienie do bliszego zwizaniatrzeciego filaru z drugim filarem.

Spotkanie w Tampere miao wymiar historyczny. Po raz pierwszy w dziejachUnii Europejskiej odbyo si nadzwyczajne posiedzenie na szczycie powiconewsppracy w zakresie spraw wewntrznych i wymiaru sprawiedliwoci. Cowicej, szczyt ten by niezwykle starannie przygotowany i poprzedzay go dwaposiedzenia robocze, wiosn pod prezydencj niemieck i jesieni pod prezy-dencj fisk40. Konkluzje z posiedzenia w Tampere okrelay priorytety dziaaUnii na okres bezporednio nastpujcy po wejciu w ycie traktatu amsterdam-skiego we wszystkich dziedzinach objtych trzecim filarem.

Naley zaznaczy, e reformy z Tampere wdraane byy z wikszym popie-chem i entuzjazmem dopiero po tragicznych w skutkach zamachach terrory-stycznych. Wydarzenia te uwiadomiy przywdcom pastw, jakie znaczenie maskuteczna polityka wsppracy policyjnej i sdowej dla bezpieczestwa obywa-teli. Mimo to 5 lat po wejciu w ycie traktatu amsterdamskiego i jednoczeniewyganiciu klauzuli przejciowej nie wszystkie zadania przewidziane w Agen-dzie zostay w peni zrealizowane, gwnie w zakresie polityki azylowej, ratyfi-kacji przez pastwa konwencji trzeciego filaru oraz przyjmowania rodkwprawnych usprawniajcych postpowania sdowe.

DZIEDZINA AZYLU I POLITYKI MIGRACYJNEJ

W zakresie azylu i polityki migracyjnej pastwa czonkowskie wypowie-dziay si za dalszym ograniczaniem postpowa azylowych i zaostrzeniemwalki z nielegaln imigracj. Rada Europejska wezwaa pastwa do zacienieniadwustronnej wsppracy w zakresie zwalczania nielegalnej imigracji. Podkre-lono szczeglne znaczenie transferu technologii i wymiany programw. Nowapolityka Unii ma ponadto obejmowa rodki zwizane z daleko idc pomocw zwalczaniu bezrobocia, polepszaniem warunkw ycia i demokratyzacj pastwpochodzenia potencjalnych uchodcw. Istotn rol powinno odgrywa ujedno-licenie zasad procedur azylowych, ktre ma doprowadzi do wprowadzeniawsplnych zasad przyznawania statusu uchodcy. Pastwa czonkowskie zobo-wizay si take do uzgodnienia katalogu praw przysugujcych legalnym imi-grantom, opartego na prawach obywateli UE. Dziaaniom tym ma towarzyszyszeroko zakrojony program zwalczania rasizmu i ksenofobii. Rada Europejskama zachca Rad Unii Europejskiej do zawierania z pastwami trzecimi umw

40 Prawo Unii Europejskiej, s. 124.

33

readmisyjnych, ktre maj stanowi istotny element zwalczania nielegalnej mi-gracji. Nie udao si natomiast w ramach szczytu w Tampere wypracowa kryte-riw dopuszczania imigrantw z pastw trzecich ani te postulowanego od wielulat przez RFN, ponoszcego gwny ciar utrzymania imigrantw i potencjal-nych uchodcw, wyrwnania obcie z tym zwizanych, a zwaszcza przej-cia czci kosztw przez inne pastwa czonkowskie41.

EUROPEJSKA PRZESTRZE PRAWNA

Drug dziedzin pozostajc w sferze zainteresowania szczytu byo utwo-rzenie tzw. europejskiej przestrzeni prawnej. Rada Europejska podkrelia ko-nieczno zapewnienia lepszego dostpu obywateli do wymiaru sprawiedliwociw UE, zwizan z zamiarem oglnego polepszenia sytuacji prawnej obywateliunijnych. Z du dokadnoci okrelono rwnie rodki zmierzajce do tegocelu. Komisja Europejska otrzymaa zadanie przygotowania poradnika dla oby-wateli Unii, obejmujcego najwaniejsze informacje na temat poszczeglnychporzdkw prawnych. Istotn rol powinny odgrywa procedury ustawodawcze,majce doprowadzi do stworzenia skutecznego systemu pomocy finansowej narzecz opacania kosztw sdowych, a take (do czego zostaa zobowizana Ra-da) do wprowadzenia jednolitych zasad uproszczonego i przyspieszonego post-powania sdowego w sprawach konsumenckich i prawa handlowego. Przewi-dziano rwnie okrelenie minimalnego standardu uprawnie ofiar przestpstww postpowaniu sdowym, w tym zwaszcza dostpu ofiar do wymiaru sprawie-dliwoci oraz zapewnienia prawa do uzyskania zadouczynienia. W istotnejkwestii midzynarodowego postpowania cywilnego oraz uznawania i wykony-wania orzecze sdowych zarysoway si dwa stanowiska. Francja proponowaadaleko idce ujednolicenie procedur sdowych, podczas gdy rzd brytyjski wy-powiedzia si za szeroko zakrojonym wzajemnym uznaniem orzecze. To dru-gie stanowisko uzyskao poparcie wikszoci uczestnikw szczytu. Wyrazemtego stay si m.in. trzy rozporzdzenia cywilnoprawne, przyjte przez Radw maju 2000 r. Rada wezwaa wszystkie pastwa czonkowskie do ratyfikowa-nia w moliwie szybkim terminie konwencji ekstradycyjnych (projekty z lat1995 i 1996), a take do odformalizowania procedur ekstradycyjnych pomidzypastwami czonkowskimi42.

41 Ibidem, s. 125.42 Ibidem, s. 125126.

34

ZWALCZANIE PRZESTPCZOCI ZORGANIZOWANEJ

Trzeci dziedzin wspdziaania pastw czonkowskich, w ktrej odnoto-wano konkretne decyzje, jest zwalczanie przestpczoci zorganizowanej. Zapro-ponowano wprowadzenie dwch nowych rozwiza instytucjonalnych: systemuEurojust43 oraz Europejskiej Akademii Policyjnej. Zadaniem pierwszej jest ko-ordynacja dziaa prokuratury krajowej poszczeglnych pastw, poczona z pro-wadzeniem postpowa ledczych oraz zaatwianiem wnioskw w zakresie po-mocy prawnej. Instytucja ta ma w swojej dziaalnoci korzysta z materiawprzygotowywanych w ramach Europolu. Wprawdzie postpowanie sdowe nadalbdzie odbywa si na podstawie prawa krajowego poszczeglnych pastwczonkowskich, to jednak Eurojust moe by traktowany jako pierwszy krokw kierunku utworzenia europejskiej agencji sdowej, zajmujcej si zwalcza-niem przestpczoci transgranicznej. Zadaniem Akademii jest szkolenie wy-szych urzdnikw krajowych organw ledczych. W ramach szczytu nie udaosi z przyczyn politycznych zharmonizowa krajowych systemw prawa karne-go, jednak ustalono konieczno ujednolicenia przynajmniej niektrych defini-cji, przesanek okrelonych czynw oraz sankcji w zakresie przestpczoci fi-nansowej (wczajc faszerstwo euro), handlu narkotykami, handlu ludmi orazprzestpczoci przeciwko rodowisku. Podstaw dla dziaa w tym zakresie po-winien by art. 31 TUE, a take zasada wzajemnego uznawania wanoci orze-cze sdowych i czynnoci ledczych. Zobowizano rwnie Rad i ParlamentEuropejski do przyjcia w moliwe krtkim terminie opracowanej przez Komi-sj Europejsk dyrektywy o przeciwdziaaniu praniu brudnych pienidzy, upo-waniajcej instytucje ledcze do uzyskania informacji finansowych nawet z na-ruszeniem przepisw o tajemnicy bankowej44.

WSPPRACA Z PASTWAMI TRZECIMI

Znaczcym sukcesem posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere stao siotwarcie drogi dla daleko idcej i szeroko zakrojonej wsppracy z pastwamitrzecimi w sferze wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych. W grudniu2001 r. odbyo si posiedzenie Rady powicone realizacji postanowie z Tampe-re. Tymczasem ju na posiedzeniu Rady Ministrw Sprawiedliwoci w Luksem-burgu w padzierniku 1999 r. zajto si praktyczn realizacj decyzji z Tampere.Decyzje dotyczyy przede wszystkim wsppracy policyjnej. Uznano zwaszcza za

43 Utworzone decyzj Rady 2000/799/JHA z 14 grudnia 2000 r.; Dz.Urz. WE z 2000 r., L 324.44 Prawo Unii Europejskiej, s. 126.

35

konieczne wprowadzenie staych, regularnych konferencji szefw wydziaw ope-racyjnych policji pastw czonkowskich. Podkrelono konieczno przyspieszeniautworzenia systemu Eurojust jako zoonego z przedstawicieli pastw czonkow-skich (po jednym z kadego pastwa) organu o charakterze prokuratorskim, maj-cego wspiera Europol w koordynowaniu prowadzonych dziaa. Ponadto Radazaapelowaa o przyspieszenie prac legislacyjnych nad rozporzdzeniem o Euroda-cu oraz nad ratyfikowaniem konwencji unijnych, zwaszcza w kwestiach ekstra-dycyjnych45.

Szczyt z Tampere dowid, e przekazanie pewnych kompetencji na rzeczWsplnoty Europejskiej miao charakter zabiegu formalnego, a wspomnianerodki nadal s traktowane jako zwizane ze wspprac policyjn, spraw we-wntrznych i sdow. Najwaniejszym skutkiem zaistniaej sytuacji jest dyspo-nowanie przez instytucje unijne uprawnieniami do dziaania we wszystkichdziedzinach dotyczcych tej wsppracy objtych traktatami. Natomiast w za-skakujco maym zakresie uwzgldniono w konkluzjach Rady kwestie rozsze-rzenia Unii Europejskiej, do ktrego odwoano si jedynie przy kilku sugestiachdotyczcych niektrych form wsppracy. Na uwag zasuguje te zauwaenieprzez Rad koniecznoci wczenia problematyki wsppracy w dziedzinie sprawwewntrznych i wymiaru sprawiedliwoci do instrumentw wsplnej politykizagranicznej i bezpieczestwa oraz wsplnotowych, dotyczcych aspektw mi-dzynarodowych (wsplnych strategii i umw midzynarodowych)46.

1.10. TRAKTAT NICEJSKI

Traktat nicejski, podpisany 26 lutego 2001 r., nie wprowadzi adnych istot-nych zmian w trzecim filarze. Do tytuu IV Traktatu o Unii Europejskiej (art. 29TUE) wczy postanowienia dotyczce Europejskiego Urzdu ds. WsppracySdowej (Eurojust).

Artyku 29 TUE w wersji przyjtej w traktacie amsterdamskim okrela cele,zadania, rodki oraz metody wsppracy organw cigania i organw wymiarusprawiedliwoci. Na mocy traktatu nicejskiego artyku ten uleg rozszerzeniui przewiduje kolejn moliwo dla prowadzonej ju wsppracy w sprawachkarnych wspprac poprzez Eurojust. Mechanizmy realizacji celw w trzecim

45 Ibidem, s. 127.46 Ibidem.

36

filarze, okrelone w art. 29 TUE, oparte s na: cilejszej wsppracy organwsdowych oraz innych waciwych organw w Pastwach Czonkowskich, w tymwsppracy za porednictwem Europejskiej Jednostki Wsppracy Sdowej(Eurojust), zgodnie z postanowieniami artykuw 31 i 32.

Uzupenienie wprowadzono take do art. 31 ust. 1 oraz ust. 2 stanowic, e:1. Wsplne dziaanie w dziedzinie wsppracy sdowej w sprawach kar-

nych obejmuje midzy innymi:a) uatwianie i przyspieszanie wsppracy midzy ministerstwami i orga-

nami sdowymi lub odpowiednimi organami Pastw Czonkowskich, w tym,w miar potrzeby wsppracy za porednictwem Eurojust, w zakresie procedurysdowej i wykonywania orzecze;

b) uatwianie ekstradycji midzy Pastwami Czonkowskimi;c) zapewnianie, w zakresie niezbdnym do usprawnienia tej wsppracy,

zgodnoci norm stosowanych w Pastwach Czonkowskich;d) zapobieganie sporom o waciwo midzy Pastwami Czonkowskimi;e) stopniowe przyjmowanie rodkw ustanawiajcych minimalne normy do-

tyczce znamion przestpstw i kar w dziedzinach przestpczoci zorganizowa-nej, terroryzmu i nielegalnego handlu narkotykami.

2. Rada wspiera wspprac za porednictwem Eurojust przez:a) umoliwienie Eurojust waciwej koordynacji dziaa pomidzy krajo-

wymi organami cigania Pastw Czonkowskich;b) popieranie wspomagania przez Eurojust dochodze w sprawach karnych

w sprawach powanej przestpczoci transgranicznej, zwaszcza w ramach prze-stpczoci zorganizowanej, ze szczeglnym uwzgldnieniem analiz przeprowa-dzonych przez Europol;

c) uatwianie cisej wsppracy midzy Eurojust i Europejsk Sieci Sdo-w, zwaszcza w celu uatwienia wykonania wnioskw o udzielenie pomocyprawnej i realizacji wnioskw o ekstradycj.

Jak zauwaa A. Gruszczyk, powysze postanowienia podkrelaj wag,jak pastwa czonkowskie przywizuj do skutecznej wsppracy policji,prokuratury i sdw w celu zwalczania przestpczoci zorganizowanej. Mimoistniejcych rnic w prawie karnym poszczeglnych pastw Eurojust stwarzanadziej, e cise funkcjonalne powizanie organw wymiaru sprawiedliwociprzyniesie widoczne rezultaty w przeciwdziaaniu i zwalczaniu stale rosncejprzestpczoci, szczeglnie tej, ktra przybiera zorganizowane formy midzy-narodowe47.

Przyjcie nowych czonkw wymusio na Unii Europejskiej take zmiankoncepcji polityki w kwestii zewntrznej. W zwizku z poszerzaniem granic na

47 A. Gruszczak, III filar Unii Europejskiej po Traktacie Nicejskim [w:] Traktat Nicejski, podred. A. Podrazy, Towarzystwo Naukowe Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, Fundacja Roz-woju KUL, Lublin 2001, s. 190.

37

zachd konieczne jest podpisywanie umw z krajami, ktre s bezporednimissiadami. Podobnie jak w latach 90. XX w., polityka UE oddziauje na krajessiadujce, zwaszcza te ubiegajce si o czonkostwo. Jednoczenie Unia ocze-kuje take wsppracy ze strony pastw niebiorcych udziau w procesie inte-gracji, negocjujc umowy o readmisji dotyczce imigracji i azylu z krajamiAfryki, Azji i Pacyfiku.

1.11. PROGRAM HASKI

Program haski zosta przyjty przez Rad Europejsk podczas szczytuw dniach 45 listopada 2004 r. Program ten, po niezrealizowaniu w peni zadaAgendy z Tampere podczas 5-letniego okresu przejciowego przewidzianegoprzez traktat amsterdamski, mia by nowym wieloletnim planem wzmocnieniaunijnej przestrzeni wolnoci bezpieczestwa i sprawiedliwoci. W tym wypadkunacisk pooono gwnie na walk z terroryzmem oraz kontynuacj budowywsplnego europejskiego systemu azylowego. Okrelono 10 priorytetw, na kt-rych powinna opiera si wsppraca w cigu nastpnych 5 lat. Nale do nich:

prawa podstawowe oraz obywatelstwo, walka z terroryzmem, migracje, granice wewntrzne i zewntrzne oraz wizy, wsplny obszar azylowy, integracja cudzoziemcw, ochrona prywatnoci i bezpieczestwo informacyjne, przestpczo zorganizowana, wymiar sprawiedliwoci w sprawach cywilnych i karnych, obszar wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci.Warto zauway, e zaoenia programu haskiego formuowane w 2004 r.

nadal s aktualne.W ostatnich latach przyjto wiele konkretnych dziaa w zakresie wymiaru

sprawiedliwoci i spraw wewntrznych zmierzajcych do ich europeizacji.W dalszym cigu polityka w tym obszarze opiera si jednak na wsppracy mi-dzyrzdowej. Ponadto, z uwagi na wystpujce stae napicia w tym zakresie,istnieje wiele wyzwa, ktrym kraje Unii Europejskiej musz w najbliszymczasie sprosta48.

48 Unia Europejska..., s. 411.