Zintegrowane podejście do rozwoju. Polityka spójności a wspólna polityka rolna

1

ZINTEGROWANE PODEJ ŚCIE DO ROZWOJU –

ROLA POLITYKI SPÓJNO ŚCI

Warszawa, czerwiec 2008

2

Wydawca: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej Ul. Wspólna 2/4 00-926 Warszawa www.mrr.gov.pl/polityka+spojnosci ISBN: 978-83-7610-043-2 Redakcja: dr Tomasz Grzegorz Grosse, Instytut Spraw Publicznych Aleksandra Galek, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Pod kierunkiem: dr Renaty Calak, Zastępcy Dyrektora Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej, Ministerstwo Ro zwoju Regionalnego i Kamili Wadeckiej, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Akceptacja: dr Piotr śuber, Dyrektor Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Przedstawione w poniŜszych pracach wnioski i opinie wyraŜają poglądy autorów i nie odzwierciedlają stanowiska Ministerstwa Rozwoju Regionalnego

Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej

3

Spis treści

1. Wstęp…………………………………………………………...................str. 5

2. Zintegrowane podejście w polityce spójności: Przykład dyskusji

na temat strategii lizbońskiej i spójności terytorialnej –

dr Tomasz Grzegorz Grosse .....................................................................str. 9

3. Zintegrowane podejście do rozwoju. Polityka spójności

a polityki wspierania konkurencyjności i innowacyjności

Unii Europejskiej –

dr Mariusz E. Sokołowicz……………………………................................str.39

4. Zintegrowane podejście do rozwoju. Polityka spójności

a polityka społeczna Unii Europejskiej –

dr Agnieszka Ziomek…………………………………………………..…str. 63

5. Zintegrowane podejście do rozwoju. Polityka spójności

a Wspólna Polityka Rolna –

mgr Paweł Chmieliński……………………………..………………..…..str. 85

6. Zintegrowane podejście do rozwoju. Polityka spójności

a polityka transportowa Unii Europejskiej –

dr Adam Przybyłowski…………………………………….……...…….str. 105

7. Zintegrowane podejście do rozwoju. Polityka spójności

a bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej –

mgr Małgorzata Jachymek……………………………………………...str. 143

4

5

Wstęp

Dyskusja nad kształtem europejskiej polityki spójności po 2013 roku została oficjalnie rozpoczęta przez Komisję Europejską we wrześniu 2007 r. podczas Czwartego Forum Kohezyjnego. Punktem wyjścia dla tej debaty było Czwarte sprawozdanie na temat spójności gospodarczej i społecznej (tzw. raport kohezyjny) podejmujące kwestię spójności gospodarczej, społecznej i, po raz pierwszy, spójności terytorialnej, a takŜe wartości dodanej polityki spójności i jej reformy po 2006 r. Raport formułował takŜe szereg pytań mających ukierunkować wspólnotowe konsultacje publiczne ws. przyszłości europejskiej polityki regionalnej.

Prezentowane przez Polskę kierunki reformy zostały sformułowane na podstawie wniosków z dotychczasowej ewolucji polityki spójności widzianej z perspektywy wspólnotowej, krajowych doświadczeń związanych z procesem budowania systemu i jej wdraŜania oraz z wypracowywaniem wspólnotowych i krajowych ram prawnych regulujących jej realizację w latach 2007-2013. Istotne w tym procesie były równieŜ wyniki pierwszych ocen efektywności jej realizacji w Polsce, analiz i raportów przygotowanych przez krajowe i zagraniczne ośrodki eksperckie oraz konsultacji na gruncie krajowym z przedstawicielami środowiska akademickiego, centralnych i regionalnych instytucji zaangaŜowanych w realizację tej polityki w Polsce.

W oparciu o powyŜsze analizy MRR przygotowało następujące dokumenty rządowe: Stanowisko Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie Czwartego sprawozdania na temat spójności gospodarczej i społecznej (przyjęte przez KERM 12 lipca 2007 r.) oraz Stanowisko Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie przyszłości Polityki Spójności Unii Europejskiej po 2013 r. (przyjęte przez KERM 30 stycznia 2008 r. oraz zgłoszone w ramach wspólnotowych konsultacji ws. przyszłości europejskiej polityki regionalnej). Drugie z wymienionych stanowisk zostało przygotowane na podstawie dokumentu problemowego pt. Polityka spójności po 2013 r. PoŜądane kierunki reformy przygotowanego przez MRR, który został poddany konsultacjom publicznym.

Jednym z głównych wątków, które rząd Polski stara się promować w kraju i na forum europejskim jest potrzeba większej integracji między wszystkimi politykami mającymi oddziaływanie terytorialne. Wydaje się, Ŝe wyodrębnianie coraz mniejszych obszarów interwencji w ramach wzajemnie komplementarnych polityk w nadziei uzyskania większej efektywności działań i nie dublowania się ich interwencji, prowadzi do postępującej fragmentacji polityk wspólnotowych. Realizacja „izolowanych” działań bez uwzględniania szerszego kontekstu, w jakim są podejmowane często wywołuje przeciwstawne efekty od oczekiwanych. Tak kształtujące się polityki wspólnotowe powodują zmniejszanie zapotrzebowania na podejścia horyzontalne i zintegrowane, jakim charakteryzuje się - a w kaŜdym razie powinna - polityka spójności. NaleŜy takŜe zauwaŜyć, Ŝe – paradoksalnie -

6

zmiany wprowadzone w ramach upraszczania i dąŜenia do większej efektywności interwencji wspólnotowych doprowadziły do utrudnienia koordynacji polityki spójności z innymi działaniami UE, gdzie realizacja zbieŜnych celów poszczególnych polityk odbywa się w ramach odrębnych i nieskoordynowanych systemów i instrumentów.

Proponowanym przez nas rozwiązaniem jest zintegrowane podejście do rozwoju, które powinno zobowiązywać wszystkich aktorów rozwoju regionalnego do kreowania długofalowych strategii rozwoju uwzględniających uwarunkowania zarówno regionalne, jak i globalne, urzeczywistnianych poprzez podejmowanie skoordynowanych działań realizowanych w ramach powiązanych polityk (wspólnotowe i krajowe polityki regionalne i sektorowe) oraz przy zastosowaniu zróŜnicowanych instrumentów finansowych. Tylko dzięki właściwej priorytetyzacji działań w ramach poszczególnych polityk a następnie ich właściwej koordynacji będzie moŜna uzyskać efekty synergii i znaczący postęp w realizacji celów rozwojowych. WaŜne w tym kontekście będzie odpowiednie wsparcie dla struktur koordynacyjnych Komisji Europejskiej, co moŜe wzmocnić wspólnotowość polityki i zrównowaŜyć tendencje do jej renacjonalizacji.

Polityka spójności, mająca horyzontalny charakter i od lat inwestująca w rozwój regionalny, zdaje się być naturalnym nośnikiem idei zintegrowanego podejścia, którego zastosowanie jest zarówno sposobem na poprawienie efektywności polityk wspólnotowych oddziałujących na rozwój danego terytorium, min. przez lepszą priorytetyzację działań w ramach poszczególnych polityk i poprawę efektywności systemu instytucjonalnego. We wstępie dr Tomasza Grzegorza Grosse przedstawione zostały przykłady integrowania róŜnych „instrumentów” Unii Europejskiej –Strategii Lizbońskiej i polityki spójności przez earmarking oraz obecnej próby kreowania zintegrowanego podejścia do rozwoju przez rozszerzenie celów polityki spójności o spójność terytorialn ą.

Wydaje się, Ŝe podczas gdy earmarking (instrument słuŜący wyodrębnianiu środków polityki spójności na cele Strategii Lizbońskiej) rzeczywiście nie stanowi efektywnego narzędzia wspierającego realizację odnowionej Strategii Lizbońskiej, reprezentując jedynie ilościowe podejście i obejmując bardzo szeroką kategorię wydatków uwzględniającą potrzeby regionów na róŜnych poziomach konkurencyjności, to wprowadzenie przez Traktat z Lizbony spójności terytorialnej daje szansę, na tym etapie dyskusji nt. przyszłości polityki spójności po 2013 r., stworzenia mechanizmów, które pozwolą na usunięcie przynajmniej części sprzecznych ze sobą celów polityk unijnych realizowanych za pomocą róŜnych instrumentów na danym terytorium.

Dotychczasowe próby operacjonalizacji wymiaru terytorialnego polityki spójności, zarówno po stronie instytucji unijnych, administracji państw członkowskich, jak i przedstawicieli środowiska naukowego skupiają się albo na analizie ewentualnych

7

zmian, jakie spójność terytorialna moŜe wnieść, jeśli chodzi o funkcjonowanie polityk wspólnotowych, lub na zmianach w systemie instytucjonalnym. Propozycje prezentowane na róŜnych forach i w publikacjach obejmują tak szeroki katalog kwestii, jak propozycje wspólnej polityki przestrzennej, podział terytorium Europy na obszary homogeniczne – o jednakowych cechach strukturalnych, czy teŜ traktowanie spójności terytorialnej, jako horyzontalnego celu, który powinien być brany pod uwagę przy kształtowaniu wszelkich instrumentów i polityk wspólnotowych, będąc jednocześnie przy tym nośnikiem zintegrowanego podejścia. Zwolennikiem ostatniej propozycji jest rząd Polski, upatrując w tym szansę dla polityki spójności na odzyskanie utraconego przez nią znaczenia wśród polityk europejskich. Punktem wyjścia do konkretnych działań politycznych, mających na celu operacjonalizację zintegrowanego podejścia w politykach rozwojowych UE, powinna być analiza komplementarności i rozbieŜności celów polityk UE oraz ich systemów implementacyjnych, która pokaŜe kluczowe elementy w systemie wymagające lepszej priorytetyzacji działań czy tez mechanizmów koordynacji.

Umieszczone w niniejszej publikacji ekspertyzy młodych pracowników naukowych podejmują to wyzwanie. Eksperci prezentują róŜne obszary pojawiających się sprzeczności i konfliktów między polityką spójności a wybranymi politykami sektorowymi – zarówno na poziomie koncepcyjnym, jak i realizacyjnym, analizując je zarówno z perspektywy całego ugrupowania europejskiego, jak równieŜ z poziomu państw członkowskich i pojedynczych regionów.

Zaproponowane przez nas tematy dotyczą kluczowych kwestii, jakie pojawiają się w dyskusji o przyszłości polityki spójności w kontekście zintegrowanego podejścia i związków polityki spójności z innymi politykami wspólnotowymi.

Pierwsza ekspertyza autorstwa dr Mariusza Sokołowicza porusza kwestie leŜące u podstaw samego paradygmatu polityki spójności rozwaŜając kwestie na ile polityka, która do tej pory była utoŜsamiana z niwelowaniem dysproporcji rozwojowych, wspiera obecnie konkurencyjność i innowacyjność podmiotów na jednolitym rynku europejskim i na ile te działania są kompatybilne do tych podejmowanych przez unijną politykę konkurencji i innowacyjności.

Kolejna ekspertyza autorstwa dr Agnieszki Ziomek wskazuje na szereg niespójności na płaszczyźnie polityki gospodarczej Unii Europejskiej, które jej zdaniem powinny zostać usunięte podejmując się realizacji celu wzrostu wydajności, zatrudnienia i poziomu Ŝycia w UE. Autorka przywołuje równieŜ szereg argumentów przemawiających za osiąganiem spójności społecznej i rozwoju regionalnego drogą rozwoju endogenicznego.

Autor trzeciej ekspertyzy mgr Paweł Chmieliński, przedstawia propozycję integracji niektórych instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej skierowanych na rozwój obszarów wiejskich z instrumentami polityki spójności. Autor równieŜ odwołuje się

8

do podejścia rozwoju endogenicznego, którego efekty analizuje na przykładzie realizacji programu Leader.

Dr Adam Przybyłowski w swojej ekspertyzie analizuje poziom celów i poziom operacyjny polityki spójności i polityki transportowej UE, ze szczególnym uwzględnieniem budowy sieci TEN-T.

Ostatnia ekspertyza poświęcona jest problemom zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, które jest jednym z najwaŜniejszych wyzwań stojących przez gospodarką europejską. Autorka mgr Małgorzata Jachymek, zastanawia się, na ile problemy te stanowią wyzwanie dla rozwoju regionów europejskich i w związku z tym, czy polityka spójności powinna i moŜe wspierać działania mające na celu poprawę bezpieczeństwa energetycznego regionów.

Publikacja ta – będąca inicjatywą Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego – jest juŜ drugim efektem współpracy, jaka nawiązuje się między MRR a młodym środowiskiem naukowym, zapoczątkowanej przez konferencję Polityka Spójności – Ocena i Wyzwania, która odbyła się 6 lutego 2008 r. w MRR.

Współpraca ta, mamy nadzieję, zaowocuje kolejnymi ekspertyzami, dającymi nam – praktykom argumenty potrzebne w dyskusji nad przyszłością polityki spójności, młodym naukowcom – moŜliwości bardziej praktycznego podejścia do swoich zainteresowań naukowych, a wszystkim czytelnikom – rzetelne źródła informacji na temat procesu kształtowania polityki po 2013 r.

9

dr Tomasz Grzegorz Grosse Instytut Spraw Publicznych Zintegrowane podejście w polityce spójności:

Przykład dyskusji na temat strategii lizbońskiej i spójności terytorialnej

Wprowadzenie

Celem projektu badawczego realizowanego pod auspicjami Ministerstwa

Rozwoju Regionalnego (MRR) była próba diagnozy moŜliwości zwiększenia koordynacji między wybranymi politykami sektorowymi UE a polityką spójności, a więc zwiększania integracji zarządzania między tymi politykami. Jest to waŜny postulat dotyczący przyszłości polityki spójności po roku 2013, mający niebagatelne znaczenie w dyskusjach toczących się obecnie w Unii Europejskiej. Projekt MRR pozwala wypracować polskie stanowisko w oparciu o prace młodych polskich badaczy, specjalizujących się w problematyce róŜnych polityk europejskich. Celem niniejszego artykułu jest wprowadzenie czytelnika do dyskutowanej problematyki, a zwłaszcza przyjrzenie się wybranym argumentom dotyczącym zintegrowanego podejścia z perspektywy dwóch nurtów dyskusji w Europie. Pierwszy dotyczy poprawy zarządzania strategią lizbońską, w tym zwłaszcza oceny dotychczasowych metod wdraŜania tym wielostronnym i rozbudowanym programem strategicznym. Drugi odnosi się do sposobów praktycznego włączenia do polityki spójności nowego jej wymiaru traktatowego tj. spójności terytorialnej. Celem analizy jest przedstawienie najwaŜniejszych postulatów dotyczących poprawy zarządzania, a takŜe wskazanie na ich moŜliwe konsekwencje dla przyszłości polityki spójności. Zintegrowane podejście do zarządzania moŜna rozpatrywać na kilku poziomach analizy.

• Po pierwsze jako próbę poprawy efektywności róŜnych polityk europejskich, a więc zwiększania ich skuteczności poprzez wzajemną synergię działań, wyznaczanie linii demarkacyjnej między róŜnymi politykami w celu ograniczenia dublowania poszczególnych zadań itp. Chodzi takŜe o poprawę efektywności metodą usprawnień organizacyjnych, a więc bez potrzeby zwiększania finansowania ze strony budŜetu unijnego.

• Po drugie, zintegrowane podejście stanowi przykład hasła wywołującego dyskusję na temat moŜliwości stosowania róŜnych metod zarządzania w politykach europejskich. Chodzi zwłaszcza o rozróŜnienie między metodami „miękkimi”, takimi jak otwarta metoda koordynacji (lub inne

10

tzw. nowe metody zarządzania1), a metodami „twardymi”, odwołującymi się do redystrybucji środków europejskich lub „twardych” regulacji prawa unijnego2. Przykładem jest dyskusja na temat skuteczności strategii lizbońskiej. Początkowo jej realizacja opierała się głównie na otwartej metodzie koordynacji, ale z biegiem czasu dostrzeŜono potrzebę coraz większego odwoływania się do mechanizmów redystrybucyjnych, w tym polityki spójności, jako skutecznie wspomagających realizację celów lizbońskich. Dyskusja na temat zarządzania w Europie jest równieŜ przykładem podskórnej rywalizacji o docelowy model integracyjny, zwłaszcza między podejściem międzyrządowym i wspólnotowym3. Silniejsze oparcie na „twardych” regulacjach europejskich i redystrybucyjnej funkcji budŜetu unijnego wzmacnia logikę integracji wspólnotowej. Natomiast zwiększanie decentralizacji lub częściowa renacjonalizacja polityk wspólnotowych oraz zastępowanie „twardych” mechanizmów wykonawczych poprzez miękkie sposoby koordynacji działań publicznych – zazwyczaj wzmacnia podejście międzyrządowe.

• Po trzecie, temat zintegrowanego podejścia do polityk europejskich jest okazją do włączania nowych priorytetów do dotychczasowych instrumentów polityk europejskich. Przykładem mogą być zadania związane z wyzwaniami dotyczącymi zmiany klimatu lub przemianami demograficznymi, które sukcesywnie są proponowane do realizacji przez politykę spójności. WiąŜe się to poszukiwaniem racji bytu dla tej polityki w nowym okresie budŜetowym (po roku 2013), a zwłaszcza jej skierowaniem takŜe do bogatszych państw i regionów. Wynika to z oczekiwań państw będących płatnikami netto, które chciałby w jak największym stopniu korzystać ze środków unijnego budŜetu, albo go zmniejszyć, co zwłaszcza jest widoczne w ostatnim czasie. Ponadto, jest to związane ze specyfiką tego budŜetu, który bardzo trudno reformować i „przestawiać” na realizację aktualnie najwaŜniejszych priorytetów politycznych Unii. Szereg polityk sektorowych jest niemal pozbawiona odpowiednich instrumentów w ramach tego budŜetu, a więc równieŜ środków pozwalających na skuteczną realizację własnych zadań. Dlatego polityka spójności i jej budŜet stanowią łakomy kąsek dla tych grup interesów, które są związane z politykami sektorowymi zarówno na szczeblu europejskim, jak i w krajach członkowskich.

1 Por. Grosse T. G. (2005): Nowe metody zarządzania zadaniami publicznymi w Unii Europejskiej i w Polsce, “Studia Polityczne”, vol. 17; Grosse T. G. (2005): Democratization, Capture of the State and New Forms of Governance in CEE countries, Inception Report; CIT1-CT-2004-506392, NewGov, http://www.eu-newgov.org/. 2 Trubek D. M., Cottrell P., and M. Nance (2005): “Soft Law,” “Hard Law,” and European Integration: Toward a Theory of Hybridity, Jean Monnet Working Paper 02/05, NYU School of Law, New York. 3 Szerzej: Grosse T. G. (2008): Europa na rozdroŜu, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa, rozdz. 5.

11

• Po czwarte, zintegrowane podejście do koordynacji między róŜnymi politykami łączy się z tzw. zarządzaniem wielopoziomowym (multilevel governance), a więc z problemem koordynacji między róŜnymi poziomami władz publicznych w Europie: unijnym, krajowym i terytorialnym (samorządowym). Przykładem takiego podejścia jest dyskusja na temat spójności terytorialnej w Europie. Zakłada ona w duŜym stopniu potrzebę decentralizacji i oddolnego podejścia do polityk rozwojowych. PoniewaŜ jednak spójność terytorialna zostaje włączona do polityki spójności i jednocześnie ma na celu większą integrację wybranych polityk UE - pozostaje aktualne pytanie o podział zadań między róŜnymi szczeblami władz oraz sposób (i zakres) decentralizacji.

Dyskusja o zintegrowanym podejściu do zarządzania politykami europejskimi dotyczy przede wszystkim poprawy efektywności realizacji tych polityk w Europie. Jest to związane z szerszym problemem podwyŜszenia skuteczności systemu europejskiego, tj. połączonego układu instytucji narodowych i unijnych w Europie4. W rezultacie chodzi więc o wzajemną integrację nie tylko między politykami unijnymi, ale równieŜ między nimi a politykami państw członkowskich. Jednak wyzwaniem dla koncepcji zintegrowanego podejścia jest tendencja do nadmiernego rozpraszania celów politycznych (tak jak to ma miejsce w strategii lizbońskiej) oraz rysujące się ryzyko „przejęcia” polityki spójności przez cele i priorytety polityk sektorowych. Dylematem politycznym dotyczącym zintegrowanego podejścia jest równieŜ to, czy zmiany zarządzania wzmocnią nurt integracji wspólnotowej i kompetencje Komisji Europejskiej, czy teŜ raczej będą zmierzały w stronę podejścia międzyrządowego oraz stopniowego przenoszenia uprawnień z poziomu unijnego do państw członkowskich. Warto zauwaŜyć, Ŝe dotychczasowa praktyka realizacji strategii lizbońskiej oraz najwaŜniejsze propozycje dotyczące operacjonalizacji spójności terytorialnej zdecydowanie wzmacniają optykę międzyrządową i zdecentralizowaną5. NaleŜy równieŜ zadać pytanie, czy jest moŜliwe traktowanie polityki spójności jako remedium na brak bardziej systemowych reform dotyczących unijnego budŜetu, a zwłaszcza jego silniejszego powiązania z aktualnymi priorytetami politycznymi Unii. Jak długo polityka spójności będzie pełniła funkcje głównego mechanizmu ratunkowego dla tych polityk sektorowych i strategii politycznych, które nie mają wystarczających własnych środków inwestycyjnych wspierających ich realizację?

4 Grosse T. G. (2008): Europa na rozdroŜu, rozdz. 1 i 8. ZbliŜoną koncepcją do systemu europejskiego jest tzw. pluralistyczny system regulacyjny, zakładający nawzajem przenikające się subsystemy prawne występujące na poziomie narodowym i europejskim, por.: Barber N. W. (2006): Legal Pluralism and the European Union, European Law Journal, vol. 12, nr 3, 306-329. 5 Warto zauwaŜyć, Ŝe stanowisko polskiego rządu postuluje wzmocnienie kompetencji Komisji Europejskiej w zapewnieniu europejskiej wartości dodanej polityki spójności, por. Przyszłość polityki spójności Unii Europejskiej po 2013 r., Stanowisko Rządu RP, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, Marzec 2008, s. 11, pkt. 10.

12

Na koniec naleŜy zauwaŜyć, Ŝe dyskusja dotycząca zintegrowanego podejścia odnosi się do szeregu idei, mód intelektualnych i pomysłów, które niejednokrotnie są dalekie od rzeczywistych procesów zarządzania. Czasami przypomina manifesty propagandowe, wskazujące na Ŝywotność procesów integracji europejskiej lub deklarujących słuszne kierunki rozwiązywania problemów i dysfunkcji dotychczasowych działań politycznych. Otwarte pozostaje więc pytanie, w jakim stopniu dyskusja ideowa na temat zintegrowanego podejścia przeistoczy się w konkretne działania publiczne, a w jakim pozostanie jedynie instrumentem marketingowym. Dyskusja o strategii lizbońskiej Problem efektywności realizacji strategii lizbońskiej

Strategia lizbońska została przyjęta podczas szczytu Unii Europejskiej pod koniec marca 2000 roku. Została ukierunkowana na realizowanie celów rozwoju gospodarczego, zwłaszcza związanego z poprawą konkurencyjności, dalszą liberalizacją niektórych segmentów wspólnego rynku, szerszego wprowadzenia nowoczesnych technologii do działalności gospodarczej itd. Jednocześnie w omawianej strategii znalazły się priorytety związane z rozwojem społecznym i edukacją, w tym przeciwdziałaniem bezrobociu i marginalizacji społecznej, a takŜe dotyczące poprawy stanu środowiska naturalnego itp. W ten sposób strategia lizbońska łączy cele poprawy konkurencyjności ekonomicznej z celami społecznymi i zrównowaŜonym rozwojem gospodarczym. NajwaŜniejszym problemem strategii lizbońskiej było to, Ŝe jej priorytety zostały określone bardzo szeroko. Wielu ekspertów wskazuje, Ŝe były one rozproszone na zbyt wiele róŜnych, niekiedy wzajemnie sprzecznych ze sobą celów6. Niesie to za sobą dwie powaŜne konsekwencje. Po pierwsze, strategia w zbyt małym stopniu jest skoncentrowana na budowaniu nowoczesnej, opierającej się na wiedzy gospodarki w Europie. Po drugie, strategia stosunkowo szeroko traktuje działania innowacyjne, obejmując zarówno te związane z rozwojem technologicznym i badaniami rozwojowymi, jak równieŜ szeroką gamę innowacji nie-technologicznych (organizacyjnych, marketingowych, aplikacyjnych itp.). Warto zwrócić uwagę, Ŝe cele strategii obejmują nie tylko wspieranie zatrudnienia, w tym zwiększanie elastyczności zatrudnienia na rynku pracy, ale równieŜ inwestycje zwiększające ochronę przyrody i transportowe, w tym zwłaszcza budowę transeuropejskich linii

6 Por. Grosse T. G. (2005): Nowe podejście do strategii lizbońskiej, Instytut Spraw Publicznych, Analizy i Opinie nr 34. TakŜe: Facing the challenge. The Lisbon strategy for growth and employment. Report from the High Level Group chaired by Wim Kok, European Commission, Brussels 2004; Dierx, A., Ilzkovitz, F. (2006): Economic Growth in Europe: Pursuing the Lisbon Strategy, w: Mundschenk S., Stierle M. H., Stierle-von Schuetz U. Traistaru I. (red.): Competitiveness and Growth in Europe, INFER Advances in Economic Research Vol. 1, Cheltenham: Edward Elgar, s. 15-46.

13

komunikacyjnych. Wspomniane priorytety nie zawsze mają związek z działaniami innowacyjnymi, choć Komisja stara się zwiększać poziom innowacyjności m.in. w zakresie rozwoju technologii ekologicznych lub działań edukacyjnych7. W niektórych przypadkach etykieta wydatków zgodnych z celami strategii lizbońskich słuŜy jednak bardziej celom propagandowym, aniŜeli autentycznemu budowaniu nowoczesnej gospodarki w Europie, konkurencyjnej wobec Stanów Zjednoczonych i Japonii. Innym problemem strategii lizbońskiej było to, Ŝe została oparta na nieskutecznym mechanizmie zarządzania, przez co była nieefektywnie wdraŜana. Jej podstawą była tzw. otwarta metoda koordynacji, co w przypadku strategii oznaczało przygotowanie przez Komisję Europejską wytycznych programowych, które następnie były szczegółowo programowane w ramach narodowych planów reform i implementowane przez państwa członkowskie. Główny cięŜar wyboru działań merytorycznych, a takŜe ich wdraŜania spoczywał więc na państwach członkowskich, a Komisja miała do dyspozycji jedynie miękkie (niewiąŜące prawnie) instrumenty ogólnego wytyczania kierunków programowych i monitorowania postępów ich realizowania przez poszczególne kraje. Niski poziom efektywności realizowania strategii lizbońskiej wywołał szeroka krytykę i doprowadził do rewizji strategii i opracowania jej nowej wersji: strategii wzrostu i zatrudnienia (2005)8. Została ona skoncentrowana głównie na promowaniu wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, a spośród rozlicznych celów cząstkowych w roku 2006 wybrano cztery główne priorytety. Są to:

(1) rozwój zasobów ludzkich, modernizacja rynków pracy i wzrost zatrudnienia,

(2) rozwój przedsiębiorczości, poprawa otoczenia dla prowadzenia biznesu, w tym deregulacja i likwidacja obciąŜeń biurokratycznych,

(3) rozwój wiedzy, innowacji i badań naukowych, (4) poprawa sytuacji na rynku energii i przeciwdziałanie zmianom

klimatycznym. W roku 2007 skończył się trzyletni okres obowiązywania odnowionej strategii lizbońskiej, a w roku 2008 rozpoczyna kolejna trzyletnia tura jej realizowania (2008-2010). Na niedawnym szczycie wiosennym Rady UE w roku 2008 zostały równieŜ przedstawione propozycje korekty podejmowanych działań lizbońskich. W związku z tym pojawiło się szereg raportów przygotowywanych m.in. na zlecenie Komisji Europejskiej, które analizują skuteczność funkcjonowania zreformowanej w roku 2005 strategii.

7 Por. Realizacja strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia przez państwa członkowskie i regiony za pośrednictwem polityki spójności UE w latach 2007-2013. Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, Komisja Wspólnot Europejskich, KOM(2007) 798 wersja ostateczna, Bruksela 11-12-2007. 8 Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek strategii lizbońskiej, Komunikat na wiosenny szczyt Rady Europejskiej, Komisja Wspólnot Europejskich, COM (2005) 24, Bruksela 2 lutego 2005 r.

14

Komisja Europejska dowodzi efektywności strategii, zwłaszcza w wymiarze poprawy zatrudnienia9. Począwszy od roku 2005 w Europie powstało około 6.5 mln nowych miejsc pracy. Warto jednak pamiętać, Ŝe stopa zatrudnienia mierzona wśród osób w wieku produkcyjnym wzrosła w roku 2006 do 64 proc. (w 27 państwach Unii), w porównaniu do około 63 proc. w roku 2004. Statystycznie jest to więc dość niewielki wzrost. W dalszym ciągu daleki od zakładanego celu 70 proc. przyjętego dla roku 2010. Biorąc pod uwagę obecne trudności gospodarcze w gospodarce światowej naleŜy być sceptycznym, czy taki wskaźnik jest moŜliwy do osiągnięcia w zakładanym czasie. Eksperci Komisji Europejskiej wskazują równieŜ na wzrost produktywności gospodarki europejskiej w ostatnim czasie (mierzonej wskaźnikiem total factor productivity)10. Jest to istotna zmiana w stosunku do wcześniejszych trendów. Od połowy lat 90-tych do połowy obecnej dekady obserwowano wyraźny spadek produktywności w Europie i coraz większą róŜnicę tego wskaźnika w porównaniu do gospodarki USA. Jednak nawet eksperci Komisji Europejskiej wskazują11 na to, Ŝe zmiana sytuacji w zakresie produktywności jest związana bardziej z okresowymi fluktuacjami cyklu gospodarczego, a nie ze zmianami strukturalnymi w europejskiej gospodarce. Dlatego trudno przypisywać zasługi w tej mierze strategii lizbońskiej. Inne wskaźniki potwierdzają tą diagnozę. Na przykład tempo wzrostu gospodarczego wyraźnie słabnie w Europie, co jest zasługą głównie kryzysy finansowego w Stanach Zjednoczonych. Według prognozy Międzynarodowego Funduszu Walutowego w strefie euro będzie to najwyŜej 1.3 proc. w roku 200812. Warto przypomnieć, Ŝe w latach spowolnienia gospodarczego w Unii, przyczyniającego się do zrewidowania strategii lizbońskiej, tj. w latach 2000-2005 - średnie tempo wzrostu na obszarze euro wyniosło 1.9 proc. PKB (w przeliczeniu na głowę mieszkańca). MoŜe to oznaczać, Ŝe zasadniczy wpływ na kształtowanie sytuacji gospodarczej w Europie mają czynniki cykliczne i kryzys finansowy w USA, natomiast reformy strukturalne inicjowane przez strategię lizbońską mają niewielkie znaczenie. Co więcej, sztandarowego kierunku działań strategii lizbońskiej, a więc uczynienia z gospodarki europejskiej bardziej konkurencyjnej i innowacyjnej w stosunku do Stanów Zjednoczonych Ameryki i Japonii – takŜe nie udaje się skutecznie realizować. Jak wcześniej wspomniałem, wskaźnik wydatków na badania rozwojowe w Unii uległ zmniejszeniu (do 1.85 proc. PKB w 2006 roku), a niektóre kraje, w tym w tym m.in. Wielka Brytania, Niemcy, Francja i Holandia – zredukowały swoje

9 Barroso J. M. D. (2008): Lisbon: a Strategy for all Seasons, SPEECH/08/126, Brussels, 4 March. 10 Por. European Growth and Jobs Monitor 2008, Indicators for Success Knowledge Economy, Allianz Dresdner Economic Research, Lisbon Council, 2008, s. 17. 11 The EU economy: 2007 review. Moving Europe’s productivity frontier, European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Directorate-General for Economic Studies and Research, COM (2007) 721 final, Brussels 2007, s. 4, 13. 12 Por. World Economic Outlook, Housing and the Business Cycle, World Economic and Financial Surveys, Washington, DC : International Monetary Fund, April 2008, s. 2.

15

wsparcie dla tych działań. PowyŜsza tendencja uniemoŜliwia osiągnięcie przez Unię ambitnego celu 3 proc. PKB na badania rozwojowe w roku 2010. W komunikacie Komisji na temat realizacji strategii lizbońskiej13 pojawia się informacja o „pewnym zmęczeniu reformami” w niektórych krajach członkowskich. Chodzi w duŜym stopniu o nowych członków, którzy pomimo stosunkowo duŜego wzrostu gospodarczego notują zwiększenie deficytu na rachunku bieŜącym, wzrastające zadłuŜenie gospodarstw domowych oraz gwałtowny wzrost cen nieruchomości. Są to jednak bardziej skutki procesów gospodarczych towarzyszących integracji europejskiej, niŜ efekty realizowania celów lizbońskich i reform strukturalnych. Na marginesie warto zauwaŜyć, Ŝe ostatnie propozycje Komisji Europejskiej dotyczące rewizji strategii lizbońskiej w Ŝaden sposób nie odnoszą się do tych problemów. Strategia lizbońska a polityka spójności

Polityka spójności jest waŜnym instrumentem realizacji strategii lizbońskiej, czego wyrazem są takŜe ostatnio opublikowane dokumenty europejskie14. Warto przypomnieć w tym miejscu wymóg - odnoszący się jedynie do państw piętnastki - obligatoryjnej zgodności środków inwestycyjnych polityki spójności z celami lizbońskimi: w wielkości 60 proc. w regionach celu konwergencji i 75 proc. w regionach objętych celem konkurencyjności i zatrudnienia15. Dzięki temu w latach 2007-2013 (w porównaniu do okresu 2000-2006) nastąpił wzrost inwestycji lizbońskich realizowanych poprzez politykę spójności. W krajach piętnastki do średniego poziomu 74 proc. alokacji, w nowych krajach członkowskich do wysokości blisko 60 proc. funduszy. Jednak wcześniej opisane problemy strategii lizbońskiej dotyczą takŜe polityki spójności. Choć coraz więcej zadań realizowanych z funduszy strukturalnych jest formalnie zgodnych z celami lizbońskimi – nie oznacza to, Ŝe wszystkie budują w równym stopniu innowacyjną gospodarkę w Europie. Niektóre inwestycje polityki spójności poprawiają jedynie wskaźniki realizacji strategii lizbońskiej, ale niekoniecznie prowadzą do poprawy innowacyjności gospodarki. Przykładem jest wysoka pozycja w rankingach Hiszpanii i Portugalii. W ramach celu konwergencji zaplanowały do realizacji około 80 proc. środków zgodnie z priorytetami strategii lizbońskiej16. Tymczasem inne dane prezentowane przez

13 Por. Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008-2010), Komunikat Komisji do Rady Europejskiej, Komisja Wspólnot Europejskich, KOM(2007) 803 wersja ostateczna, Bruksela 11.12.2007, s. 6. 14 Por. Realizacja strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia przez państwa członkowskie i regiony za pośrednictwem polityki spójności UE w latach 2007-2013. 15 Ibidem, s. 4-5. 16 Realizacja strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia przez państwa członkowskie i regiony za pośrednictwem polityki spójności UE w latach 2007-2013…, s. 6.

16

Komisję Europejską17 - dotyczące wydatków na RTDI (Research, Technological Development and Innovation) pokazują, Ŝe w ramach celu konwergencji oba kraje znajdują się w połowie stawki i osiągają jedynie średnie wyniki dla UE. Hiszpania zaplanowała na te cele około 13.5 proc. całości środków, a Portugalia 16.5 proc.. Przykładowo w tej samej grupie regionów i na te same cele rozwojowe Austria przeznaczyła blisko 32 proc., Słowenia blisko 24, a Włochy ponad 23 proc. alokacji. Na lata 2007-2013 Polska zaplanowała wydatki RTDI w ramach polityki spójności na podobnym poziomie co Hiszpania. W podsumowaniu dotychczasowych rozwaŜań naleŜy przestrzec przed coraz bardziej widoczną tendencją w Unii do propagandowego operowania wskaźnikami podwyŜszającymi zgodność polityki spójności ze strategią lizbońską. Nie zawsze oddaje to prawdę na temat tempa rozwoju innowacyjnej gospodarki, zwłaszcza w regionach słabiej rozwijających się (tj. objętych celem konwergencji). Widoczne są przy tym dwa procesy podwyŜszania wskaźników dotyczących innowacyjności. Po pierwsze, jest to skłonność do traktowania wszystkich wydatków zgodnych ze strategia lizbońską jako automatycznie wspierających innowacje. Po drugie, jest to tendencja do rozciągania zakresu działań innowacyjnych poza badania rozwojowe (a więc związane z kreowaniem nowych technologii) oraz obejmowanie nimi szerokiej gamy działań nie-technologicznych i wspierających rozwój społeczny. Polscy decydenci powinni mieć nie tylko świadomość obu tych procesów, ale równieŜ ich ewentualnych konsekwencji odnoszących się do negocjowania przyszłości polityki spójności. NajwaŜniejszą jest moŜliwość osłabienia tych postulatów, które domagają się zwiększenia zakresu wsparcia Unii dla działań badawczo-rozwojowych i innowacji technologicznych w słabiej rozwijających się obszarach. MoŜliwe jest na przykład skierowanie tego wsparcia na tych terenach głównie na rozwój innowacji nie-technologicznych lub na cele lizbońskie, które nie będą miały zbyt wielkiego znaczenia dla budowania gospodarki opartej na wiedzy. NaleŜy takŜe przewidywać wprowadzenie obligatoryjnych dla nowych krajów członkowskich progów zgodności wydatków polityki spójności z priorytetami strategii lizbońskiej (podobnie jak to mam miejsce obecnie w krajach piętnastki), a takŜe zwiększenia moŜliwości kontroli ze strony Komisji Europejskiej w tym zakresie. Propozycje zmian dotyczące strategii lizbońskiej

Jak wcześniej wspomniałem, Rada Europejska w roku 2006 przyjęła cztery obszary priorytetowe odnowionej strategii lizbońskiej. Na szczycie wiosennym w roku 2008 na wniosek Komisji Europejskiej Rada utrzymała wspomniane priorytety, a takŜe pozostawiła w zasadzie niezmienione zintegrowane wytyczne programowe dla państw członkowskich dotyczące sposobu realizacji celów lizbońskich18. Pomimo 17 Regions Delivering Innovation through Cohesion Policy…, s. 24. 18 Por. Konkluzje Prezydencji, Rada Europejska w Brukseli 13-14 marca 2008 r., Rada Unii Europejskiej, 7652/08, Bruksela, 14 marca 2008 r.

17

tego, z biegiem czasu moŜna obserwować stopniowe przesuwanie się akcentów w ramach wspomnianych celów. PoniŜej omawiam główne priorytety aktualnie obowiązującej strategii lizbońskiej, a takŜe zastanawiam się nad najwaŜniejszymi tendencjami zmian programowych w podejściu decydentów europejskich.

(1) Priorytet dotyczący inwestowania w kapitał ludzki i modernizacji rynku pracy jest stawiany na pierwszym miejscu przez Komisję Europejską, zapewne dla tego, Ŝe jest to obszar polityczny, w którym odnotowano w ostatnich latach najbardziej widoczne efekty poprawy sytuacji. Dzięki temu strategia zachowuje racje bytu i pozytywnie kształtuje wizerunek integracji europejskiej wśród społeczeństw zjednoczonej Europy. Jest to więc priorytet niezwykle istotny dla wymiaru promocyjnego strategii lizbońskiej i szerzej – pozytywnego kształtowania postaw społecznych wobec integracji europejskiej. W ramach omawianego priorytetu w dalszym ciągu zasadnicze znaczenie ma dąŜenie do zapewnienia większej elastyczności na rynku pracy oraz większej mobilności siły roboczej na wspólnym rynku. Jednocześnie celem polityki europejskiej jest próba zapewnienia obywatelom wysokiego poziomu pewności zatrudnienia, m.in. poprzez ułatwienia znalezienia nowego miejsca pracy i stymulowanie podaŜy miejsc pracy. W ramach tej polityki proponowane są działania edukacyjne, szkolenia zawodowe itp. Pewną nowością włączoną do analizowanego priorytetu w roku 2008 jest zapowiedź wypracowania wspólnej polityki migracyjnej i kształtowanie zasobów ludzkich na unijnym rynku pracy przy uwzględnieniu tej polityki. Oprócz tego omawiany priorytet mają uzupełnić propozycje działań uwzględniających zmiany demograficzne oraz dialog międzykulturowy19. Ciekawym zjawiskiem jest coraz bardziej widoczna tendencja do kształtowania unijnej polityki rodzinnej, określanej w dokumencie Rady jako Europejski sojusz na rzecz rodzin20. Działania z tego zakresu zostały takŜe wprowadzone do odnowionej strategii lizbońskiej. Obejmują m.in. zwiększenie dostępności opieki nad dziećmi oraz zapewnienie kobietom i męŜczyznom godzenia pracy z Ŝyciem prywatnym i rodzinnym.

(2) Drugim priorytetem odnowionej strategii lizbońskiej jest uwolnienie potencjału gospodarczego, szczególnie małych i średnich przedsiębiorstw. Wśród najwaŜniejszych celów tego kierunku działania jest przyjęcie unijnej karty małych przedsiębiorstw, które mają stanowić ramę dla rozwiązań regulacyjnych i polityk publicznych w państwach członkowskich stymulujących rozwój przedsiębiorczości. Istotne znaczenie ma równieŜ zmniejszanie obciąŜeń administracyjnych w poszczególnych krajach i na poziomie unijnym. M.in. została podtrzymana deklaracja o zmniejszeniu regulacji UE dotykających przedsiębiorstw o 25 proc. do roku 2012 oraz

19 Ibidem, s. 9. 20 Ibidem, s. 10.

18

upraszczaniu procedur związanych z programami europejskimi21. Zapowiadane są równieŜ dalsze prace nad wdroŜeniem dyrektywy o usługach i kontynuowanie modernizacji administracji publicznych w celu lepszej obsługi przedsiębiorców. Kontynuowane mają być równieŜ wysiłki w kierunku dalszej liberalizacji usług finansowych i zwiększenia dostępności instrumentów kredytowych dla małych i średnich przedsiębiorstw22.

(3) Dopiero na trzecim miejscu wśród propozycji Komisji Europejskiej przedstawianych Radzie znajduje się priorytet wspierający rozwój wiedzy i innowacji23. Wcześniej był wymieniany jako najwaŜniejszy cel strategii lizbońskiej, który miał zapewnić Europie udaną rywalizację z liderami globalnej gospodarki oraz podwyŜszyć długofalową konkurencyjność firm europejskich na rynkach zewnętrznych. Jednak ograniczona skuteczność realizowania tych celów spowodowała zapewne zmniejszenie zainteresowania lansowaniem tego kierunku rozwoju. Zamiast tego widoczne są przejawy wzrostu protekcjonizmu ze strony UE wobec konkurentów zewnętrznych i bardziej konsekwentna ochrona interesów gospodarczych na rynkach globalnych. Nieco inaczej stawia ten priorytet Rada w dokumencie przyjętym na szczycie wiosennym w Brukseli w roku 200824. Inwestycje w wiedzę i innowacje stanowią pierwszy priorytet odnowionej strategii lizbońskiej. Pewną nowością w ramach omawianego priorytetu jest zwiększanie swobody przepływu wiedzy, zwłaszcza naukowców między róŜnymi ośrodkami w Unii Europejskiej. W celu promowania tego działania powstało nawet określenie „piątej swobody” na wspólnym rynku dotyczącej wolnego przepływu wiedzy. W dalszym ciągu instytucje europejskie deklarują dąŜenie do rozwoju europejskiej przestrzeni badawczej, tworzenia najbardziej zaawansowanej infrastruktury badawczej i wspierania wysoko konkurencyjnych projektów badawczych. Nie ma natomiast informacji o wspieraniu rozwoju innowacji w słabiej rozwijających się państwach i regionach, pomimo tego, Ŝe jednym z największych bolączek Unii w omawianym obszarze są głębokie róŜnice rozwoju innowacyjnej gospodarki w poszczególnych częściach zjednoczonej Europy. W dalszym ciągu zapowiadane są równieŜ wysiłki zintegrowania systemów ochrony patentowej i wprowadzenia jednolitego i przystępnego

21 Ibidem, s. 6, 8. 22 Por. Europejska inicjatywa na rzecz rozwoju mikrokredytów dla wspierania wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Komisja Wspólnot Europejskich, KOM(2007) 708 wersja ostateczna, Bruksela 13.11.2007. 23 Por. Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008-2010), s. 15. 24 Konkluzje Prezydencji, Rada Europejska w Brukseli 13-14 marca 2008 r., Rada Unii Europejskiej, 7652/08, Bruksela, 14 marca 2008 r., s. 4.

19

cenowo patentu europejskiego25. Rada postuluje jak najszybsze wdroŜenie programu Galileo oraz utworzenie Europejskiego Instytutu Innowacji i Technologii. Proponuje rozwój ogólnounijnego rynku kapitału podwyŜszonego ryzyka dla najbardziej innowacyjnych przedsiębiorstw. Zarówno Rada, jak i Komisja Europejska zapowiadają równieŜ bardziej intensywne działania w celu zwiększenia koordynacji między krajowymi politykami innowacyjnymi oraz rozwój infrastruktury zapewniającej rozwój szybkiego Internetu.

(4) Ostatnim priorytetem odnowionej strategii lizbońskiej jest przekształcanie Europy w gospodarkę o niskiej emisji dwutlenku węgla i wysokiej efektywności energetycznej oraz przeciwdziałanie zmianom klimatycznym. Warto zauwaŜyć, Ŝe wspomniany priorytet w komunikacie Komisji Europejskiej26 ma na celu głównie osiąganie celów poprawy ochrony środowiska, a w mniejszym stopniu odnosi się do poprawy bezpieczeństwa energetycznego. Głównym celem strategii w nadchodzącym okresie jest wdroŜenie pakietu regulacji redukujących emisję gazów cieplarnianych, zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych i tworzenie wewnętrznego rynku energii elektrycznej. Trzonem tych regulacji jest unijny system handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS). Rada i Komisja Europejska proponują zwiększenie oszczędności energetycznej, w tym równieŜ w administracji publicznej i przy udzielaniu zamówień publicznych.

Podsumowując propozycje Komisji Europejskiej oraz decyzje Rady dotyczące realizowania strategii lizbońskiej w okresie 2008-2010 warto podkreślić rosnące znaczenie dwóch tematów. Po pierwsze są to wyŜej omówione działania przeciwdziałające zmianom klimatycznym. Skupiają się na kwestiach ekologicznych oraz oszczędności energii. Rada27 podejmuje równieŜ inne zagadnienia, m.in. związane z bezpieczeństwem energetycznym i poszukiwaniem nowych rozwiązań technologicznych dotyczących energetyki. Brakuje jednak – zwłaszcza w propozycjach Komisji - bardziej konkretnych propozycji instrumentów finansowych, które wspierałby wdroŜenie regulacji europejskich, w tym w krajach mających najtrudniejszą strukturę źródeł energii lub niewystarczające środki własne dla szybkiego dostosowania się do parametrów określonych przez Unię Europejską. Warto zauwaŜyć, Ŝe temat dotyczący energetyki i zmian klimatycznych jest niezwykle nośny w obecnie toczonej debacie na forum unijnym. Będzie on bez wątpienia silnie wpływał na kształtowanie dyskusji na temat poszczególnych polityk europejskich, w tym równieŜ politykę spójności.

25 Por. Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008-2010), s. 16. 26 Ibidem. 27 Konkluzje Prezydencji, Rada Europejska w Brukseli 13-14 marca 2008 r., Rada Unii Europejskiej, 7652/08, Bruksela, 14 marca 2008 r., s. 14-15.

20

Drugim istotnym tematem odnowionej strategii lizbońskiej jest wzmocnienie działań zewnętrznych prowadzonych zarówno w relacjach bilateralnych, jak równieŜ multilateralnych (określanych jako zewnętrzny wymiar odnowionej strategii lizbońskiej). Chodzi głównie o większe zabezpieczenie europejskich interesów ekonomicznych, w tym m.in. otwarcie dostępu do rynków zbytu i zamówień publicznych, egzekwowanie praw własności intelektualnej, ochronę rynku unijnego przed nieuczciwą konkurencją. Celem Unii ma być równieŜ koordynowanie działań międzynarodowych w zakresie przeciwdziałania zmianom klimatycznym, w tym przygotowanie globalnego porozumienia w sprawie zmian klimatycznych (zapowiadanego na konferencji w Kopenhadze w roku 2009). Innymi obszarami działań zewnętrznych Unii w ramach strategii lizbońskiej ma być niwelowanie skutków kryzysu na rynkach finansowych i sterowanie imigracją. Wspomniane działania są wynikiem dwóch bardziej generalnych procesów dotykających Unii Europejskiej. Po pierwsze widoczny jest kryzys idei i argumentów liberalnych, mających gwarantować sukces europejskiej gospodarki i jej konkurencyjność na rynkach globalnych. WiąŜe się to przede wszystkim z coraz większą presją konkurencyjną ze strony gospodarek azjatyckich, które coraz skuteczniej wykorzystują zasady wolnego handlu w rywalizacji z europejskimi przedsiębiorstwami i zagraŜają miejscom pracy w UE. Po drugie, widoczny jest wzrost znaczenia interwencjonizmu publicznego w sprawach gospodarczych w Europie. Objawem tej tendencji jest coraz silniejsza pomoc ze strony instytucji publicznych dla rynkowych instytucji finansowych dotkniętych kryzysem i coraz silniejsze próby rozwoju polityki przemysłowej w Unii (w podsumowaniu unijnego szczytu28 propagowany jest rozwój „nowej, zrównowaŜonej polityki przemysłowej”). Wyrazem tej tendencji są takŜe próby wzmocnienia roli Unii w zewnętrznych kontaktach gospodarczych, jak to napisała Komisja29: w obronie „słusznych europejskich interesów”. Analizując zestaw priorytetów odnowionej strategii lizbońskiej na lata 2008-2010 moŜna zadać pytanie, czy realizują one spójną wizję rozwoju innowacyjnej i konkurencyjnej gospodarki w Europie? Podstawowe cele i priorytety odnowionej strategii pozostają niezmienione przynajmniej od roku 2006, a obok działań promujących innowacyjną gospodarkę znajdują się w dalszym ciągu takie, które w niewielkim stopniu są związane z realizacją tej wizji rozwoju. Coraz większe znaczenie zyskuje temat zmian klimatycznych i rozwoju energetyki, a takŜe bardziej aktywne działania w polityce zewnętrznej. NaleŜy zauwaŜyć, Ŝe dotychczasowe cele lizbońskie odnoszące się do innowacyjnej gospodarki – były bardzo słabo realizowane w praktyce, za co m.in. odpowiada niewłaściwe ukierunkowanie

28 Por. Kluczowe sprawozdanie Komisji: odnowiona strategia lizbońska na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia przynosi efekty, ale UE musi kontynuować reformy by sprostać wyzwaniom ery globalizacji, IP/07/1892, Bruksela 11 grudnia 2007 r., s. 4. 29 Por. Ibidem, s. 4.

21

merytoryczne strategii lizbońskiej30. Niektóre problemy – np. silne dysproporcje wewnętrzne w Unii w zakresie badań i rozwoju – nawet zwiększają się. Właśnie te dysproporcje oraz niski poziom zaangaŜowania sektora prywatnego w działalność badawczą (w Europie jest on niŜszy niŜ np. w Chinach) - skutkują słabością innowacji w Europie. Brakuje więc bardziej ukierunkowanego podejścia do rozwiązywania tych problemów, które poprawiłoby skuteczność realizowania strategii. Zamiast tego w strategii pojawiają się drugoplanowe propozycje działań. Na przykład we wprowadzeniu do komunikatu Komisji Europejskiej na temat przyszłości strategii lizbońskiej Przewodniczący J. M. Barroso wśród pięciu przykładów ambitnych działań wymienił ograniczanie liczby uczniów przedwcześnie opuszczających szkołę oraz zwiększanie oszczędności energii w budynkach uŜyteczności publicznej31. Niektóre cele w dalszym ciągu wydają się wewnętrznie sprzeczne. Na przykład z jednej strony postuluje się ograniczanie cięŜarów nakładanych na przedsiębiorców, a z drugiej wprowadza kosztowne regulacje dotyczące energetyki. W dodatku bez wskazania unijnych instrumentów finansowych ułatwiających realizację tych działań w krajach o większych problemach lub bardziej ograniczonych moŜliwościach budŜetowych. Podstawowym problemem odnowionej strategii lizbońskiej pozostanie kwestia nieskutecznych instrumentów jej wdroŜenia. Otwarta metoda koordynacji, na której w dalszym ciągu opiera się implementacja strategii - okazała się nieskuteczna. Zarówno Komisja, jak i Rada zalecają bardziej skrupulatne mechanizmy koordynowania polityk krajowych i monitorowania stopnia realizacji narodowych planów reform. Zachęcają państwa członkowskie do kontynuowania reform strukturalnych32. Proponują równieŜ silniejsze zintegrowanie polityk unijnych, w tym opracowanie wspólnotowego programu lizbońskiego na wzór narodowych planów reform. WaŜnym instrumentem wsparcia realizacji strategii pozostaje polityka spójności. Wydaje się jednak, Ŝe są to instrumenty niewystarczające. Według ekspertów33 w dalszym ciągu brakuje bardziej wiąŜących mechanizmów koordynacji, a takŜe zachęt finansowych, które ułatwiłyby realizowanie zapisów strategii, zwłaszcza przez kraje dysponujące mniejszymi moŜliwościami finansowymi. Jest to szerszy problem Unii, która dysponuje relatywnie bardzo małym budŜetem. Dodatkowo jest to słaby instrument wsparcia dla realizowania strategicznych celów politycznych Unii, silnie obarczony historycznymi decyzjami. Trudno na przykład doszukać się powiązania między wydatkami wspólnej polityki rolnej (około 36 proc. budŜetu UE na lata 2007-2013) a strategią lizbońską. Dlatego teŜ gro kosztów

30 Por. Pottelsbergerhe B. v. (2008): Europe’s R&D: Missing the wrong targets? Bruegel Policy Brief, no. 3, February. 31 Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008-2010), s. 2-3. 32 Ibidem, s. 8. 33 Por. na ten sam temat: Schelkle W. (2008): How effective are New approaches to economic governance? The re-launched Lisbon Strategy and the revised Pact, NewGov Policy Brief, no. 5, http://www.eu-newgov.org/public/Policy_Briefs.asp, Pisani-Ferry J., Sapir A. (2006): Last exit to Lisbon, Bruegel, Brussels.

22

realizowania celów lizbońskich spada na budŜety krajowe, które nie zawsze mogą podołać realizacji ambitnych celów wspólnotowych. Zawodzą takŜe niektóre instrumenty regulacyjne Unii mające wdraŜać strategię lizbońską. Jak dotąd nie wprowadzono patentu europejskiego, pomimo stawiania takiego celu przynajmniej od roku 2000. Nie udało się w pełni zrealizować zamierzeń dotyczących dyrektywy usługowej, a obecnie Komisja sygnalizuje trudności z odpowiednio szybkim wdroŜeniem tego prawa w niektórych państwach członkowskich34. Z kolei inne kosztowne dla budŜetów krajowych działania regulacyjne Unii (np. związane z ochroną środowiska) wprawdzie będą realizowały cele strategii lizbońskiej, ale mogą utrudnić wygenerowanie środków publicznych w niektórych państwach członkowskich na stymulowanie badań rozwojowych. Inne regulacje unijne utrudniają wprowadzanie zachęt finansowych dla rozwoju działalności badawczo-rozwojowej w przedsiębiorstwach, co jak wspomniałem stanowi piętę achillesową gospodarki europejskiej35. Zintegrowane podejście: propozycje zmian w polityce spójności

W komunikacie Komisji Europejskiej na temat realizacji strategii lizbońskiej za pośrednictwem polityki spójności36 przedstawiono szereg inicjatyw politycznych wzmacniających realizację tej strategii przez programy polityki spójności. Na poziomie unijnym strategiczne wytyczne Wspólnoty dla polityki spójności przyjęte w październiku 2006 roku37 były powiązane z wytycznymi strategii wzrostu i zatrudnienia (2005)38. Komisja zachęcała, aby krajowe plany reform były zintegrowane z krajowymi i regionalnymi strategiami wykorzystania funduszy strukturalnych. W roku 2007 państwa członkowskie były po raz pierwszy zobowiązane, aby w swoich sprawozdaniach na temat realizacji strategii lizbońskiej uwzględnić część poświęconą roli polityki spójności. W przyszłości moŜna oczekiwać zwiększenia wysiłków Komisji w celu powiązania polityki spójności ze strategią lizbońską. Dotychczasowy sposób realizacji strategii wzrostu i zatrudnienia (w latach 2005-2008) został oceniony generalnie pozytywnie, co wzmocni zapewne zarówno samą strategię, jak równieŜ dąŜenie do zwiększania jej realizacji poprzez fundusze strukturalne. Komunikat Komisji Europejskiej na temat realizacji strategii lizbońskiej jest dobrym świadectwem tych tendencji. Postuluje zwiększenie koordynacji między

34 Sprawozdanie strategiczne na temat odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: rozpoczęcie nowego etapu (2008-2010), s. 14. 35 Chodzi o regulacje UE dotyczące pomocy publicznej i zasady unijnej polityki konkurencji. 36 Realizacja strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia przez państwa członkowskie i regiony za pośrednictwem polityki spójności UE w latach 2007-2013…, s. 2-3. 37 Decyzja Rady z dnia 6 października 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności (2006/702/WE), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, 21.10.2006, L 291/11. 38 Communication to the spring European Council: Working together for growth and jobs. Integrated guidelines for growth and jobs (2005–08). Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities 2005.

23

dokumentami strategicznymi (głównie krajowymi planami reform oraz strategiami krajowymi i regionalnymi projektującymi wydatkowanie funduszy strukturalnych), podkreślając potrzebę większego uwzględnienia uwarunkowań krajowych i regionalnych przy realizowaniu celów lizbońskich39. Przy tej okazji wspomniano o potrzebie elastyczności programowania na szczeblu regionalnym w odniesieniu do miejscowych potrzeb rozwojowych. Wskazano na zalety zdecentralizowanego zarządzania (tj. na szczeblu krajowym i regionalnym), uwzględniającego jednak potrzebę niezbędnej koordynacji między pracami programowymi i działaniami realizowanymi na szczeblu państwowym, jak i regionalnym. Według Komisji duŜe znaczenie ma wzmacnianie sieci współpracy między poziomem rządowym a regionami, rozwój kooperacji międzyregionalnej, a takŜe wzmacnianie partnerstwa regionalnego i lokalnego. Wskazano równieŜ na konieczność poprawy dostępu do finansowania dla przedsiębiorców ze źródeł niezwiązanych z systemami dotacji unijnych, takich jak poŜyczki i kapitał podwyŜszonego ryzyka. Komisja podkreśla znaczenie dalszego rozwoju montaŜu finansowego wykorzystującego róŜnorodne formy kredytowania inwestycji lizbońskich i działań innowacyjnych. Z jednej strony intencją tych zmian jest zwiększenie zakresu dostępnych instrumentów finansowych, poza programami polityki spójności. Z drugiej jednak strony moŜna to traktować, jako coraz częściej pojawiającą się tendencję do stopniowego uzupełniania (lub nawet zastępowania) systemu dotacji – działaniami kredytowymi. Propozycje dotyczące uzupełniania lub zastępowania dotacji z polityki spójności poprzez zwiększanie zakresu instrumentów kredytowych w regionach są niejednokrotnie stawiane przez zwolenników ograniczenia zakresu polityki spójności lub renacjonalizacji tej polityki. W tym drugim przypadku chodzi np. o ograniczenie wsparcia unijnego jedynie do formowania ogólnych ram programowych (zgodnie z mechanizmami otwartej metody koordynacji) lub jedynie do instrumentów kredytowych np. z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Tego typu propozycje są w oczywisty sposób niezgodne z polskimi interesami rozwojowymi. Inne propozycje mające na celu zwiększenie dostępności instrumentów finansowych w regionach słabiej rozwijających się mają pełne uzasadnienie gospodarcze i mogą być wspierane w trakcie dyskusji o przyszłości polityki spójności. Przy okazji wspomniane instrumenty mogą wzmacniać kompetencji Komisji Europejskiej w zakresie ich planowania lub monitorowania. W omawianym dokumencie wskazano na potrzebę większego skoncentrowania wydatków polityki spójności na celach lizbońskich. Dlatego moŜna oczekiwać tego, Ŝe takŜe w nowych krajach członkowskich zostaną wprowadzone obowiązkowe limity wydatków z funduszy strukturalnych, które musza być zgodne z wytycznymi strategii lizbońskiej. Komunikat podkreśla konieczność wykorzystania istniejących biegunów doskonałości, lepszego wykorzystania istniejącego potencjału badawczo-

39 Realizacja strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia…, s. 4.

24

rozwojowego i wspierania nowej generacji światowej klasy laboratoriów, infrastruktury badawczej itp. Takie działania będą w przyszłości „mogły być częściowo wspierane przez programy spójności, zgodnie z ich konkretnymi celami” 40. Wyraźnie połoŜony więc został nacisk na premiowanie najwyŜej rozwiniętych centrów i wysoko zaawansowanych badań, jednak bez wskazania instrumentów polityki spójności, które mogłyby słuŜyć realizacji takich celów. Dokument nie odnosi się równieŜ w Ŝaden sposób do kwestii wspierania rozwoju wiedzy i innowacji w regionach słabiej rozwijających się, dysponujących słabszym potencjałem badawczym. MoŜe to stanowić przesłankę dla wcześniej sformułowanej prognozy, Ŝe polityka spójności wobec obszarów słabiej rozwijających się moŜe w przyszłości być ukierunkowana przede wszystkim na rozwój innowacji nie-technologicznych lub inwestycje formalnie zgodne z załoŜeniami strategii lizbońskiej lecz w niewielkim stopniu budujące gospodarkę opartą na wiedzy. Debata o spójności terytorialnej Dyskusja skupiająca się na zmianie zarządzania Dyskusja nad spójnością terytorialną w Europie została zapoczątkowana jeszcze w połowie lat 80-tych ubiegłego wieku, choć uzyskała na znaczeniu w drugiej połowie lat 90-tych. Była z jednej strony wiązana z europejską polityką spójności, a z drugiej z podejściem przestrzennym (tj. ukierunkowanym terytorialnie) do rozwoju regionalnego w Europie. Z tego względu łączyła w sobie zarówno podstawowe cele polityki spójności wyraŜone najpełniej w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską41 z perspektywą rozwoju przestrzennego, która uzyskała wymiar programowy i instytucjonalny wraz z powołaniem Europejskiej Perspektywy Rozwoju Przestrzennego (ESDP: European Spatial Development Perspective)42 oraz ustanowieniem europejskiej sieci obserwatoriów planowania przestrzennego (ESPON: European Spatial Planning Observatory Network). Pierwszy 5-letni program badawczy tej sieci był realizowany w latach 2002-2006 w ramach inicjatywy wspólnotowej INTERREG III. Bez wątpienia dyskusja na temat spójności terytorialnej zyskała na znaczeniu wraz z ustanowieniem ESDP oraz ESPON. Była prowadzona zarówno przez ekspertów, urzędników Komisji Europejskiej, jak równieŜ polityków i urzędników państw członkowskich. Odbywała się na forum róŜnych instytucji europejskich, zarówno powoływanych przez Komisję Europejską, jak równieŜ w instytucjach

40 Realizacja strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia…, s. 8. 41 Por. art. 2 i art. 158 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, tekst ujednolicony, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005, s. 19, 213. 42 Por. ESDP European Spatial Development Perspective. Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union, European Commission, Luxembourg 1999.

25

międzyrządowych. Spośród tych ostatnich duŜe znaczenie miały cykliczne spotkania ministrów odpowiedzialnych za politykę regionalną i planowanie przestrzenne. Wśród tych spotkań i wieloletniej debaty politycznej, urzędniczej i eksperckiej pojawiało się wiele definicji i odniesień dla spójności terytorialnej. KrzyŜowało się wiele opinii, interesów politycznych, odmiennych stanowisk akademickich itp. Spójność terytorialna przypomina więc worek, do którego wkładane są róŜne idee i interpretacje naukowe i polityczne. Jest takŜe obszarem powaŜnego sporu między róŜnorodnymi, niekiedy sprzecznymi interesami. Dotyczy to zwłaszcza dyskusji na temat przyszłości polityki spójności po roku 2013, gdzie rywalizują powaŜne interesy polityczne. Jest wykorzystywana jako mechanizm promocyjny dla integracji europejskiej, a zwłaszcza dla polityki spójności. MoŜe być wykorzystana do reformy tej polityki i jej wzmocnienia po roku 2013, ale równieŜ moŜe posłuŜyć, jako sposób osłabienia tej polityki lub jej częściowej renacjonalizacji. Jednymi z głównych pytań, jakie moŜna postawić jest to, czy wprowadzenie spójności terytorialnej skoncentruje cele polityki spójności na wybranych zadaniach i problemach rozwojowych, czy rozproszy na zbyt wielu „słusznych” priorytetach i nowo wprowadzanych tematach interwencji? Czy wzmocni integrację polityk sektorowych z polityką spójności, czy przeciwnie - podporządkuje tę politykę interesom sektorowym? Dyskusja na temat spójności terytorialnej odnosi się w duŜym stopniu do kwestii zarządzania. Przykładem jest dokument przyjęty na spotkaniu ministrów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne i rozwój regionalny w Luksemburgu (2005)43. Jak się wydaje, właśnie od tego spotkania spójność terytorialna w coraz większym stopniu była łączona z tymi zagadnieniami. Widoczny jest przy tym wpływ innej dyskusji europejskiej na temat sposobów zwiększenia efektywności realizacji strategii lizbońskiej, której konkluzje dotyczyły w duŜym stopniu właśnie kwestii zarządzania. W omawianym dokumencie pojawiają się trzy główne odniesienia do omawianych zagadnień. Po pierwsze zaproponowano większą integrację europejskich polityk sektorowych z określonym terytorium i polityką spójności44. Jest to widoczne w deklaracji zwiększenia skuteczności realizowania zarówno celów lizbońskich (np. polityki innowacyjnej lub społecznej), jak równieŜ goeteborskich (ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego). Lepsze dopasowanie polityk europejskich do uwarunkowań określonego terytorium ma na celu zwiększenie efektywności realizacji celów tych polityk, bardziej skuteczne pobudzanie rozwoju poszczególnych obszarów, a więc równieŜ przyspieszanie osiągnięcia spójności terytorialnej w Europie. Po drugie, zaproponowano silniejszą koordynację zarządzania wielopoziomowego (multilevel governance) w Europie, zwłaszcza między poziomem europejskim, narodowym i regionalnym (lokalnym). Po trzecie, poprawa zarządzania wiąŜe się z poprawą partycypacji społecznej w politykach publicznych. ZaangaŜowanie podmiotów społecznych na szczeblu terytorialnym sprzyja bowiem

43 Por. Territorial state and perspectives of the European Union. Towards a stronger European territorial cohesion in the light of the Lisbon and Gothenburg ambitions, Luxemburg 20-21 May 2005, s. 3. 44 Territorial state and perspectives of the European Union, s. 5.

26

zarówno efektywności polityk publicznych, jak równieŜ osiąganiu spójności terytorialnej. Kolejny dokument ministrów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne i rozwój regionalny został przyjęty na spotkaniu w Lipsku w maju 2007 r.45 Podobnie jak poprzednie dokumenty międzyrządowe odwołuje się zarówno do strategii lizbońskiej, zwłaszcza jej pro-konkurencyjnego wymiaru, jak równieŜ do strategii goeteborskiej i jej zasady zrównowaŜonego rozwoju (sustainable development). Ministrowie akcentują równieŜ pozytywne znaczenie róŜnorodności i zróŜnicowań regionalnych, jako czynnika sprzyjającego rozwojowi terytorialnemu. Podobnie jak we wcześniejszych dokumentach - definicja terminu spójności terytorialnej jest ogólna i wieloznaczna, a dyskusja na temat agendy terytorialnej jest okazją do formułowania rozlicznych interpretacji i rekomendacji dla polityk publicznych. Co ciekawe, przedstawiona w tekście definicja spójności terytorialnej w największym stopniu odnosi się do procesów zarządzania, a zwłaszcza kooperacyjnego procesu angaŜującego wiele podmiotów politycznych, administracyjnych i społecznych46. Podkreśla to wagę przywiązywaną do zarządzania, jako mechanizmu zwiększającego efektywność polityk publicznych. Ponadto, to właśnie zmiana zarządzania jest jedną z najwaŜniejszych rekomendacji politycznych mających wprowadzić perspektywę planowania przestrzennego do poszczególnych polityk europejskich, a tym samym zwiększyć spójność terytorialną w Europie. Jest to tendencja widoczna w wielu obszarach integracji europejskiej. Poprawa zarządzania stanowi remedium na róŜnorodne problemy i dysfunkcje działań europejskich, a takŜe jest próbą wyjścia z impasu politycznego związanego z trudnościami wprowadzania bardziej odwaŜnych reform instytucjonalnych lub budŜetowych. Co więcej, niekiedy reformy zarządzania mają poprawiać efektywność pomimo faktycznego ograniczania budŜetu unijnego. Zarządzanie jest równieŜ waŜną sferą rywalizacji między róŜnymi interesami politycznymi w Europie47. Rozwinięciem przyjętej w Lipsku Agendy terytorialnej był Pierwszy program działań48 mający w praktyce zrealizować jej cele, zaproponowany na spotkaniu ministrów na Azorach w listopadzie 2007 roku. Obejmuje on szereg konkretnych propozycji dotyczących polityki publicznej, zarówno w aspekcie podstawowych pryncypiów i zasad, kierunków merytorycznych, jak równieŜ aspektów zarządzania. Na uwagę zasługują dwie grupy zagadnień dotyczące spójności terytorialnej, które zostały silniej zaakcentowane w konkluzjach tego spotkania. Wydają się być bardzo charakterystyczne dla podejścia międzyrządowego do omawianej tematyki. Jak to wykaŜę w późniejszej analizie są równieŜ w duŜym stopniu zgodne ze stanowiskiem

45 Por. Territorial Agenda of the European Union. Towards a more competitive and sustainable Europe of Diverse Regions. Leipzig 24-25 May 2007. 46 Por. Territorial Agenda of the European Union, s. 1, pkt. 4, s. 2, pkt. 5. 47 Szerzej: Grosse T. G. (2008): Europa na rozdroŜu, rozdz. 5. 48 Por. Territorial Cohesion: Conclusions of the Portuguese Presidency. Informal Ministerial Meeting on Territorial Cohesion and Regional Policy, Ponta Delgada, Azores, 23-24 November 2007; Spójność terytorialna w samym centrum politycznego programu UE, IP/07/1756, Bruksela, 23 listopada 2007 r.

27

największych płatników do europejskiego budŜetu wobec przyszłości polityki spójności. Wśród wspomnianych zagadnień naleŜy wymienić:

• Akcentowanie zagadnień dotyczących poprawy zarządzania. Szczególnie istotnym postulatem jest nadanie wymiaru terytorialnego (i miejskiego) niektórym politykom sektorowym Unii, a więc zwiększenie integracji tych polityk z uwarunkowaniami określonego terytorium. Chodzi równieŜ o zintegrowanie tych polityk z unijną polityka spójności oraz wzajemne dopasowanie polityk europejskich i krajowych, zwłaszcza regionalnych. Postuluje się równieŜ wzmocnienie zarządzania wielopoziomowego i partycypacji społecznej. Obok kwestii dotyczących poprawy efektywności ww. polityk w odniesieniu do danego terytorium, chodzi równieŜ o lepsze zróŜnicowanie poszczególnych instrumentów politycznych w zaleŜności od uwarunkowań określonych krajów i regionów. MoŜe to prowadzić do silniejszego zróŜnicowania instrumentów polityki spójności w zaleŜności od poszczególnych kategorii przestrzennych. Chodzi takŜe o lepsze dopasowanie działań europejskich do krajowych celów rozwojowych. MoŜe być to związane z chęcią zwiększenia moŜliwości praktycznego wykorzystania funduszy europejskich w politykach krajowych, takŜe sektorowych. Takie propozycje nie powinny dziwić w przypadku stanowiska przedstawicieli państw członkowskich, choć prawdopodobnie są szczególnie waŜne dla płatników netto do budŜetu UE. Mogą równieŜ przyczynić się do rosnącej synergii między politykami sektorowymi Unii i państw członkowskich i zwiększania ich wpływów w polityce spójności.

• W dokumencie przyjętym na spotkaniu na Azorach postulowano takŜe szersze uwzględnienie kwestii dotyczących zmian klimatycznych i przeciwdziałania zagroŜeniom naturalnym. Wspomniane zagadnienia wskazują na rosnące zainteresowanie włączaniem do polityki spójności nowych tematów i działań rozwojowych. Są one niejednokrotnie zapoŜyczone z europejskich strategii sektorowych, które nie dysponują osobnymi, sektorowymi instrumentami finansowymi w ramach unijnego budŜetu. Taka tendencja moŜe z jednej strony wzmocnić prestiŜ polityki spójności, jako centralnego mechanizmu realizującego cele polityczne Unii49. Ale z drugiej, moŜe osłabiać podstawowe cele tej polityki nawiązujące do spójności gospodarczej i społecznej w Europie. W ten sposób szeroka interpretacja spójności terytorialnej moŜe przyczynić się do rozpraszania celów rozwojowych lub swoistego „zawłaszczania” polityki spójności przez priorytety najbardziej popularnych w danym momencie polityk sektorowych. W omawianym dokumencie postulowana jest równieŜ potrzeba reformy działań Unii wobec obszarów wiejskich, w tym

49 Takie pragnienie wyraziła Danuta Hübner, komisarz UE odpowiedzialna za rozwój regionalny i politykę spójności. Por. Hübner D. (2008): Reflections on future of cohesion policy, SPEECH/08/174, Maribor, 7 April 2008, s. 2.

28

ich skierowania w większym stopniu na dywersyfikację działalności gospodarczej poza rolnictwo oraz silniejszego połączenia z polityką spójności. Jest to związane z szerszą dyskusją nad sposobem zwiększenia integracji między polityką spójności a wspólną polityką rolną i rywalizacją o unijne środki budŜetowe między tymi politykami.

Dwie główne tendencje polityczne Warto zwrócić uwagę na dwie tendencje polityczne wobec interpretacji spójności terytorialnej. Są one widoczne z jednej strony w dokumentach Komisji Europejskiej, a z drugiej – dokumentach sygnowanych przez ministrów reprezentujących państwa członkowskie. Wprawdzie wraz z upływem czasu Komisja przejmuje szereg postulatów inicjowanych przez rządy narodowe50, ale zauwaŜalne są takŜe pewne subtelne róŜnice między podejściem wspólnotowym i międzyrządowym51, które moŜe znaleźć swój wyraz w dyskusji o przyszłości polityki spójności. W przypadku Komisji Europejskiej istnieje silne odniesienie sposobu interpretacji spójności terytorialnej do traktatów europejskich. W konsekwencji dominuje podejście wyrównawcze, które akcentuję potrzebę pomocy dla najsłabszych regionów, zwłaszcza tych mających najtrudniejsze uwarunkowania geograficzne52. Podstawową zasadą przyjętą dla spójności terytorialnej jest „zbalansowany” rozwój (tj. zrównowaŜony przestrzennie), rozumiany przede wszystkim w kategoriach redukowania róŜnic i wyrównywania szans rozwojowych. Komisja, zgodnie z zapisami traktatowymi, dostrzega potrzebę zapewnienia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Jest to najczęściej interpretowane jako zagwarantowanie dostępności do określonych terytoriów, a więc wiąŜe się z rozbudową sieci komunikacyjnych i innej infrastruktury. Często przywołuje postulat europejskiej wartości dodanej, a więc korzyści rozwojowych wynikających ze spójności nie tylko dla określonego obszaru, ale takŜe w wymiarze

50 Przykładem tej tendencji jest wypowiedź Danuty Hübner na temat spójności terytorialnej, która łączy wszystkie najwaŜniejsze elementy występujące zarówno w dokumentach Komisji Europejskiej, jak i międzyrządowych. Por. Hübner D. (2007): Territorial Cohesion: towards a clear and common understanding of the concept, SPEECH/07/743, Ponta Delgada, Azores, 23 November. 51 Dwa główne nurty dyskusji o spójności terytorialnej, tj. międzyrządowy i wspólnotowy (reprezentowany przede wszystkim przez Komisję Europejską) dostrzegają takŜe inni komentatorzy. Por. Faludi A. (2007): Territorial Agenda of the European Union, European Journal of Spatial Development, no. 25, November. 52 Wspominam o najwaŜniejszym nurcie postulatów Komisji Europejskiej dotyczących spójności terytorialnej, co nie oznacza, Ŝe wewnątrz samej Komisji nie ma dyskusji na ten temat, a więc nie ma propozycji interpretacji spójności terytorialnej w odniesieniu do konkurencyjności i innowacji. Na przykład przedstawiciel Komisji Mark Lemaitre mówił ostatnio na spotkaniu Grupy Wyszehradzkiej w Pradze: „Polityka spójności nie jest po prostu mechanizmem redystrybucyjnym pomiędzy państwami członkowskimi. Oczywiście zasada solidarności jest podstawą polityki spójności, ale to jest tylko punkt startowy. Polityka spójności zwiększa wewnętrzny potencjał regionów na wiele sposobów i wspomaga je w osiągnięciu długotrwałego wzrostu, rozwoju i zmierzaniu w stronę gospodarki opartej na wiedzy”. Praga, 3-4 czerwca 2008 r.

29

ogólnoeuropejskim. Zwraca uwagę na potrzebę silniejszego uwzględnienia w polityce spójności priorytetów europejskich, co bez wątpienia moŜe wzmocnić pozycję samej Komisji, jako traktatowego gwaranta poprawności realizowania celów wspólnotowych. W odniesieniu do spójności terytorialnej Komisja akcentuje równieŜ kwestie rozwoju społecznego, m.in. związanego z redukowaniem wykluczenia społecznego i poprawą jakości Ŝycia. Stanowi to nawiązanie do idei Europejskiego Modelu Społecznego. Komisja interpretuje spójność terytorialnym równieŜ w odniesieniu do zrównowaŜonego rozwoju (sustainable development), a więc poszanowania przyrody i dziedzictwa kulturowego. Łączy takŜe ten termin z poprawą zarządzania, w tym integracją polityk sektorowych z danym terytorium i politykami regionalnymi. Przedstawiciele Komisji podkreślają równieŜ, Ŝe polityka spójności nie powinna być zdominowana przez polityki sektorowe UE, ale jedynie z nimi komplementarna i zintegrowana53. Natomiast w świetle analizowanych dokumentów ministrowie odpowiedzialni za planowanie przestrzenne i rozwój regionalny akcentują zasadę subsydiarności i mniej scentralizowanego podejścia do spójności terytorialnej. Odwołują się przy tym do argumentów dotyczących poprawy efektywności zarządzania, choć ich stanowisko moŜe takŜe wiązać się z chęcią ograniczenia kompetencji Komisji Europejskiej w polityce spójności i silniejszego zdecentralizowania tej polityki do państw członkowskich (lub nawet jej częściowej renacjonalizacji). Podkreślają potrzebę zachowania i wykorzystania róŜnorodności regionalnej, co wyraźnie kontrastuje z podejściem wyrównawczym do polityki spójności. Pozwala takŜe silniej zróŜnicować poszczególne kategorie przestrzenne oraz instrumenty polityki spójności, zwłaszcza między regionami silniej i słabiej rozwijającymi się. Osłabia takŜe znaczenie postulatu zmniejszania róŜnic w poziomie rozwoju gospodarczego i umoŜliwia rozpraszanie celów rozwojowych, na innych - niŜ ekonomiczne – priorytetach. MoŜe to być wykorzystane zwłaszcza w stosunku do regionów słabiej rozwijających się pod względem gospodarczym. Państwa członkowskie zdają się równieŜ silniej akcentować potrzebę silniejszej integracji polityk sektorowych z danym terytorium, co wiąŜe się m.in. z chęcią lepszego wykorzystania funduszy europejskich przez polityki krajowe. Łączą równieŜ spójność terytorialną z kolejnymi priorytetami polityk sektorowych, co ma zasadnicze znaczenie dla kształtowania profilu merytorycznego przyszłej polityki spójności. Warto w tym miejscu przypomnieć, Ŝe państwa członkowskie są niezwykle aktywne w dyskusji o spójności terytorialnej i od lat podejmują róŜnorodne próby silniejszego włączenia perspektywy przestrzennej do polityki spójności. Według niektórych specjalistów54 idea spójności terytorialnej jest pomysłem francuskim, który miał na

53 Takie stanowisko zostało m.in. zaprezentowane przez przedstawiciela Komisji Europejskiej na seminarium organizowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w Falentach w dniach 13-14 maja 2008. Por. Berkowitz P. (2008): Preparing the Future of Cohesion Policy, s. 12. 54 Faludi A. (2006): From European Spatial Development to Territorial Cohesion Policy, Regional Studies, vol. 40, no. 6, s. 667-678.

30

celu zminimalizować przewidywaną tendencję do przesuwania zainteresowania polityki spójności na wschód, wraz z planowanym poszerzeniem UE. Chodziło takŜe o wykorzystanie instrumentów europejskich do zmniejszenia dysproporcji rozwojowych między regionem stołecznym a najsłabszymi obszarami Francji, a takŜe przenoszenia impulsów rozwoju poza centralny obszar pentagonu, choć w jego najbliŜsze otoczenie. We francuskich kręgach akademickich silnie rozpowszechnione są takŜe idee rozwoju policentrycznego, a takŜe nawiązania do Europejskiego Modelu Społecznego w polityce przestrzennej. Zarówno program Europejskiej Perspektywy Rozwoju Przestrzennego oraz europejska sieć obserwatoriów planowania przestrzennego są nie tylko inicjatywami krajów członkowskich, ale równieŜ w duŜej mierze opierają się na zarządzaniu międzyrządowym i otwartej metodzie koordynacji55. Szczególnie waŜna jest przy tym rola urzędu prezydencji europejskiej oraz afiliowanych przy niej komitetów (np. Komitetu Rozwoju Przestrzennego). W trakcie dyskusji nad operacjonalizacją spójności terytorialnej pojawiały się postulaty zastosowania procedury komitologicznej lub otwartej metody koordynacji56. W przypadku przeniesienia tych instytucji do polityki spójności z pewnością wzmocniłoby to rolę państw członkowskich w tej polityce i osłabiło znaczenie Komisji Europejskiej. Warto dodać, Ŝe jest to przykład szerszego zjawiska wzmacniania instytucji międzyrządowych w Unii, widocznego zarówno w projekcie traktatu lizbońskiego, jak i innych politykach unijnych57. Europejskie wytyczne i wskaźniki dotyczące spójności terytorialnej będą mogły być formułowane jedynie ogólnie, zaś za ich praktyczną realizację i dopasowanie do uwarunkowań terytorialnych będą musiały odpowiadać rządy narodowe. Będzie to wzmacniało ich rolę w polityce spójności. JuŜ teraz nie jest ona mała, czego przykładem jest określanie funkcji pełnionych przez rządy mianem gate keeper’a58, a więc roli pośredniczącej między poziomem unijnym a terytorialnym, co wiąŜe się z istotnym zakresem realnej władzy w polityce spójności. Podkreślanie w dokumentach ministerialnych potrzeby respektowania zasady subsydiarności przy operacjonalizowania spójności terytorialnej ma więc bardzo konkretny wydźwięk polityczny.

55 Por. Rivolin U. J. (2005): The Future of the ESDP in the Framework of Territorial Cohesion, DISP 161, no. 2, s. 19-27; Gualini E. (2008): Territorial cohesion as a category of agency: the missing dimension in the EU spatial debate, s 7-11. 56 Por. Faludi A. (2006): From European Spatial Development to Territorial Cohesion Policy, s. 674. 57 Szerzej na ten temat: Grosse T. G. (2008): Hybrydowy ustrój Unii Europejskiej: dwie logiki zmian w projekcie traktatu konstytucyjnego, Analizy Natolińskie, nr 3 (26); Grosse T. G. (2008): Europa na rozdroŜu, rozdz. 10. 58 Zob. S. Bulmer, Ch. Lequesne (2005): Introduction, Conclusion, in: S. Bulmer, Ch. Lequesne (eds.): The Member States of the European Union, Oxford University Press; S. Bulmer, Ch. Lequesne (2002): New Perspectives on EU-Member State Relationships, Centre d’etudes et de recherches internationals, Research in Question, no 4, January. Przykładem omawianej roli państw członkowskich jest redystrybucja środków UE na politykę spójności: I. Bache (1999): The extended gatekeeper: central government and the implementation of EC regional policy in the UK, Journal of European Public Policy vol. 6, no. 1.

31

Niekiedy przedstawiciele państw członkowskich opowiadają się za bardziej funkcjonalnym podejściem do delimitacji obszarów interwencji przy realizacji spójności terytorialnej, a zwłaszcza szerszym uwzględnianiu obok poziomu regionów takŜe innych obszarów59. Takie podejście moŜe prowadzić do osłabiania roli regionów w polityce spójności, zwłaszcza tych o samorządowym statusie, a takŜe moŜliwości swobodnego określania przez rządy róŜnych obszarów interwencji, co wzmacnia ich rolę polityczną. Pozwala m.in. na kształtowanie doraźnych struktur rządowych w terenie (np. wyspecjalizowanych agencji), odpowiedzialnych za wydatkowanie funduszy europejskich. Jest związane z szerzej obserwowanymi procesami osłabiania polityki regionalnej w ramach polityki spójności60, a takŜe zmniejszania znaczenia politycznego idei Europy regionów. TakŜe silniejsze wpływy polityk sektorowych w obrębie spójności terytorialnej i polityki spójności mogą być okazją do wzmocnienia roli ministrów sektorowych w poszczególnych państwach w zarządzaniu funduszami europejskimi. W dyskusji na temat przyszłości spójności terytorialnej biorą udział takŜe inne podmioty, m.in. środowiska akademickie, samorządy terytorialne, w tym równieŜ regiony. Te ostatnie zwracają uwagę na potrzebę horyzontalnego traktowania spójności terytorialnej, a więc obejmowania wszystkich regionów europejskich, a nie tylko najsłabiej rozwijających się lub o specyficznych uwarunkowaniach geograficznych61. Odwołują się równieŜ do zasady solidarności, zarówno w wymiarze kooperacji między poszczególnymi regionami, jak równieŜ zwiększonego budŜetu polityki spójności. NaleŜy jednak pamiętać, Ŝe zasadniczy głos w sprawach operacjonalizacji spójności terytorialnej będzie naleŜał do państw członkowskich, zwłaszcza tych najsilniejszych i najwięcej wpłacających do budŜetu unijnego. DuŜe znaczenie będzie miała prezydencja francuska (druga połowa roku 2008), która zapowiada powołanie międzyrządowe grupy robocze ds. strategii lizbońskiej, polityki spójności i spójności terytorialnej. Liczyć się będzie równieŜ opinia Komisji Europejskiej, która zapowiada we wrześniu 2008 roku prezentację Zielonej księgi na temat spójności terytorialnej. Podsumowanie WaŜnym dylematem dotyczącym przyszłości zarządzania polityką spójności jest to, jaki będzie wpływ zintegrowania unijnych (i krajowych) polityk sektorowych

59 Podobne rekomendacje dotyczące spójności terytorialnej przedstawiają eksperci: Governance of Territorial and Urban Policies from EU to Local Level, Final Report, Part I, Summary, ESPON Project 2.3.2., Luxembourg 2007, s. 26. 60 Por. główna teza wykładu prof. A. Sapira na konferencji organizowanej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego: Sapir A. (2008): Promoting Growth in Europe’s Lagging Regions, Falenty, 13-14 May. 61 Por. Delebarre M. (2006): The Lisbon strategy and territorial cohesion: towards a new kind of European governance, Conference on Territorial Cohesion and the Lisbon strategy: Exploiting local and regional potential, Amsterdam 28 June, s. 4. Podobne jest takŜe stanowisko polskiego rządu, por. Przyszłość polityki spójności Unii Europejskiej po 2013 r., s. 7, pkt. 5.

32

z polityką spójności. Zarówno dyskusja na temat poprawy efektywności strategii lizbońskiej, jak równieŜ na temat przyszłości spójności terytorialnej – wprowadzają nowe tematy do agendy polityki spójności. Nie jest to przy tym jedynie okresowa moda, ale konsekwencja czynników strukturalnych związanych ze specyfiką unijnego budŜetu, braku wystarczającej skuteczności niektórych polityk sektorowych oraz konstelacji interesów biurokratycznych i politycznych, które widzą w polityce spójności moŜliwości zwiększenia skuteczności realizowania własnych interesów. Przykładem opisywanej tendencji jest rosnące znaczenie wyzwań związanych ze zmianami klimatycznymi, widoczne zarówno w odnowionej strategii lizbońskiej, jak równieŜ dyskusji o spójności terytorialnej. WaŜne pytanie, jakie moŜna w związku z tym zadać dotyczy tego, czy nowe priorytety będą osłabiały tradycyjne cele polityki spójności związane z niwelowaniem róŜnic rozwojowych i osiąganiem większej spójności społecznej i ekonomicznej na obszarze Unii? Czy teŜ wychodzą one naprzeciw aktualnie występującym problemom europejskim, których rozwiązanie przyczyni się do wzmocnienia spójności w Europie? Wzajemna koordynacja między róŜnymi politykami jest nieodzownym warunkiem poprawy synergii i efektywności działań w sferze publicznej. Polityka spójności, podobnie jak i polityki regionalne państw członkowskich, są bardzo dobrym instrumentem koordynacji róŜnych działań sektorowych w regionach. JednakŜe musza one być zgodne z podstawowymi celami politycznymi rozwoju regionalnego, a w przypadku poziomu unijnego – najwaŜniejszymi priorytetami polityki spójności. Inaczej moŜemy obserwować stopniowe „zawłaszczanie” polityki spójności (i krajowych polityk regionalnych) przez najbardziej wpływowe polityki sektorowe. Dlatego naleŜy dąŜyć do zwiększania komplementarności polityk sektorowych z polityką spójności, ale wystrzegać się zdominowania tej polityki przez polityki sektorowe. Oznacza to potrzebę gruntownej analizy obszarów integracji polityki spójności z poszczególnymi politykami sektorowymi Unii w trzech głównych aspektach: (1) celów merytorycznych (przy pozostawieniu wiodącej roli dla traktatowych celów Unii w zakresie spójności), (2) jasnego określenia linii demarkacyjnej między celami i kompetencjami polityki spójności i polityk sektorowych, (3) metod zarządzania, zwłaszcza realizowania w praktyce sposobu integracji polityki spójności z sektorowymi na szczeblu narodowym. NaleŜy mieć równieŜ na uwadze to, Ŝe nie wszystkie polityki europejskie mają odpowiedni potencjał do realizacji zintegrowanego podejścia. Przykładem są próby zwiększenia koordynacji między wspólną polityką rolną a działaniami słuŜącymi rozwojowi obszarów wiejskich. Włączenie tych działań do polityki rolnej w okresie 2007-2013 doprowadziło do ich podporządkowania celom polityki sektorowej, przez co utraciły moŜliwość uwzględniania róŜnorodnych (w tym niepowiązanych z rolnictwem) aspektów rozwoju terenów wiejskich. Wspomniane doświadczenie moŜe wskazywać na to, Ŝe skuteczna integracja polityk europejskich nie moŜe odbywać się w ramach polityki sektorowej. Powinna być dokonywana przede wszystkim na bazie polityki regionalnej, co stanowi powaŜny argument wzmacniający znaczenie polityki

33

spójności62. PoniewaŜ powiązanie polityki spójności z działaniami dotyczącymi rozwoju obszarów wiejskich jest bardzo waŜnym aspektem dyskusji o zintegrowanym podejściu - w niniejszym tomie został poświęcona temu zagadnieniu osobny artykuł (por. tekst P. Chmielińskiego). Dotychczasowa analiza skłania równieŜ do wniosku, Ŝe polityka spójności nie moŜe być skutecznym remedium na kłopoty strukturalne unijnego budŜetu. Podstawą efektywności funkcjonowania Unii i zapewnienia sprawnego realizowania jej celów politycznych jest więc odpowiednia reforma zasad konstruowania budŜetu UE, a nie próba dostosowań jedynie po stronie polityki spójności. I nie jest to związane z tym, Ŝe wiele państw członkowskich (zwłaszcza płatników netto do budŜetu UE) wywiera presję na ograniczanie polityki spójności. Podstawowa przyczyna dotyczy podstaw dobrego zarządzania, a więc klarownego określenia priorytetów politycznych. Zbyt wielkie rozproszenie celów, zwłaszcza na działania dość luźno powiązane z traktatowymi celami polityki spójności – nieuchronnie będzie skutkowało obniŜeniem efektywności polityki spójności. Od wielu lat jednym z głównych zarzutów wobec strategii lizbońskiej jest jej nadmierne rozproszenie celów i priorytetów działań. Uznaje się takŜe, Ŝe problemem strategii jest brak dokonania wyboru między dąŜeniem do podwyŜszania konkurencyjności wspólnego rynku a działaniami politycznymi słuŜącymi realizacji Europejskiego Modelu Społecznego. RównieŜ w dyskusji europejskiej na temat agendy terytorialnej przedstawiane są róŜnorodne propozycje dotyczące celów polityki publicznej, co dowodzi wielowymiarowości podejścia do rozwoju przestrzennego. Widoczny jest takŜe ten sam co w przypadku strategii lizbońskiej dylemat polityczny, który moŜna określić jako wybór między realizacją Europejskiego Modelu Społecznego a dąŜeniem przede wszystkim do podwyŜszenia konkurencyjności regionalnej63. Pierwsza opcja polityczna akcentuje podwyŜszanie jakości Ŝycia mieszkańców, a takŜe proponuje róŜnorodne cele związane z ochroną przyrody i rozwojem społecznym. Druga podkreśla znacznie rozwoju gospodarczego, choć takŜe łączy z nim inne cele rozwojowe. Na przykład rozwój infrastruktury lub zasobów ludzkich moŜe być ukierunkowany na rzecz pobudzania przedsiębiorczości i inwestycji gospodarczych, a cele rozwoju gospodarczego mogą uwzględniać troskę o ochronę środowiska naturalnego. Podobne rozdarcie między odmiennymi celami jest równieŜ widoczne w funkcjonowaniu wielu polityk europejskich, a poprzez zintegrowane podejście moŜe być transmitowane do polityki spójności. Przykładowo istnieje oczywiste napięcie między unijną polityką konkurencji zmierzającą do maksymalnego ograniczenia pomocy publicznej a polityką spójności opierającą się na tego typu pomocy.

62 Por. na ten temat: Grosse T. G. (2008): Polityka Unii Europejskiej wobec regionów najbardziej oddalonych, ekspertyza dla MRR. 63 Na podobny dylemat spójności terytorialnej zwraca uwagę m.in.: Farrugia N., Gallina A. (2008): Developing indicators of territorial cohesion, Research report 1/2008, Federico Caffè Centre – Department of Society and Globalization, Roskilde University.

34

Nawiązują one do dwóch odmiennych koncepcji polityk gospodarczych. Pierwszy nawiązuje do doktryny klasycznej w ekonomii i jest określany w literaturze jako horyzontalny64. Opiera się na rozwoju wspólnego rynku, liberalizacji usług finansowych i wspólnej walucie65. Jednocześnie wprowadza ograniczenia dotyczące pomocy publicznej w państwach członkowskich66. Omawiany nurt polityki gospodarczej z niechęcią odnosi się do wspierania największych narodowych przedsiębiorstw, gdyŜ traktuje to, jako zbyt silną ingerencję państwa w gospodarkę, moŜliwość zakłócania konkurencji na wspólnym rynku i niepotrzebnego wzmacniania rywalizacji między krajami członkowskimi, co jest szkodliwe dla postępów integracji europejskiej. Zupełnie odmiennym podejściem jest polityka przemysłowa (lub sektorowa) charakterystyczna dla wielu krajów kapitalizmu koordynacyjnego. Nawiązuje ona do idei keynesistowskich w ekonomii. Jest związana z silnym wsparciem władz publicznych dla rozwoju przedsiębiorczości w sektorach uznawanych za strategiczne dla gospodarki narodowej. WaŜnym instrumentem działania jest tutaj budowanie siły konkurencyjnej największych firm krajowych. Stają się one podstawą zarówno dla procesów rozwojowych w kraju (m.in. poprzez stymulowanie sieci kooperacyjnej i rozwoju nowoczesnych technologii), jak równieŜ ekspansji działalności gospodarczej na rynkach zewnętrznych. Trudno jest więc w pełni zintegrować politykę spójności i konkurencji. MoŜna jedynie dąŜyć do ograniczenia sprzeczności między nimi i eliminowania najbardziej oczywistych dysfunkcji z tym związanych. MoŜna równieŜ zabiegać o silniejsze uwzględnienie w ramach polityki spójności takich działań, które będą stymulowały rozwój regionalnej konkurencyjności i innowacyjności (por. tekst E. Sokołowicza w tym tomie). Innym przykładem trudności zintegrowanego podejścia są próby powiązania między europejską polityką społeczną, w tym jej działaniami na rzecz zwiększenia zatrudnienia a polityką spójności. Wprowadzenie działań społecznych do polityki regionalnej moŜe łatwo prowadzić do zagubienia celów rozwoju określonego terytorium, a jedynie słuŜyć poprawie dochodów mieszkańców. MoŜe jednak istotnie wzmocnić moŜliwości endogenicznego rozwoju. Wiele zaleŜy od umiejętnego dopasowania konkretnych zadań do miejscowych strategii rozwojowych, a zwłaszcza wyboru takich działań społecznych, które będą zgodne z celami polityki spójności, a nie jedynie będą wykorzystywały środki budŜetowe tej polityki (por. ekspertyza dr A. Ziomek w tym tomie). Kolejnym przykładem ilustrującym tą samą prawidłowość jest włączanie celów unijnej polityki transportowej do polityki spójności. Istotne znaczenie ma przede wszystkim to, aby inwestycje w infrastrukturę komunikacyjną 64 Trouille J.-M. (2007): ibidem; McGuire S. (2006) : No more euro-champions ? The interaction of EU industrial and trade policies, Journal of European Public Policy, vol. 13, nr 6, 887-905. 65 Rosamond B. (2002): Imagining the European Economy: „Competitiveness” and the Social Construction of „Europe” as an Economic Space, New Political Economy, vol. 17, nr 2, 157-177. 66 Smith M. P. (2005): Germany’s Quest for a New EU Industrial Policy: Why it is Failing, German Politics, vol. 14, nr 3, 315-331.

35

przyczyniały się do rzeczywistych procesów rozwoju regionalnego (por. tekst dr A. Przybyłowskiego w tym tomie). Zintegrowane podejście moŜe więc osłabić politykę spójności, ale moŜe równieŜ ją wzmocnić zarówno koncepcyjnie, jak równieŜ politycznie. MoŜe przyczynić się do bardziej skutecznego realizowania strategii lizbońskiej i rozwiązywania pojawiających się problemów, co jest korzystne dla społecznego odbioru integracji europejskiej. Przykładem takiego podejścia jest poszukiwanie innowacyjnych rozwiązań w zakresie energetyki. Takie poszukiwania zwiększają innowacyjność regionalnych gospodarek, a takŜe słuŜą rozwiązywaniu problemów energetycznych na poziomie terytorialnym, co jest niezbędnym czynnikiem pobudzania rozwoju. W skali europejskiej będą one mogły wychodzić naprzeciwko wzrastającym potrzebom energetycznym gospodarki unijnej, mogą uwzględniać wymogi ochrony środowiska, a takŜe mogą podwyŜszać bezpieczeństwo energetyczne krajów europejskich, m.in. poprzez zmniejszanie zaleŜności od zewnętrznych dostaw tradycyjnych surowców (por. tekst M. Jachymek w tym tomie). Mogą równieŜ zmniejszyć koszty dostosowania do wymogów pakietu regulacji unijnych odpowiadających na zmiany klimatyczne. Wspomniany kierunek działań jest zgodny z ewolucją priorytetów odnowionej strategii lizbońskiej (na lata 2008-2010) i postulatem silniejszego zintegrowania polityk europejskich. Warto więc wykorzystać zainteresowanie Unii problemami dotyczącymi energetyki i odpowiednio ukierunkować realizację celów lizbońskich. Włączenie polityki spójności w tego typu działania innowacyjne (zarówno na poziomie poszukiwania nowych technologii energetycznych, jak równieŜ ich uruchamiania w gospodarce) – leŜy w polskich interesach, a więc naleŜy dąŜyć do tego, aby mogły być realizowane takŜe w polskich regionach po roku 2013. Wybór priorytetu rozwojowego ma istotne reperkusje dla ukierunkowania polityki spójności, a zwłaszcza określenia proporcji między celami stymulującymi rozwój gospodarczy a innymi celami i wymiarami rozwoju. Dodatkowo wiąŜe się z wyzwaniem rozwoju innowacyjnej gospodarki. Tego typu strategia w przypadku słabszych regionów wymaga znaczącego wysiłku inwestycyjnego i przygotowywanie podstaw dla zainicjowania innowacyjnych procesów rozwojowych. Przyjęcie jako naczelnej zasady dla spójności terytorialnej kryterium jakości Ŝycia mieszkańców, nie tylko więc osłabia priorytety związane z rozwojem gospodarczym, ale powaŜnie utrudnia moŜliwości inicjowania strategii innowacyjnych, zwłaszcza w słabiej rozwijających się regionach i nowych krajach członkowskich. Z tego względu postulat realizowania Europejskiego Modelu Społecznego, choć wydaje się początkowo korzystny dla podejścia wyrównawczego i wspierania słabiej rozwijających się obszarów – moŜe przyczynić się do utrwalenia zróŜnicowań między regionami centralnymi i peryferyjnymi w zakresie rozwoju innowacyjnej gospodarki. Tym bardziej, Ŝe w polityce spójności widoczna jest od dłuŜszego czasu silna tendencja do pogłębiania dysproporcji w tym zakresie. RóŜnicuje ona instrumenty pomocy publicznej dla poszczególnych obszarów, co skutkuje podziałem na regiony,

36

które przede wszystkim skupiają się na budowie podstawowej infrastruktury oraz takich, które inwestują w znacznie większym stopniu w innowacje67. Podstawowym celem dla polityki polskiego rządu powinno być dąŜenie do osiągania większej spójności przestrzeni europejskiej w zakresie rozwoju innowacyjnej gospodarki68. Dlatego istotne znaczenie ma zawęŜanie a nie rozpraszanie celów rozwojowych, a takŜe przyjęcie jako zasady, Ŝe polityka Unii ma przede wszystkim wspierać rozwój konkurencyjności regionów, a zwłaszcza budowanie ich potencjału dla rozwoju innowacyjnej gospodarki, jako podstawowych celów strategii lizbońskiej. Warto przy tym wykorzystać te argumenty pojawiające się w dyskusji na temat spójności terytorialnej, które dotyczą potrzeby rozwoju kooperacji sieciowej między silniejszymi i słabszymi regionami Unii, w celu wymiany doświadczeń, wiedzy i innowacji. Zintegrowane podejście do zarządzania moŜe więc przynieść polityce spójności podobne zjawiska, które stanowią problem dla realizacji strategii lizbońskiej. Chodzi przede wszystkim o nadmierne rozproszenie celów rozwojowych i traktowanie budŜetu polityki spójności jak worka, do którego kaŜdy moŜe wrzucić istotny dla niego kierunek działania. Innym zagroŜeniem jest traktowanie polityki spójności przede wszystkim w wymiarze propagandowym, a w mniejszym stopniu odnoszącym się do rzeczywistej chęci rozwiązywania konkretnych problemów i osiągania celów rozwojowych. W tej sytuacji zintegrowane podejście byłoby jedynie zabiegiem marketingowym, a nie rzeczywistą próbą poprawiania efektywności zarządzania. Widoczna jest na przykład tendencja do propagandowego operowania wskaźnikami podwyŜszającymi zgodność polityki spójności ze strategią lizbońską. Nie zawsze oddaje to prawdę na temat tempa rozwoju innowacyjnej gospodarki, zwłaszcza w regionach słabiej rozwijających się (tj. objętych celem konwergencji). Widoczne są przy tym dwa procesy podwyŜszania wskaźników dotyczących innowacyjności. Po pierwsze, jest to skłonność do traktowania wszystkich wydatków zgodnych ze strategia lizbońską jako automatycznie wspierających innowacje. Po drugie, jest to tendencja do rozciągania zakresu działań innowacyjnych poza badania rozwojowe (a więc związane z kreowaniem nowych technologii) oraz obejmowanie nimi szerokiej gamy działań nie-technologicznych i wspierających rozwój społeczny. Wreszcie kolejnym niebezpieczeństwem zintegrowanego podejścia jest moŜliwość osłabiania mechanizmów zarządzania wspólnotowego, zwiększanie decentralizacji, a zwłaszcza roli państw członkowskich w polityce spójności. Zasady endogenicznego rozwoju oraz subsydiarności polityk europejskich zakładają większą decentralizację polityk publicznych, podczas gdy optyka wyrównawcza w polityce spójności zakłada silniejsze znaczenie odgórnego sterowania rozwojem i

67 Por. wystąpienie dr Jana Olbrychta na konferencji w Falentach organizowanej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w dniach 13-24 maja 2008 r. Na ten sam temat: Grosse T. G. (2007) Innowacyjna gospodarka na peryferiach? Instytut Spraw Publicznych, Warszawa, rozdz. 6. 68 Grosse T. G. (2008): Czy polityka spójności Unii Europejskiej będzie po roku 2013 bardziej innowacyjna? ekspertyza dla MRR.

37

tendencję do centralizacji kompetencji na szczeblu wspólnotowym. Warto zauwaŜyć, Ŝe model planowania przestrzennego funkcjonujący we Francji opiera się w duŜym stopniu na silnej roli rządowej agencji DATAR, która choć ma na celu ograniczanie skutków centralizacji państwa francuskiego, to jednak opiera się w duŜym stopniu na odgórnym sterowaniu rozwojem przestrzennym. W opinii specjalistów69 właśnie na tym modelu oparto konstrukcję unijnej polityki spójności, a takŜe zaproponowano niektóre rozwiązania organizacyjne dla spójności terytorialnej. Nie są to jednak dominujące propozycje w zakresie zarządzania, gdyŜ, jak dowodzi moja wcześniejsza analiza, ogromny wpływ mają równieŜ pomysły dotyczące zwiększenia roli państw członkowskich w praktycznej realizacji spójności terytorialnej. Podkreślanie zasady subsydiarności oraz proponowanie rozwiązań operacyjnych nawiązujących do otwartej metody koordynacji wymuszają decentralizację zarządzania. W ten sposób traktatowe wprowadzenie perspektywy przestrzennej do polityki spójności przyczynia się do wzmocnienia roli państw członkowskich w tej polityce, a nawet otwiera drogę do jej częściowej renacjonalizacji70. Próba przeniesienia rozwiązań krajowych występujących w poszczególnych państwach na grunt unijnej polityki spójności moŜe być takŜe odczytywane jako sposób zwiększenia własnych wpływów w Europie oraz zwiększenia integracji polityki unijnej z narodowym systemem administracyjnym i miejscowymi politykami publicznymi71. Jak wcześniej wspomniałem, wprowadzenie spójności terytorialnej do polityki spójności moŜe przyczynić się do bardziej skutecznego ograniczania funduszy europejskich dla tej polityki przez płatników netto do budŜetu UE lub jej częściowej renacjonalizacji. Wynika to zarówno z podkreślania zasady subsydiarności, jak równieŜ propozycji dotyczących zarządzania, nawiązujących do otwartej metody koordynacji i decentralizacji. Tym bardziej istotne jest podkreślanie potrzeby zwiększania budŜetu polityki spójności w związku z poszerzeniem traktatowych celów tej polityki o wymiar spójności terytorialnej. DuŜe znaczenie ma równieŜ pozostawienie w gestii Komisji Europejskiej odpowiednio silnych kompetencji w zakresie spójności terytorialnej, zwłaszcza wyznaczania podstawowych celów programowych i standardów operacyjnych, a takŜe monitorowania ich praktycznej realizacji przez państwa członkowskie. Omawiane zagadnienia wiąŜą się równieŜ bezpośrednio z kwestią zarządzania wieloszczeblowego (multilevel governance), a zwłaszcza tym, jakie kompetencje w odniesieniu do spójności terytorialnej będą przypisane poszczególnym szczeblom zarządzania: unijnemu, krajowemu i terytorialnemu. Efektywność prowadzenia polityk publicznych wymaga precyzyjnego i racjonalnego powiązania celów politycznych z najbardziej dogodnym do ich realizacji sposobem zarządzania.

69 Por. Faludi A. (2006): From European Spatial Development to Territorial Cohesion Policy. 70 Por. Gualini E. (2008): Territorial cohesion as a category of agency: the missing dimension in the EU spatial debate, s. 12. 71 Por. Eising R., Kohler-Koch B. (1999): Governance in the European Union. ECPR Studies in European Policy Science no. 12, Routledge, London, s. 267-285; Grosse T. G. (2008): Europa na rozdroŜu, rozdz. 5.

38

Dlatego tak istotne znaczenie ma to, czy wprowadzenie spójności terytorialnej do polityki unijnej będzie głównie słuŜyło realizowaniu europejskiej wartości dodanej (co wzmacnia kompetencje instytucji wspólnotowych), czy teŜ będzie miało na celu efektywniejsze dopasowanie działań europejskich do uwarunkowań terytorialnych (co podkreśla znaczenie instytucji krajowych). Wprowadzenie spójności terytorialnej do polityki spójności moŜe więc prowadzić do dalszego osłabiania wymiaru regionalnego, w tym równieŜ zmniejszania liczby i wielkości programów regionalnych oraz osłabiania kompetencji powierzanych regionom w ramach procesów zarządzania72. Warto przeciwstawić się takim tendencjom, co wynika m.in. z dotychczasowych, pozytywnych polskich doświadczeń w zakresie regionalizacji polityki spójności. Jest to równieŜ zgodne z podstawowym modelem przyjętym w polskiej administracji dla rozwoju regionalnego i polityki spójności, który opiera się na stosunkowo silnej roli szesnastu samorządów województw. Osłabianie roli regionów w polityce spójności moŜe więc zaowocować potrzebą rozwoju struktur rządowych w terenie odpowiedzialnych za realizowanie spójności terytorialnej. Z polskiego punktu widzenia będzie to oznaczało zwiększanie kosztów administracyjnych, dublowanie niektórych struktur i kompetencji (między administracją rządową i samorządową) oraz rosnącą „sektoryzację” polityki spójności.

72 Por. uzasadnienie w akapicie dotyczącym przypisów 59 i 60. Zobacz równieŜ argumentację związaną z ograniczeniem wymiaru regionalnego w polityce spójności przedstawiona przez prof. A. Sapira na konferencji organizowanej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego: Sapir A. (2008): Promoting Growth in Europe’s Lagging Regions, Falenty, 13-14 May.

39

dr Mariusz E. Sokołowicz Katedra Gospodarki Regionalnej i Środowiska Uniwersytetu Łódzkiego Zintegrowane podejście do rozwoju. Polityka spójności a polityki wspierania konkurencyjności i innowacyjności Unii Europejskiej

Miejsce i rola polityki spójności we Wspólnocie Europejskiej

Polityka spójności Unii Europejskiej, której podstawowym celem jest niwelowanie róŜnic w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego jej państw członkowskich, od wielu lat stanowi jeden z najwaŜniejszych obszarów zainteresowań polityków, urzędników, naukowców i publicystów. NaleŜy jednak mieć na uwadze, Ŝe sposób definiowania polityki spójności zmieniał się na przestrzeni lat, a przede wszystkim zwiększał się jej zakres pojęciowy.

Obecnie wskazuje się na trzy zasadnicze wymiary spójności: gospodarczy, społeczny oraz terytorialny. Spójność gospodarcza, pierwotnie rozumiana, jako wyrównywanie się poziomu PKB per capita krajów członkowskich (oraz regionów rozumianych jako terytoria składowe w ramach państw członkowskich), z czasem zaczęła być utoŜsamiana takŜe z innymi zjawiskami. Wśród z nich wskazać naleŜy budowanie wspólnego rynku europejskiego, tworzenie warunków dla swobody przepływu towarów, usług, kapitału i ludzi, ale takŜe dąŜenie do wzrostu innowacyjności przedsiębiorstw (w zakresie nie tylko tworzenia, lecz równieŜ zdolności absorpcji innowacji), oraz zdolność gospodarek krajowych i regionalnych do dostosowywania się do zmian (zapewnienie szybkiej dyfuzji przemian strukturalnych).

W latach 80. XX wieku zaczęto kłaść silniejszy nacisk na społeczny wymiar polityki spójności.73 Spójność społeczna oznacza wysoki poziom zatrudnienia i dochodów w krajach członkowskich i regionach, brak wykluczenia społecznego, ograniczanie ubóstwa, oraz brak napięć społecznych między biednymi a bogatymi warstwami społeczeństwa, w tym takŜe napięć na linii miasto-wieś, czy wreszcie potencjalnych źródeł konfliktów między odmiennymi grupami etnicznymi w społeczeństwach wielokulturowych i wielonarodowych.

73 Por. A. Marszałek (red.), Integracja europejska. Podręcznik akademicki, PWE, Warszawa 2004, s. 80.

40

Spójność terytorialna oznacza natomiast przede wszystkim tworzenie warunków dla zapewnienia przestrzennej dostępności, sprzyjającej dyfuzji procesów rozwoju. Ten wymiar wzmocniony został w doktrynie wspólnotowej stosunkowo najpóźniej. W szczególności zaakcentowano go w Traktacie Lizbońskim74, ratyfikowanym w grudniu 2007 roku.

Podkreślenie roli polityki spójności poprzez silniejsze niŜ dotychczas zaakcentowanie jej trzech, wzajemnie uzupełniających się wymiarów wskazuje, Ŝe z pewnością nie moŜe ona zostać wyeliminowana, stanowiąc kwintesencję idei integracji europejskiej. NaleŜy jednak mieć na uwadze, iŜ szeroko rozumiana polityka spójności nie moŜe ograniczać coraz bardziej eksponowanej w dyskusji na temat przyszłości Europy, polityki wspierania konkurencyjności i innowacyjności. PowyŜszy argument wzmacnia analiza faktów świadczących o tym, Ŝe konwergencja poziomu dochodu narodowego, stanowiąca najbardziej wymierny efekt polityki spójności, obserwowana jest na poziome Wspólnoty jako całości. Tymczasem w ramach wielu krajów członkowskich, analiza zróŜnicowań międzyregionalnych pozwala dostrzec jego dywergencję.

Potwierdzają to m. in. dane zawarte w tabeli 1, które wskazują, iŜ podczas gdy w latach 1998-2005 w skali Wspólnoty nastąpił spadek zróŜnicowań międzyregionalnych (mierzonych wielkością współczynnika zmienności75), o tyle analizy w odniesieniu do większości krajów członkowskich w tym samym okresie pozwalają dostrzec wzrost tych zróŜnicowań.

Największy wzrost zróŜnicowań międzyregionalnych miał przy tym miejsce w krajach „doganiających” najlepiej rozwinięte gospodarczo państwa Wspólnoty. W krajach najbardziej rozwiniętych wzrost zróŜnicowań był znacznie niŜszy lub następował spadek zróŜnicowań (Portugalia, Włochy, Austria, Hiszpania, Finlandia).

74 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. 75 Spadek mierzony na poziomie NUTS 2 Nomenklatury Jednostek Terytorialnych dla Celów Statystycznych, był przy tym niŜszy, niŜ mierzony na poziomie średnich dla krajów członkowskich (-1,6% w stosunku do -4,1%).

41

Tabela 1. Poziom rozpiętości międzyregionalnych w 19* największych krajach Unii Europejskiej, mierzony poziomem PKB per capita według parytetu siły nabywczej**

w latach 1998-2005

Współczynik zmienności

Współczynik zmienności

Wzrost/ spadek

zróŜnicowań międzyreg.

Średni poziom PKB per

capita

Średni poziom PKB per

capita

Roczne tempo

wzrostu PKB per capita

Kraj

1998 2005 1998=100 1998 2005 1998-2005

Rumunia 25,5% 43,1% 17,7 4575,1 7933 9,2%

Słowacja 56,1% 67,6% 11,5 8828,2 13563,3 6,7%

Węgry 31,7% 40,1% 8,4 9177,3 14392,9 7,1%

Czechy 35,6% 43,5% 7,8 11956,6 17155,8 5,4%

Grecja 18,6% 23,7% 5,1 14135,4 21588,7 6,6%

Polska 19,9% 23,8% 3,9 8107,9 11481,8 5,2%

Wielka Brytania 30,1% 33,6% 3,5 19653,5 26714,9 4,5%

Irlandia 27,4% 29,0% 1,6 20585 32196,8 7,1%

Holandia 17,2% 18,3% 1,1 21819,1 29374,3 4,3%

Szwecja 17,9% 18,7% 0,8 20777,6 27721,2 4,2%

Francja 21,8% 22,1% 0,3 19520,2 25076,9 3,6%

Belgia 39,2% 39,3% 0,2 20840,4 27134,6 3,8%

Niemcy 23,8% 23,9% 0,1 20766,9 25797,1 3,0%

Bułgaria 19,5% 19,5% 0,0 4568,5 7912,6 9,1%

Portugalia 23,9% 22,5% -1,4 12993,3 16891 3,7%

Włochy 26,4% 24,6% -1,9 20318 23474,3 1,9%

Austria 23,2% 20,9% -2,2 22509,9 28852,1 3,5%

Hiszpania 20,9% 18,3% -2,6 15834,0 22570,1 5,3%

42

Finlandia 24,9% 20,9% -4,1 19405,8 25774 4,1%

UE (NUTS 2) 39,2% 37,6% -1,6 15598,6 21347,7 4,6%

UE (poziom kraju)

39,1% 35,0% -4,1 j.w. j.w. j.w.

* z uwagi na trudności w uzyskaniu porównywalnych danych oraz małe rozmiary państw, w analizie pominięto Cypr, Danię, Estonię, Litwę, Luksemburg, Łotwę, Maltę oraz Słowenię

** dokonano porównań na poziomie NUTS 2 Nomenklatury Jednostek Terytorialnych dla Celów Statystycznych

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Europejskiego Urzędu Statystycznego, EUROSTAT.

Stanowi to potwierdzenie tzw. hipotezy J. G. Williamsona, zgodnie z którą, w okresie, kiedy poziom rozwoju gospodarczego kraju mierzonego PKB per capita jest relatywnie niski, luka między regionami biednymi i bogatymi powiększa się. Stanowi to skutek tego, Ŝe w okresie tym powiązania międzyregionalne, przepływ czynników produkcji i polityka regionalna działają selektywnie w kierunku wspierania i ośrodków i centrów dobrze rozwiniętych. Jednak, gdy osiągnięty zostanie wyŜszy poziom dochodu narodowego, następuje takŜe wzrost regionów słabiej rozwiniętych.76

Fakt, Ŝe hipoteza Wiliamsona znajduje potwierdzenie w analizie zjawisk zachodzących w krajach Wspólnoty Europejskiej skłania do stwierdzenia, iŜ procesu zwiększających się zróŜnicowań międzyregionalnych w wielu państwach UE (przede wszystkim tych znajdujących się na niŜszym poziomie rozwoju gospodarczego), z punktu widzenia osiągania długoterminowych celów gospodarczych, nie w kaŜdej sytuacji naleŜy hamować.

W tym kontekście odwołać się moŜna do zasady matematycznej, w myśl której optimum lokalne nie musi równać się optimum globalnemu. Tym samym, polityki spójności nie moŜna postrzegać jako dąŜenia do niwelowania róŜnić międzyregionalnych „za wszelką cenę”. Chodzi tu przed wszystkim o poziom „pomiaru” wymiernych efektów polityki spójności, gdyŜ w pewnych warunkach podejmowanie działań zwiększających zróŜnicowania regionalne w skali poszczególnych państw członkowskich (np. poprzez wspieranie rozwoju ośrodków

76 J. G. Williamson, Regional Inequality and the Process of International Development: a Description of Patterns, Economic Development and Cultural Change, nr 13, 1965; cyt. za: K. Gawlikowska-Hueckel, Innowacje a rozwój regionów w Unii Europejskiej. Europa dwóch prędkości?, w: A. Jewtuchowicz (red.), Region w gospodarce opartej na wiedzy, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2007, s. 136.

43

metropolitalnych jako biegunów wzrostu), mogą prowadzić do spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej w skali całej Wspólnoty.

NaleŜy jednak wyraźnie podkreślić, iŜ powyŜsze uwagi nie wskazują bynajmniej na brak sensu polityki spójności Unii Europejskiej. Nie ulega wątpliwości, Ŝe w krajach takich, jak Portugalia, Włochy czy Hiszpania, spadek zróŜnicowań był konsekwencją nie braku, lecz właśnie podejmowania aktywnych działań w ramach tej polityki. Uwagi te prowadzą jednak do wniosku, Ŝe istnieje duŜa przestrzeń dla dyskusji na temat zwiększenia roli polityki wspierania konkurencyjności oraz polityki innowacyjnej w polityce strukturalnej i polityce spójności Unii Europejskiej.

Do momentu wstąpienia w maju 2004 roku nowych (i jednoczenie w dotychczasowej historii rozszerzeń Wspólnoty najmniej zamoŜnych krajów UE), obserwowano postępującą konwergencję gospodarczą na poziomie państw członkowskich, przy jednocześnie wzrastających zróŜnicowaniach międzyregionalnych. W opinii Autora, celem Wspólnoty na najbliŜsze lata powinien być powrót na tą ścieŜkę rozwoju. Niwelowanie dysproporcji wewnątrz kraju powinno następować dopiero w dalszej perspektywie. Jednocześnie, filozofia zapoczątkowana w marcu 2000 roku na szczycie w Lizbonie, zgodnie z którą polityka spójności nie powinna ograniczać polityki konkurencyjności, natomiast polityka konkurencyjności powinna być nastawiona na wzmocnienie spójności, pozostaje w pełni uzasadniony.

Uzasadnione jest tym samym takie prowadzenie polityki, która wspiera istniejące lub sprzyja powstawaniu nowych biegunów wzrostu, zarówno w wymiarze sektorowym, jak i terytorialnym. W kontekście celów polityki spójności istotniejsze jest nie tyle eliminowanie skutków powstałych w ten sposób dysproporcji rozwojowych, ile stymulowanie rozprzestrzeniania rozwoju (tzw. spread effects), poprzez zwiększanie dostępności przestrzennej w wyniku rozwoju interregionalnej infrastruktury komunikacyjnej i telekomunikacyjnej, oraz dostępności społecznej poprzez inwestycje w rozwój kapitału ludzkiego i społecznego (w tym kontekście, bardziej efektywne niŜ łagodzenie zróŜnicowań międzyregionalnych w poziomie dochodu narodowego wydaje się być m. in. eliminowanie zróŜnicowań społecznych w układzie „miasto-wieś”, lub pomiędzy bogatymi i biednymi warstwami społeczeństwa).77 Zapewnienie przestrzennej i społecznej dostępności od wielu juŜ lat stanowi bowiem proponowany sposób na rozwiązanie dylematu „równość a efektywność”.78

77 NaleŜy zauwaŜyć, iŜ w krajach takich jak Wielka Brytania, Szwecja, Holandia i Portugalia, w ostatnich latach powiększyły się międzyregionalne róŜnice dochodowe. Zachodzi jednak pytanie, czy powiększyła się istotnie liczba osób Ŝyjących poniŜej progu ubóstwa czy teŜ zagroŜonych wykluczeniem społecznym. 78 Por. R. Domański, Dostępność, efektywność i przestrzenna organizacja, Przegląd Geograficzny, Tom LII nr 1, 1980, s. 3–39.

44

Rosnące znaczenie polityki wspierania konkurencyjności i innowacyjności dla funkcjonowania Wspólnoty Europejskiej

Definicja konkurencyjności, zaproponowana przez Komisję Europejską, określa ją jako „zdolność produkowania dóbr i usług, które zdają egzamin na rynkach międzynarodowych, przy jednoczesnym utrzymywaniu wysokiego i trwałego poziomu dochodów”, lub bardziej ogólnie jako „zdolność przedsiębiorstw, przemysłów, regionów, krajów i ponadnarodowych obszarów geograficznych, wystawionych na konkurencję międzynarodową, do osiągania relatywnie wysokiego poziomu dochodów i zatrudnienia.”79 Podkreśla się w niej zatem, iŜ podstawowymi warunkami konkurencyjności są: otwarcie gospodarki na otoczenie międzynarodowe oraz trwałość posiadanych przewag konkurencyjnych (np. nowoczesnych struktur gospodarczych i społecznych), przekładająca się przy tym na ogólny dobrobyt.

Wspólną cechą definicji konkurencyjności państw i regionów pozostaje to, iŜ podstawowym czynnikiem ją warunkującym jest zdolność do tworzenia swoistej „oferty” terytorialnej, znajdującej odbiorców na międzynarodowych rynkach. WaŜne jest przy tym równieŜ, aby rozwój gospodarczy państwa stanowił wypadkową rozwoju regionów, jako jego składowych terytoriów, w odróŜnieniu od sytuacji, w której rozwój regionalny postrzegany był jako pochodna wysokiej dynamiki wzrostu gospodarczego państwa.80 Wewnętrzny (endogeniczny) potencjał regionów stanowi zatem ten element, który w największym stopniu decyduje zarówno o obecnym ich dobrobycie, jak i zdolności reagowania na zagroŜenia oraz wykorzystywania szans pojawiających się w otoczeniu. Dlatego, za najwaŜniejsze czynniki konkurencyjności regionów uznaje się współcześnie:

• nowoczesność i róŜnorodność gospodarki regionalnej, a takŜe stopień jej innowacyjności. W tym wymiarze regiony, które cechuje zróŜnicowana struktura gospodarcza i jednocześnie przewaga nowoczesnych branŜ działalności produkcyjnej i usługowej, są bardziej konkurencyjne niŜ regiony charakteryzujące się monokulturą gospodarczą oraz dominacją tradycyjnych gałęzi gospodarki;

• jakość zagospodarowania przestrzennego, wyraŜająca się w występowaniu szeroko pojętego ładu przestrzennego, lecz takŜe rozwiniętej infrastruktury, gwarantującej dostępność regionu oraz atrakcyjność lokalizacyjną, czy wreszcie w dobrej jakości środowiska;

79 Sixth Periodic Report on the Social and Economic Situation and Development of the Regions of the European Union, Bruksela-Luksemburg 1999, s. 32. 80 I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN, Warszawa 2006, s. 20.

45

• kwalifikacje zasobów ludzkich (kapitał ludzki) determinowane poziomem oraz jakością wykształcenia oraz innymi czynnikami, wpływającymi na zdolność do przetwarzania informacji, kreowania oraz adaptacji innowacyjnych rozwiązań, poziom lokalnej przedsiębiorczości, itd.;

• instytucje81 i kapitał społeczny, tworzące określone „reguły gry” w gospodarce i wpływające tym samym na efektywność gospodarowania, organizację społeczną regionu, tworzenie powiązań między jednostkami gospodarczymi, sektorem publicznym oraz innymi podmiotami Ŝycia społeczno-gospodarczego w wymiarze regionalnym i lokalnym.82

Wymienione powyŜej zagadnienia uznawane są zwykle za najwaŜniejsze obszary oddziaływania ze strony polityki. Do nich odwołują się wszelkie podmioty i instytucje zaangaŜowane w stymulowanie procesów rozwoju w regionach.83 Otwartym zagadnieniem pozostaje jednak pytanie o zakres i charakter oddziaływania sektora publicznego na te procesy, przede wszystkim w kontekście dylematu między polityką spójności a politykami: wspierania konkurencyjności i innowacyjności.

To właśnie malejąca konkurencyjność gospodarki Unii Europejskiej w stosunku do gospodarek USA oraz Japonii stała się przyczyną przyjęcia w marcu 2000 na szczycie Rady Europejskiej w Lizbonie, planu reform społeczno-gospodarczych, który nazwano Agendą Lizbońską. W latach 2004-2005 została przeprowadzona dyskusja na temat poziomu realizacji głównego celu strategii, jakim było uczynienie do 2010 roku z Unii Europejskiej najbardziej dynamicznej i najbardziej konkurencyjnej gospodarki, opartej na wiedzy. Ten średniookresowy przegląd głównych załoŜeń Agendy ujawnił, Ŝe powyŜszego celu nie da się osiągnąć w załoŜonej perspektywie. Dość stwierdzić, Ŝe analiza wskaźników słuŜących mierzeniu stopnia realizacji załoŜonych celów pokazała m.in., Ŝe w latach 2000-2003, wzrost gospodarczy wyniósł jedynie 1, 2% (wobec załoŜonego celu 3%) a stopa zatrudnienia osiągnęła w roku 2004 jedynie 63, 3% (wobec zakładanych 70%).

81 Według C. Edquista, i B. Johnsona, instytucje stanowią „układ wspólnych zwyczajów, procedur postępowania, ustanowionych praktyk, zasad oraz praw, które regulują relacje i interakcje między poszczególnymi jednostkami oraz ich grupami” (C. Edquist, B. Johnson, Institutions and organizations in systems of innovation, w: C. Edquist (red.), System of innovation, Technologies, institutions and organizations, Printer, London-Washington 1997, s. 46). 82 Por. I. Pietrzyk, Konkurencyjność regionów w ujęciu Komisji Europejskiej, w: M. Klamut, L. Cybulski (red.), Polityka regionalna i jej rola w podnoszeniu konkurencyjności regionów, Wrocław 2000, s. 20-24; W. M. Gaczek, Struktura innowacyjności przemysłu Poznania i Wielkopolski jako czynnik konkurencyjności regionu, w: K. Szołek (red.), Aglomeracja miejska i jej znaczenie dla konkurencyjności miast i regionów, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Wrocław 2002, s. 16. 83 Przegląd Programów Operacyjnych (zarówno tych o charakterze sektorowym, jak i regionalnym), zaproponowanych na okres programowania 2007-2013, potwierdza tą tezę takŜe w odniesieniu do Polski.

46

W obliczu perspektywy nie zrealizowania powyŜszych wskaźników do roku 2010, w lutym 2005 Komisja Europejska zaproponowała „odnowioną” Strategię Lizbońską, zwaną teŜ „Strategią na Rzecz Wzrostu i Zatrudnienia”84 W „odnowionej” strategii przyjęto trzy priorytetowe obszary działania na poziomie wspólnotowym:

1. Wiedza i innowacje motorami wzrostu

2. Poprawa atrakcyjności Europy jako miejsca do inwestowania i zatrudnienia

3. Tworzenie większej liczby oraz lepszych miejsc pracy

NajwaŜniejszą konsekwencją „odnowienia” Agendy Lizbońskiej wydaje się jednak fakt, Ŝe dyskusja ta, na największą do tej pory skalę, postawiła pod znakiem zapytania sens polityki spójności w dotychczasowym kształcie. Wskazano zarówno na obszary potencjalnych konfliktów między polityką spójności a polityką konkurencyjności, jak równieŜ na obszary, w których polityki te mogą okazać się komplementarne w stosunku do siebie.

WęŜsze i jakościowo odmienne jest pojęcie innowacyjności. W ujęciu szerokim rozumiane jest ono jako działalność polegająca na wprowadzaniu nowych kombinacji czynników produkcji, nowych wyrobów i metod, zdobywaniu nowych rynków zbytu i nowych źródeł zaopatrzenia oraz na tworzeniu nowych, bardziej efektywnych form organizacyjnych działalności gospodarczej i społecznej.

Innowacje mają swoje źródła w coraz to nowych potrzebach konsumentów (często nie tylko zaspokajanych, lecz równieŜ kreowanych przez innowacyjne przedsiębiorstwa), poszukiwaniu przewag konkurencyjnych przez podmioty gospodarcze, aktywności sfery badawczo-rozwojowej (zarówno w sektorze prywatnym jak i publicznym). Ich istotą jest to, iŜ „tworzą dla siebie popyt, nawet po wysokiej cenie nowości”.85 Kwintesencją innowacyjności jest aktywność podmiotów zaangaŜowanych w działalność badawczo-rozwojową oraz aktywność przemysłów zaawansowanych technologii. NaleŜy jednak podkreślić, iŜ nie kaŜde nowo powstałe rozwiązanie (produkt, technologia, metoda organizacji) moŜe być uznane za innowację. Warunkiem innowacyjności jest bowiem zdolność do komercjalizacji, czyli moŜliwie szerokiego upowszechnienia nowych rozwiązań w gospodarce i społeczeństwie.

Stąd, niezwykle istotne jest przyjęcie we Wspólnocie Europejskiej systemowego podejścia do procesów kreowania, dyfuzji i absorpcji innowacji. Głównym załoŜeniem wynikającym bezpośrednio z rozwaŜań nad gospodarką w skali kraju jest to, Ŝe innowacja wykracza poza czysto techniczną i technologiczną domenę. Podczas 84 Komunikat Komisji Europejskiej Wspólne działania na rzecz wzrostu i zatrudnienia. Nowy początek Strategii Lizbońskiej, COM (2005) 24, 2.02.2005. 85 G. Gorzelak, Polskie regiony w procesie integracji europejskiej, „Studia Regionalne i Lokalne” Nr 2-3, 2002, s. 65.

47

gdy w klasycznym ujęciu, innowacja często jest ściśle wiązana i mierzona za pomocą nakładów na rejestrowaną działalność B+R, podejście oparte na tzw. narodowych oraz regionalnych systemach innowacji uwzględnia fakt, Ŝe zmiany technologiczne pojawiają się w nawiązaniu do szerszych społecznych i historycznych procesów.86 W związku z powyŜszym, innowacja powinna być postrzegana jako kaŜda zmiana w produktach, procesach i formach organizacyjnych, lecz ponadto powinna być rozwaŜana w kategoriach systemowych. Innowacja rodzi się raczej w efekcie społecznych relacji, niŜ jest wynikiem izolowanych od otoczenia wysiłków podejmowanych przez heroicznych naukowców i przedsiębiorców.87

W raportach Komisji Europejskiej wyraźnie dostrzega się szerokiej perspektywy w zakresie definiowania innowacji.88 Innowacje rozumie się, zatem jako tworzenie, adaptację i zdolność do wykorzystywania nowych rozwiązań w sferze gospodarczej oraz społecznej.89

NaleŜy przy tym mieć na uwadze, iŜ nie kaŜde wspieranie działalności innowacyjnej przynosi poŜądane rezultaty w wymiarze całej gospodarki. Badania na temat wpływu działalności badawczo-rozwojowej i kapitału ludzkiego na wzrost gospodarczy wskazują, iŜ wzrost zatrudnienia w B+R oraz zwiększenie zasobów ludzkich dla nauki i techniki oddziałują za wzrost PKB per capita dopiero po przekroczeniu pewnej wielkości.90 Oznacza to, iŜ dopiero po osiągnięciu pewnego granicznego w skali kraju poziomu nakładów na politykę innowacyjną osiąga się efekt skali. Stanowi to istotny argument za koncentracją (zarówno finansową, jak i przestrzenną) działań w zakresie tej polityki.

Polityka Unii Europejskiej w zakresie badań i rozwoju była na ogół projektowana i wdraŜana za pomocą tzw. Programów Ramowych, które otrzymują rosnące wsparcie finansowe od czasu ich utworzenia w latach osiemdziesiątych. Do roku 2013 planuje się, iŜ pomoc w ramach Programów Ramowych wyniesie ok. 9 mld Euro rocznie, co stanowi kwotę o 75% większą od sumy przyznanej w ostatnim roku poprzedniego okresu programowania.

Wymiar regionalny nie był w duŜej mierze brany pod uwagę przy planowaniu i wdraŜaniu pierwszych programów ramowych. W rezultacie, pomimo iŜ zwiększył się

86 C. Freeman, The national system of innovation in historical perspective; w: D. Archibugi, J. Michie (eds.), Technology, globalisation and economic performance, Cambridge: Cambridge University Press, s. 30. 87 T. G. Bunnell, N. M. Coe, Spaces and Scales of Innovation, Progress In Human Geography 25,4 2001, s. 570. 88 European Commission, Innovation policy in a knowledge-based economy, Luxembourg, Office for Official Publications of The European Communities, 2000. 89 European Commission, Green Paper: Innovation, Communication 688, 1995. 90 W. M. Gaczek Kapitał ludzki i kapitał społeczny a innowacyjność gospodarki regionu, w: A. Jewtuchowicz (red.), Region w gospodarce opartej na wiedzy, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2007, s. 56.

48

udział organizacji w regionach objętych Celem 1, wyniósł on zaledwie 18% całkowitego udziału w Szóstym Programie Ramowym realizowanym w latach 2002–2006. Głównymi beneficjentami pomocy z programów ramowych są zazwyczaj stolice lub teŜ regiony dobrze rozwinięte pod względem gospodarczym. W czwartym raporcie na temat spójności gospodarczej i społecznej podkreślono, iŜ dotychczas programy ramowe dawały w rezultacie zazwyczaj silne połączenia w skali UE, ale za to ograniczone efekty towarzyszące (spill-overs) w skali regionalnej, poza organizacjami biorącymi udział w programach.91

Dlatego w nowej perspektywie finansowej, Siódmy Ramowy Program Badawczy (2007–2013), dysponujący łącznie środkami 53,2 mld euro, zawiera kilka instrumentów słuŜących do wzmocnienia wymiaru regionalnego (m. in. poprzez zwiększenie nacisku na wspieranie MŚP w dziedzinie outsourcingu działań związanych z badaniami i rozwojem poprzez rozszerzenie ich sieci kontaktów oraz wspieranie rozwoju regionalnych klastrów badawczych).

Obok Programu Ramowego, na lata 2007-2013 uruchomiony został takŜe Program Ramowy na rzecz Konkurencyjności i Innowacji (ang. Competitiveness and Innovation Framework Programme - CIP), który dysponuje budŜetem 3,6 mld euro, czyli o ponad 50% większym niŜ w latach 2000-2006. Prawie jedna trzecia tych środków przeznaczona jest na wspieranie przedsiębiorczości oraz innowacji (tworzenie i rozwój sektora MŚP, technologie informacyjne i komunikacyjne, energie odnawialne92).

NaleŜy jednak zwrócić uwagę na fakt, Ŝe funkcjonowanie obok siebie dwóch, częściowo komplementarnych instrumentów finansowania działalności naukowo-badawczej oraz innowacji wprowadza pewien „chaos” i rodzi pytanie o sens ich współistnienia. W najbliŜszej przyszłości powinno się rozwaŜyć połączenie obu instrumentów w jeden Program Ramowy na rzecz Badań, Konkurencyjności i Innowacji.

91 Rozwijające się regiony - rozwijająca się Europa. Czwarty raport na temat spójności gospodarczej i społecznej, Komisja Europejska, 2007, s. 157-160. 92 Tworzenie oraz implementacja nowych technologii w energetyce są znamiennym przykładem działalności wysoce innowacyjnej, która z definicji nie ogranicza, ale istotnie sprzyja spójności. We Wspólnocie Europejskiej niejednokrotnie podkreśla się, Ŝe to właśnie Unia Europejska pozostaje najbardziej konkurencyjnym wytwórcą nowoczesnych technologii proekologicznych w skali globalnej (Por. D. Howarth, Internal Policies: Reinforcing the New Lisbon Message of Competitiveness and Innovation, Journal of Common Market Studies Vol. 45 Annual Review 2007, s. 91).

49

Potencjalne obszary napięć pomiędzy polityką na rzecz konkurencyjności i innowacyjności a polityką spójności

Najbardziej identyfikowalnym obszarem napięć wydaje się rozbieŜność między działalnością sektora publicznego w zakresie wspierania przedsiębiorców w poprawie ich pozycji konkurencyjnej oraz stymulowaniem ich wyŜszego poziomu innowacyjności, a polityką konkurencji93, na gruncie której dąŜy się do ochrony lub tworzenia od podstaw struktur konkurencyjnych na jednolitym rynku europejskim. Konsekwencją polityki konkurencji jest m. in. konieczność zachowania dyscypliny budŜetowej państw członkowskich jako warunku niezbędnego dla funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej.

W dyskusji na temat przyszłości Unii Europejskiej często wskazuje się bowiem nieskuteczność polityki spójności w dotychczasowym kształcie. Jednym z istotnych argumentów przeciwko polityce wyrównawczej jest teza, Ŝe podstawę procesu konwergencji dochodowej stworzyła przede wszystkim stabilność makroekonomiczna i właściwe funkcjonowanie rynków dóbr, kapitału i pracy, a nie redystrybucja dochodów z regionów lepiej do słabiej rozwiniętych.94

W związku z tym, jednym z instrumentów budowania stabilnego środowiska instytucjonalnego, sprzyjającego konkurencyjności i innowacyjności, jest polityka konkurencji Unii Europejskiej. W jej ramach dąŜy się do eliminacji nieefektywności ekonomicznej, przejawiającej się m. in. niesprawnym zarządzaniem oraz brakiem bodźców dla wprowadzania innowacji przez przedsiębiorstwa funkcjonujące w warunkach braku konkurencji. Celem wspólnotowej polityki konkurencji jest tym samym eliminowanie praktyk monopolistycznych, zakłócających funkcjonowanie wolnego rynku oraz aktywne kontrolowanie przez Komisję Europejską zakresu tzw. pomocy publicznej, czyli wspierania działalności gospodarczej ze środków publicznych.95

Polityka konkurencji zajmuje tym samym istotną pozycję wśród pozostałych polityk unijnych, przy czym stanowi konsekwencję nie tylko aspiracji wspólnotowych, lecz

93 NaleŜy w tym miejscu odróŜnić politykę konkurencji (której podstawowym celem jest dąŜenie do ochrony konkurencji w poszczególnych sektorach jednolitego rynku europejskiego) od działań podejmowanych w ramach polityki strukturalnej i polityki spójności, na rzecz poprawy konkurencyjności, czyli zdolności przedsiębiorstw, miast, regionów i krajów do zapewnienia trwałego poziomu zatrudnienia i rozwoju społeczno-ekonomicznego. 94 K. Gawlikowska-Hueckel, Innowacje a rozwój regionów w Unii Europejskiej. Europa dwóch prędkości?, w: A. Jewtuchowicz (red.), Region w gospodarce opartej na wiedzy, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź, 2007, s. 136. 95 Szerzej: A. Marszałek (red.), Integracja europejska. Podręcznik akademicki, PWE, Warszawa 2004, s. 209 i n. oraz Pomoc publiczna w programach operacyjnych 2007-2013. Poradnik dla administracji publicznej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, marzec 2008.

50

takŜe zobowiązań nałoŜonych na państwa członkowskie przez Światową Organizację Handlu. Ochrona konkurencji spoczywa przede wszystkim w gestii Komisji Europejskiej (Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji) i obejmuje: ochronę przed kartelami, naduŜywaniem przez przedsiębiorstwa pozycji dominującej na rynku, ochronę przed koncentracją przedsiębiorstw (w wyniku fuzji i przejęć) oraz kontrolę zakresu pomocy publicznej dla przedsiębiorstw.

Ostatni z wymienionych typów interwencji Komisji w obszarze polityki konkurencji wiąŜe się w największym stopniu z moŜliwym zakresem polityki wspierania konkurencyjności i innowacyjności. Znamienne jest przy tym, iŜ od roku 1993, kiedy wszedł w Ŝycie jednolity rynek europejski, obserwuje się wyraźną tendencję do zmniejszania zarówno skali, jak i charakteru pomocy publicznej kierowanej do przedsiębiorstw. W obecnym kształcie polityki konkurencji, obserwuje się największy udział pomocy kierowanej na cele regionalne, natomiast najszybciej spada pomoc na cele horyzontalne. Dostrzega się równieŜ istotny wzrost udziału pomocy przeznaczanej na promocję badań i rozwoju oraz wsparcie dla sektora MŚP.96

Tak ukształtowana architektura wsparcia działalności gospodarczej przez sektor publiczny stanowi wyraz zapisów artykułu 87.3 TWE. Zgodnie z nimi, pomoc publiczna jest co do zasady uznawana ze niegodną ze wspólnym rynkiem97, jednakŜe za wyjątkowo dopuszczalną uznaje się pomoc kierowaną na wsparcie dla regionów o niskim poziomie rozwoju oraz wspierania takich przejawów aktywności gospodarczej, które nie wpływają szczególnie niekorzystnie na wspólny rynek, a mogą sprzyjać poprawie innowacyjności (np. wprowadzanie innowacji przez małe i średnie przedsiębiorstwa).

Jednocześnie, wsparcie dla sektora MŚP wyłączone jest z obowiązku jej notyfikacji Komisji Europejskiej (podobnie jak pomoc zgodna z tzw. zasadą de minimis98, pomoc publiczna na cele szkoleniowe oraz dofinansowanie projektów na rzecz zatrudnienia). W celu wspierania poziomu innowacyjności, Komisja dopuszcza takŜe porozumienia między przedsiębiorstwami reprezentującymi róŜne fazy procesu produkcji (tzw. porozumienia wertykalne) oraz między przedsiębiorstwami reprezentującymi te same

96 A. Marszałek (red.), Integracja europejska. Podręcznik akademicki, PWE, Warszawa 2004, s. 223. 97 Za pomoc publiczną uznaje się przy tym takie wsparcie dla przedsiębiorstw, w odniesieniu do którego spełnione są jednocześnie następujące warunki: jest przyznawana przez Państwo lub pochodzi ze środków państwowych, udzielane jest na warunkach korzystniejszych niŜ oferowane na rynku, ma charakter selektywny oraz grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi UE (art. 87 ust. 1 TWE). 98 Zgodnie z tą zasadą, pomoc w wysokości do 200.000 EUR przyznana w okresie trzech kolejnych lat budŜetowych nie będzie uznawana za pomoc państwa i pozostaje zwolniona z obowiązku notyfikowania Komisji Europejskiej jako mająca niewielkie znaczenie dla wspólnego rynku (Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z 15 grudnia 2006 w sprawie stosowania art. 87 i 88 TWE do pomocy de minimis).

51

fazy procesu produkcji (tzw. porozumienia horyzontalne), jeśli dotyczą wspólnych prac badawczo-rozwojowych.

NaleŜy podkreślić, iŜ powyŜsze działania dotyczą przede wszystkim rozwiązań proinnowacyjnych, stosowanych na poziomie mikroekonomicznym. Tymczasem, większego poziomu spójności gospodarczej nie moŜna osiągnąć bez większej integracji rozwiązań o charakterze makroekonomicznym. Znamienne jest przy tym, Ŝe o ile Komisja Europejska działa względnie skutecznie w obszarze polityki ochrony konkurencji, o tyle gorzej prezentuje się skuteczność instrumentów pozostających w dyspozycji Europejskiego Banku Centralnego i innych instytucji, których zadaniem jest dbałość o przestrzeganie załoŜeń polityki monetarnej i budŜetowej, przede wszystkim w zakresie dopuszczalnego poziomu długu publicznego.

Wreszcie, brak stanowczych przedsięwzięć i perspektywicznych rozwiązań w zakresie harmonizacji polityki fiskalnej oraz polityki ubezpieczeń społecznych w państwach członkowskich są przykładami asymetrii działań podejmowanych na polu budowania jednolitego rynku europejskiego oraz stabilnych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości i innowacyjności europejskich firm. Podjęcie dyskusji wokół powyŜszych tematów wraz z uruchomieniem prac nad pakietem rozwiązań mających na celu koordynację polityk: fiskalnej, konkurencji, społecznej, strukturalnej, stanowić będzie najwaŜniejszą barierę skutecznego implementowania podejścia zintegrowanego w dyskusji na temat spójności Unii Europejskiej.

Przejawem rosnącej roli polityki konkurencyjności, niekiedy kosztem polityki spójności, jest takŜe coroczne zwiększanie udziału składnika „ZrównowaŜony wzrost” w budŜecie UE. W roku 2007 na ten cel skierowano 43% spośród 126, 5 miliarda Euro. JednakŜe, składnik ten podzielony jest na cel zorientowany na „Konkurencyjność” oraz „Spójność”, z udziałami odpowiednio 17, 1% oraz 82, 9% w ramach pierwszej pozycji budŜetowej. W roku 2008 zaplanowano dalszy wzrost finansowania tzw. „składnika 1A” o 18, 1% (tabela 2).

Relacja ta stanowi finansowy „obraz” ogólnoeuropejskiej debaty nt. priorytetów rozwojowych Wspólnoty. Znamienny jest bowiem wzrastający udział nakładów na „Konkurencyjność”. Z drugiej strony, choć tendencja do zwiększania udziału nakładów na politykę wspierania konkurencyjności jest coraz bardziej dostrzegalna, to jednak wartości absolutne w budŜecie UE nie pozostawiają wątpliwości, co do tego, Ŝe w obecnym okresie programowania wciąŜ obowiązują priorytety „wyrównawcze”. Tymczasem naleŜy pamiętać, iŜ warunkiem skuteczności reorientacji polityki spójności jest dąŜenie do osiągnięcia efektu skali w finansowaniu przedsięwzięć proinnowacyjnych i prokonkurencyjnych.

52

Tabela 2. Relacje pomiędzy składnikami „Konkurencyjność” oraz „Spójność” w budŜecie UE w latach 2006-2007.

Pozycje budŜetowe BudŜet 2007 w

mld euro

Udział w %

Zmiana w stosunku do 2006

BudŜet 2008 w

mld euro

Udział w %

Zmiana w stosunku do 2007

"Zrównowa Ŝony wzrost"

54,9 43% 15,4% 58,0 45% 5,6%

w tym Konkurencyjność (składnik 1A)

9,4 18,6% 11,1 18,1%

edukacja i szkolenia 0,9 31,0% 1,0 11,1%

badania naukowe 5,5 3,1% 6,1 10,9%

konkurencyjność i innowacje

0,4 53,6% 0,4 0,0%

sieci transportowe i energetyczne

1,0 32,9% 1,9 90,0%

agenda polityki społecznej

0,2 17,10% 8,6% 0,2 19,14% 0,0%

w tym Spójność (składnik 1B)

45,5 14,8% 46,9 3,1%

konwergencja 35,3 16,8% 37,0 4,8%

konkurencyjność regionalna i zatrudnienie

9,0 11,5% 8,6 -4,4%

współpraca terytorialna 1,1 82,90% -11,7% 1,2 80,86% 9,1%

Pozostałe pozycje budŜetowe

71,6 57%* -2,6% 71,1 55%** -0,7%

OGÓŁEM 126,5 100% 5,0% 129,1 100% 2,1%

* W roku 2007: "Zasoby naturalne" (44,5% udziału w budŜecie UE), "Administracja" (5,5%), "UE jako partner na arenie międzynarodowej" (5,4%), "Wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość" (0,5%), "Obywatelstwo" (0,5%), "Wyrównania na rzecz nowych państw członkowskich" (0,3%) ** W roku 2008: "Zasoby naturalne" (42,6% udziału w budŜecie UE), "Administracja" (5,7%), "UE jako partner na arenie międzynarodowej" (5,7%), "Wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość" (0,5%), "Obywatelstwo" (0,5%), "Wyrównania na rzecz nowych państw członkowskich" (0,2%)

Źródło: opracowanie własne.

53

Bez względu na ostateczny kształt relacji polityki spójności do polityk sektorowych, naleŜy podtrzymywać tezę o istotnym znaczeniu spójności dla przyszłości Wspólnoty. Tym bardziej, Ŝe argument ten poprzeć moŜna dostępnymi danymi i opracowaniami statystycznymi, wskazującymi na to, Ŝe polityka spójności odnosi skutek. Przykładowo, badający wpływ polityki spójności na rozwój gospodarczy model ekonometryczny HERMIN99 pokazuje, iŜ polityka ta odnosi znacząco pozytywny skutek, poniewaŜ całkowity poziom PKB był dzięki funduszom strukturalnym w ostatnich latach o 5-10% wyŜszy w większości nowych państw członkowskich niŜ zakładałby to scenariusz przy braku interwencji. Wydatki w ramach polityki spójności przyczyniają się równieŜ do wzrostu skali zatrudnienia, poniewaŜ przewiduje się dodatkowe 2 miliony miejsc pracy netto do roku 2015.

Analizowane w modelu scenariusze wzrostu gospodarczego pozwalają stwierdzić, Ŝe około połowa przyrostu PKB ma swoje źródło w efektach strony podaŜowej inwestycji realizowanych ze środków unijnych. Efekty te są istotne dla zachowania wyŜszych stóp wzrostu na dłuŜszą skalę. Przybierają one formę zwiększania kapitału materialnego i ludzkiego oraz skali badań i rozwoju, co słuŜy podnoszeniu produktywności i potencjału wzrostu.100

Obszary synchronizacji polityki wspierania konkurencyjności i polityki innowacyjności z polityką spójności

Punktem wyjścia dla analizy obszarów synchronizacji polityki na rzecz konkurencyjności i polityki innowacyjności z polityką spójności moŜe być przypomnienie, Ŝe głównym celem wynikającym ze Strategii Lizbońskiej jest uczynienie z Unii Europejskiej gospodarki konkurencyjnej i dynamicznej, jednakŜe „przy zachowaniu jej zdolności do zrównowaŜonego rozwoju, tworzenia nowych miejsc pracy i większej spójności społecznej”.101

W konsekwencji takich zapisów wskazać moŜna, Ŝe instrumenty polityki spójności i polityki innowacyjności mogą się w wielu aspektach zazębiać. Wskazuje na to

99 J. Bradley, G. Untiedt, T. Mitze, Analysis of the Impact of Cohesion Policy. A note explaining the HERMIN-based simulations, Monachium i Dublin, 14 maja 2007 (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/hermin07.pdf). 100 Rozwijające się regiony - rozwijająca się Europa. Czwarty raport na temat spójności gospodarczej i społecznej, Komisja Europejska, 2007, s. 95. 101 V. Rodriguez, C. Montalvo, Innovation Policies from the European Union: Methods for Classification, Bulletin of Science, Technology & Society 2007; 27, s. 470.

54

przegląd Strategicznych Wytycznych Wspólnoty dla Spójności102, w których jako instrumenty polityki spójności wskazuje się trzy priorytetowe obszary:

1. Zwiększenie atrakcyjności Europy i jej regionów pod względem inwestycji i zatrudnienia, przede wszystkim poprzez rozwój infrastruktury transportowej, ochronę środowiska i inwestycję w rozwój systemów energetycznych

2. Poprawa wiedzy i innowacyjności na rzecz wzrostu, poprzez wspieranie działalności badawczo-rozwojowej, działalności innowacyjnej przedsiębiorstw, promowanie współpracy na rzecz innowacji i budowanie społeczeństwa informacyjnego

3. Zwiększenie liczby i poprawa jakości miejsc pracy

PowyŜsze cele są zgodne z trzema głównymi obszarami priorytetowymi odnowionej Strategii Lizbońskiej, zatem stanowią wyraz dąŜeń do pogodzenia dwóch przeciwstawnych stanowisk w tym zakresie. W Polsce, konsekwencją tak sformułowanych wytycznych wspólnotowych było dąŜenie do uwzględnienia aspektu konkurencyjności w Narodowej Strategii Spójności, jak równieŜ w sektorowych i regionalnych programach operacyjnych. Przykładowo, na Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka przeznacza się ponad 12% całości środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności przyznanych Polsce na lata 2007-2013, niemal 15% skierowano na Program Operacyjny Kapitał Ludzki, natomiast przegląd Regionalnych Programów Operacyjnych (dla których przeznaczono w obecnym okresie programowania 25% ogółu środków) wskazuje, Ŝe dominującymi priorytetami (obok rozwoju infrastruktury transportowej i energetycznej), są badania i rozwój technologii, a takŜe wspieranie innowacji oraz przedsiębiorczości.

Wyrazem zmieniającego się podejścia jest takŜe uruchomienie w ramach polityki spójności trzech inicjatyw, będących instrumentami realizacji celów załoŜonych w Strategii Lizbońskiej, a mianowicie programów: JASPERS (mający na celu wspieranie duŜych projektów infrastrukturalnych), JEREMIE (ułatwienie odstępu MŚP do seed capital i kapitału ryzyka) oraz JESSICA (propagujący trwały rozwój i odnowę zdegradowanych obszarów miejskich).

Konieczność przyjęcia zintegrowanego podejścia w polityce spójności i politykach sektorowych jest zaakcentowana takŜe w innych dokumentach o charakterze strategicznym. Na uwagę zasługuje między innymi Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego (ESDP - European Spatial Development Perspective) przyjęta w maju 1999 r. w Poczdamie przez ministrów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne. Dokument ten wskazuje na konieczność realizacji zrównowaŜonego i policentrycznego rozwoju przestrzeni europejskiej, wzmocnienia partnerstwa między miastami a takŜe między obszarami miast i wsi, promowanie koncepcji

102 Decyzja Rady Unii Europejskiej z dnia 6 października 2006r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla Spójności (2006/702/WE, Dz. U. L 291 z 21.10.2006).

55

zintegrowanego transportu i komunikacji oraz konieczność takiego zarządzania bogactwem naturalnym i dziedzictwem kulturowym, które pomoŜe zachować toŜsamość regionalną i róŜnorodność kulturową w obliczu globalizacji.

Podobnie jak w odniesieniu do polityki spójności, ESDP cechuje podejście zintegrowane i strategiczne (długookresowe). NaleŜy jednak pamiętać, Ŝe ESDP jest swoistą wykładnią – Unia Europejska obecnie nie ma bowiem zdolności do realizacji planowania przestrzennego jako takiego; kraje członkowskie i regiony mogą jedynie kierować się zasadami wprowadzonymi w Europejskiej Perspektywie Rozwoju Przestrzennego. Wydaje się, Ŝe wprowadzenie rozwiązań silniej integrujących działania krajów członkowskich w tym względzie w istotnym stopniu przyczyniłoby się do większej spójności w jej wymiarze terytorialnym.

Analiza potencjalnych obszarów napięć i synchronizacji między polityką konkurencyjności a polityką spójności skłania to powtórzenia postawionej na wstępie tezy, Ŝe rozwiązaniem optymalnym jest kombinacja obydwu podejść. NaleŜy jednak odpowiedzieć na pytanie o proporcje tj. jak w instrumenty polityki spójności wkomponować działania wpierające konkurencyjność.

Ponadto, w kolejnym okresie programowania, wspieranie konkurencyjności oraz innowacyjności regionów powinno przy tym koncentrować się w większym stopniu na działaniach na rzecz sektora MŚP w celu ułatwiania przedsiębiorstwom lub grupom przedsiębiorstw działających dotychczas w skali lokalnej, działalność na rynkach ponadlokalnych. Wymagać to jednak będzie prac nad stosownymi uregulowaniami w zakresie stosowania pomocy publicznej. Drugim istotnym obszarem większego zainteresowania polityki spójności (z punktu widzenia jej koordynacji z działaniami na rzecz konkurencyjności), powinny pozostać inwestycje w rozwój kapitału ludzkiego i społecznego, ukierunkowane na stymulowanie powstawania bardziej efektywnego otoczenia instytucjonalnego w regionach

Rekomendacje dla przyszłego kształtu polityki spójności wobec wyzwań polityki wspierania konkurencyjności oraz polityki innowacyjności

Rekomendacje ogólne

• Rewizja dotychczasowego kształtu polityki spójności oraz jej relacji z polityką konkurencyjności i innowacyjności pozwala zakładać, iŜ istnieją obszary ich wzajemnego uzupełniania się. W tym kontekście nawiązać moŜna do idei solidarności europejskiej stwierdzając, iŜ polityka spójności nie powinna być zastępowana, ale uzupełniania przez z jednej strony polityki krajowe i regionalne, a drugiej strony przez polityki sektorowe UE. W odniesieniu do wzajemnych proporcji tych polityk naleŜy stwierdzić, Ŝe

56

istnieje w Unii Europejskiej coraz większa przestrzeń dla zwiększenia nacisku na aspekt konkurencyjności i innowacyjności.

• Analizy (zarówno teoretyczne jak i empiryczne) dotychczasowych efektów polityki spójności wskazują, Ŝe jest ona najbardziej efektywna wówczas, jeśli sprzyja procesom rozprzestrzeniania impulsów rozwoju z biegunów wzrostu mających zasięg regionalny, krajowy i międzynarodowy. Dlatego najbardziej racjonalne z punktu widzenia rezultatów pozostaje przede wszystkim zaangaŜowanie się sektora publicznego w rozwój infrastruktury komunikacyjnej o zasięgu przede wszystkim międzyregionalnym, poprawę jakości zasobów ludzkich poprzez inwestycje w edukację oraz wsparcie rozwoju sektorów zaawansowanych technologii. W regionach cechujących się wysoką jakością środowiska naturalnego skuteczne pozostaje takŜe inwestowanie w infrastrukturę sprzyjającą rozwojowi funkcji turystycznej, rekreacyjnej i wypoczynkowej, a takŜe w rozwój zasobów ludzkich w tym obszarze gospodarki.103 Najbardziej wątpliwą skuteczność oddziaływania wykazują natomiast wyrównawcze transfery międzyregionalne oraz subsydiowanie ze środków publicznych działalności przedsiębiorstw wówczas, jeśli pomoc publiczna nie jest poprzedzona wnikliwą analizą specyfiki gospodarczej i społecznej danego terytorium.

• NiezaleŜnie od moŜliwości większego niŜ dotychczas zakresu wspierania najbardziej innowacyjnych i konkurencyjnych przedsięwzięć i obszarów, w zakresie polityki spójności bez wątpienia waŜne pozostaje wsparcie regionów peryferyjnych. Regiony te powinny być traktowane szczególnie. Przenoszenie się działalności gospodarczej w głąb kontynentu w poszukiwaniu rosnących korzyści skali i korzyści aglomeracji,104 coraz łatwiejsze w wyniku liberalizacji przepływów czynników produkcji, moŜe oznaczać pogrąŜanie się regionów peryferyjnych w stagnacji.105 Istotne jest jednak, aby w regionach uznanych za peryferyjne wspierać te ośrodki i branŜe, które wykazują największy potencjał rozwojowy i tym samym mają największą szansę, aby w przyszłości stać się kolejnymi ośrodkami wzrostu.

• Przejawem polityki spójności oraz polityki mającej na celu wzmacnianie konkurencyjności, wzbudzającym najwięcej kontrowersji, pozostaje wsparcie dla sektora przedsiębiorstw, często mające charakter pomocy publicznej. Wskazuje się przy tym szczególnie na małą efektywność tej formy pomocy

103 Por. M. E. Edwards, Regional and Urban Economics and Economic Development. Theory and Methods, Auerbach Publications, Taylor and Francis Group, New York, 2007, s. 330-338. 104 J. Bradley, National and Regional Development Policy: Comparing Ireland and Poland, Gospodarka Narodowa 1-2/2008, s. 10. 105 NaleŜy jednak jasno zdefiniować pojęcie peryferyjności i nie naduŜywać jej chociaŜby w odniesieniu do całego obszaru tzw. Polski Wschodniej, szczególnie w perspektywie rosnącej jego dostępności przestrzennej oraz perspektywy rozszerzenia UE na wschód.

57

oraz opisane wcześniej ograniczenia związane z polityką ochrony konkurencji. W związku z tym, w dyskusji nad zmianą formuły działań zmierzających w kierunku uczynienia z UE najbardziej konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarki warto wyjść z załoŜenia, Ŝe najbardziej efektywną drogą wspierania konkurencyjności przedsiębiorstw jest tworzenie przyjaznego otoczenia instytucjonalnego. Dotyczy to przede wszystkim konsekwentnego eliminowania ograniczeń administracyjnych i prawnych dla funkcjonowania przedsiębiorstw, a takŜe uproszczenia i ujednolicenia w ramach Wspólnoty systemów podatkowych oraz systemów ubezpieczeń społecznych. Polityka fiskalna pozostaje do tej pory jednym z obszarów, któremu w kontekście harmonizacji polityk państw członkowskich poświęca się najmniej uwagi. Tymczasem w długim okresie brak działań w tym zakresie moŜe nawet powodować zagroŜenia dla stabilności wspólnej waluty, a w konsekwencji takŜe dla spójności gospodarczej w ramach całego ugrupowania.106

NaleŜy zaakcentować fakt, Ŝe rozmaite „narzuty” na działalność gospodarczą pozostają najbardziej dotkliwe przede wszystkim dla sektora MŚP, który w najmniejszym stopniu radzi sobie z barierą zróŜnicowanych systemów podatkowych i administracyjnych w poszczególnych krajach. W konsekwencji, jedynie 3% małych i średnich przedsiębiorstw z Unii Europejskiej działa poza granicami swych krajów macierzystych.107

• W odniesieniu do bezpośredniego wspierania działalności gospodarczej, które moŜe zostać zakwalifikowane jako pomoc publiczna, wskazana jest rekomendacja jedynie takich jego form, w stosunku do których udowodniono ich największą skuteczność. Punkt wyjścia stanowi w tym kontekście oparcie systemu pomocy dla przedsiębiorstw na zasadzie, Ŝe w pierwszej kolejności naleŜy wspierać nie bezpośrednio przedsiębiorstwa, ale otoczenie, w którym funkcjonują. Wskazać naleŜy tu przede wszystkim wspieranie instytucji tzw. infrastruktury przedsiębiorczości i transferu technologii (ośrodki innowacji i przedsiębiorczości, ośrodki szkoleniowo-doradcze, inkubatory przedsiębiorczości, parki technologiczne),108 przedsięwzięć z zakresu tworzenia platform dla transferu technologii (przede wszystkim w wymiarze regionalnym i lokalnym, w ramach tworzenia tzw. Regionalnych Systemów

106 A. Etzioni, The Community Deficit, Journal of Common Market Studies, Volume 45 No. 1, s. 28. 107 Financial Times, 10 stycznia 2006; cyt. za: D. Howarth, Internal Policies: Reinforcing the New Lisbon Message of Competitiveness and Innovation, Journal of Common Market Studies Vol. 45 Annual Review 2007, s. 100. 108 K. B. Matusiak, Zasoby i kierunki rozwoju infrastruktury przedsiębiorczości i transferu technologii, w: Matusiak, K. B., Stawasz, E., Jewtuchowicz, A. (red.), Zewnętrzne determinanty rozwoju innowacyjnych firm, Katedra Ekonomii UŁ, Łódź 2001, s. 252.

58

Innowacji), oraz inicjatywy tworzenia tzw. klastrów (ang. clusters) działalności gospodarczej.

• W kolejnym okresie programowania powinno dąŜyć się do sytuacji, w której jak największy zakres kontrowersji dotyczących zagadnień pomocy publicznej dla przedsiębiorstw, uzgadniać przede wszystkim na etapie negocjacji kształtu programów pomocowych z Komisją Europejską. W konsekwencji, wszystkie rodzaje pomocy, które kwalifikują się do wsparcia w ramach poszczególnych programów operacyjnych (zarówno sektorowych, jak i regionalnych) musiałyby być uznane za zgodną z polityką ochrony konkurencji.

W powyŜszy kontekst wpisuje się równieŜ postulat jak najszybszego opracowania jednego aktu prawnego, regulującego wszelkie dopuszczalne moŜliwości tzw. wyłączenia grupowego z pomocy publicznej. Kształt takiego rozporządzenia będzie z natury rzeczy przedmiotem szerokiej dyskusji dotyczącej formy i zakresu takiego wyłączenia. Niemniej jednak postulować naleŜy na pewno funkcjonujące dotychczas uprzywilejowanie sektora MŚP oraz inicjatyw klastrowych. Nie traktowanie tych form pomocy jako pomocy publicznej umoŜliwia bowiem małym przedsiębiorcom konkurowanie z innymi podmiotami gospodarczymi. MoŜna wręcz stwierdzić, Ŝe brak wsparcia konkurencyjności małych przedsiębiorstw moŜe pośrednio dodatkowo wzmacniać pozycję duŜych podmiotów gospodarczych, co z kolei rodzi pytanie, czy sytuacja taka nie będzie zakłócać konkurencji w większym stopniu niŜ wydatkowanie środków publicznych na rozwój sektora MŚP?

• Przejawem tworzenia bardziej przyjaznego dla sektora MŚP otoczenia instytucjonalnego powinny stać się równieŜ bardziej dynamiczne prace nad stworzeniem jednolitego w ramach Wspólnoty systemu ochrony własności intelektualnej (zasady patentowe znaki handlowe, towarowe, prawa autorskie). Szczególnie ułatwienie dostępności małych i średnich przedsiębiorstw do systemu patentowego, powinno stać się wyzwaniem na najbliŜsze lata. Dotyczy to równieŜ ochrony własności intelektualnej przedsiębiorców, aplikujących o środki z funduszy strukturalnych na etapie konkursów. Potencjalni beneficjenci końcowi często nie chcą brać udziału w konkursach z obawy, Ŝe na w stadium wniosków zbyt wiele podmiotów będzie miało wgląd w szczegóły ich innowacyjnych „pomysłów”. W związku z tym zaproponować moŜna przyjęcie rozwiązania na kształt NDA (ang. non-disclosure agrement, znanego teŜ jako CDA - confidential disclosure agrement), czyli konieczności podpisywania umowy zabraniającej pracownikom instytucji oceniającej projekty, udostępniania komukolwiek jakichkolwiek materiałów na temat projektu, który oceniają).

• W odniesieniu do architektury systemu wdraŜania polityk unijnych (istnienie dwóch funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, osobnych funduszy

59

odpowiedzialnych za politykę rolną, rybacką, badawczo-rozwojową itp.), postulować naleŜy podejmowanie działań na rzecz jego uproszczenia. W tym kontekście moŜna postawić pod znakiem zapytania sensowność takich działań jak realizowanie, obok Programów Ramowych na Rzecz Badań i Rozwoju, Programu Ramowego na rzecz Konkurencyjności i Innowacji czy teŜ uruchomienia poza systemem funduszy strukturalnych, Funduszu Dostosowań do Globalizacji (GAF), które stoją w wyraźnej sprzeczności do tego postulatu. Rozdrobnienie elementów systemu wdraŜania polityki spójności oraz polityk sektorowych prowadzi do braku moŜliwości uzyskania korzyści skali, jak równieŜ do nadmiernej regulacji oraz skomplikowania systemu w oczach potencjalnych beneficjentów.109

Rekomendacje na poziomie multilevel governance

• W dyskusji na temat przyszłości Unii Europejskiej coraz istotniejszego znaczenia koncepcja multilevel governance. Stanowi ona odpowiedź na zmieniające się uwarunkowania społeczne, gospodarcze i polityczne, a oparta jest na załoŜeniu, Ŝe współcześnie efektywną alokację zasobów (w tym zasobów dystrybuowanych w ramach sektora publicznego) zapewnić moŜe, będące przejawem innowacyjności, „dzielenie się władzą” między róŜnymi szczeblami administracji, jak równieŜ między sektorem publicznym, a sektorem prywatnym i obywatelskim.110 Najbardziej istotnymi zasadami z punktu widzenia realizacji polityk europejskich wydają się być przy tym: zapewnienie partycypacji, orientacja na realne potrzeby moŜliwie najszerszej grupy podmiotów, przejrzystość procedur oraz dąŜenie do moŜliwie jak najefektywniejszej realizacji zadań.

• W tym kontekście, na poziomie realizacji polityki spójności i powiązanych z nią polityk sektorowych moŜna zaproponować, zgodnie z zasadą subsydiarności moŜliwie jak najszerszy zakres decentralizacji. Planowanie i wdraŜanie programów wsparcia nie moŜe być sterowane hierarchicznie. Powinien być to proces partnerski, oparty na oddolnie powstających sieciach współpracy, dialogu społecznym i komunikowaniu się w ramach społeczności. Stanowić on powinien wypadkową działań podmiotów

• zorientowanych na cele ogólne (ministerstwo odpowiedzialne za rozwój regionalny, władze regionalne, władze miast i gmin) oraz cele konkretne (np.

109 Warto podkreślić, Ŝe wyniki róŜnych cząstkowych badań wśród przedsiębiorców i innych podmiotów, niemal zawsze wskazują przede wszystkim na nadmierne skomplikowanie systemu wdraŜania funduszy europejskich jako na podstawowy problem eksponowany przez faktycznych i potencjalnych beneficjentów. 110 L. Hooghe, G. Marks, Unraveling the Central State. But How? Types of Multi-level Governance, American Political Science Review no. 97, 2003, s. 233-243

60

agencje rozwoju regionalnego, organizacje pracodawców, organizacje pracowników, organizacje pozarządowe, itp.). W postulat ten wpisuje się równieŜ bardziej otwarta i przejrzysta polityka informacyjna nt. moŜliwości korzystania ze wsparcia na poziomie regionów, która w wielu aspektach pozostawia wiele do Ŝyczenia. RozwaŜyć naleŜy przy tym rosnące znaczenie koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego w finansowaniu polityki spójności po to, aby w kolejnym okresie programowania sformułować konkretne zasady umoŜliwiające łączenie finansowania inwestycji z zakresu szeroko pojętej uŜyteczności publicznej ze środków publicznych (w tym z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności) oraz ze źródeł prywatnych.

• W obliczu faktu, Ŝe przedsięwzięcia realizowane w ośrodkach najskuteczniej aplikujących o środki UE mają szansę przynieść największą wartość dodaną, rodzi się argument większej decentralizacji systemu wdraŜania w kolejnym okresie programowania. Proponowanym rozwiązaniem jest wsparcie o charakterze dwukierunkowym. Powinno ono z jednej strony koncentrować się na nadaniu charakteru priorytetowego takim projektom innowacyjnym, które realizowane są przez konsorcja zlokalizowane w róŜnych ośrodkach metropolitalnych (promowanie umiędzynarodowienia obszarów metropolitalnych111), jednak z drugiej strony promować współpracę między podmiotami zlokalizowanymi w metropolii a innymi ośrodkami zlokalizowanymi w regionie (wspieranie zagroŜonych powiązań „metropolia – region”). Drogą do realizacji tego postulatu powinno być eksponowanie konieczności realizacji zasady partnerstwa w odniesieniu do coraz większej liczby priorytetów w ramach programów operacyjnych, jak równieŜ na etapie oceny konkretnych projektów.

W Polsce, realnym przejawem realizacji tej zasady powinno stać się przy tym większe niŜ dotychczas zaangaŜowanie sektora prywatnego oraz pozarządowych organizacji wspierających przedsiębiorczość, w ocenę wniosków. Tylko w takiej sytuacji istnieje szansa, Ŝe mniejszy nacisk będzie

111 Warta rozwaŜenia jest przy tym koncepcja wspierania współpracy między regionami i miastami zlokalizowanymi w najbardziej dynamicznie rozwijającym się obszarze Europy Środkowo-Wschodniej (tzw. „bumerangu wschodnioeuropejskim”; por. G. Gorzelak, The Regional Dimension of Transformation in Central Europe, Regional Policy and Development 1996, No. 10), jako przeciwwagi dla koncentracji najbardziej innowacyjnej działalności w Europie Zachodniej, w granicach tzw. „błękitnego banana” (R. Brunet (ed.), Les villes européennes, Reclus, Paris 1989, cyt. za: B. Borsi, K. Dévai and G. Papanek (eds.), The RECORD Experimental Map Innovative Research Organizations in European Accession Countries, The RECORD Thematic Network project is supported by the European Commission STRATA policy initiative, Budapest, January 2004).

61

kładziony na procedury administracyjne, a większy na ocenę zgodności z celami polityki spójności i polityk sektorowych.112

• W przypadku inicjatyw klastrowych pozytywnym zjawiskiem moŜe być ponadto angaŜowanie, na etapach tworzenia i rozwoju klastrów, przedstawicielstw duŜych przedsiębiorstw, w tym filii transnarodowych korporacji. Pomimo niezaprzeczalnego faktu, Ŝe największym pracodawcą i „kręgosłupem europejskiej gospodarki”, pozostaje sektor MŚP, to właśnie duŜe międzynarodowe przedsiębiorstwa stanowią najwaŜniejsze źródło napływu nowych technologii, posiadając jednocześnie wysokie kompetencje w ich komercjalizacji.113 Włączanie przedstawicielstw korporacji transnarodowych w procesy innowacyjne w regionach stanowić moŜe tym samym waŜne, aczkolwiek mało obecnie dostrzegalne narzędzie powiązania ich strategii z rozwojem terytorium, w którym funkcjonują, czyli ich tzw. terytorializacji.114 W obliczu słusznych obaw, Ŝe wspieranie tego typu przedsiębiorstw moŜe mieć znikome pozytywne skutki dla gospodarek regionów, w których są one zlokalizowane, rozwaŜyć moŜna uwarunkowanie wsparcia od deklaracji minimum pięcioletniej współpracy duŜego przedsiębiorstwa z sektorem MŚP oraz podpisania stosownej umowy o wzajemnym transferze wypracowanych w drodze kooperacji nowych rozwiązań i technologii.

• Przedsiębiorcy coraz częściej zwracają uwagę na fakt, Ŝe dostępność środków wydatkowanych w ramach projektów ukierunkowanych na wsparcie konkurencyjności przedsiębiorstw jest ograniczona z uwagi na nadmierne obciąŜenia związane z koniecznością ustanowienia hipoteki, gwarancji kredytowej, podpisania weksli, itp. Ciekawym rozwiązaniem moŜe być w tej sytuacji stworzenie funduszu gwarancyjnego, finansowanego np. ze składek beneficjentów, którego środki stanowiłyby zabezpieczenie niezrealizowanych przedsięwzięć.

• Polityka wspierania konkurencji i innowacji powinna promować przede wszystkim rozwój policentryczny poprzez stymulowanie rozwoju ośrodków o regionalnym, krajowym i międzynarodowym zasięgu oddziaływania. Szansą

112 Ciekawym zjawiskiem są pojawiające się opinie, Ŝe w Polsce w okresie programowania 2007-2013, decentralizacja polegająca na oddaniu większego władztwa samorządom regionalnym ze szczebla centralnego spowodowała, Ŝe samorządy te odebrały znaczną część kompetencji dotychczasowym instytucjom wdraŜającym lub finansującym, wywodzącym się niejednokrotnie z tzw. trzeciego sektora. Wydaje się to być de facto krokiem w tył w kontekście idei multilevel governance. 113 Por. A. Marszałek (red.), Integracja europejska. Podręcznik akademicki, PWE, Warszawa 2004, s. 45-48. 114 M. E. Sokołowicz, Strategie duŜych przedsiębiorstw i procesy ich terytorializacji., w: A. Klasik (red.), Przedsiębiorczość i konkurencyjność a rozwój regionalny, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2006, s. 195-206.

62

na rozwój mniejszych ośrodków jest stymulowanie ich rozwoju, jako komplementarnego w stosunku do największych obszarów metropolitalnych.115 Pozwoli to w dłuŜszej perspektywie na utrwalenie powiązań między ośrodkami niŜszego i wyŜszego rzędu w hierarchii osadniczej kaŜdego kraju. Dzięki temu np. miasta średniej wielości mogą rozwijać się jako nowoczesne i dostępne rynki zbytu dla towarów rolnych, ośrodki rozwoju funkcji turystycznych, atrakcyjnych terenów mieszkaniowych i rekreacyjnych, czyli w obszarach komplementarnych, a nie substytucyjnych w stosunku do funkcji pełnionych w największych aglomeracjach jako innowacyjnych centrach wzrostu.

115 W tym kontekście przywołać moŜna koncepcję rozwoju bipolarnego, opartego na wzajemnie uzupełniających się powiązaniach funkcjonalnych obszarów miejskich, zaproponowanego dla największych aglomeracji miejskich w Polsce, tj. rozwoju opartego na układzie powiązań: Łódź-Warszawa, Poznań-Wrocław, Katowice-Kraków, Trójmiasto-Szczecin, Białystok-Lublin (por. T. Kudłacz, T. Markowski, Zintegrowany rozwój aglomeracji jako podstawa budowania konkurencyjności polskiej przestrzeni społeczno-gospodarczej, Studia Regionalne i Lokalne Nr 2-3, 2002, s. 15-36).

63

dr Agnieszka Ziomek Katedra Polityki Gospodarczej i Planowania Rozwoju Akademia Ekonomiczna w Poznaniu Zintegrowane podejście do rozwoju Polityka spójności a polityka społeczna Unii Europejskiej

Wstęp

Rola polityki społecznej w procesie integracji jest akcentowana od początku trwania Wspólnoty, co pokazuje fakt wczesnego powstania Europejskiego Funduszu Społecznego. Ponadto, obecność polityki społecznej, jako polityki problemowej, a nie sektorowej, jest łatwo zauwaŜalna w priorytetach polityki spójności. Jak równieŜ, aktualna struktura celów polityki spójności podkreśla istotną rolę polityki społecznej w procesie integracji widoczną na poziomie trzech celów tejŜe polityki. Są to:

a) poprawa atrakcyjności państw członkowskich, regionów i miast,

b) wsparcie innowacyjności, przedsiębiorczości i wzrostu gospodarki opartej na wiedzy,

c) tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy.

W kaŜdym w wyŜej wymienionych celów kwestia zatrudnienia i jakości pracy jest środkiem do realizacji tychŜe celów. Natomiast w ostatnim kwestia zatrudnienia jest celem priorytetowym. Nie moŜna, więc pominąć tychŜe kwestii w projekcji polityki spójności na okres po 2013 roku, zwłaszcza, gdy zamiarem jest zbudowanie podejścia zintegrowanego polityki spójności, włączając między innymi problematykę zatrudnienia116 do nurtu działań słuŜących wzrostowi spójności Wspólnoty117.

Kształtowanie nowego ujęcia polityki spójności w kwestii społecznej, jaką jest problem zatrudnienia wymaga wyraźnego określenia struktury warunków takiej polityki, jakie muszą być spełnione by polityka spójności mogła wspierać rozwój regionu. Konieczne jest takŜe zaproponowanie działań, umoŜliwiających osiągniecie „celów rozwojowych”.

116 Polityka zatrudnienia jest przedmiotem głębszej analizy w ramach Strategii Lizbońskiej niŜ pozostałe składowe polityki społecznej, które podlegają ustaleniom w ramach kompetencji dzielonych i koordynacyjnych pomiędzy UE i państwem członkowskim (chodzi tu o politykę ubezpieczeń społecznych, rodzinną, ochrony miejsca pracy, zdrowotną, mieszkaniową, edukacyjną). Przejęcie przez politykę spójności polityki społecznej i zintegrowanie jej z pozostałymi politykami UE ma największe znaczenie w ramach integracji polityki rynku pracy. Na poziomie tej polityki moŜna znaleźć najwięcej sprzęŜeń pomiędzy polityką rynku pracy a pozostałymi politykami UE. 117 Spójność Wspólnoty rozumiana jest jako spójność społeczno-gospodarcza regionów UE.

64

MoŜna, zatem zapytać o to, jaki efekt osiągamy próbując zintegrować problematykę zatrudnienia z polityką spójności. Odpowiadając, trzeba wyraźnie zaznaczyć, Ŝe nie chodzi w tym przypadku o całkowite włączenie zakresu tychŜe w tryby realizacji polityki spójności. Chodzi raczej o identyfikację grupy takich zagadnień w zakresie problemów zatrudnienia, które sprzyjają rozwojowi społeczno-gospodarczemu regionów. Identyfikacja tychŜe zagadnień dotyczy problematyki poziomu zatrudnienia i jakości pracy.

Otrzymujemy, zatem następującą strukturę podejścia. Chcąc osiągnąć cele wzrostu zatrudnienia i poprawy produktywności pracy osiągamy cel wysokiego poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego w regionie. Czynnikiem przyspieszającym osiągnięcie wyŜszego poziomu rozwoju jest budowanie spójności społeczno-gospodarczej w regionie. W wyniku integracji tych zagadnień z polityką spójności oczekuje się, Ŝe poprzez poprawę sytuacji na rynku pracy, tj. wzrost zatrudnienia i produktywności pracy wzmocni się skuteczność polityki spójności w kształtowaniu procesów rozwoju (patrz: Schemat 1). Owszem, naleŜy pamiętać, Ŝe nie jest to jedyna (pro-zatrudnieniowa) droga prowadząca do wyŜszego poziomu rozwoju w regionie. Natomiast, działania te są domeną polityki społecznej, stąd zostały w tym fragmencie uwypuklone.

Schemat 1: Układ struktury zaleŜności celów

Spójność społeczno-gospodarcza

Wzrost zatrudnienia i produktywności pracy

Rozwój społeczno-

gospodarczy regionu

Źródło: Opracowanie własne

Zatem, propozycja kształtu polityki społecznej zintegrowanej z polityką spójności dotyczy wyboru tych działań podnoszących zatrudnienie oraz jakość pracy, które równocześnie będą wspierały potencjał rozwojowy regionu. Znajdą się wśród nich

65

działania pobudzające zintegrowane - lokalne partnerstwo118, tworzenie gron firm, propozycja wołczerów edukacyjnych.

W niniejszym opracowaniu, które zmierza do przedstawienia modelu zintegrowanego podejścia polityk społecznej i spójności, przedstawiono na wstępie przegląd wybranych celów polityk makroekonomicznych, będących podstawą konstruowania polityk szczegółowych w tym polityki zatrudnienia i rozwoju regionalnego. Uwypuklono liczne niespójności w celu zwrócenia uwagi na konieczność wypracowania równolegle ze zintegrowanym podejściem do rozwoju jednolitych podstaw polityki spójności. Następnie poruszono wybrane zagadnienia zasad polityki rozwoju regionalnego, by na tej podstawie sformułować warunki działań polityki zintegrowanej. W kolejnej części zaproponowano pierwsze pomysły działań w ramach realizacji wzrostu zatrudnienia, słuŜące osiąganiu spójności społecznej, których ostateczny kształt uzaleŜniony jest od dalszych prac nad przygotowanie zintegrowanego podejścia polityki spójności.

Podejście makroekonomiczne

Z punktu widzenia makroekonomii, nadrzędnym celem polityki gospodarczej od 2005 roku w ramach priorytetowych wytycznych polityki gospodarczej Wspólnoty, jest doprowadzenie do wysokiego wzrostu gospodarczego i wzrostu poziomu zatrudnienia, w ramach prawidłowej polityki makroekonomicznej i dąŜenia do zapewnienia spójności społecznej.

Wiele uwagi w kwestii prawidłowej polityki makroekonomicznej poświęca się podejściu monetarystycznemu do prowadzenia polityki gospodarczej. Zastanówmy się czy jest to właściwa baza dla kształtowania zintegrowanego podejścia polityki spójności ujmującej problematykę zatrudnienia i rozwoju regionu.

Polityka gospodarcza UE jest oparta min. na redukcji deficytu budŜetowego oraz podatków do takiego poziomu, jaki umoŜliwia utrzymanie poziomu deficytu obrotów bieŜących na takim poziomie jaki moŜe zostać sfinansowany przez kraj bez nacisków inflacyjnych. Chodzi w nim przede wszystkim o to by zmniejszyć tzw. „udział państwa” w gospodarce do niezbędnego minimum, a tym samym umoŜliwi ć większy rozwój konkurencji w warunkach stabilnej polityki pieniądza oraz pozbawionej wahań aktywności polityki fiskalnej. Wspomniany typ polityki gospodarczej jest obecny w gospodarkach krajów kultury anglosaskiej. Jednak, nie poddają się temu paradygmatowi polityki gospodarczej gospodarki krajów skandynawskich, a ze

118 Idea partnerstwa lokalnego jest wdraŜana w Polsce od początku lat 90-tych, szerszy opis metody znajduje się w: Polityka spójności, ocena i wyzwania, Materiały z konferencji, Warszawa 2008. s. 315-335.

66

względu na niedopasowania strukturalne z trudem zmierzają do niego kraje w okresie przebudowy ustrojowo-systemowej. Ten niejednolity obszar Wspólnoty poddany jest realizacji wspomnianych wyŜej celów, przy uwzględnieniu zadanych narzędzi, bliskich podejściu monetarystycznemu. Jednocześnie brak wyraźnego opowiedzenia się za lub przeciw prawu Kuznetsa119, które zakłada sprzeczność równości i efektywności. UE zmierza do realizacji zarówno celu efektywności jak i likwidacji nierówności, jednak z akcentowanego podejścia monetarystycznego wynika, Ŝe instrumenty polityki podporządkowane są wyłącznie celowi efektywności (patrz niŜej: prezentacja sprzeczności). Warto przy tym zwrócić uwagę, Ŝe badania Banku Światowego120 dowiodły, iŜ wyrównywanie nierówności w określonym zakresie umoŜliwia szybszy wzrost gospodarki. Stąd powstaje teza o braku konieczności wyboru rządzących pomiędzy równością a wzrostem. M. Bruno, wiceprezes Banku Światowego podkreśla, iŜ najefektywniejsza wydaje się polityka, która promuje zarówno równość, jak i wzrost gospodarczy. Zatem w nowym ujęciu polityki spójności potrzebne jest zatem spojrzenie łączące dwa cele równość i wzrost gospodarczy.

Jeśli przyjrzeć się efektom prowadzonej według wytycznych polityce gospodarczej Wspólnoty, z łatwością moŜna dostrzec istotne róŜnice. RóŜnice te po pierwsze dotyczą poszczególnych krajów członkowskich, po drugie rysują się pomiędzy UE i USA. W odniesieniu do celu zatrudnienia, róŜnica pomiędzy krajami UE jest widoczna na poziomie stopy zatrudnienia. Wśród dominujących pod względem osiągniętego i przekroczonego celu Strategii Lizbońskiej, jakim było osiągniecie 70% zatrudnienia wśród populacji 15-64 lata, znajdują się tylko Dania, Holandia, Szwecja i Wielka Brytania121. Pozostałe kraje pozostają poniŜej „progu lizbońskiego”. W odniesieniu do celu wzrostu gospodarczego róŜnica pomiędzy krajami oraz UE i USA jest widoczna na poziomie wskaźnika produktywności. Zmienność produktywności pracy, będąca statystycznie wynikiem wahań PKB oraz ilości pracujących jest rezultatem toczących się procesów społeczno-gospodarczych. Wahania tegoŜ miernika stanowią syntezę dynamiki procesów toczących się w obszarze produkcji i rynku pracy122.

Według danych Eurostatu, w roku 2006 w Unii Europejskiej do grupy krajów o najniŜszej produktywności w UE zalicza się Polskę, ale takŜe Czechy, Litwę, Bułgarię. W grupie krajów akcesji w roku 2004, o wyŜszej wartości wskaźnika znalazły się Słowacja i Węgry. Kraje o najwyŜszym poziomie wskaźnika produktywności pracy to: Belgia i Luksemburg, w których udział wartości wskaźnika

119 Nierówności dochodowe i majątkowe. Zakres i formy redystrybucji dochodów państwa. Rada Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów, Raport 49, Warszawa 2002, s. 125. 120 M. Bruno, L. Squire, The less equal the basset distribution, the flower the growth, Transition. 9-10/1996. 121 Commission of the European Communities (2006c) Employment in Europe 2006. 122 Zmiany tego typu wskaźnika podają: Eurostat, OECD Economic Outlook.

67

produktywności pracy, w stosunku do średniej wartości wskaźnika dla UE-27 przekracza 111%. Nieco niŜszy przedział wartości wskaźnika, tj. pomiędzy 99% a 111%, osiągają takie gospodarki jak Niemcy, Szwecja, Dania, Irlandia123. Proces wzrostu produktywności w krajach Europy Środkowo-Wschodniej odpowiada zjawisku konwergencji, i jest jak najbardziej zjawiskiem pozytywnym i poŜądanym. JednakŜe wartości wskaźnika produktywności dla krajów Wspólnoty są wyraźnie niŜsze w porównaniu do USA w okresie ostatnich 10 lat. Dane ilościowe wyraźnie potwierdzają słuszną opinię, wyraŜaną w dokumentach UE o zbyt niskim tempie rozwoju obszaru UE. Stąd poŜądane jest podjęcie działań doskonalących jakość pracy poprzez budowanie spójności społecznej w ramach prowadzonej przez UE polityki ekonomicznej.

Realizacja idei polityki gospodarczej, w ramach której realizuje się model społeczny UE jest uwarunkowana zróŜnicowaną dynamiką zjawisk i procesów społeczno-gopodarczych. Musimy mieć świadomość istnienia róŜnicy tempa zmian wskaźników gospodarczych i wskaźników ściśle ilustrujących zmiany społeczne, jak np. spójność społeczna, równość płci, dyskryminacja społeczna, zatrudnienie, bezrobocie. RóŜnica ta wynika min. z podejścia jakie stosowane jest w UE. Chcąc osiągnąć poziom najlepiej rozwiniętej gospodarki świata, we Wspólnocie kładzie się nacisk na wzrost poziomu konkurencji drogą eliminacji interwencji państwa w gospodarkę. Stąd, osiągamy wyŜszy wzrost dając większy zakres wolności gospodarowania, ale tym samym ograniczamy moŜliwość realizacji celów sprawiedliwości i równości społecznej w ramach polityki społecznej UE.

Zatem, jednym z najwaŜniejszych elementów modyfikacji polityki makroekonomicznej powinno być wyeliminowanie sprzeczności pojawiających się u źródła celów ekonomicznych a ostatecznie wśród stosowanych narzędzi. Zatem, obszar przebudowy podejścia polityki gospodarczej dotyczyć powinien pełnego systemu gospodarki. To, z kolei będzie słuŜyło jednolitemu kształtowi polityki spójności.

123 Z zestawień szeregów czasowych danych wskaźnika produktywności pracy wynika, Ŝe tempo wzrostu produktywności pracy w Polsce, w okresie od roku 2000 do roku 2004 dorównywało wzrostowi produktywności pracy w Czechach i na Węgrzech. Od 2002 roku w tych krajach, wzrost produktywności pracy był wyŜszy niŜ w Irlandii. Jednak, po roku 2004 nastąpiło w wielu krajach, równieŜ w Polsce osłabienie wzrostu produktywności pracy. Podczas gdy, w Czechach, bezpośrednio po akcesji do Unii Europejskiej, trajektoria wzrostu produktywności pracy została utrzymana. Trzeba takŜe podkreślić, Ŝe tempo wzrostu produktywności pracy w krajach Europy Środkowej takich, jak Polska, Czechy, Węgry, Słowacja utrzymywało się w latach 2001-2006, na wyŜszym poziomie niŜ w Niemczech, Francji, Wielkiej Brytanii i USA. Warto takŜe spojrzeć na porównania międzynarodowe wskaźnika produktywności pracy (na 1 godzinę pracy) względem produktywności USA, Polska w tych porównaniach naleŜy do krajów o największej luce w stosunku do USA, w roku 2004. Por. International Comparisons of Labour Productivity Levels, Estimates for 2004, September 2005, OECD Outlook Paris 2006.

68

Analiza celów głównych polityki spójności i polityki zatrudnienia w UE

W ramach strategicznych wytycznych Wspólnoty znajduje się prowadzenie polityki spójności wobec krajów członkowskich. Generalnie polityka spójności skupia się aktualnie na trzech celach priorytetowych. Są to:

a) poprawa atrakcyjności państw członkowskich, regionów i miast,

b) wsparcie innowacyjności, przedsiębiorczości i wzrostu gospodarki opartej na wiedzy,

c) tworzenie większej liczby, lepszych miejsc pracy124.

Wspomniany cel tworzenia większej liczby lepszych miejsc pracy jest koherentny względem wytycznych w sprawie zatrudnienia, co świadczy o tym, Ŝe polityka spójności jest na poziomie celów zintegrowana z polityką społeczna w dziedzinie zatrudnienia.

W ramach polityki na rzecz wzrostu i zatrudnienia wymienia się następujące wytyczne:

1. wdraŜanie polityk zatrudnienia nastawionych na osiąganie pełnego zatrudnienia, poprawę jakości i wydajności pracy, wzmacnianie spójności społecznej i terytorialnej,

2. promowanie podejścia do pracy, zgodnego z cyklem Ŝycia człowieka,

3. zapewnienie rynków pracy sprzyjających integracji, zwiększanie atrakcyjności pracy, czynienie pracy opłacalną,

4. lepsze dostosowywanie się do potrzeb rynku pracy,

5. promowanie elastyczności przy równoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa zatrudnienia, redukowanie segmentacji rynku pracy z uwzględnieniem roli partnerów społecznych,

6. kształtowanie sprzyjających zatrudnieniu kosztów pracy oraz mechanizmów ustalania płac,

7. zwiększenie i poprawa inwestycji w kapitał ludzki,

8. dostosowanie systemów edukacji i szkoleń do nowych wymogów dotyczących kompetencji zawodowych125.

124 Więcej patrz: Strategiczne wytyczne Wspólnoty dla spójności, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s. 17-45. 125 Zintegrowane wytyczne na rzecz wzrostu i zatrudnienia na lata 2005-2008, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s. 27.

69

Stosując powyŜej wymienione wytyczne Państwa Członkowskie powinny skoncentrować swoje polityki zatrudnienia na wspieraniu:

1) pełnego zatrudnienia,

2) poprawie jakości i wydajności pracy, przy czym naleŜy wykorzystać efekt synergii pomiędzy jakością pracy, wydajnością i zatrudnieniem,

3) spójności społecznej i terytorialnej126.

Polityka spójności jest realizowana między innymi w oparciu o wytyczne na rzecz wzrostu i zatrudnienia. JednakŜe, w analizie komplementarności pomiędzy celem polityki spójności, jakim jest tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy oraz wytycznymi na rzecz wzrostu i zatrudnienia, pojawiają się zastrzeŜenia co do spójności koncepcji dwu wymienionych obszarów. W poniŜszych rozwaŜaniach wspomniano w trzech punktach o wybranych celach (zaznaczonych pogrubieniem), które nasuwają wątpliwości z punktu widzenia moŜliwej skuteczności ich osiągania.

1) Analizując jeden z celów polityki spójności, jakim jest stworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy, zauwaŜamy, Ŝe sam w sobie zawiera on wewnętrzną sprzeczność. W drodze wyjaśnień naleŜy wspomnieć, Ŝe Unia Europejska „potrzebuje” wyŜszego wzrostu potencjalnego PKB, oraz równolegle znaczącej w niektórych krajach członkowskich poprawy standardu Ŝycia. Okazuje się, Ŝe to uzasadnia konieczność tworzenia większej ilości miejsc pracy oraz lepszej kategorii tychŜe miejsc. Jednak nasuwa się bezpośrednio zasadnicze pytanie, w jaki sposób tworzyć więcej miejsc pracy, podnosząc ich jakość. Z minionych lat doświadczeń realizacji polityki zatrudnienia w postaci celów Strategii Lizbońskiej wynika, Ŝe w UE postulowano uelastycznianie rynku pracy. W praktyce oznaczało to większą ilość miejsc pracy okresowej i zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jednak, jak się okazuje wspomniane metody zatrudnienia są znacznie mniej atrakcyjną formą zatrudnienia, pozbawioną często świadczeń opieki społecznej. Stąd, efekty jakich oczekiwano wdraŜając Strategię Lizbońską nie zaistniały. Wzrost zatrudnienia okazał się mniejszy między innymi dlatego, Ŝe nowe miejsca pracy nie są atrakcyjne i nie są wystarczającym motywatorem do podjęcia pracy127. Przykładem realizacji zaleceń Wspólnoty na tej płaszczyźnie jest rynek pracy w Hiszpanii. Od roku 2000 liczba osób zatrudnionych na czas określony wzrosła prawie trzykrotnie, z 10 do 28 proc., co oznacza, Ŝe prawie co trzeci zatrudniony nie korzysta z uprawnień, jakie zapewnia stosunek pracy. W liczbach bezwzględnych wygląda to następująco: jeśli w 1998 liczba zatrudnionych na czas określony wynosiła niespełna 600 tys., to w III kwartale 2006 tą formą zatrudnienia było juŜ objętych 3 miliony 320 tys. osób. Wspomniany 126 TamŜe, s. 27. 127 Warto dodać, Ŝe Komisja nie zaproponowała systemu oceny jakości zatrudnienia, dlatego moŜna się tylko domyślać, Ŝe chodzi tu przede wszystkim o czas pracy, płacę i rodzaj umowy o pracę G. Raveaud, The European Employment Strategy: Towards More and Better Jobs? JCMS 2007 Volume 45. No 2. s. 419.

70

wzrost zatrudnienia „nietypowego” nie przełoŜył się to na znaczący wzrost liczby miejsc pracy, bowiem prawdopodobnie odbywał się kosztem dotychczasowych umów o pracę na czas nieokreślony na pełen etat128. W Hiszpanii, po przyjęciu w 1987 rozwiązań prawnych, umoŜliwiających większą elastyczność form zatrudnienia, ponad dwukrotny wzrost liczby umów o pracę na czas określony skutkował tylko nieznacznym przyrostem zatrudnienia, za to Hiszpanie odczuli liczne, wynikłe stąd niedogodności. Nastąpiło głębokie zróŜnicowanie zarobków, spowodowane róŜnymi typami umów o pracę, odczuwalny spadek wydajności, wzrost kosztów szkoleń dla pracowników często zmieniających pracę, wreszcie istotny wzrost liczby wypadków w pracy. Pierwsza próba naprawy tej sytuacji przez prostą implementację ustawodawstwa unijnego (tzw. dyrektyw europejskich) w roku 1997 nie przyniosła znaczącej poprawy. Dopiero umowa z maja 2006, zawarta między rządem hiszpańskim, dwiema centralami związkowymi i dwiema organizacjami pracodawców, okazała się przełomowa, dzięki zmianom prawodawstwa, które wyraźnie promują umowy na czas nieokreślony. Wprowadzono system zachęt finansowych dla tych, którzy zatrudniają pracowników na czas nieokreślony, w pełnym i niepełnym wymiarze godzin, w tym osoby po sześćdziesiątce oraz kobiety po urlopie macierzyńskim. Przyjęcie pracownika na czas nieokreślony zwalnia pracodawcę z opłacania części składki społecznej dla tej osoby. Taka bonifikata moŜe sięgać kwoty 1200 euro rocznie od osoby, a więc jest odczuwalna. Pracodawcom zatrudniającym ludzi na czas nieokreślony obniŜono ponadto wysokość składki na odpowiednik polskiego Funduszu Pracy. NiŜszą składkę płaci teŜ zatrudniony w ten sposób pracownik, co rodzi motywację obu stron do wyboru stałego zatrudnienia.

Innym przykładem jest Austria, gdzie poziom zatrudnienia naleŜy do najwyŜszych w UE, w której wzrost liczby miejsc pracy uzyskuje się nie poprzez zmianę warunków pracy poprzez stosowanie umów na czas określony, ale stosowanie zasady stałego i „bezpiecznego zatrudnienia”. W Austrii, przy niskim odsetku umów na czas określony (9%), niŜszym od średniej unijnej, która wynosi 14, 4% stopa bezrobocia nie sięga nawet pięciu procent i naleŜy do najniŜszych w krajach UE, zaś skala bezrobocia długoterminowego wynosi zaledwie 1,3%. Przykład Austrii nasuwa zatem wątpliwości co do skuteczności metody zwiększania zatrudnienia drogą uelastyczniania umów o pracę. Nie moŜna zatem efektywnie podnieść zatrudniania i produktywności, zwiększając tylko liczbę umów na czas określony.

2) Wśród wytycznych dla polityk zatrudnienia Państw Członkowskich znajduje się zalecenie, aby krajowe polityki zatrudnienia słuŜyły wzmacnianiu spójności społecznej i terytorialnej129, która jak się okazuje ma wiele wspólnego z zagadnieniem metody stymulowania wzrostu płac. Jak wiadomo, główne wytyczne

128 W Hiszpanii istnieje wyŜszy odsetek umów na czas określony niŜ w Polsce. 129 Zintegrowane wytyczne na rzecz wzrostu i zatrudnienia na lata 2005-2008, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s. 27.

71

polityki gospodarczej UE zakładają potrzebę dostosowania wzrostu płac do potrzeb utrzymania stabilizacji rynku i wzrostu gospodarczego. Jest to moŜliwe, gdy wzrost płac, a wraz z nim wzrost kosztów pracy jest dostosowany do tempa zmian produktywności. Mechanizm takiej zaleŜności w rzeczywistości gospodarczej powoduje, Ŝe spotykamy się z taką sytuacją, w której wzrost produktywności pozwala na uzyskanie wzrostu zysku z działalności gospodarczej, ale nie generuje odpowiednio proporcjonalnego wzrostu udziału płac we wzroście zysków. Zwróćmy uwagę na to, Ŝe uzaleŜnienie wzrostu płac od wzrostu produktywności jest powszechnie zrozumiałą prawidłowością, ale jednocześnie powoduje występowanie negatywnych zjawisk, które wywierają istotny wpływ na stan spójności społecznej, osłabiając system koordynacji płac i solidarności płacowej130. Osiągnięcie tejŜe solidarności płacowej wymaga organizacji instytucji i mechanizmu porozumień płacowych, podobnych do tych występujących w Szwecji, czy Danii. Są to rozwiązania, które pozwolą budować spójność społeczną w warunkach przyjętych zasad stymulowania wzrostu płac w UE. Zwróćmy takŜe uwagę na to, Ŝe realizacja celów Strategii Lizbońskiej generuje pośrednio silny wzrost konkurencji, wymagając stałego uczenia się i podnoszenia kapitału ludzkiego w konkurencji o pracę. Jednocześnie wzrost konkurencji na rynku, poza oczywiście pozytywnymi jego skutkami sprzyja atomizacji porozumień płacowych i osłabianiu spójności społecznej.

3) Inna wytyczna na rzecz wzrostu i zatrudnienia to: „…czynienie pracy opłacalną131. Jest to jedna z zachęt wzrostu aktywności zawodowej mieszkańców UE, szczególnie tych znajdujących się w najgorszym finansowo połoŜeniu. Propozycja tego rodzaju celu jest zrozumiała, ale jest ona konkurencyjna w stosunku do postulatu zwiększenia liczby miejsc pracy. Jak wyŜej wspomniano prawdopodobnie jedynym moŜliwym sposobem wzrostu liczby miejsc pracy jest postawanie okresowych i niepełnych godzinowo miejsc pracy, które wiąŜą się z niŜszą płacą. Innego rodzaju sprzeczność pojawia się na poziomie godziwej płacy i korzyści z róŜnicy płac. Dotyczy to kwestii migracji zarobkowej, dzięki której, kraje takie jak Niemcy, Anglia, Irlandia uzyskują moŜliwość uzupełnienia niskopłatnej niŜej wykwalifikowanej siły roboczej. Korzyści z tego faktu dla krajów imigracji zarobkowej dotyczą min. braku nacisku inflacyjnego, a złe skutki to pogłębianie segmentacji rynku pracy i występowanie konstrukcji insider - outsider, co osłabia spójność społeczną.

Wobec wspomnianych wyŜej wybranych celów i wytycznych, a wraz z nimi nasuwających się wątpliwości co do spójności koncepcji priorytetów polityki spójności oraz polityki na rzecz wzrostu i zatrudnienia, konieczne jest poszukiwanie właściwych rozwiązań. Rozwiązania te pomogą uzyskać zarówno wzrost liczby lepszych miejsc pracy, poprawę jakości i wydajności pracy a wraz z nimi spójności

130 Chodzi tu o powstrzymywanie się pracodawców od podnoszenia płac i stosowanie umów o pracę na czas nieokreślony i na fragment etatu, jako wyraz chęci obniŜenia kosztów pracy przez pracodawcę. 131 Zintegrowane wytyczne na rzecz wzrostu i zatrudnienia na lata 2005-2008, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s. 27.

72

społecznej. Jedynym, dotychczas istniejącym obszarem polityki gospodarczej w UE, który moŜe objąć wspomniane rozwiązania jest obszar polityki spójności. Zakres tych rozwiązań dotyczy wzrostu zatrudnienia i produktywności pracy, a słuŜą one rozwojowi regionalnemu.

Warunki powodzenia realizacji polityki spójności wg zintegrowanego podejścia uwzględniającego cel wzrostu zatrudnienia i produktywności pracy

Obecne działania polityki spójności dotyczą zasadniczo dwóch kierunków aktywności na polu zagadnień społecznych. Są to:

• działania w kierunku redystrybucji dochodu dla zmniejszenia nierówności dochodowych i wyrównania szans,

• działania w kierunku wspierania potencjału rozwojowego, tj. rozwoju regionalnego w zakresie społeczno-gospodarczym.

Polityka spójności w dziedzinie społecznej nie powinna koncentrować się na działaniach redystrybucji dochodu w celu utrzymania minimum standardu Ŝycia, ale na działaniach pozwalających na wspieranie potencjału rozwojowego regionu, a w nim szczególnie firm. NajwaŜniejsze zadania, jakie powinny być uwzględnione z punktu widzenia rozwoju regionu to: tworzenie miejsc pracy, zwiększanie produktywność pracy, poprzez podnoszenie innowacyjności i kreatywności oraz przedsiębiorczości jednostek. ChociaŜ działania te wydają się juŜ od lat realizowane, stale istnieje wysoka potrzeba podnoszenia poziomu kapitału ludzkiego, poziomu zatrudnienia, a przede wszystkim kapitału społecznego, a wraz z nim spójności społecznej. Potrzeba ta jest wynikiem poszerzania rynku pracy UE o państwa o niskiej w porównaniu do państw 15-stki produktywności pracy i zatrudnienia132. JednakŜe, osiągnięcie celu spójności społecznej w regionie, drogą rozwoju regionalnego, poprzez działania na rzecz wzrostu zatrudnienia i produktywności, wyŜszego poziomu kapitału społecznego, jest moŜliwe poprzez pomnaŜanie głównych aktywów gospodarki lokalnej. Konieczne jest zatem spojrzenie na region jako strukturę aktywów. Wśród tych aktywów wymienia się najczęściej:

1) Zasoby naturalne, bogactwa naturalne, usługi, w tym Ŝywność, lasy, minerały, odnawialne uprawy, regulowanie czynników klimatycznych, ochrona przed skutkami burz i powodzi, usługi turystyczne, pozyskiwanie energii z naturalnych źródeł.

132 Por. A. Ziomek, Potencjalne źródła produktywności pracy w Polsce, (analiza wybranych czynników), w: Polityka ekonomiczna a wzrost gospodarczy, artykuł w druku.

73

2) Kapitał społeczny, w tym spójna społeczność, klimat wzajemnego zaufania, wspólne zasady postępowania, wzajemna pomoc, zawiązki nieformalne, organizacje społeczne.

3) Kapitał ludzki, sytuacja i status członków społeczeństwa, w tym min. poziom wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, stan usług, stosunek do innowacji technicznych,

4) Kapitał fizyczny, w tym min. infrastruktura lokalna,

5) Zasoby finansowe, dostępność kredytów, oszczędności, subsydia, granty itp.133.

Widać zatem, Ŝe podstawy kapitału regionu stanowią strukturę elementów nie tyle wzajemnie od siebie zaleŜnych co zaleŜnych od potencjału ludzkiego. Bowiem wykorzystanie zasobów naturalnych, finansowych i kapitału fizycznego opiera się na stanie kapitału społecznego134 i aktywności członków społeczności reprezentujących określony poziom kapitału ludzkiego. Stąd, dąŜenie do wzrostu zatrudnienia i produktywności jest zadaniem podstawowym dla rozwoju regionu, dlatego Ŝe struktura aktywów jest podstawą funkcjonowania systemu działań podmiotów (aktorów) w oparciu o te aktywa.

Schemat 1: Pięć aktywów gospodarki lokalnej

Bogactwa naturalne

Kapitał społeczny Kapitał ludzki

Kapitał finansowy Kapitał fizyczny

Źródło: Opracowanie własne.

133 J. Petty, O rozwoju gospodarki lokalnej, Fundacja Wspomagania Wsi, Warszawa 2000, s.16-17. 134 Jakie jest prawdopodobieństwo sukcesu, w postaci rozwoju regionalnego i wzrostu zatrudnienia? W swojej pracy „Demokracja w działaniu”, R. Putnam, odnosi się do pojęcia kapitału społecznego, który określa jako zespół takich cech organizacji społeczeństwa, jak zaufanie, normy i powiązania, które mogą zwiększać sprawność społeczeństwa, ułatwiając skoordynowane działania. Głębokie poczucie wspólnoty, ufność we własne siły decyduje o powodzeniu koncepcji działania „od wewnątrz”. Kapitał społeczny rozstrzyga kto jest odpowiedzialny za swoje miasto, wieś. W oparciu o zaufanie i przestrzeganie norm znacznie łatwiej budować organizacyjne powiązania, np. pomiędzy władzą i podmiotami sektora prywatnego lub teŜ wewnątrz sektora prywatnego. Por. R. Putnam, Demokracja w działaniu, Wydawnictwo Znak, Kraków 1995.

74

Jednak rozwój regionalny135 prowadzący do zmiany struktury musi być prowadzony poprzez wdraŜanie odpowiednich programów. Dlaczego jest to niezmiernie waŜne? Dlatego Ŝe rozwoju regionu nie osiągniemy zwiększając zatrudnienie bez zwiększania popytu. Jest oczywiste, Ŝe gdy zwiększamy ilość miejsc pracy w zakładzie wówczas rosną globalne koszty pracy, a co za tym idzie ceny produktów. Jedną moŜliwością wzrostu sprzedaŜy jest zwiększanie popytu lub wzrost jakości oferty. Wobec istnienia takich właśnie sprzęŜeń konieczne jest podejście uwzględniające działanie pełnego systemu społeczno-gospodarczego regionu, a przede wszystkim segmentu dotyczącego rozwoju sektora prywatnego.

Wynika stąd propozycja warunków rozwoju regionalnego136, które pozwolą na postęp procesu rozwoju w regionie i nie zakłócą, a raczej umoŜliwi ą wzrost ilościowy i jakościowy zatrudnienia. Są to:

1. zapobieganie wyciekom poprzez wykorzystanie własnych zasobów zamiast sprowadzanie ich z zewnątrz137,

2. oŜywienie wewnętrznych obrotów finansowych,

3. podnoszenie wartości produktów lokalnych,

4. tworzenie powiązań organizacyjnych pomiędzy uczestnikami procesu gospodarczego,

5. przyciąganie zasobów spoza społeczności.

Istnieje prawdopodobieństwo, Ŝe spełnienie tych warunków równolegle z podnoszeniem zatrudnienia nie zakłóci gospodarki lokalnej i nie skróci okresu występowania pozytywnych efektów zatrudnienia, ale zachowa je na dłuŜej. Zastanówmy się, dlaczego jest to moŜliwe. Spójrzmy na pięć wyŜej wymienionych warunków. Cztery pierwsze warunki odnoszą się do poprawy wykorzystania

135 Termin „rozwój lokalny” to proces takich zmian zachodzących na danym stosunkowo niewielkim obszarze, z uwzględnieniem właściwych temu obszarowi potrzeb, preferencji i hierarchii wartości. Problemy Polityki Ekonomicznej, Studia i szkice na jubileusz profesora Zdzisława Dąbrowskiego, Poznań 1998, s. 181-182. 136 Na podstawie: Przewodnik Specjalisty i Koordynatora Warsztatów Lokalnego OŜywienia Gospodarczego, red. J. Olszowska-Urban, A. Rabiej, Międzynarodowe Centrum Partnerstwa, Partners Network, Karków 2005, s. 32, J. Petty, O rozwoju gospodarki lokalnej, Fundacja Wspomagania Wsi, Warszawa 2000, s.18-20. 137 Zapobieganie przeciekom polega np. na zatrzymaniu odpływu wykwalifikowanych pracowników, program wizytacji przedsiębiorstw, łączenie lokalnych firm z lokalnymi dostawcami. Dla przykładu, jeśli w regionie zidentyfikowano problem, jakim jest malejąca liczba mieszkańców, w tym młodzieŜy, czy teŜ spadający trend sprzedaŜy ze względu na powstałe w sąsiedztwie regionu centrum handlowe, wówczas traktuje się te dwa zjawiska jako wycieki ze zbioru potencjalnych zasobów regionu. Natomiast, w trakcie drugiego warsztatu przedmiotem dyskusji jest właśnie poszukiwanie rozwiązań słuŜących zahamowaniu zmian obniŜających konkurencyjność regionu, czyli na przykład: pomoc w rozwoju produkcji i sprzedaŜy dóbr i usług przez regionalne firmy. Polityka spójności, ocena i wyzwania, materiały z konferencji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008, s. 319.

75

(alokacji) zasobów w regionie dla, rozwoju wewnętrznej przewagi konkurencyjnej. Z kolei, warunek piąty, podkreśla konieczność korzystania z zasobów zewnętrznych, bowiem stworzenie całkiem niezaleŜnej gospodarki lokalnej nie jest ani potrzebne ani poŜądane w UE. Warto dodać, Ŝe warunek piąty wiąŜe się z koncepcją rozwoju egzogenicznego138.

Istotne jest zwrócenie uwagi na kolejność priorytetów rozwoju lokalnego i ich powiązanie. Najpierw naleŜy maksymalnie wykorzystać i rozwinąć potencjał lokalny, wspierany polityką Wspólnotową, a następnie rozwijać stosunki zewnętrzne o charakterze gospodarczym. MoŜna teŜ mówić o tym, Ŝe rozwój endogeniczny wspiera rozwój egzogeniczny, poniewaŜ sprzyja rozwojowi kapitału ludzkiego i zwiększa kompetencje i zdolność do absorpcji korzyści z kooperacji między regionalnej139. Zatem proponowany proces rozwoju regionalnego jest prawdopodobny i zgodny z proponowanym porządkiem. Ze wspomnianym, poprzez wymienione pięć warunków, podejściem wiąŜe się istniejąca w literaturze przedmiotu koncepcja endogenicznego rozwoju140. Podejście endogeniczne, podkreślające potrzebę rozwoju w kierunku - od wewnątrz - definiuje zespół działań w kierunku stymulowania lepszego wykorzystania zasobów w regionie. Model endogeniczny nakłada min. obowiązek takiej modyfikacji systemu społeczno-gospodarczego regionu by zasoby regionu, w tym zasób pracy, lepiej słuŜyły społeczności, zaspokajając jej potrzeby dobrami pochodzącymi z własnej społeczności. Wymienione powyŜej warunki słuŜą podniesieniu skuteczności działań polityki spójności. Jednak działania te powinny uwzględniać podejście endogenicznego rozwoju, spełniając powyŜsze warunki141.

138 Koncepcja egzogeniczna, proponowana jest jako podejście substytucyjne w stosunku do podejścia endogenicznego. Jest to podejście realizowane w oparciu o czynniki zewnętrzne, wpływające na przewagę konkurencyjną regionu lub danego obszaru. Koncepcja ta kładzie nacisk na rozwój wspierany pomocą zewnętrzną, poprzez przyciąganie inwestycji zagranicznych, a wraz z nim zasobów i działań zewnętrznych firm. I. Sagan, M. Rzepczyński (red.), Wybrane problemy badawcze geografii społecznej w Polsce, Uniwersytet Gdański, Gdańsk 2001, s. 127-134. 139 B. Domański, Mechanizmy terytorialnego róŜnicowania inwestycji kapitałowych, Rekomendacje dla KPZK, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008, www.mrr.gov.pl. 140 I. Sagan, M. Rzepczyński (red.), Wybrane problemy badawcze geografii społecznej w Polsce, Uniwersytet Gdański, Gdańsk 2001, s. 127-134, R. J. Stimson, R. R. Stough, A New Model Incorporating Leadership and Institutional Factors as Mediating. Variables in Regional Endogenous Growth, http://.ideas.repec.com. 141 Warto tu wskazać mimo wszystko na dość odległe porównanie proponowanego podejścia rozwoju regionalnego do metody transformacji gospodarki Chińskiej od lat 60-tych. Transformacja ta przebiegała wg podejścia gradualistycznego stopniowo przygotowując się na otwarcie gospodarki na konkurencję międzynarodową. Reformowanie systemu gospodarczego rozpoczęto od sektora rolnictwa a następnie przedsiębiorstw krajowych. Zatem i tu dominowało z początku podejście endogeniczne w latach 80-tych. Typ transformacji chińskiej okazał się najlepszy z punktu widzenia osiągnięć gospodarki. Podejście rozwoju regionalnego proponowane w opracowaniu jest silnie nacechowane kierunkiem stopniowej transformacji. MoŜna to wziąć pod uwagę oceniając prawdopodobne rezultaty. Por. T. Kowalik, Systemy gospodarcze, efekty i defekty reform i zmian ustrojowych, Fundacja

76

Propozycja działań polityki zintegrowanej

Model działań zintegrowanej polityki spójności oparty na realizacji wspomnianych warunków musi prowadzić do realizacji celu wzrostu zatrudnienia. Nie jest łatwe ukształtowanie jednej koncepcji takiej polityki działań, by przenikała ona wszelkie płaszczyzny aktywności systemu społeczno-gospodarczego regionu, budując równocześnie moŜliwości dla wzrostu zatrudnienia. W poprzednim paragrafie zaproponowano przyjęcie koncepcji rozwoju od wewnątrz. Zaznaczyć naleŜy, Ŝe nie jest to nowa koncepcja, jednak w sytuacji permanentnej potrzeby wzrostu zatrudnienia w UE wymaga ona ponownego przeglądu. Spójrzmy na kwestię dość popularnej praktyki rozwoju opartego na pozyskaniu pomocy zewnętrznej w postaci przyciągania zewnętrznych zasobów i działań gospodarczych podmiotów zewnętrznych (to podejście zwane jest egzogenicznym). Pobudzenie wzrostu gospodarczego, a wraz z nim zatrudnienia opiera się często o standardowy zestaw zachęt dla lokalizacji inwestycji tzw. „z zewnątrz”. Są to ułatwienia pojawiające się w początkowym okresie działań pobudzających rozwój regionu. Dotyczą one często ulg podatkowych, przygotowania terenu, doskonalenia obsługi administracyjnej. Weźmy pod uwagę takŜe fakt, iŜ przeprowadzka firmy nie zawsze przebiega zgodnie z modelem powstawania filii. Oznacza to, Ŝe jeśli w jednym regionie przybywa miejsc pracy, to w drugim ich liczba zmniejsza się. Przypomina, to czasem kupowanie miejsc pracy. Na większe korzyści moŜemy liczyć, gdy nowe miejsca pracy będą lokowane w juŜ istniejących w regionie firmach lub podmiotach nowopowstających, w oparciu o zasoby wewnętrzne regionu142. Nie oznacza to, Ŝe powinniśmy całkowicie zrezygnować z „importu” miejsc pracy z zewnątrz, lecz odłoŜyć takie działanie na rzecz działań realizowanych w końcowym etapie rozwoju endogenicznego. Zatem, najpierw warto realizować koncepcję podejścia endogenicznego rozwijając potencjał regionu, a następnie przejść do działania we współpracy z otoczeniem regionu. Aby zrealizować podejście endogeniczne z korzyścią dla zatrudnienia na lokalnym rynku pracy warto zrealizować szereg działań dotyczących:

1. nauki oceny własnych regionalnych moŜliwości rozwoju,

2. przeprowadzenia warsztatów lokalnego oŜywienia gospodarczego, a w nim, zapobiegania wyciekom, oŜywienia obrotów finansowych, podniesienia wartości produktów, tworzenia powiązań organizacyjnych, zaangaŜowania

Innowacja, Warszawa 2005, por. teŜ J. Stiglitz, China: Towards a new model of development, China Economic Journal, 1/2008, s. 33-53. 142 Porównaj: Rola zagranicznych inwestorów bezpośrednich w gospodarce Wielkopolski, red. L. Wojtasiewicz, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 2006. W niniejszym opracowaniu moŜna znaleźć raport z badania największych bezpośrednich inwestorów w Wielkopolsce i zapoznać się z efektami ich działań w kontekście lokalnego rynku pracy.

77

liderów lokalnej społeczności, władz regionalnych (a nie przedstawicieli władz regionalnych),

3. upodmiotowienia popytowej strony rynku pracy, by podnieść zatrudnienie i jakość pracy poprzez szkolenia w oparciu o wołczery.

Ad 1. Do zrealizowania podejścia endogenicznego, opartego na pięciu wcześniej wymienionych warunkach niezbędna jest wcześniejsze szkolenie. W szkoleniu tym powinni brać udział przedstawiciele regionu łącznie z władzami – głównymi decydentami oraz przedsiębiorcami. Dla powodzenia idei, w której przede wszystkim zwraca się uwagę na rozwój przedsiębiorstw a wraz z nim zatrudnienia konieczne jest szkolenie, tzw. specjalistów partnerstwa, którzy pełnią funkcję brokerów sieciowych, in. brokerów wiedzy143. Zadaniem tego typu specjalistów jest rozpoznawanie okazji do współpracy, ułatwianie kontaktów pomiędzy firmami, bankami, biurami prawnymi, konsultingowymi, rachunkowymi, związkami zawodowymi. Osoby te aktywnie uczestniczą w budowaniu sieci współpracy.

Ad 2. Przeprowadzanie warsztatów lokalnego oŜywienia posiada dość prostą formułę i zadowalające efekty uzyskane dotąd tą metodą144. Efekty te wiąŜą się z powstawanie nowych przedsięwzięć gospodarczych, rozwoju juŜ istniejących, a towarzyszy im wzrost zatrudnienia na lokalnym rynku pracy. Warsztaty lokalnego oŜywienia lokalnego, jako jeden z trzech modułów modelu partnerstwa lokalnego pozwala na zainicjowanie i rozwój sieci i partnerstw lokalnych w tym tzw. gron firm. Dlaczego potrzebne są partnerstwa i sieci współpracy145? Mianowicie, inwestowanie w całe populacje „aktorów regionalnych”, które tworzą tzw. miękką infrastrukturę przynosi wyŜszy przyrost wartości niŜ inwestowanie w kaŜda z jednostek osobno. Większe zatem będą moŜliwości zatrudnienia jeśli będziemy wspomagać nawiązywanie relacji pomiędzy podmiotami, kłaść nacisk na szerszy przepływ informacji, innowacji technologicznych146.

Konkretnym przykładem projektu opracowanego w ramach warsztatów lokalnego oŜywienia gospodarczego jest projekt pt.: „Grzybek, Produkcja PodłoŜa Pod

143 Pomysł kształcenia brokerów wiedzy powiódł się w Danii w latach 90-tych. W ten sposób zbudowano sieć firm doradczych, które słuŜą firmom w Danii generując potrzebne sieci współpracy. Więcej na ten temat patrz: M. Pezzini, System rządzenia, kapitał społeczny i potencjał kulturowy w kontekście regionalnym, w: Problematyka przyszłości regionów. W poszukiwaniu nowego paradygmatu, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008, s. 32-41. 144 Opis metody moŜna znaleźć w: A. Ziomek, Wyzwania polityki spójności. Partnerstwo lokalne, jako instrument rozwoju regionalnego w Polsce, Polityka spójności, ocena i wyzwania, materiały z konferencji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008, 315-335. 145 Inne określenia jakie moŜemy spotkać w literaturze przedmiotu to: skupiska firm, grona firm. 146 Por. Krugman P.R., Obstfeld M., International Economics. Theory and Policy, Fifth Edition, Addison-Wesley Publishing Company 2000, r. 5, Jest to koncepcja budowy tzw. zewnętrznych korzyści skali, które mogą zostać wzmocnione dzięki wzrostowi przepływu informacji, specjalizacji siły roboczej, specjalizacji dostawców.

78

Pieczarki”, wykonany w roku 2005 w Łosicach, (województwo mazowieckie),. W warsztatach uczestniczyło około 37 osób, w tym największą grupę stanowili przedsiębiorcy (30%), oraz samorząd (30%). W ramach projektu powstała spółdzielnia „Grzybek Łosicki” zrzeszająca lokalnych pieczarkarzy, którzy wybudowali i wykończyli chłodnię, działając wspólnie na zasadzie spółdzielni. Przedsiębiorcy zainwestowali własne środki, tj. 700 tys. zł. Powstała chłodnia, która przyjmuje, przechowuje i sprzedaje lokalny produkt, przy znacznym obniŜeniu kosztów produkcji. Spółdzielnia „Grzybek Łosicki”, jako nowy pracodawca stworzyła 10 miejsc pracy.

Fot. 1. Warsztaty lokalnego oŜywienia gospodarczego, fotografie z przebiegu zajęć warsztatowych w Lwówku Śląskim, w dniu 12.05.2004 roku.

Źródło: Materiały Międzynarodowego Centrum Partnerstwa, Partners Network, Kraków

Fot. 2. Chłodnia w Łosicach

Źródło: Materiały Międzynarodowego Centrum Partnerstwa, Partners Network, Kraków

79

Spółdzielnia „Grzybek Łosicki”, jest jednym z przykładów zastosowania metody endogenicznego rozwoju, której sukces polega na powodzeniu efektywnej współpracy samorządu i przedsiębiorców. Jak moŜna zauwaŜyć, projekt przynosi korzyści nie tylko w postaci zatrudnienia. Zaletą jest fakt korzyści wielostronnych. Poza pracownikami, korzyści odnoszą przedsiębiorcy i region poprzez lepsze wykorzystanie zasobów, inaczej - korzysta kaŜdy, kto uczestniczy.

Ad 3. W ramach realizacji podejścia endogenicznego i wzmocnienia wydajności pracy, naleŜy rozpatrzyć moŜliwość zamiany dotychczasowej metody redystrybucji środków UE na redystrybucję wzmacniającą podmiotowość strony popytowej rynku poprzez przyznanie osobom tzw. wołczerów edukacyjnych147. Szczegółowe rozwiązanie moŜe dotyczyć przekazania inicjatywy uruchomienia szkoleń i studiów podyplomowych nie instytucjom szkolącym, ale ostatecznym potencjalnym beneficjentom. Mogą być to zatem zarówno osoby fizyczne, jak i organizacje partnerstw, czy klastrów gospodarczych. Organizacje, czy osoby fizyczne, zgłaszając potrzebę uruchomienia szkoleń automatycznie wymagałyby dostosowania profilu szkoleń do aktualnych potrzeb. Ta droga oddolnej popytowej inicjatywy byłaby najbardziej efektywnym sposobem dostosowania oferty do aktualnych, realnych potrzeb. Aby wzmocnić rolę inicjatorów w sensie potencjalnych beneficjentów naleŜy im właśnie przekazać nie tyle moŜliwość składania wniosków o dotacje na szkolenia ze środków UE, ale przekazać określone stypendium lub kredyt do wykorzystania dla tych, którzy zgłaszają potrzebę kształcenia siebie lub swoich pracowników. Projekt taki realizowany był w Wielkiej Brytanii, gdzie kaŜdemu uczniowi przysługiwało stypendium niezaleŜnie od dochodów w rodzinie i to stypendium mogło być przeznaczane na finansowanie dodatkowego kształcenia. Proponowany wyŜej pomysł dotyczy osób w wieku produkcyjnym i ma być dostępny przede wszystkim dla osób pracujących.

Wspomniana propozycja odpowiada modelowi podejścia oddolnego, akcentowanego w metodzie implementacji celów polityki spójności oraz polityki zatrudnienia. Ponadto, połoŜenie akcentu na stronę popytową odpowiada podstawowej regule rynku tj. popyt tworzy podaŜ, a regułę tą odzwierciedla w działaniu konkurencyjny rynek.

.

147 Zasadność tej propozycji jest wyjaśniona min. w oparciu o przeprowadzone badanie dostosowania potrzeb szkoleniowych do wymagań rynku pracy. Poprzez badanie zidentyfikowano wagę problemów wiąŜących się ze wspomnianym dostosowaniem. Patrz: Pracodawcy kontra nauczyciele, pod red. K. Bondyra, Wyd. WSB, Poznań 2006.

80

Rekomendacje w zakresie zintegrowanego podejścia polityki spójności

Konstruując nowy kształt polityki spójności, która zakłada zintegrowane podejście do polityki rozwoju w działaniach swoich i działaniach innych polityk wspólnotowych, ponadto wiąŜe politykę zatrudnienia i politykę rozwoju regionalnego na rzecz spójności regionalnej148, nie sposób pominąć fundamentalnej koncepcji polityki gospodarczej UE. Opisane w pierwszej części opracowania dylematy niespójności na płaszczyźnie polityki gospodarczej nasuwają wątpliwości, które naleŜy usunąć podejmując wysiłek wypracowania spójnego podejścia do realizacji celu wzrostu wydajności, zatrudnienia i poziomu Ŝycia w UE, w ramach polityki spójności.

Obecnie w polityce gospodarczej UE są realizowane dwie drogi. Pierwsza z nich bliska jest anglosaskiej wersji polityki gospodarczej, a druga bliska jest wersji skandynawskiej. NaleŜy się opowiedzieć za jednolitym rozwiązaniem by stworzyć klarowne podstawy dla zintegrowanego podejścia polityki spójności, szczególnie w kwestiach zatrudnienia. Zdaniem autora naleŜy ukształtować taki model polityki gospodarczej, w tym społecznej, który pozwoli na osiągniecie przede wszystkim efektu spójności społecznej, w tym solidarności płacowej. W tym celu przydatne będzie stosowanie zasady bottom-up, czyli oddolnego działania. Konsekwencją tego jest przekazanie kompetencji ustalania kierunków konkretnych działań i propozycji rozwiązań przez podmioty (nie tylko władze) w regionie, takie jak przedsiębiorstwa, przedstawiciele grup pracowniczych, społecznych. W odniesieniu do polityki na poziomie wspólnotowym, obszarem polityki, który posiada powinien objąć wspomniany wyŜej zakres struktury priorytetów i zadań jest polityka spójności obejmująca min. problematykę zatrudnienia i rozwoju regionu.

Kolejnym zagadnieniem jest kwestia zasady pomocniczości. Zasada ta wyznacza we Wspólnocie hierarchię upodmiotowienia instytucji realizujących dane działania. Na zasadzie pomocniczości opiera się koncepcja „bottom-up”, i z niej wynika idea partnerskiego współdziałania. Zatem, skoro od wielu lat podkreśla się we Wspólnocie konieczność upodmiotowienia aktorów działań (zasada pomocniczości), jako najlepszego wariantu efektywnej alokacji decyzji, to dlaczego nie przyjąć w ramach polityki spójności strategii usprawnienia alokacji decyzji wspomagających działania władz regionalnych a przez to budujących kapitał społeczny w regionie. W tym celu konieczne jest konstruowanie sieci współpracy np.. grup zadaniowych dla realizacji celów polityki zatrudnienia. W tym celu polityka spójności powinna promować metody endogenicznego rozwoju regionu w ramach inicjatywy Leader, tj. grupy

148 W te sposób naleŜy rozumieć pojęcie: zintegrowane podejście polityki spójności.

81

lokalnego działania, metoda RAAKS149, czy partnerstwo lokalne inicjowane przed laty przez ambasadę USA w Polsce. Tym samym partnerstwo powinno być instrumentem w polityce spójności. Bez awansu formuły partnerskiej współpracy, inicjatywy działań partnerskich nie zrealizują celu rozwoju regionalnego, wzmocnienia spójności społecznej i terytorialnej oraz wzrostu zatrudnienia.

Odrębnym zagadnieniem jest ukształtowanie „instytucji brokera wiedzy”. OtóŜ, przed osiągnięciem sukcesu polityki zintegrowanego podejścia leŜy duŜy wysiłek kształcenia lokalnych brokerów wiedzy, in. specjalistów lokalnych. Nie jest łatwym zadaniem poszukiwanie animatorów lokalnej współpracy, bowiem wiąŜą się z tym liczne bariery, wśród nich min.: przychylność władz regionalnych, chęć udostępniania informacji przez firmy.

Podsumowując, warto dodać, Ŝe osiągnięcie wysokiego poziomu rozwoju regionalnego jest moŜliwe droga budowania spójności wewnątrz regionalnej. Dzięki realizacji wspomnianego wyŜej podejścia endogenicznego osiągamy korzystny rozwój procesów aktywności społecznej, a co za tym idzie takŜe gospodarczej. Potrzebne są zatem działania budujące spójność społeczną. W tym celu przytoczono przykład metody partnerstwa lokalnego, która jest jedną z kilku znanych juŜ metod pobudzania lokalnej aktywności drogą rozwoju bottom-up.

Kontynuując rozwój wewnętrzny poprzez osiągnięcie spójności wewnętrznej moŜemy dotrzeć do etapu rozwoju opartego na współpracy gospodarczej z otoczeniem regionu. Kontynuując w ten sposób proces rozwoju, w tym wzrostu zatrudnienia i produktywności moŜemy realizować cel spójności między regionalnej, min. poprzez stymulowanie przepływów między regionalnych i osiąganie efektu synergii. MoŜna będzie wówczas mówić o poprawie skuteczności działania, w skali całego ugrupowania. Jednak ten wątek wymaga szerszego opracowania w kolejnym etapie prac nad modelem podejścia zintegrowanego polityki spójności.

149 Metoda RAAKS (Rapie Appraisal of Agricultural Knowledge Systems – Szybka Metoda Oceny Systemów Wiedzy Rolniczej/Wiejskiej) jest podejściem opracowanym w Holandii, realizowanym w wybranych gminach w Polsce (region LeŜajska, Biłgoraja), w latach 90-tych.RAAKS pozwala: - zidentyfikować moŜliwości podjęcia działań dla zmiany sytuacji, - kształtować świadomość „aktorów”, in. animatorów działań prorozwojowych w regionie, na temat ograniczeń i szans, które mają wpływ na ich skuteczność w generowaniu innowacji, - zidentyfikować „aktorów” którzy mogą przezwycięŜyć określone igraniczenia lub skorzystać z określonych szans. Metoda składa się z trzech faz: (a) określanie granic systemu oraz zdefiniowanie problemu, (b) analiza ograniczeń i szans, (c) sformułowanie polityki i związanych z nią działań. RAAKS stosuje się w zespole, zapraszając moderatorów spoza regionu. Metoda jest przydatna poszukiwaniu rozwiązań i aktorów, którzy mogą mieć udział w rozwiązaniach. UmoŜliwia budowę podstaw strategicznego planu rozwoju regionalnego, więcej patrz: Przebieg i efekty projektu IBRD, maszynopis drukowany, s. 20-28.

82

Literatura:

1. Bruno M., Squire L., The less equal the basset distribution, the flower the growth, Transition. 9-10/1996.

2. Domański B., Mechanizmy terytorialnego róŜnicowania inwestycji kapitałowych, Rekomendacje dla KPZK, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008, www.mrr.gov.pl.

3. Fucuyama F., Trust. The social virtues and creation of prosperity, Free Press Puberbacks Book, New York 1995,

4. International Comparisons of Labour Productivity Levels, Estimates for 2004, September 2005, OECD Outlook Paris 2006.

5. Kowalik T., Systemy gospodarcze, efekty i defekty reform i zmian ustrojowych, Fundacja Innowacja, Warszawa 2005.

6. Nierówności dochodowe i majątkowe. Zakres i formy redystrybucji dochodów państwa. Rada Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów, Raport 49, Warszawa 2002

7. Petty J., O rozwoju gospodarki lokalnej, Fundacja Wspomagania Wsi, Warszawa 2000.

8. Pezzini M., System rządzenia, kapitał społeczny i potencjał kulturowy w kontekście regionalnym, w: Problematyka przyszłości regionów. W poszukiwaniu nowego paradygmatu, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008.

9. Polityka spójności, ocena i wyzwania, materiały z konferencji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008.

10. Problemy Polityki Ekonomicznej, Studia i szkice na jubileusz profesora Zdzisława Dąbrowskiego, Poznań 1998,

11. Przebieg i efekty projektu IBRD, maszynopis drukowany

12. Przewodnik Specjalisty i Koordynatora Warsztatów Lokalnego OŜywienia Gospodarczego, red. J. Olszowska-Urban, A. Rabiej, Międzynarodowe Centrum Partnerstwa, Partners Network, Kraków 2005,

13. Putnam R., Demokracja w działaniu, Wydawnictwo Znak, Kraków 1995.

14. Raveaud G., The European Employment Strategy: Towards More and Better Jobs? JCMS 2007 Volume 45. No 2.

15. Rola zagranicznych inwestorów bezpośrednich w gospodarce Wielkopolski, red. L. Wojtasiewicz, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 2006.

83

16. Sagan I. Rzepczyński M (red.), Wybrane problemy badawcze geografii społecznej w Polsce, Uniwersytet Gdański, Gdańsk 2001.

17. Stiglitz J., China: Towards a new model of development, China Economic Journal, 1/2008, s. 33-53.

18. Stimson R. J., Stough R. R., A New Model Incorporating Leadership and Institutional Factors as Mediating. Variables in Regional Endogenous Growth, http://.ideas.repec.com.

19. Sztaudynger J. J., Wzrost gospodarczy a kapitał społeczny, prywatyzacja, i inflacja, PWN Warszawa 1995.

20. Zintegrowane wytyczne na rzecz wzrostu i zatrudnienia na lata 2005-2008, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007

84

85

mgr Paweł Chmieliński Zakład Polityki Społecznej i Regionalnej Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki śywnościowej, Państwowy Instytut Badawczy Zintegrowane podejście do rozwoju Polityka spójności a Wspólna Polityka Rolna

Wprowadzenie

Przemiany na obszarach wiejskich w Unii Europejskiej nierozłącznie wiąŜą się z pojęciem wielofunkcyjnego rozwoju, który opiera się na dywersyfikacji ekonomicznych funkcji wsi poprzez zwiększenie zatrudnienia oraz wspieranie rozpowszechnienia pozarolniczej działalności gospodarczej. Obok produkcyjnych funkcji rolnictwa coraz większą uwagę naukowców i polityków w Unii Europejskiej skupiają zagadnienia związane z podnoszeniem konkurencyjności gospodarki i jakości Ŝycia na obszarach wiejskich, jako miejsca zamieszkania i pracy ludności niezwiązanej z rolnictwem150. W tym kontekście znaczenia nabiera szersze podejście do polityki rozwoju, w którym nacisk połoŜony zostaje na integrację celów polityk Wspólnoty. Tereny wiejskie zajmują zdecydowaną większość obszaru Unii Europejskiej, dlatego wspieranie ich rozwoju musi mieć charakter horyzontalny i musi zostać zawarty w priorytetach kaŜdej polityki sektorowej.

Niemal dokładnie w połowie okresu od utworzenia Strategii Lizbońskiej a początkiem nowego okresu budŜetowania, Unia Europejska staje przed waŜnym zadaniem reorientacji strategii rozwoju Wspólnoty po roku 2013, w której przyszły kształt Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) i polityki spójności, będą odgrywały kluczową rolę dla rozwoju regionalnego, rozwoju obszarów wiejskich oraz dla trwałego wzrostu konkurencyjności gospodarki Wspólnoty

Kierunek reform polityk unijnych jest następstwem wieloletnich dyskusji, z których moŜna wyróŜnić ustalenia Rady Europejskiej na spotkaniu w Lizbonie w 2000 roku oraz w Goeteborgu w 2001 roku. Stawiają one przed Unią Europejską cele uczynienia jej gospodarki konkurencyjną, opartą na wiedzy i rozwijającą się z poszanowaniem środowiska naturalnego151. Wyzwania te pozostają Ŝywe podczas przygotowań do

150 zob. Wyzwania przed obszarami wiejskimi i rolnictwem w perspektywie lat 2014-2020, red. M. Kłodziński, IRWiR-PAN, Warszawa 2008 151 zob. Presidency Conclusions – Brussels, 22 and 23 March 2005, 7619/1/05 REV 1, Brussels, 23 March 2005 oraz Communication form the Commission; A Sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for Sustainable Development, COM (2001) 264 final

86

przeglądu polityk wspólnotowych w latach 2008-2009. W tym kontekście przyszły kształt rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w Unii, będzie zaleŜał równieŜ od wypracowanej strategii zintegrowanego podejścia do problemów europejskich, które połoŜy nacisk na synergię pomiędzy działaniami oraz optymalny podział zadań pomiędzy polityki w obszarach, w których dotychczasowy ich podział nie gwarantował najlepszego osiągania celów wspólnotowych. Dyskusje wokół przyszłej reformy skupiają się wokół propozycji ograniczenia poziomu wydatków budŜetowych z jednoczesną redefinicją celów oraz instrumentów wsparcia w ramach polityk UE tak, by uwzględniały szerszy kontekst rozwoju w aspektach: społecznym, ekonomicznym i środowiskowym152. Takie podejście zakłada wzmocnienie priorytetów konkurencyjności i zrównowaŜonego rozwoju gospodarki, przy ograniczeniu wydatków w obszarach takich jak polityka wobec rolnictwa i polityka kohezji. Dlatego stanowisko Polski wobec przyszłych reform obu polityk poprzedzone powinno zostać analizą zakresu komplementarności oraz rozbieŜności w celach oraz instrumentach tych dwóch i innych polityk, uwzględniającą róŜne moŜliwości realokacji celów wspólnotowych w ramach róŜnych polityk. Jeden z takich scenariuszy przewiduje realizację wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w ramach polityki spójności, w obszarach, w których dotychczasowo wsparcie to było realizowane zarówno w ramach polityki spójności jak i WPR. W ten sposób, zintegrowane podejście miałoby prowadzić do wzmocnienia skali oddziaływania na ekonomiczno-społeczne przemiany wsi w szerszym kontekście rozwoju regionalnego.

Przedmiotem opracowania jest analiza celów i instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej i polityki spójności pod kątem ich komplementarności i rozbieŜności w oddziaływaniu na tereny wiejskie. Na jej postawie podjęto próbę wyodrębnienia obszarów oddziaływania WPR na obszary wiejskie, które w przyszłości mogłyby być realizowane w ramach polityki spójności w ramach zintegrowanego podejścia do polityki rozwoju.

Reformy Wspólnej Polityki Rolnej a przyszłe cele wobec rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich

Podejście państw członkowskich do realizacji wspólnotowej polityki strukturalnej wobec rolnictwa i obszarów wiejskich ewoluowało podczas pięćdziesięciu lat przemian w gospodarce globalnej. W początkowym okresie istnienia ponadnarodowej polityki interwencja wspólnotowa ograniczała się do koordynacji działań z zakresu kształtowania rynków. Po roku 1972 powstały dwie duŜe grupy dodatkowych narzędzi: z jednej strony tzw. działania horyzontalne,

152 Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego „Przygotowania do oceny funkcjonowania reformy WPR”, COM 2007/722 z 20.11.2007 r.

87

dotyczące wszystkich krajów członkowskich (np. edukacja zawodowa, system wcześniejszych emerytur), z drugiej strony działania regionalne, mające na celu zmniejszanie naturalnych przeszkód strukturalnych i wspieranie rolnictwa jako całości. Po roku 1985 poszukiwanie równowagi między koniecznością poprawy konkurencyjności rolnictwa europejskiego a ochroną środowiska naturalnego i rozwojem regionów o niekorzystnych warunkach gospodarowania doprowadziło do włączenia polityki strukturalnej w dziedzinie rolnictwa do nowej strategii polityki regionalnej jako jej wymiaru rolnego. Tak więc polityka strukturalna obejmowała oprócz działań horyzontalnych takŜe działania z zakresu ochrony przestrzeni wiejskiej, ochrony środowiska naturalnego, rozwoju infrastruktury rolnej i turystycznej oraz aktywności rolniczej.

Reforma MacSharry’ego, przyjęta w 1992 r. przyniosła ograniczenie wsparcia cen rynkowych oraz wprowadzenie płatności bezpośrednich, co spowodowało większą przejrzystość pomocy dla rolników i poprawiło kontrolę wydatków na WPR. Zaczęto odchodzić od polityki podtrzymywania cen do polityki utrzymywania poziomu dochodów (płatności bezpośrednie), zmodyfikowano fundusze strukturalne, wprowadzono ograniczenia w poziomie produkcji oraz instrumenty towarzyszące środkom WPR (programy rolnośrodowiskowe, zalesienia gruntów rolnych, renty strukturalne), a takŜe włączono do praktyki gospodarczej planowanie działań na rzecz ochrony środowiska, w tym obowiązkowy system odłogowania gruntów. JednakŜe działania te nie przyczyniły się do wzrostu efektywności programów realizowanych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, które wciąŜ charakteryzował brak spójności.

Niekorzystne prognozy rozwoju sytuacji na rynkach rolnych, problem nadprodukcji towarów rolnych oraz rosnące znaczenie aspektów środowiskowych w funkcjach, jakie przypisuje się rolnictwu i obszarom wiejskim spowodowały, Ŝe w Agendzie 2000 wprowadzano elementy zintegrowanej polityki rozwoju obszarów wiejskich, korzystającej z dwóch instrumentów prawnych w ramach Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) - sekcji Gwarancji i sekcji Orientacji. Celem tych działań było poprawienie spójności między dwoma filarami WPR153 poprzez wspieranie m.in. dywersyfikacji gospodarki na obszarach wiejskich. Malejące znaczenie sektora rolniczego w gospodarkach krajów europejskich doprowadziło do reorientacji podejścia do przestrzeni wiejskiej poprzez stopniowe eksponowanie

153 Wsparcie finansowe obszarów wiejskich w Unii Europejskiej odbywa się w dwóch głównych filarach. Filar I WPR obejmuje wsparcie bezpośrednio związane z produkcją rolną i ma na celu stabilizację rynku, podnoszenie produktywności i utrzymanie odpowiedniego poziomu dochodów w gospodarstwach rolnych. Narzędzia stosowane w tym filarze to głównie płatności bezpośrednie oraz zakupy na zapasy publiczne zdejmowanie nadwyŜek i dopłaty do eksportu. Filar II WPR określa politykę strukturalną, która ma na celu wyrównanie warunków rozwoju i zapewnienie odpowiedniego poziomu Ŝycia mieszkańcom wsi. Działania w tym filarze obejmują m.in. działania rolnośrodowiskowe, pomoc dla gospodarstw połoŜonych na obszarach o trudnych warunkach, programy pomocowe dla młodych rolników, promocję jakości Ŝywności wprowadzanie wyŜszych standardów i dobrostanu zwierząt.

88

pozaprodukcyjnego znaczenia rolnictwa, jako sektora waŜnego z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego. Nacisk na aspekty środowiskowe pozwolił nadać polityce wobec rolnictwa nowego wymiaru. Zaczęto propagować ideę wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich, wprowadzając nowe regulacje dotyczące ochrony środowiska, rozwoju pozarolniczych działalności na wsi oraz zwiększenia bezpieczeństwa i jakości Ŝywności, czyli instrumenty drugiego filaru WPR. Zaznaczyć naleŜy, Ŝe pod pojęciem wielofunkcyjnego rozwoju wsi rozumiano głównie proces równowaŜenia relacji pomiędzy funkcją produkcyjną a funkcją społeczno-środowiskową rolnictwa (czyli de facto wielofunkcyjny rozwój rolnictwa), a w mniejszym stopniu rozwój pozarolniczego potencjału gospodarczego obszarów wiejskich. Nie bez znaczenia dla przemian w WPR było rozszerzenie UE o nowych członków, które wymagało reformy budŜetu i zasad finansowania kluczowych instrumentów unijnych.

Reforma WPR po roku 2003 objęła swoim zakresem zagadnienia takie, jak oddzielenie wsparcia WPR od decyzji produkcyjnych (decoupling), ograniczenie płatności bezpośrednich otrzymywanych przez największe gospodarstwa rolne i realokacja funduszy uzyskanych w ten sposób na rozwój obszarów wiejskich (modulacja) oraz zwiększenie poziomu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, utworzenie zaleŜności pomiędzy wsparciem gospodarstw rolnych w postaci dopłat bezpośrednich a przestrzeganiem wspólnotowych norm w zakresie ochrony środowiska, warunków weterynaryjno-sanitarnych hodowli zwierząt, a takŜe bezpieczeństwa pracy w gospodarstwie rolnym (cross-compliance), a takŜe przemiany w polityce interwencji na rynkach rolnych.

Oceniając dotychczasowe reformy WPR uznać naleŜy, Ŝe coraz większe znaczenie nabiera wspieranie pozaprodukcyjnych funkcji rolnictwa, głównie z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego oraz rozwój pozarolniczego potencjału obszarów wiejskich.

WaŜnym z punktu widzenia Polski zagadnieniem toczącej się debaty na temat przyszłości WPR jest kwestia renacjonalizacji jej finansowania (problem ten dotyczy równieŜ polityki spójności) oraz proporcji podziału środków między I a II filar WPR, co w istocie oznacza podział środków pomiędzy rolnicze a pozarolnicze dziedziny rozwoju obszarów wiejskich154. Dyskusję nad renacjonalizacją WPR determinuje partykularny interes państw członkowskich, które są lub mogą być w przyszłości płatnikami netto do budŜetu UE. JednakŜe pomysł renacjonalizacji polityk moŜe doprowadzić do zakłócenia konkurencji na jednolitym rynku przez rozproszone i róŜne działania poszczególnych państw członkowskich oraz zróŜnicowanie poziomu wsparcia w ramach narodowych polityk, które uwarunkowane jest od budŜetów, jakimi dysponują. Prowadziłoby to do pogłębienia się zróŜnicowania rozwoju

154 zob. Kierunki Reformy WPR w ramach przeglądu zaplanowanego na lata 2008/2009 z perspektywy Polski, dokument konsultacyjny, SAEPR/FAPA, UKIE, www.fapa.com.pl

89

gospodarczego w krajach UE, przy czym dotknęłoby to w głównej mierze nowe państwa członkowskie. Mógłby to w przyszłości stać się podstawą do stawiania pytań o sens istnienia Unii Europejskiej, jako unii gospodarczo-walutowej państw o niejednomiernych moŜliwościach rozwoju.

Ze względu na wagę problemów związanych z rolnictwem oraz w związku ze zwiększeniem się presji konkurencyjnej w rolnictwie (pomimo objęcia rolników dopłatami bezpośrednimi w ramach WPR), warunkiem powodzenia całej strategii rozwojowej na obszarach wiejskich jest zintegrowane oddziaływanie w sferze pozarolniczych funkcji obszarów wiejskich, czyli kapitału ludzkiego (edukacja), rynku pracy, infrastruktury i przedsiębiorczości. Wymaga to komplementarnych działań inwestycyjnych w regionach ukierunkowanych na modernizację i rozbudowę infrastruktury technicznej i społecznej na wsi, wsparcie tworzenia i rozwoju pozarolniczych małych i średnich przedsiębiorstw, przekwalifikowania ludności związanej z rolnictwem, podwyŜszenie poziomu i jakości edukacji. Problem proporcji pomiędzy nakładami na konwergencje i wzmacnianie konkurencyjności regionów dotyczy zarówno polityki spójności, jak i Wspólnej Polityki Rolnej a zapewnienie jednakowych podstaw rozwoju regionów, nawet jeśli nie przyczynia się to do wzrostu konkurencyjności w krótkim okresie, stanowi moŜe podstawę przyszłego rozwoju UE. Z punktu widzenia rozwoju obszarów wiejskich przed obydwoma politykami rysuje się wyzwanie wspierania zrównowaŜonego rozwoju, łączącego poprawę konkurencyjności rolnictwa oraz ochronę zasobów naturalnych i krajobrazowych, przy wykorzystaniu pozarolniczego potencjału społeczno-ekonomicznego. Podnoszenie konkurencyjności rolnictwa i obszarów wiejskich wymaga równieŜ wzmocnienia spójności terytorialnej w regionach tak, by umoŜliwiała ludności wiejskiej swobodny dostęp do rynków pracy, przy jednoczesnym ograniczeniu migracji zarobkowej. Dlatego rozwój obszarów wiejskich powinien w większym stopniu stanowić integralną część rozwoju regionalnego a wykorzystanie pozarolniczego potencjału wsi (m.in. kapitału ludzkiego) element strategii rozwoju miast.

Ze względu na duŜe zróŜnicowanie w poziomie rozwoju, profilu gospodarczym regionów w UE (np. tereny rolnicze, przemysłowe, turystyczne), integracja celów obydwu polityk w odniesieniu do wspierania rozwoju obszarów wiejskich musi uwzględniać, obok celów horyzontalnych, specyficzne wyzwania i potrzeby poszczególnych terenów. Wymaga to połoŜenia nacisku na oddolny charakter programowania i decentralizację zarządzania funduszami.

90

Cele i narzędzia polityki spójności i Wspólnej Polityki Rolnej

Do 2007 roku głównym źródłem finansowania rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w Unii Europejskiej był Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) podzielony na dwie sekcje155. Od 2007 roku WPR jest finansowana za pomocą dwóch oddzielnych europejskich funduszy rolniczych tj. Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji (EFRG), którego środki słuŜą finansowaniu instrumentów rynkowych i wspieraniu dochodów rolników zgodnie z działaniami pierwszego filaru WPR, oraz Europejskiego Fundusz Rozwoju na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), z którego finansowane są programy rozwoju obszarów wiejskich wdraŜane w ramach filaru drugiego WPR.

Zintegrowane podejście do rozwoju w ramach polityki spójności i Wspólnej Polityki Rolnej wymaga uwzględnienia komplementarności i rozbieŜności w celach obu polityk. Problematyka rozwoju obszarów wiejskich powinna więc być rozpatrywana w dwóch płaszczyznach: związanej ze wsparciem przemian w rolnictwie, które wciąŜ stanowi główne źródło utrzymania dla wielu mieszkańców wsi oraz związanej z moŜliwościami wykorzystania potencjału tych obszarów dla wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w danym regionie. Wsparcie przemian w sektorze rolnictwa następuje przy wykorzystaniu instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej (w ramach filaru I przy udziale środków EFRROW), natomiast wsparcie rozwoju pozarolniczego potencjału obszarów wiejskich, obok środków filaru II WPR angaŜuje środki i instrumenty polityki spójności. Integracja obu polityk w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich wymaga analizy komplementarności celów i działań finansowanych z EFRROW z działaniami w ramach polityki spójności co moŜe być podstawą rozwaŜań nad moŜliwościami lepszej synergii w oddziaływaniu lub nawet przesunięcia działań realizowanych w ramach WPR do polityki spójności.

Przesłanką ku takim działaniom jest fakt istnienia w obecnym okresie programowania mocno rozbudowanej linii demarkacyjnej, dzielącej te same cele, dotyczące rozwoju obszarów wiejskich pomiędzy politykę spójności i wspólną politykę rolną przewaŜnie oparte są na definicji beneficjenta, granicy administracyjnej, zakresie pomocy lub skali projektu156. JuŜ sam fakt istnienia takiej linii potwierdza, Ŝe komplementarność celów obu polityk jest znaczna. Dodatkowo w wielu obszarach istnieje na tyle duŜe prawdopodobieństwo nakładania się wsparcia w ramach programów operacyjnych obu polityk, Ŝe agencje płatnicze dla programów operacyjnych przewidują kontrole krzyŜowe beneficjentów, obowiązek składania oświadczeń o nie pobieraniu innych środków publicznych na dane operacje i inne wymogi dla beneficjentów mające na

155 W Polsce w latach 2004-2006 z sekcji Orientacji finansowany był Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora Ŝywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich”, natomiast z sekcji Gwarancji - Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich i płatności bezpośrednie. 156 MRiRW, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Warszawa 2007, s. 325.

91

celu wykluczenie finansowania podobnych działań ze środków róŜnych programów operacyjnych157. Jest to równieŜ sygnałem, Ŝe realizacja tych samych celów poprzez róŜne polityki wiąŜe się z dodatkowymi kosztami dla agencji płatniczych (co prowadzi do wzrostu ogólnych kosztów transakcyjnych realizacji programów) oraz stanowi dodatkowe obciąŜenie dla beneficjentów, którzy często zmuszeni są do gromadzenia dokumentacji potwierdzającej, Ŝe nie złamali zasady zabraniającej finansowania tych samych działań z dwóch róŜnych funduszy. Fakt nakładania się obszarów interwencji w ramach róŜnych polityk jest niewątpliwą przesłanką za wyodrębnieniem jednolitych celów rozwoju obszarów wiejskich i włączeniem ich do realizacji w ramach jednej polityki. Zwłaszcza, Ŝe w Unii Europejskiej dąŜy się do uproszczenia struktury finansowania poszczególnych celów Wspólnoty.

NaleŜy zaznaczyć, Ŝe podstawowym celem WPR jest zwiększenie konkurencyjności rynku rolnego UE jako całości, zwiększenie wydajności produkcji i postępu technicznego w rolnictwie oraz zapewnienie odpowiedniego poziomu dochodów rolników. Nie ulega wątpliwości, Ŝe w tym obszarze Wspólna Polityka Rolna pozostanie polityką, do której naleŜeć powinna finansowanie i realizacja, a takŜe dostosowywanie wyŜej wymienionych celów do zmieniających się uwarunkowań gospodarczych. Z analizy zbieŜności celów WPR i polityki spójności wyłączone powinny zostać działania, realizowane w ramach filaru I WPR a finansowanych z EFRG (wspieranie interwencji rynkowej i dochodów rolniczych). Obszary, wobec których moŜna stwierdzić występowanie wspólnych celów dla obu polityk naleŜą głównie do działań realizowanych w ramach środków z EFRROW.

Głównym zadaniem tego Funduszu jest promocja zrównowaŜonego rozwoju obszarów wiejskich we Wspólnocie, uzupełniając obok polityki wobec rynków rolnych i polityki wspierania dochodów w ramach WPR, politykę spójności i Wspólna Politykę Rybołówstwa158. NaleŜy zaznaczyć, Ŝe to EFRROW stanowi podstawę tworzenia Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich w państwach członkowskich.

W myśl rozporządzenia Rady159 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich realizowane w ramach EFRROW przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:

1. Poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

2. Poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

157 tamŜe, s. 323 i 329. 158 Rozporządzenie w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej 1290/2005 z 21 czerwca 2005 roku (JOCE L 209 z 11.08.2005 r) art. 2 pkt.1.a i b. 159 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

92

3. Poprawy jakości Ŝycia na obszarach wiejskich oraz popierania róŜnicowania działalności gospodarczej.

Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w myśl rozporządzenia nr 1698/2005 realizowane jest w ramach 4 osi, będących realizacją wyŜej wspomnianych celów. Wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego, tworzące oś pierwszą EFRROW dotyczy środków:

• których celem jest upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez kształcenie zawodowe i działania informacyjne, w tym rozpowszechnianie wiedzy naukowej i praktyk innowacyjnych, skierowane do osób działających w sektorze rolnym, Ŝywnościowym i leśnym; podejmowanie działalności przez młodych rolników; wcześniejsze emerytury rolników i robotników rolnych; korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów; tworzenie usług z zakresu zarządzania gospodarstwem rolnym, zastępstwa i usług doradczych, jak równieŜ usług doradczych w zakresie leśnictwa;

• mających na celu restrukturyzację i rozwój kapitału rzeczowego i wspieranie innowacji poprzez modernizację gospodarstw rolnych; podwyŜszanie wartości gospodarczej lasów; zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych; współpracę na rzecz rozwoju nowych produktów, procesów i technologii w sektorze rolnym i Ŝywnościowym oraz w sektorze leśnym; ulepszanie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa; przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku klęsk Ŝywiołowych oraz wprowadzanie odpowiednich działań zapobiegawczych;

• których celem jest poprawa jakości produkcji i produktów rolnych poprzez pomoc rolnikom w dostosowaniu się do wymagających norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym; wspieranie rolników biorących udział w systemach jakości Ŝywności; wspieranie grup producentów w działalności informacyjnej i promocyjnej na rzecz produktów wytwarzanych w ramach systemów jakości Ŝywności; środków przejściowych dla nowych krajów członkowskich, dotyczących wspierania gospodarstw rolnych niskotowarowych w fazie restrukturyzacji i wspierania tworzenia grup producentów.

Wsparcie na poprawę środowiska naturalnego i rozwój terenów wiejskich stanowiące oś drugą dotyczy środków ukierunkowanych na zrównowaŜone uŜytkowanie gruntów rolnych poprzez płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach górskich; płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niŜ obszary górskie, płatności dla obszarów Natura 2000, płatności rolnośrodowiskowe i z tytułu dobrostanu zwierząt, wsparcie zrównowaŜonego

93

uŜytkowania gruntów leśnych poprzez działania takie, jak: pierwsze zalesianie gruntów rolnych i nierolniczych, czy teŜ płatności dla obszarów Natura 2000.

Wsparcie poprawy jakości Ŝycia na obszarach wiejskich i dywersyfikacji ekonomicznej obszarów wiejskich będące osią trzecią Funduszu dotyczy środków na rzecz:

• róŜnicowania gospodarki wiejskiej, obejmujących róŜnicowanie w kierunku działalności nierolniczej, wsparcie na rzecz tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw oraz zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką;

• poprawy jakości Ŝycia na obszarach wiejskich, obejmujących podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej, odnowę i rozwój wsi oraz zachowanie jej dziedzictwa naturalnego i kulturowego.;

• szkolenia i informowania dla podmiotów gospodarczych działających w dziedzinach objętych niniejszym punkcie;

• wspierana nabywania umiejętności w celu przygotowania i wdroŜenia lokalnej strategii rozwoju.

W ramach celu 3 realizowanego przez EFRROW wyodrębniono oś 4 – Leader. Działania w ramach osi Leader charakteryzuje oddolne, zintegrowane lokalnie, partnerskie i innowacyjne podejście do aktywizacji obszarów wiejskich, na które składają się następujące elementy:

• zaangaŜowanie lokalnych partnerów - program rozwoju formułowany jest z uwzględnieniem specyfiki danego obszaru, jego mieszkańców, historii i tradycji,

• oddolne podejście – decyzje podejmowane są na szczeblu lokalnym, w proces decyzyjny zaangaŜowana jest cała wspólnota, środowiska społeczne i gospodarcze, instytucje publiczne.

• partnerskie podejście - lokalni partnerzy pracują nad formułowaniem strategii i planu działań oraz zarządzają wdraŜaniem zaplanowanych rozwiązań.

• innowacja - konkretne działania mają charakter innowacyjny, np. mogą dotyczyć nowego sposobu promowania lokalnych walorów, nowych produktów regionalnych, form organizacyjnych itd.

• zintegrowane podejście - działania są ze sobą powiązane i traktowane jako spójna całość. MoŜe to dotyczyć w szczególności powiązań pomiędzy róŜnymi grupami uczestników: gospodarczymi, społecznymi, kulturalnymi, ekologicznymi itp.

94

• tworzenie powiązań i współpraca - sieć powiązań ma na celu stworzenie systemu informacji o programach rozwoju obszarów wiejskich oraz upowszechnianie innowacji w większej skali.

• lokalne finansowanie i zarządzanie – lokalnym grupom działania przekazana zostaje odpowiedzialność związana z podejmowaniem decyzji dotyczących finansowania i zarządzania, co jest istotnym warunkiem realizacji zaplanowanego przez grupę programu rozwoju.

Lokalne podejście Leadera ściśle powiązane z określonym obszarem, na którym działają LGD wpływa na lepsze zdefiniowanie problemów obszaru i określenie sposobów ich rozwiązania. Leader jest podejściem polegającym na opracowaniu przez lokalną społeczność wiejską lokalnej strategii rozwoju (LSR) oraz realizacji wynikających z niej innowacyjnych projektów łączących zasoby ludzkie, naturalne, kulturowe, historyczne, itp., wiedzę i umiejętności przedstawicieli trzech sektorów: publicznego, gospodarczego i społecznego. Przedstawiciele tych sektorów tworzą grupę działania, która jest reprezentatywna dla obszaru objętego LSR. Na poziomie decyzyjnym LGD, co najmniej 50% stanowią partnerzy gospodarczy i społeczni. Zaletą podejścia osi Leader do rozwoju lokalnego jest fakt, Ŝe to LGD wybiera projekty, których realizacja przyczyni się do osiągnięcia celów wspólnie opracowanej lokalnej strategii rozwoju. Takie oddolne, zorientowane na lokalne potrzeby i wyzwania podejście skutecznie wzmacnia spójność podejmowanych decyzji, podnosi jakość zarządzania i przyczynia się do budowy kapitału społecznego w społecznościach wiejskich, a takŜe motywuje do stosowania innowacyjnych rozwiązań w zakresie rozwoju danego obszaru160. Dzięki temu, ze o rozwoju danego obszaru decydują mieszkańcy, władze i przedstawiciele podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na tym terenie, zarządzanie, dobór instrumentów do osiągnięcia celów precyzyjnie zdefiniowanych w lokalnej strategii działania oraz zaangaŜowanie w samą realizację zaplanowanych skutkuje o wiele większą efektywnością wspierania rozwoju obszarów wiejskich niŜ na szczeblu regionalnym161. Dlatego lokalne grupy działania naleŜy uznać za niezwykle waŜny dla rozwoju obszarów wiejskich podmiot, a wspieranie ich działań powinno być zapisane w strategii rozwoju regionalnego. Ponadto warto rozpatrzeć moŜliwość zwiększenia zakresu finansowania działań lokalnych grup działania na środki z funduszu spójności. W ramach podejścia Leader obok inwestycji lokalny kapitał ludzki, wspierany jest takŜe proces wymiany informacji między społecznościami róŜnych krajów członkowskich przez udział lokalnych grup działania i społeczności lokalnej w wymianie międzynarodowej.

160 zob. COST Technical Committee Social Sciences, Final evaluation report: Rural Innovation, Brussels 2003 161 por. Ch. Ray, The dialectic of local development: the case of EU Leader 1 rural development programme, University of Newcastle Upon Tyne Centre for Rural Economy Working Paper Series, No 23/1996, s 24.

95

Rozwój obszarów wiejskich w duŜej mierze zaleŜy od działań polityki spójności, której cele bezpośrednio wpływają na rozwój lokalny. W obecnym okresie programowania polityka spójności realizowana jest w podziale na trzy cele. Cel 1 ‘Konwergencja’ stanowi priorytet funduszy i jest ukierunkowany na zwiększanie ilości i poprawie jakości inwestycji w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwijanie innowacyjności i społeczeństwa opartego na wiedzy, zdolnościom adaptacyjnym do zmian gospodarczych i społecznych, ochronie i poprawie jakości środowiska naturalnego oraz zwiększaniu wydajności administracji. Cel 2 ‘Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie’ ukierunkowany jest na zwiększanie konkurencyjności i atrakcyjności regionów oraz wzrost zatrudnienia poprzez przewidywanie zmian gospodarczych i społecznych, inwestycje w kapitał ludzki, innowacyjność i promowanie społeczeństwa opartego na wiedzy, przedsiębiorczość, ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego oraz poprawę zdolności adaptacyjnych pracowników i podmiotów gospodarczych do zmieniającego się rynku pracy. Cel 3 ‘Europejska współpraca terytorialna’ natomiast ukierunkowany jest na umacnianie współpracy transgranicznej poprzez wspólne inicjatywy lokalne i regionalne, umacnianie współpracy transnarodowej za pomocą działań sprzyjających zintegrowanemu rozwojowi terytorialnemu powiązanemu z priorytetami Wspólnoty oraz umacnianie współpracy międzyregionalnej i wymiany doświadczeń na właściwym szczeblu terytorialnym.

Z punktu widzenia wspierania rozwoju obszarów wiejskich polityka spójności i Wspólna Polityka Rolna posiada kilka wspólnych obszarów interwencji. Są to przede wszystkim rozwój infrastruktury transportowej (zwłaszcza drogowej), zasobów ludzkich (szkolenia, kształcenie zawodowe i przekwalifikowanie) oraz infrastruktury ochrony środowiska (gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami komunalnymi, monitoring stanu i ochrona środowiska naturalnego w tym na obszarach objętych programem Natura 2000). Cele obu polityk są zbieŜne pod względem wsparcia rozwoju infrastruktury społeczno-kulturalnej (ochrona zabytków, turystyczna i sportowa) oraz infrastruktury energetycznej (wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych) oraz wspierania przedsiębiorczości (poprzez wsparcie dla przedsiębiorstw i podejmowania działalności gospodarczej – tworzenie i rozwój nowopowstałych przedsiębiorstw, inwestycje w przedsiębiorstwach i ich modernizacja, promocja przedsiębiorczości).

Przyszłość polityki spójności zaleŜeć będzie od wzmocnienia tych obszarów wsparcia, które mogą bezpośrednio przyczynić się do podniesienia konkurencyjności regionów. A więc przede wszystkim dotyczyć to będzie inwestycji w zasoby ludzkie oraz wspierania przedsiębiorczości. Jako waŜny kierunek rozwoju UE w przyszłości postawiono sobie takŜe cel trwałego, zrównowaŜonego rozwoju, z poszanowaniem

96

zasobów naturalnych oraz środowiska162. Dlatego w przyszłości coraz większą rolę odgrywać będą cele ukierunkowane na rozwój infrastruktury związanej z energią odnawialną oraz infrastruktury ochrony środowiska.

PowyŜsza analiza prowadzi do wniosków, Ŝe w ramach polityki spójności mogłyby być realizowane działania odnoszące się do wspierania pozarolniczego potencjału ekonomicznego oraz poprawy jakości Ŝycia na obszarach wiejskich, stanowiące w EFRROW oś 3 Poprawa jakości Ŝycia na obszarach wiejskich oraz popierania róŜnicowania działalności gospodarczej. Wsparcie w ramach środków EFRROW obejmujące róŜnicowanie w kierunku działalności nierolniczej, środki na poprawę jakości Ŝycia na wsi (usługi dla ludności i gospodarki, odnowa wsi oraz zachowanie dziedzictwa kulturowego), działania szkoleniowo-informacyjne dla beneficjentów oraz wsparcie nabywania umiejętności przygotowania i wdroŜenia lokalnej strategii rozwoju, są komplementarne do działań w ramach polityki spójności.

Z uwagi na specyfikę działań w ramach celu 2 EFRROW ‘Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami’ ściśle powiązanych z działalnością rolniczą (uŜytkowanie gruntów rolnych, płatności rolno-środowiskowe oraz programy zalesiania gruntów) nie jest moŜliwa jego realizacja w ramach polityki spójności. Realizacja tego celu EFRROW wymaga integracji celu z celami poprawy konkurencyjności sektora rolnego i dla dobra spójności i komplementarności celów wymaga realizacji w ramach WPR.

Cel 1 EFRROW odnoszący się do poprawy konkurencyjności sektora rolnego i leśnego obejmuje zagadnienia restrukturyzacji i rozwoju kapitału rzeczowego i innowacji w gospodarstwach rolnych oraz poprawy jakości produkcji przez inwestycje, które to działania ściśle powiązane są z filarem I wspólnej polityki rolnej i w ramach tej polityki powinny być realizowane. Natomiast kolejny komponent celu 1 EFRROW dotyczący upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez kształcenie zawodowe i działania informacyjne skierowane do osób działających w sektorze rolnym, Ŝywnościowym i leśnym mogłyby zostać włączone w działania polityki spójności ukierunkowane na podnoszenie jakości kapitału ludzkiego.

Odrębnym zagadnieniem zasługującym na rozpatrzenie jest realizacja działań budowania kapitału społecznego oraz odnowy wsi realizowanych przez Lokalne Grupy Działania w ramach osi Leader. Dotychczasowe badania nad skalą oddziaływania tego programu na rozwój lokalny podkreślają unikalnych charakter programu, który z wykorzystaniem lokalnych zasobów ludzkich realizuje strategię działania w oparciu o cele zdefiniowane na poziomie lokalnym. Takie oddolne podejście gwarantuje skuteczną realizację działań, gdyŜ mieszkańcy danego obszaru

162 J. Aakkula, L. Kröger, K. Kuokkanen, H.Vihinen, Implementation of policies for sustainable development in the context of CAP. New challenges for research, Sixth Framework Programme Priority 8.1. Specific Support To Policies, Background Note 3, SASSPO-SSP4-022698.

97

sami stawiają sobie cele i sami je realizują, pracując na rzecz rozwoju własnego sąsiedztwa. Naturalnie taka decentralizacja wiąŜe się równieŜ ze wzrostem kosztów realizacji działania, ale tworzenie lokalnych grup działania moŜna zaliczyć jako inwestycję w kapitał ludzki i społeczny, dlatego koszty te nie są kosztami wyłącznie administracyjnymi. W Polsce zakłada się, Ŝe liczba grup do roku 2013 wzrośnie do 200 i obejmą swoim zasięgiem 50% terytorium kraju. Warto rozpatrzyć moŜliwość dopuszczenia LGD do realizacji działań w ramach polityki spójności zwłaszcza odnośnie działań na rzecz podnoszenia jakości kapitału ludzkiego (organizacji szkoleń i działania edukacyjnych) jednakŜe z uwagi na lokalny charakter tych grup i ich działania na rzecz ludności rolniczej, nie powinny one być finansowane wyłazie z jednego programu a powinny integrować działania z róŜnych polityk na rzecz realizacji celów definiowanych przez aktorów lokalnych i wobec obszarów, na których funkcjonują. Skala oddziaływania osi Leader na rozwój obszarów wiejskich jest wciąŜ minimalna, gdyŜ na te oś przeznacza się 2,5-5% środków programu rozwoju obszarów wiejskich. Włączenie LGD do procesu realizacji celów polityki spójności pomogłoby zwiększyć skalę skutecznego oddziaływania na obszary wiejskie w Polsce.

Obszary wiejskie w Polsce i w Unii Europejskiej stanowią demograficzny rezerwuar kapitału ludzkiego dla gospodarki (w Polsce obszary wiejskie stanowią 93% powierzchni kraju, na ich terenie mieszka blisko 15 mln osób, co stanowi niemal 40% ludności Polski), który stanowi podstawę trwałego rozwoju w długim okresie163. Dla mieszkańców obszarów wiejskich coraz większego znaczenia nabiera rozwój gospodarczy miast. Dzieje się tak, gdyŜ rozwój infrastruktury komunikacyjnej oraz poprawa warunków bytowych ludności wiejskiej, przejawiająca się powszechnością występowania środków transportu, wpływają na geograficzny wzrost dostępności do lokalnych rynków pracy. Tym samym rozproszona sieć osiedleńcza przestaje być barierą wzrostu aktywności ekonomicznej ludności wiejskiej. Przyczynia się to do spadku natęŜenia migracji z obszarów wiejskich do miast, zwłaszcza biorąc pod uwagę rosnące koszty utrzymania w duŜych aglomeracjach. MoŜna przypuszczać, Ŝe dalsza poprawa infrastruktury komunikacyjnej moŜe przyczynić się do dalszego zahamowania procesu wyludniania się wsi, zwłaszcza obszarów peryferyjnych.

Wymaga to poprawy spójności terytorialnej poprzez integrację celów rozwoju obszarów wiejskich z celami polityki transportowej. Obok inwestycji w rozwój sieci komunikacyjnych poprawiających spójność komunikacyjną na poziomie Wspólnoty, polityka spójności mogłaby postawić sobie za cel integrację celów polityki rozwoju obszarów wiejskich i polityki transportowej poprzez poprawę sieci transportowej umoŜliwiającej sprawną komunikację pomiędzy wsią a miastami, będącymi lokalnymi ośrodkami wzrostu. Jednocześnie wyzwania stawiane przed Unią

163 A. Sikorska, PrzeobraŜenia w strukturze społeczno-ekonomicznej wsi a proces włączania się Polski do Wspólnej Polityki Rolnej, IERiGś-PIB, Warszawa 2007

98

Europejską odnośnie wzrostu gospodarczego z poszanowaniem środowiska naturalnego rodzą potrzebę rozwaŜenia moŜliwości wzrostu znaczenia transportu kolejowego celem ograniczenia niekorzystnego oddziaływania komunikacji drogowej na środowisko.

Nasuwa się wniosek, iŜ polityka spójności powinna połoŜyć nacisk na wykorzystanie potencjału wsi poprzez wspieranie wyrównywania szans edukacyjnych, rozwoju pozarolniczej działalności gospodarczej oraz inwestycje w infrastrukturę transportową łączącą obszary wiejskie z aglomeracjami miejskimi w celu umoŜliwienia mieszkańcom wsi korzystania z jak najszerszego (w znaczeniu geograficznym) dostępu do rynku pracy bez potrzeby zmiany miejsca zamieszkania.

Z uwagi na duŜe zróŜnicowanie w poziomie rozwoju gospodarczego regionów UE czynniki oddziałujące na konkurencyjność obszarów wiejskich poszczególnych państw członkowskich są odmienne. Rodzi to potrzebę dostosowania poziomu zarządzania funduszami do regionalnych i lokalnych problemów oraz wyzwań. Dlatego rozwój obszarów wiejskich, realizowany zarówno przez politykę spójności jak i Wspólną Politykę Rolną wymaga podejścia opartego na teorii federalizmu fiskalnego, w myśl którego finanse publiczne oraz struktura zarządzania mają wielopoziomowy charakter. Działania na poziomie federalnym pozwalają na osiągnięcie efektu skali, przy większej efektywności nakładów, jednocześnie zakładając występowanie heterogeniczności preferencji poszczególnych społeczności, co stanowi przesłankę do finansowania dóbr publicznych na poziomie zdecentralizowanym, gdzie lokalne preferencje są bardziej homogeniczne164.

Przykładem takiego działania w ramach polityki spójności są regionalne programy operacyjne, które przyczyniają się do decentralizacji procesu zarządzania i podziału środków w celu uzyskania optymalnych alokacji na cele określone przez społeczność lokalną. W ramach wspólnej polityki rolnej znakomitym przykładem działań zdecentralizowanych jest filozofia programu Leader. Doświadczenia krajów 15 UE w realizacji tej, najpierw inicjatywy a później osi pozwalają na jednoznaczne postawienie wniosku, Ŝe skuteczność realizacji działań wspierających rozwój obszarów wiejskich tym większa, im bardziej lokalnie definiowane są cele i zaangaŜowani aktorzy165. W przyszłości powinno się zatem dąŜyć do coraz głębszej decentralizacji procesu programowania, planowania i realizacji celów rozwoju obszarów wiejskich.

164 zob. J. Pietras, Przyszłość budŜetu Unii Europejskiej. Spójność celów, polityk i finansów unijnych, Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa 2008. 165 Problemowi temu poświęcony został poświęcony odrębny numer „Sociologia Ruralis” nr 40/2000.

99

Wnioski i rekomendacje

Działania mające na celu wyrównywanie szans rozwojowych w regionach uboŜszych wciąŜ wymagają wsparcia rozbudowy infrastruktury technicznej i społecznej. Tworzenie warunków do rozwoju przedsiębiorczości wiejskiej i nowych miejsc pracy poza rolnictwem, inwestycje infrastrukturalne z zakresu lokalnych dróg, ochrony środowiska, zaopatrzenia w energię, a w sferze społecznej inwestycje w kapitał ludzki mające równieŜ na celu wyrównywanie szans edukacyjnych młodego pokolenia, powinno odbywać się w ramach jednego funduszu, z jasno określonym celem horyzontalnym, jednocześnie o charakterze zdecentralizowanym pod względem zarządzania.

Zakres interwencji polityki spójności nie powinien dotyczyć działań zaliczanych do filaru I wspólnej polityki rolnej, takich jak dopłaty do rolnictwa, czy teŜ regulacja rynków rolnych. Polityka spójności stawiająca sobie za cel reformę w kierunku polityki horyzontalnej wspierającej budowę konkurencyjności gospodarki UE powinna skupiać się na lepszej synergii działań na rzecz osiągania celów konkurencyjności, z zachowaniem dąŜenia do wyrównywania róŜnic pomiędzy regionami.

Działania celu 1 EFRROW odnoszące się do poprawy konkurencyjności sektora rolnego i leśnego obejmuje zagadnienia restrukturyzacji i rozwoju kapitału rzeczowego i innowacji w gospodarstwach rolnych oraz poprawy jakości produkcji przez inwestycje ściśle powiązane są z filarem I WPR i w dlatego powinny być realizowane w ramach WPR. Natomiast kolejny komponent celu 1 dotyczący upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez kształcenie zawodowe i działania informacyjne skierowane do osób działających w sektorze rolnym, Ŝywnościowym i leśnym mogłyby zostać włączone w działania polityki spójności ukierunkowane na podnoszenie jakości kapitału ludzkiego.

Realizacja celu 2 EFRROW ukierunkowanego na poprawę środowiska naturalnego i terenów wiejskich wymaga integracji celu z celami poprawy konkurencyjności sektora rolnego i dla dobra spójności i komplementarności celów wymaga realizacji w ramach WPR.

W ramach polityki spójności mogłyby być realizowane działania odnoszące się do wspierania pozarolniczego potencjału ekonomicznego oraz poprawy jakości Ŝycia na obszarach wiejskich, stanowiące w EFRROW oś 3 Poprawa jakości Ŝycia na obszarach wiejskich oraz popierania róŜnicowania działalności gospodarczej, które są komplementarne do działań w ramach polityki spójności.

Z punktu widzenia rozwoju obszarów wiejskich synchronizacja polityki spójność i Wspólnej Polityki Rolnej powinna obejmować obszary związane z podnoszeniem jakości kapitału ludzkiego na wsi oraz tworzenia infrastruktury wzmacniającą

100

spójność gospodarczą pomiędzy wsią i miastem – dotyczy to głównie sieci transportowych. Takie podejście moŜe przyczynić się do zwiększenia zatrudnienia ludności wiejskiej w miastach przy jednoczesnym zahamowaniu tendencji do wyludniania się terenów wiejskich. Przyczynić się to moŜe do oŜywienia gospodarczego terenów wiejskich, których funkcje rezydencyjne oddziaływać będą na rozwój sieci usługowo-handlowej. Równie waŜnym zadaniem polityki spójności w przyszłości powinno być wspieranie ochrony dziedzictwa kulturowego oraz zasobów naturalnych na wsi, które stanowią jeden z waŜnych elementów rozwoju turystyki w regionie.

W ramach przeglądu polityk UE warto zastanowić się nad moŜliwościami realizacji celów istotnych dla rozwoju obszarów wiejskich realizowanych dotychczas w ramach polityki spójności i Wspólnej Polityki Rolnej dotyczących rozwoju i poprawy lokalnej infrastruktury, takŜe infrastruktury umoŜliwiającej rozszerzenie oddziaływania duŜych aglomeracji, stanowiących ośrodki wzrostu na obszary wiejskie poprzez zwiększenie ich dostępności dla mieszkańców wsi, inwestycji w kapitał ludzki i wyrównywaniu szans edukacyjnych mieszkańców wsi, rozwoju przedsiębiorczości i zwiększaniu atrakcyjności inwestycyjnej obszarów wiejskich, działania inwestycyjne mające na celu zachowanie dóbr kulturalnych oraz naturalnych wsi. Na poziomie systemu instytucjonalnego działania polityki spójności realizowane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej a odnoszące się do pozarolniczych funkcji obszarów wiejskich mogłyby być realizowane na poziomie regionalnym, a doświadczenia Polski w realizacji Regionalnych Programów Operacyjnych, potwierdzają zasadność potrzeby przeniesienia programowania rozwoju oraz wdraŜania instrumentów finansowych na poziom NUTS 2, co wiąŜe się ze wzrostem uprawnień decyzyjnych samorządów regionalnych.

Doświadczenia krajów Unii Europejskiej podczas realizacji programu Leader, wskazują na potrzebę opracowania jasnych przepisów prowadzących do wzrostu znaczenia partnerów społecznych i prywatnych w procesie programowania oraz realizacji polityki spójności na poziomie regionalnym. Leader traktowany dotychczas jako ‘laboratorium’ rozwoju obszarów wiejskich166, pozwolił na jednoznaczne wnioski, ze politykę rozwoju obszarów wiejskich najskuteczniej moŜna realizować poprzez współdziałanie aktorów w ramach partnerstwa trójsektorowego w oparciu o definicję celów cząstkowych oraz ich realizację na poziomie lokalnym. Próba przełoŜenia filozofii Leadera na poziom regionalny powinna stanowić podstawę przyszłego rozwoju gospodarczego Unii, przy zagwarantowaniu właściwych proporcji pomiędzy konkurencyjnością a spójnością europejskich regionów. Mając na uwadze, Ŝe kolejne rozszerzenia Unii o kraje Europy Środkowo-Wschodniej pogłębiły róŜnice pomiędzy regionami Wspólnoty, naleŜy uznać, Ŝe trwały rozwój 166 Ch. Ray, The dialectic of local development: the case of EU Leader 1 rural development programme, University of Newcastle Upon Tyne Centre for Rural Economy Working Paper Series, No 23/1996

101

terytorium UE moŜe być realizowany tylko na poziomie regionalnym dającym lokalnym aktorom, w poszczególnych państwach członkowskich moŜliwość określenia proporcji pomiędzy nakładami na inwestycje podnoszące konkurencyjność danego terenu. Dla jednych regionów taki cel moŜe oznaczać wzrost nakładów na badania i innowacje, dla innych inwestycje w infrastrukturę społeczna i techniczną przyczyniającą się do poprawy spójności terytorialnej na poziomie regionalnym i ponadregionalnym. Jednym z elementów tej spójności jest poprawa sieci komunikacyjnych łączących obszary wiejskie z aglomeracjami miejskimi w celu umoŜliwienia mieszkańcom wsi dostępu do rynku pracy bez potrzeby zmiany miejsca zamieszkania. Z jednej strony przyczynia się to do zahamowania tendencji do wyludniania się wsi, stanowi szansę na wykorzystanie potencjału zasobów ludzkich wsi w rozwoju miast, będących ośrodkami wzrostu, z drugiej zaś moŜe to zaowocować rozbudową infrastruktury handlowo-usługowej na potrzeby mieszkańców obszarów wiejskich.

Europejską wartość dodaną polityki spójności tworzy podejście, w myśl którego cele strategiczne, oparte na długofalowym planowaniu wybiegającym poza kolejne okresy programowania i krótkoterminowe interesy polityczne poszczególnych państw członkowskich, realizuje się z uwzględnieniem lokalnych potrzeb na róŜnych obszarach Europy. Dlatego przyszłe programowanie rozwoju obszarów wiejskich i rozwoju regionalnego powinno opierać się na podejściu oddolnym, którego kierunek wyznaczałyby cele strategiczne definiowane na poziomie europejskim. W myśl tej filozofii polityka spójności moŜe określać wachlarz działań kluczowych dla przyszłego rozwoju terytorium Unii, mając na uwadze potrzeby wyrównywania szans regionów mniej rozwiniętych gospodarczo. Jednocześnie powinno dąŜyć się do przerzucenia cięŜaru planowania na jak najniŜszą jednostkę delimitacji jej obszaru, a tam, gdzie to moŜliwe implementację oraz zarządzanie funduszami na poziom regionalny (np. NUTS 2).

Podejście Leader obejmuje lokalne strategie rozwoju obszarów wiejskich o zasięgu mniejszym niŜ regionalny i realizowane przez Lokalne Grupy Działania (partnerstwa publiczno-prywatne). Takie oddolne podejście z kompetencjami decyzyjnymi po stronie lokalnych grup działania w sprawie opracowywania i wdraŜania lokalnych strategii rozwoju, wielosektorowe projektowanie i wdraŜanie strategii oparte na interakcji pomiędzy uczestnikami i projektami z róŜnych sektorów gospodarki lokalnej pozwala na efektywną realizację celów rozwoju lokalnego w oparciu o celną diagnozę lokalnych potrzeb i moŜliwości. Warto zastanowić się nad wykorzystaniem potencjału, jaki tworzą mieszkańcy wsi, lokalni przedsiębiorcy i władze samorządowe zaangaŜowane w działalność Lokalnych Grup Działania do realizacji celów polityki spójności, zwłaszcza dotyczących inwestycji w infrastrukturę społeczną, przeciwdziałaniu bezrobociu, podnoszenia poziomu edukacji na terenach wiejskich. Wymagałoby to w przyszłości wsparcia tworzenia się nowych Lokalnych

102

Grup Działania na nowych obszarach, by zwiększyć terytorium zasięgu programu Leader.

NaleŜy podkreślić, Ŝe stanowisko Rządu RP w sprawie reformy polityki spójności i wspólnej polityki rolnej musi być spójne i nie moŜe dopuszczać propozycji, które wzajemnie się wykluczają. Trzeba brać pod uwagę, Ŝe dyskusji nad przyszłością WPR towarzyszą dwa kluczowe dla jej kształtu zagadnienia: częściowej lub całkowitej renacjonalizacji polityki i ograniczenia środków przeznaczonych na interwencję oraz ewentualnego transferu środków pomiędzy pierwszym i drugim filarem WPR. Polska zdecydowanie opowiada się przeciwko renacjonalizacji WPR oraz nie widzi potrzeby zwiększania opowiada się za utrzymaniem stopniowego wprowadzania obowiązkowej modulacji w nowych państwach członkowskich, tak jak to było stosowane w państwach tzw. UE-15 oraz dalszego ograniczania I filaru167. Potencjalna realizacja celu dotyczącego rozwoju pozarolniczego potencjału obszarów wiejskich w ramach polityki spójności moŜe mieć odmienne skutki dla WPR w zaleŜności od kierunku reformy. Z jednej strony mogłoby być to argumentem za utrzymaniem finansowania filaru I WPR na podobnym poziomie a wzmocnienie wsparcie celów realizowanych w ramach filaru II mogłoby odbywać się przez częściową ich realizację w ramach polityki spójności. Zwłaszcza, Ŝe Polska podkreślając, Ŝe I filar pozostanie głównym elementem wsparcia w ramach WPR a II filar odgrywa istotną rolę modernizacyjną i prorozwojową, stoi na stanowisku, Ŝe naleŜy dąŜyć do wzrostu znaczenia II filara, ale nie poprzez redukcję środków na I filar168. Takie stanowisko moŜe być trudne do utrzymania podczas debaty nad przyszłością polityk unijnych. Dlatego poszukiwania rozwiązań, które w przyszłości integrowałyby obszary wspierania terenów wiejskich, finansowane dotychczas z obydwu polityk moŜe stanowić wkład w bardziej efektywne zarządzanie instrumentami Wspólnoty.

Rozwój obszarów wiejskich w przyszłości powinien uwzględniać rolę, jaką tereny te pełnią w rozwoju całego regionu i odbywać się w powiązaniu z rozwojem aglomeracji miejskich. Wzmocnienie procesu integracji społeczno-gospodarczej terenów wiejskich i zurbanizowanych pozwalająca na swobodny przepływ ludności oraz wspieranie rozwoju gospodarki lokalnej przez rozwój pozarolniczej działalności gospodarczej moŜe stanowić podstawę budowy konkurencyjnej gospodarki Wspólnoty. Jednocześnie naleŜy mieć na uwadze, Ŝe Unia Europejska skupia 27 krajów róŜniących się od siebie pod względem szans i barier rozwoju, równocześnie silnie zróŜnicowanych wewnętrznie. Decentralizacja planowania i zarządzania polityką rozwoju regionów umoŜliwi lepszą identyfikację problemów, opracowanie

167 Stanowisko Rządu RP w odniesieniu do Komunikatu Komisji - Przygotowania do oceny funkcjonowania reformy WPR, przyjęte przez KERM w dniu 5 lutego 2008, www.minrol.gov.pl/ 168 MRiRW, Polska wizja Wspólnej Polityki Rolnej wobec wyzwań oceny funkcjonowania WPR, str. 26, www.minrol.gov.pl

103

strategii rozwoju i realizację działań, jednocześnie wzmacniając w społeczności lokalnej poczucie odpowiedzialności za przyszłość obszaru, na którym Ŝyje.

Literatura:

1. Aakkula J., Kröger L., Kuokkanen K., Vihinen H., Implementation of policies for sustainable development in the context of CAP. New challenges for research, Sixth Framework Programme Priority 8.1. Specific Support To Policies, Background Note 3, SASSPO-SSP4-022698.

2. Communication form the Commission; A Sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for Sustainable Development, COM (2001) 264 final.

3. COST Technical Committee Social Sciences, Final evaluation report: Rural Innovation, Brussels 2003.

4. Kierunki Reformy WPR w ramach przeglądu zaplanowanego na lata 2008/2009 z perspektywy Polski, dokument konsultacyjny, SAEPR/FAPA, UKIE, www.fapa.com.pl.

5. Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego „Przygotowania do oceny funkcjonowania reformy WPR”, COM 2007/722 z 20.11.2007 r.

6. MRiRW, Polska wizja Wspólnej Polityki Rolnej wobec wyzwań oceny funkcjonowania WPR, www.minrol.gov.pl

7. MRiRW, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Warszawa 2007.

8. Pietras J., Przyszłość budŜetu Unii Europejskiej. Spójność celów, polityk i finansów unijnych, Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa 2008.

9. Presidency Conclusions – Brussels, 22 and 23 March 2005, 7619/1/05 REV 1, Brussels, 23 March 2005.

10. Ray Ch., The dialectic of local development: the case of EU Leader 1 rural development programme, University of Newcastle Upon Tyne Centre for Rural Economy Working Paper Series, No 23/1996.

11. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

12. Rozporządzenie w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej 1290/2005 z 21 czerwca 2005 roku (JOCE L 209 z 11.08.2005 r) art. 2 pkt.1.a i b.

13. Sociologia Ruralis nr 40/2000.

104

14. Sikorska A., PrzeobraŜenia w strukturze społeczno-ekonomicznej wsi a proces włączania się Polski do Wspólnej Polityki Rolnej, IERiGś-PIB, Warszawa 2007.

15. Stanowisko Rządu RP w odniesieniu do Komunikatu Komisji - Przygotowania do oceny funkcjonowania reformy WPR, przyjęte przez KERM w dniu 5 lutego 2008, www.minrol.gov.pl.

16. Wyzwania przed obszarami wiejskimi i rolnictwem w perspektywie lat 2014-2020, red. M. Kłodziński, IRWiR-PAN, Warszawa 2008.

105

dr Adam Przybyłowski Katedra Systemów Transportowych Wydział Nawigacyjny, Akademia Morska w Gdyni Zintegrowane podejście do rozwoju Polityka spójności a polityka transportowa Unii Europejskiej

Wprowadzenie

Konkurencyjność globalna, trendy demograficzne, wzrost cen na rynkach energii, standardy ekologiczne, wzrastający poziom urbanizacji i znaczenia miast w gospodarkach regionów, nowe technologie powodują konieczność adaptacji przyszłych celów i priorytetów UE do tych globalnych wyzwań. Jedną z kluczowych kwestii jest zapewnienie zintegrowanego podejścia do rozwoju UE. W obszarze polityki spójności i transportowej oznacza to zwiększenie synergii między tymi politykami. Odpowiedź UE powinna w istocie zmierzać do realizacji celów Strategii Lizbońskiej i Goeteborskiej poprzez selektywne finansowanie infrastruktury sieci paneuropejskich transportu i zintegrowanych regionalnych systemów komunikacji publicznej dla zwiększania dostępności i konkurencyjności przestrzeni europejskiej i jej spójności oraz równowaŜenia rozwoju. Ponadto konieczna jest integracja polityki przestrzennej UE ze spójnością ekonomiczną, społeczną i terytorialną Wspólnoty, a takŜe tzw. „lizbonizacja” polityki spójności i w konsekwencji budŜetu UE. Polityka spójności UE jest wiodącą polityką rozwojową dla realizacji idei integracji i solidarności europejskiej. Polityka transportowa z kolei odgrywa waŜną rolę w funkcjonowaniu jednolitego rynku wewnętrznego. Konieczna jest poprawa dostępności terytorialnej peryferii europejskich dla realizacji terytorialnego wymiaru polityki spójności. Kreowanie szans rozwojowych na terenach peryferyjnych poprzez inwestycje infrastrukturalne (zwiększanie dostępności komunikacyjnej), zwłaszcza w regionach metropolitarnych i miastach jako lokomotywach rozwojowych, winno być kluczowym celem UE. Stosowane instrumenty poszczególnych polityk róŜnych ich szczebli (wieloszczeblowe rządzenie) powinny przyczyniać się do bardziej efektywnego rozwoju regionów w przestrzeni europejskiej.

106

Analiza celów polityki spójności i transportowej UE w kontekście zintegrowanego podejścia

Cele polityki spójności i transportowej UE muszą wypływać z załoŜeń strategii rozwojowych, opracowanych przez decydentów Wspólnoty. Do najwaŜniejszych unijnych dokumentów strategicznych UE naleŜą Strategia Lizbońska i Goeteborska. Pierwsza z nich podkreśla konieczność zwiększenia konkurencyjności przestrzeni europejskiej169, druga zaś zwraca uwagę na zapewnienie jej zrównowaŜonego rozwoju170. Wyzwania i priorytety zawarte w znowelizowanych strategiach europejskich przedstawia tab. 1.

Tab. 1. Wyzwania i priorytety znowelizowanych strategii europejskich

Wyzwania i priorytety Strategii Lizbońskiej

Wyzwania i priorytety Strategii Goeteborskiej

zwiększenie inwestycji w wiedzę i innowacje

zmiany klimatyczne i czysta energia

Uwolnienie potencjału gospodarczego, zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw

zrównowaŜony transport

większa elastyczność rynków pracy dzięki wprowadzeniu w Ŝycie zasady flexicurity (równowagi między elastycznością i pewnością zatrudnienia)

zrównowaŜona konsumpcja i produkcja

energia i zmiany klimatyczne ochrona zasobów naturalnych i zarządzanie nimi

zdrowie publiczne

integracja społeczna, demografia i migracja

169 Zob. m. in. : Communication to the spring European Council of 02 February 2005, Working together for growth and jobs. A new start for the Lisbon strategy. Communication from President Barroso in agreement with Vice-President Verheugen. [COM(2005) 24 final. 170 Zob. m. in. : Communication from the Commission, A sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for Sustainable Development, Brussels 15.05.2001, COM(2001)264 final.

107

przeciwdziałanie globalnemu ubóstwu

Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://www.clubofrome.at/events/2006/brussels/, 2008-04-09.

Realizację sektorowej polityki transportowej (jak i innych polityk wspólnotowych) wspiera horyzontalna polityka spójności UE, zwłaszcza poprzez fundusze strukturalne i fundusz spójności. Podstawowe cele aktualnie obowiązujących polityk: transportowej i spójności przedstawia tab. 2.

Tab. 2. Cele polityki transportowej i spójności UE

Cele polityki transportowej UE Cele polityki spójności UE

trwały i zrównowaŜony rozwój, zgodnie ze Strategią Lizbońską i Goeteborską

zrównowaŜony rozwój wszystkich obszarów, z zachowaniem wewnętrznej spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej za pomocą zespołu instrumentów prawnych i finansowych

promowanie transportu kolejowego, morskiego, intermodalnego

solidarność: niwelowanie przejawów braku wewnętrznej równowagi Wspólnoty

zintegrowane regionalne systemy transportu publicznego

spójność: korzystają wszyscy

rozwój logistyki w celu osiągnięcia efektu synergii między poszczególnymi gałęziami transportu i ich integracji w łańcuchach logistycznych

konwergencja poprzez inwestycje w infrastrukturę i ludzi, wspieranie innowacji i społeczeństwa opartego na wiedzy, ochronę środowiska oraz sprawną administrację

promocja inteligentnych systemów transportowych

konkurencyjność regionalna i zatrudnienie - inwestycje w kapitał ludzki, przedsiębiorczość, innowacyjność i rozwój rynków pracy sprzyjających integracji społecznej

rozbudowa sieci transeuropejskich europejska współpraca terytorialna -

108

umacnianie współpracy przygranicznej, transnarodowej oraz międzyregionalnej

Źródło: opracowanie własne na podstawie: The EU regional policy - overview, http://ec.europa.eu/regional_policy, The EU common transport policy - overview http://ec.europa.eu/transport_policy, 03.04.2008.

Analiza tych dokumentów wskazuje na coraz większe powiązanie polityk ze strategiami UE i rosnącą koncentrację celów poszczególnych polityk (rys. 1).

Rys. 1. Strategie europejskie oraz polityki transportowa i spójności UE

Źródło: opracowanie własne

JednakŜe nie ma dostatecznej korelacji pomiędzy tymi strategiami i politykami na poziomie realizacyjnym, szczególnie pomiędzy poszczególnymi poziomami polityk UE171. Podmiotami, które mogą zapewnić bardziej zintegrowane podejście we wdraŜaniu celów horyzontalnych i polityk sektorowych powinny być regiony europejskie. Do większego zintegrowania polityk wspólnotowych moŜe przyczynić się takŜe nowy terytorialny wymiar spójności (obok ekonomicznego i społecznego), który został zapisany w Traktacie Lizbońskim (wejście w Ŝycie 2009 roku). Wymiar terytorialny Unii cechuje jej siła gospodarcza (ok. 1/3 światowego PKB), terytorium (4 mln km kw.) oraz populacja (490 mln mieszkańców). Konieczne jest wspieranie policentrycznego rozwoju terytorialnego UE celem lepszego wykorzystania

171 Przybyłowski A., Relacje polityki spójności z polityką transportową UE w kontekście rozwoju regionalnego, (w:) Polityka spójności – ocena i wyzwania, Warszawa, marzec 2008, s. 80.

Polityka spójności UE

Strategie Lizbońska

i Goeteborska UE

Polityka transportowa UE

109

dostępnych zasobów w regionach.172 NaleŜałoby jednak określić parametry i systemy monitorowania, za pomocą których spójność terytorialna byłaby mierzona. Mogłaby to być dostępność transportowa czy dostęp do publicznych usług transportowych.

W tym kontekście naleŜałoby zwrócić uwagę na następujący dylemat: czy polem zainteresowania w ramach polityki spójności i transportowej ma być spójność terytorialna całej Europy, czy spójność poszczególnych jej terytoriów (np. regionów)? Wydaje się, iŜ powinien on zostać rozstrzygnięty za pomocą dwóch strategii działań: top-down i bottom-up. Pierwsza z nich oznaczałaby w ramach solidarności budowanie owej spójności z poziomu unijnego dla całego obszaru Wspólnoty za pomocą instrumentów prawnych, organizacyjnych i finansowych. Druga strategia natomiast zakładałaby podejście regionalistyczne: budowanie spójności odbywałoby się w większej mierze niŜ dotychczas z inicjatywy samych regionów. Potrzebne byłyby tutaj gotowe, opracowane w porozumieniu z KE, instrumenty finansowe do wykorzystania w procesie tworzenia np. transportowych systemów metropolitarnych czy współpracy transgranicznej. Tym samym taki system zapewniałby pomoc w skali europejskiej, a jednocześnie promował aktywniejsze regiony, uwalniając ich endogeniczny potencjał. Zapewniłoby to harmonijny rozwój całej przestrzeni UE oraz stawałoby się waŜnym elementem róŜnicującym, jednak pozytywnie róŜnicującym - nagradzając bardziej aktywnych, bardziej światłych i bardziej świadomych. Byłaby to konkurencja, ale stymulująca dla wszystkich uczestników tej gry.

Polityka spójności w jej nowym wymiarze i jej instrumenty powinny przyczyniać się do harmonizacji wszystkich polityk sektorowych na poziomie unijnym, jak i krajowym, aby bardziej efektywnie niŜ dotychczas realizować cele Wspólnoty.173 Potrzebny jest nowy paradygmat polityki spójności UE, oparty o większą synergię z innymi politykami. Dokumenty strategiczne UE wytyczają ten paradygmat jednoznacznie. W celach strategicznych Strategii Lizbońskiej i Goeteborskiej zapisano rozwój zrównowaŜony jako cel horyzontalny. Poszczególne unijne polityki muszą go realizować. Polityka transportowa odgrywa tu rolę bardzo istotną, poniewaŜ główne wyzwanie ekologiczne to zmniejszanie emisji dwutlenku węgla do atmosfery, a ten pochodzi w duŜej mierze z działalności transportowej.

Skuteczność polityki transportowej i spójności UE moŜe napotykać na spore trudności, gdyŜ na poziomie ich realizacji występują pewne odmienności. Polityka transportowa w większym stopniu dąŜy do liberalizacji, wolnej konkurencji, natomiast w polityce spójności bardziej przejawia się interwencjonizm. Uzyskanie efektu synergii w rozwoju regionalnym, osiągnięcie spójnego i zrównowaŜonego

172 Agenda Terytorialna Unii Europejskiej. W kierunku bardziej konkurencyjnej i zrównowaŜonej Europy zróŜnicowanych regionów, Lipsk 2007. 173 Growing Regions, growing Europe. Fourth report on economic and social cohesion, Communication from the European Commission, May 2007.

110

systemu transportowego, jest więc duŜym wyzwaniem dla poszerzonej UE174. Zresztą sama polityka transportowa UE nie jest jeszcze w swym obecnym kształcie w pełni dojrzałym i skutecznym narzędziem realizacji celów i zadań, jakie stawia przed nią proces budowy efektywnie działającego wspólnego rynku. W swej strukturze celów i instrumentów oraz układzie wewnętrznym polityka ta nie jest bowiem wolna od szeregu sprzeczności. WyraŜają się one przede wszystkim w175:

1) braku moŜliwości znalezienia akceptowalnego kompromisu między wymogiem efektywności funkcjonowania rynków transportowych, u której podstaw leŜy ich liberalizacja, a rygorem zrównowaŜonego rozwoju, opartym na silnie eksponowanych kryteriach ekologicznych i społecznych; wynika on z przyjęcia dualnego układu celów, który prowadzi do sprzeczności między proefektywnościowymi celami ekonomicznymi, a prospołecznymi i politycznymi - w większości przypadków celami ekologicznymi,

2) dąŜeniu do dalszej liberalizacji rynków, przy jednocześnie utrzymującej się nadal nadmiernej skłonności do ich regulacji; ten pierwszy wymóg wiąŜe się koniecznymi działaniami na rzecz wzrostu efektywności funkcjonowania rynków transportowych, a drugi z kolei wynika z :

a) braku dojrzałości niektórych rynków transportowych do samoregulacji, np. nie w pełni jeszcze zliberalizowanych rynków kolejowych / w transporcie pasaŜerskim / oraz

b) traktowania transportu nadal jako typowego sektora publicznego, gdzie obowiązuje zasada public service obligation i świadczącego usługi uŜyteczności publicznej - dzisiaj traktowane jako usługi typu services of general economic interest. 176

Sprzeczności wynikające z dualnego charakteru celów, pewne niejasności interpretacyjne i w efekcie niepełna spójność wewnętrzna samych załoŜeń tej polityki sprawiły, iŜ faktycznie w swej warstwie wykonawczej, napotykała ona i nadal napotyka na ogromne trudności realizacyjne. Te wynikały głównie z braku akceptacji jej celów i załoŜeń przez wiele środowisk i oporów, jakie ta polityka budziła wśród róŜnych zainteresowanych stron. Dotyczyło to głównie sektora transportu kolejowego, mało podatnego na liberalizację zewnętrzną, ale takŜe przeregulowanego sektora samochodowego, którego rozwój próbowano, chociaŜ jak dotychczas bez

174 A. Przybyłowski, Efektywność funkcjonowania polityki transportowej i regionalnej UE, Logitrans - Szczyrk 2007, materiały CD, Logistyka 3/2007. 175 A. S. Grzelakowski, Polityka transportowa Unii Europejskiej i jej implikacje dla systemu transportowego Polski, Wyd. AM w Gdyni, Gdynia 2008 (w druku). 176 Istota i charakter tych usług zbliŜa się obecnie do kategorii usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym Wspólnoty/ services of general economic interest /. Ich formy i znaczenie zostały określone w art. 16 i 86 ust. 2 TWE. Por. Biała Księga na temat usług uŜyteczności publicznej. COM(2004) 374 final, Bruksela, 12.05. 2004 [ PL ], s. 6 i 24-25,

111

większego skutku, ograniczać i portowego, który silnie protestując przeciwko planowanej liberalizacji rynków usług portowych, doprowadził faktycznie do odrzucenia II pakietu portowego. Wielość celów i zadań, jakie stawiano przed wspólną polityka transportową oraz mnogość oczekiwań kierowanych pod jej adresem, jak teŜ istniejąca znaczna rozbieŜność interesów krajów członkowskich w tej dziedzinie spowodowały, iŜ polityka ta faktycznie do dziś nie osiągnęła w pełni swoich zamierzonych celów w obszarze transportu i jest bez wątpienia jedną z najmniej skutecznych polityk sektorowych UE, np. w aspekcie liberalizacji rynków cząstkowych transportu.

Ponadto, w celu usprawnienia procesu planowania rozwoju sieci transeuropejskich i skoordynowania wszelkich działań na płaszczyźnie wspólnotowej z działaniami podejmowanymi przez kraje członkowskie, koniecznym staje się wcielenie w Ŝycie nowej koncepcji rozwoju infrastruktury w istocie swej odnoszącej się do sektora przemysłów sieciowych, z jednoczesnym wyodrębnieniem nowego prawa infrastruktury. To z kolei wymaga oddzielenia prawa infrastruktury od rodzącego się wyraźnie w UE nowego prawa usług / usługi w interesie ogólnym, usługi w ogólnym interesie gospodarczym / oraz przestrzegania w większym niŜ dotychczas stopniu rygorów efektywności ekonomicznej wpisanych w ramy strategii zrównowaŜonego rozwoju transportu w UE. Bez tego typu rozstrzygnięć dokonanych na płaszczyźnie polityki transportowej, nie będzie moŜliwe zbudowanie wspólnej europejskiej przestrzeni transportowej o jakościowo nowych standardach i tym samym dostosowanie europejskiego systemu transportowego do wymogów zrównowaŜonej mobilności w skali UE oraz silnie konkurencyjnych, otwartych rynków w układzie gospodarki globalnej.177

Celem obecnej polityki spójności Unii Europejskiej (por. tab. 2.) jest niwelowanie róŜnic w rozwoju poszczególnych jej regionów, zwłaszcza połoŜonych peryferyjnie. Polityka ta ma duŜe znaczenie, poniewaŜ dąŜy ona do niwelowania przejawów braku wewnętrznej równowagi Wspólnoty, która - kreując wspólne polityki na szczeblu ponadnarodowym – nadmiernie koncentruje się na procesach rynkowych kosztem stymulowania długookresowych dostosowań w sferze struktur społeczno-gospodarczych178. Wartości leŜące u jej podstaw określić moŜna dwoma słowami – solidarność i spójność/harmonizacja rozwoju. Solidarność, gdyŜ polityka ta ma przynieść korzyść obywatelom i regionom, znajdującym się, w porównaniu ze średnią unijną, w gorszej sytuacji gospodarczej i społecznej. Spójność, poniewaŜ na zmniejszeniu dysproporcji dochodów i zamoŜności między krajami i regionami biedniejszymi a zamoŜniejszymi skorzystają wszyscy. Poziom tych dysproporcji mierzony jest w trzech aspektach: ekonomicznym (głównie za pomocą korygowanego parytetem siły nabywczej wskaźnika PKB na mieszkańca regionu), społecznym (m.in. stopą 177 A. S. Grzelakowski, Polityka transportowa Unii Europejskiej i jej (…), op. cit... 178 K. Gawlikowska-Hueckel, Procesy rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej – Konwergencja czy polaryzacja?, UG Gdańsk 2003, s. 13.

112

bezrobocia w regionie) oraz przestrzennym (najczęściej przy wykorzystaniu miernika ilości konsumentów w danym czasie w danym regionie)179. WaŜnym elementem są równieŜ wskaźniki strukturalne, słuŜące Komisji Europejskiej do oceny postępów krajów członkowskich w realizacji celów Strategii Lizbońskiej, obejmujące 5 głównych ekonomiczno-społecznych obszarów problemowych tj. zatrudnienie, badania i innowacje, reformy ekonomiczne, spójność społeczna, środowisko oraz sytuację ekonomiczną.

Znaczne róŜnice poziomu dobrobytu występują zarówno wewnątrz państw członkowskich, jak i pomiędzy nimi. Nawet przed rozszerzeniem UE poziom dobrobytu, mierzony PKB na głowę mieszkańca w dziesięciu najbardziej dynamicznych regionach UE był prawie trzykrotnie wyŜszy niŜ w dziesięciu najmniej rozwiniętych regionach. Regiony cieszące się największym dobrobytem to ośrodki miejskie – Londyn, Hamburg i Bruksela. Dynamiczne efekty członkostwa w UE, połączone z energiczną i właściwie ukierunkowaną polityką spójności, mogą przekładać się na konkretne wyniki. Jednym z nich jest stopniowe podwyŜszanie poziomu Ŝycia w biedniejszych krajach i regionach. Szczególnym optymizmem napawa przypadek Irlandii. PKB Irlandii, który w 1973 r. – kiedy kraj ten przystąpił do Wspólnot Europejskich – wynosił 64 % średniej dla UE, obecnie naleŜy do najwyŜszych w Unii. W 2004 r., co szósty region wykazywał PKB na jednego mieszkańca wyŜszy od 125% średniej wszystkich 27 Państw Członkowskich Unii Europejskiej, podczas gdy co czwarty wykazywał mniej niŜ 75%. Eurostat, precyzuje, Ŝe w niektórych regionach PKB na jednego mieszkańca moŜe być mocno zafałszowany przez dzienne ruchy migracyjne. Dysproporcje między bogatszymi i biedniejszymi krajami i regionami (por. tab. 3.) pogłębiły się znacznie wraz z przystąpieniem do UE Bułgarii i Rumunii w styczniu 2007 r. Wszystkie 15 regionów, które sytuują się na końcu listy, znajdują się w Bułgarii, Polsce i Rumunii. NajniŜszy PKB został odnotowany w północno-wschodnim regionie rumuńskim (24% średniej), po którym następują bułgarskie regiony Severozapaden, Yuzhen tsentralen i Severen (kaŜdy 26% średniej). Trzy regiony plasujące się na szczycie listy to: Inner London w Wielkiej Brytanii (303% średniej), Wielkie Księstwo Luksemburga (251%) i Bruksela (243%)180.

Tab.3. Regionalny PKB na mieszkańca w UE-27 w 2004 r. (wg parytetu siły nabywczej, UE-27=100).

15 najbogatszych regionów: 15 najbiedniejszych regionów:

1 Inner London (UK) 303 1 Nord-Est (RO) 24

2 Luxembourg (LU) 251 2 Severozapaden (BG) 26

3 Bruxelles-Cap. / Brussels Hfdst. (BE)

248 3 Yuzhen tsentralen (BG) 26

179 The EU regional policy- overview, http://ec.europa.eu/regional_policy, 13.07.2007. 180 Regional GDP per inhabitant in the EU27- press realeses, www.euro-pa.eu/. 14.03.2007.

113

4 Hamburg (DE) 195 4 Severen tsentralen (BG) 26

5 Wien (AT) 180 5 Sud-Muntenia (RO) 28

6 Île de France (FR) 175 6 Sud-Vest Oltenia (RO) 29

7 Berkshire, Buckinghamshire & Oxfordshire (UK)

174 7 Severoiztochen (BG) 29

8 Oberbayern (DE) 169 8 Yugoiztochen (BG) 30

9 Stockholm (SE) 166 9 Sud-Est (RO) 31

10 Utrecht (NL) 158 10 Nord-Vest (RO) 33

11 Darmstadt (DE) 157 11 Lubelskie (PL) 35

12 Praha (CZ) 157 12 Podkarpackie (PL) 35

13 Southern & Eastern (IE) 157 13 Centru (RO) 35

14 Bremen (DE) 156 14 Podlaskie (PL) 38

15 North Eastern Scotland (UK) 154 15 Vest (RO) 39

Źródło: Regional GDP per inhabitant in the EU27- press realeses, www.europa.eu/rapid/pressReleasesAction, 14.03.2007.

W 2007 roku UE rozpoczęła stosowanie zmodernizowanej i bardziej zintegrowanej polityki spójności. Obejmie ona okres od 2007 do 2013 r. Połączony budŜet funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności wyniesie w tym okresie ok. 308 mld EUR. Stanowi to 36% łącznych wydatków UE w tym okresie181. Wydatki zostaną podzielone na trzy kategorie. 81,5 % łącznej kwoty przeznaczone zostanie na zmniejszenie dysproporcji między regionami ubogimi i bogatymi (cel „Konwergencja”), natomiast 16 % - na poprawę konkurencyjności regionów biednych i tworzenie w nich miejsc pracy (cel „Konkurencyjność i zatrudnienie w regionach”). Pozostałe 2,5 % przeznaczone zostanie na współpracę transgraniczną między regionami przygranicznymi (cel „Europejska współpraca terytorialna”)182. NaleŜy zastanowić się, czy po roku 2013 takie proporcje powinny zostać utrzymane, czy teŜ raczej przesunięte w kierunku bardziej wyraźnego wspierania konkurencyjności (cel nr 2). Wydaje się, Ŝe naleŜałoby dąŜyć do równowagi tych proporcji, nawet do poziomu 50/50 pomiędzy konwergencją a konkurencyjnością.

181 Krajowy System Przygotowań do Funduszy Strukturalnych - aktualności, www.europa.edu.pl/portal/index, 14.06.2007. 182 Ibidem.

114

NaleŜy podkreślić, Ŝe kompensacyjny charakter polityki spójności (reakcja na potrzeby zapóźnionych w regionów) zastąpiony został w kontekście odnowionej Strategii Lizbońskiej z 2005 r. aspektem aktywnego kreowania warunków rozwoju. Chodzi więc obecnie o promowanie konkurencyjności i tworzenie miejsc pracy, a nie tylko działania typowo konwergencyjne.183 Tym samym zmniejsza się lukę pomiędzy dąŜeniem UE z jednej strony do zwiększania jej konkurencyjności, a z drugiej do wspierania dla samego wyrównywania róŜnic.

W obszarze polityki transportowej UE dąŜy do zmiany struktury popytu poprzez przesunięcie popytu potencjalnego z sektora przewozów drogowych w kierunku transportu kolejowego, wodnego śródlądowego i morskiego - Ŝeglugi bliskiego zasięgu oraz promowania rozwoju transportu kombinowanego, a takŜe zbiorowego transportu publicznego (por. tab. 2.). Są to rozwiązania bardziej przyjazne środowisku, a więc wychodzące naprzeciw realizacji koncepcji rozwoju zrównowaŜonego (sustainability). Znowelizowane cele wspólnej polityki transportowej opierają się na dwóch załoŜeniach:184

• mobilność jest kluczowa dla dobrobytu Europy i swobody przepływu jej obywateli;

• negatywne efekty tej mobilności, tj.: konsumpcja energii, wpływ na zdrowie i środowisko, muszą zostać zredukowane.

Z uwagi na fiasko prób ograniczania popytu na transport drogowy, popularnego ze względu na jego konkurencyjność, Komisja Europejska proponuje koncepcję współmodalności (co-modality), a więc bardziej efektywnego wykorzystania wszystkich gałęzi transportu. Przede wszystkim konieczna jest optymalizacja w odniesieniu zarówno do potencjału funkcjonujących gałęzi transportu, jak i ich kombinowanego wykorzystania. Wśród proponowanych przez KE rozwiązań naleŜy wymienić takie, jak185:

• liberalizacja, innowacje technologiczne, interoperacyjność, wspierane przez inwestycje infrastrukturalne i lepszy monitoring rynku celem stworzenia konkurencyjnej europejskiej sieci transportu kolejowego;

• rozwój autostrad morskich i Ŝeglugi bliskiego zasięgu ze szczególnym uwzględnieniem połączeń transportowych portów morskich z zapleczem poprzez koordynację inwestycji w portach;

183 Polityka spójności po 2013 roku. PoŜądane kierunki reformy, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Warszawa, grudzień 2007, s. 3-4. 184 Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego, Utrzymać Europę w ruchu – zrównowaŜona mobilność dla naszego kontynentu. Przegląd średniookresowy Białej Księgi Komisji Europejskiej dotyczącej transportu z 2001 r., Komisja Wspólnot Europejskich, COM (2006) 314 wersja ostateczna, Bruksela 2006. 185 White Paper: European Transport Policy for 2010, Opinion of the Federal Environment Agency on the mid-term review by the Commission, Dessau, November 2006, p.3.

115

• polepszenie synergii pomiędzy transportem drogowym, kolejowym i morskim oraz śródlądowym, a takŜe zintegrowanie róŜnych gałęzi transportowych w łańcuchy logistyczne;

• promowanie inteligentnych systemów transportu, jak np. elektroniczne sterowanie ruchem, kontrola przepływu ładunków celem redukcji kosztów, zwiększenia jakości ekologicznej i bezpieczeństwa ruchu;

• metodologia sprawnego pobierania opłat za korzystanie z infrastruktury;

• strategiczny plan technologiczny energetyczny i program dla pojazdów z ekologicznym napędem, aby ograniczyć zaleŜność od ropy i zwiększyć poziom zrównowaŜenia w transporcie;

• zainicjowanie dyskusji nt. polityki transportu miejskiego poprzez przedłoŜenie Zielonej Księgi Transportu Miejskiego, a takŜe polepszenie ochrony praw pasaŜerów, zwłaszcza tych o ograniczonej mobilności.

Podjęto pierwsze inicjatywy, które zmierzają do internalizacji kosztów zewnętrznych transportu. Chodzi mianowicie o wprowadzenie systemu opłat dla tych pojazdów, które generują największe koszty zewnętrzne, zwłaszcza cięŜkich pojazdów powodujących znaczące szkody środowiskowe, hałas, wypadki i opóźnienia poprzez kongestie (zatory) na sieci transportowej UE. Celem polityki transportowej UE jest równieŜ podniesienie efektywności sektora transportowego i zbliŜenie cen za usługi transportowe do rzeczywistych społecznych kosztów krańcowych.186 WaŜnym elementem tej polityki jest liberalizacja i zapewnienie warunków konkurencji, co wiąŜe się z równym dostępem przedsiębiorstw do wspólnego rynku, w efekcie obniŜaniem kosztów ich działalności z korzyścią dla konsumenta (niŜsze ceny). Otwartość rynków ma znaczenie takŜe z punktu widzenia regionów słabiej rozwiniętych, gdyŜ koszty transportu są bardzo istotnym elementem walki o klienta i lokalizację inwestycji.187

Obecne cele polityki transportowej i spójności UE wychodzą naprzeciw wyzwaniom globalnym. W przyszłości powinny one w jeszcze większej mierze przygotować Wspólnotę (np. poprzez zintegrowane systemy transportu publicznego czy tworzenie miejsc pracy w miastach i edukację młodzieŜy wiejskiej) do przeciwdziałania zagroŜeniom klimatycznym, demograficznym i ekonomicznym. Stanie się to realne, jeśli właściwie będzie funkcjonował poziom operacyjny, czyli stosowane instrumenty obydwu tych polityk.

186 J. Brocker & Nils Schneekloth, European Transport Policy and Cohesion: An Assessment by CGE Analysis, 45th ERSA Conference, Amsterdam 2005. 187 K. Gawlikowska-Hueckel, Procesy rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej – Konwergencja czy polaryzacja?, UG Gdańsk 2003, s. 218.

116

Analiza poziomu operacyjnego - instrumenty polityki spójności i transportowej Unii Europejskiej

Instrumenty polityki transportowej i spójności powinny być kluczem do bardziej zintegrowanego podejścia do rozwoju Wspólnoty. W 2007 roku UE, jak juŜ wspomniano, znowelizowała załoŜenia zintegrowanej polityki spójności. W budŜecie unijnym na rok 2008 po raz pierwszy 45% środków przeznaczona zostanie na wzrost gospodarczy i zwiększenie spójności, czyli więcej niŜ na rolnictwo (40%) (rys. 3.).

Rys. 3. BudŜet UE w 2008 r.

Źródło: EU budget 2008: biggest share to go on boosting economic growth, http://ec.europa.eu/budget/index_en.htm, 2008-02-18.

Nadal jednak tak wysokie wsparcie dla rolnictwa kosztem innych waŜnych celów UE moŜe budzić niepokój, zwłaszcza w kontekście potrzeby „lizbonizacji” budŜetu unijnego w aspekcie zwiększania konkurencyjności przestrzeni europejskiej.

117

Instrumentami znowelizowanej polityki spójności są trzy fundusze: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS) oraz Fundusz Spójności.188

Pierwszy z tych funduszy, czyli EFRR, finansuje:

• bezpośrednie wsparcie inwestycji realizowanych w przedsiębiorstwach (w szczególności w MŚP) w celu utworzenia trwałych miejsc pracy;

• infrastruktury związane z badaniami i innowacją, telekomunikacją, ochroną środowiska, energią i transportem;

• instrumenty finansowe (fundusze kapitału wysokiego ryzyka, fundusze rozwoju lokalnego, itp.) w celu wsparcia rozwoju regionalnego i lokalnego oraz ułatwienia współpracy między miastami i regionami;

• narzędzia pomocy technicznej.

EFS z kolei wspiera działania państwa w następujących dziedzinach:

• przystosowanie pracowników i przedsiębiorstw: systemy kształcenia ustawicznego, opracowanie i rozpowszechnienie nowatorskich rozwiązań organizacji pracy;

• dostęp do zatrudnienia dla poszukujących pracy, osób nieaktywnych, kobiet i emigrantów.

• integracja społeczna osób pokrzywdzonych przez los i walka z dyskryminacją na rynku pracy;

• wzmocnienie kapitału ludzkiego poprzez reformę systemów kształcenia oraz utworzenie sieci placówek edukacyjnych.

Wreszcie Fundusz Spójności finansuje działania obejmujące następujące dziedziny:

• transeuropejskie sieci transportowe, a mianowicie priorytetowe projekty o znaczeniu europejskim określone przez Unię;

188 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999, Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady a dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999, Rozporządzenie Rady (WE) nr 1084/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające Fundusz Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) 1164/94, Rozporządzenie (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT).

118

• środowisko naturalne; w ramach tego obszaru Fundusz Spójności moŜe współfinansować projekty związane z energią czy transportem pod warunkiem, Ŝe stanowią one wyraźną korzyść dla środowiska: efektywność energetyczną, stosowanie energii odnawialnych, rozwój transportu kolejowego, wspieranie intermodalności, wzmocnienie transportu publicznego, itp.189

Wpływ instrumentów polityki spójności moŜe być bardzo zróŜnicowany, gdyŜ zaleŜy od ogólnych warunków ekonomicznych i podstaw instytucjonalnych regulujących wydatkowanie tej pomocy w poszczególnych państwach członkowskich. Poziom spójności w Unii Europejskiej i efektów korzystania z funduszy europejskich jest przedmiotem systematycznej oceny w ramach raportów spójności sporządzanych przez Komisję Europejską. Szczególne zainteresowanie budzi sytuacja krajów o poziomie produktu narodowego brutto na mieszkańca poniŜej 90% średniej Unii Europejskiej, będących beneficjentami Funduszu Spójności, czyli Grecji, Hiszpanii, Irlandii i Portugalii. W szóstym raporcie okresowym z 1999 roku i w drugim raporcie kohezyjnym z 2001 roku, stosując róŜne modele makroekonomiczne, wyszacowano dodatkowy efekt wzrostu produktu krajowego brutto, wynikający z transferów w ramach Funduszy Strukturalnych w latach 1994-1999 na około 1% średniorocznie w Grecji i Portugalii, 0,6% w Irlandii i 0,5% w Hiszpanii. MoŜna to porównać z wielkością średniorocznych transferów odniesionych do produktu krajowego brutto: 3,2% w Portugalii, 3,4% w Grecji, 2,1% w Irlandii oraz 1,1% w Hiszpanii190.

Ostatnie raporty kohezyjne dokumentują powolny proces zmniejszania się zróŜnicowań regionalnych w zakresie poziomu rozwoju ekonomicznego, co wskazuje na wzrastającą spójność ekonomiczną Unii Europejskiej. Niestety, w ramach państw kohezyjnych obserwuje się wzrost zróŜnicowań ekonomicznych w układzie narodowym. W przypadku spójności społecznej brak jest powaŜniejszych osiągnięć w ostatnich kilkunastu latach, pomimo znaczącego ograniczenia poziomu bezrobocia w całej Unii Europejskiej. Natomiast w przypadku spójności przestrzennej rejestruje się systematyczną poprawę sytuacji obszarów peryferyjnych. Wynika to z jednej strony z braku postępu w warunkach podróŜowania w obszarach centralnych Unii Europejskiej ze względu na rosnące natęŜenie ruchu. Z drugiej strony Unia Europejska poprzez wspieranie rozwoju transeuropejskich sieci infrastrukturalnych systematycznie poprawia sytuację obszarów o niekorzystnym połoŜeniu geograficznym191. Doświadczenia trzech krajów, które uzyskały wsparcie ze strony

189 European Commission, EU Regional policy – Inforegio, http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/cf/index_pl.htm, 2007-09-02. 190 J. Szlachta, Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności Unii Europejskiej szansą dla Polski, http://www.wszia.edu.pl/barometr_regionalny2/wprowadzenie.htm, 2007-10-08. 191 Por. np. Third report on economic and social cohesion. Executive summary, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion3/cohesion3_en.htm, 2007-09-12.

119

UE jako obszary Celu 1192, wskazują, Ŝe przyjęły one w latach 1994-1999 bardzo zróŜnicowane strategie rozwojowe. Irlandia jako priorytetowe potraktowała działania zorientowane na doskonalenie jakości zasobów ludzkich. Portugalia jako najwaŜniejszy priorytet przyjęła rozwój infrastruktury technicznej, w tym transeuropejskich sieci infrastrukturalnych. Obydwa te kraje osiągnęły niewątpliwy sukces, co dokumentują przytoczone wcześniej raporty kohezyjne. W Grecji efekty wykorzystania funduszy europejskich nie są tak jednoznaczne - w ostatniej dekadzie obniŜa się tam poziom spójności zarówno w odniesieniu do Unii Europejskiej, jak teŜ wewnątrz kraju.

Transport, jak juŜ wspomniano, przyczynia się w duŜym stopniu do zanieczyszczenia powietrza oraz do emisji CO2, których poziom stale rośnie. W roku 2004 transport drogowy stanowił źródło 22 % łącznych emisji CO2, a transport lotniczy i wodny około 3-4 % łącznych emisji gazów cieplarnianych. Szczególnie gwałtownie wzrósł poziom emisji w transporcie lotniczym – w latach 1990-2004 o 86 %. Na szczeblu UE stosowane są pewne instrumenty rynkowe słuŜące ograniczeniu znacznego negatywnego wpływu na środowisko, wywieranego przez róŜne środki transportu. Natomiast na szczeblach krajowym i lokalnym stosuje się (i przygotowuje) wiele róŜnych rodzajów instrumentów rynkowych o róŜnym charakterze.193

W odnowionej Strategii Goeteborskiej194 w ramach ogólnego celu „ZrównowaŜony Transport” (patrz tab. 1.) mowa jest o zapewnieniu przez system transportu potrzeb ekonomicznych, społecznych i środowiskowych z jednoczesnym minimalizowaniem niepoŜądanego wpływu na gospodarkę, społeczeństwo i środowisko. Cele operacyjne kształtują się następująco:

• oddzielenie wzrostu gospodarczego od zapotrzebowania na transport celem zmniejszenia presji na środowisko (decoupling),

• osiągnięcie zrównowaŜonego poziomu zuŜycia energii i redukcja emisji gazów cieplarnianych w transporcie,

• ograniczenie szkodliwych emisji z działalności transportowej do poziomu, który minimalizuje negatywny wpływ na zdrowie ludzi i/lub środowisko,

• osiągnięcie przesunięcia popytu na przyjazne środowisku gałęzie transportu celem urzeczywistnienia zrównowaŜonego transportu i systemu mobilności,

192 Chodzi o oddziaływanie na obszarach zacofanych w rozwoju społeczno-ekonomicznym przy stosowaniu jako podstawowego kryterium ich identyfikacji poziomu produktu krajowego brutto (PKB) na mieszkańca mierzonego parytetem siły nabywczej poniŜej 75% w stosunku do średniego poziomu Unii Europejskiej. 193 ZIELONA KSIĘGA: Instrumenty rynkowe na potrzeby polityki w zakresie ochrony środowiska i w dziedzinach pokrewnych, KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH, KOM(2007) 140 wersja ostateczna {SEK(2007) 388}, Bruksela, dnia 28.3.2007. 194 Renewed EU Sustainable Development Strategy, Council of the European Union, Brussels, 10917/06, 26 June 2006, s. 10.

120

• zredukowanie hałasu zarówno u źródła, jak i poprzez środki zapewniające ograniczenie negatywnego wpływu na zdrowie człowieka,

• modernizacja ram UE dla usług publicznego transportu, by osiągnąć lepszą skuteczność i sprawność do 2010 r.,

• w związku ze strategią UE dot. emisji CO2 – ich redukcja w lŜejszych pojazdach (do 140g/km na przełomie 2008/09 i do 120g/km w 2012 r.),

• ograniczenie śmiertelnych wypadków drogowych do 2010 o połowę w stosunku do 2000 r.

Do instrumentów wspierających wspólną politykę transportową naleŜą: wspieranie rozwoju transeuropejskich sieci transportowych (TEN-T), program Marco Polo, dotyczący transportu intermodalnego, czy teŜ rozwijanie autostrad morskich195. NaleŜałoby wzbogacić je o instrumenty programowe, organizacyjne i finansowe zwiększające koordynację między polityką spójności a polityką transportową, co wykracza jednak poza ramy niniejszego opracowania i wymagałoby głębszych badań i analiz.

W konsekwencji funkcjonowania instrumentów wspólnej polityki transportowej na obszarze UE nastąpiło wiele korzystnych zmian, do których moŜna zaliczyć:

• wzrost jakości świadczonych usług i większe moŜliwości wyboru formy i sposobu przewozu,

• obniŜkę kosztów transportu i spadek cen towarów w skali wspólnotowej, co ograniczało inflację i stymulowało wzrost eksportu i inwestycji, a takŜe stanowiło element stabilizujący gospodarkę krajów UE,

• poprawę spójności ekonomicznej i przestrzennej niektórych obszarów Wspólnoty,

• wzrost mobilności społecznej, a w efekcie większą elastyczność na rynku pracy,

• postępującą standaryzacja urządzeń i technik transportowych oraz rozwój nowoczesnych metod i technologii, jak i sposobów inteligentnego zarządzania ruchem (np. interoperacyjność, telematyka, system nawigacji satelitarnej Galileo).196

NaleŜy podkreślić, iŜ rozbudowa i modernizacja infrastruktury transportu samoczynnie nie wpływa na rozwój regionalny. Tworząc potencjał gospodarczy regionów, naleŜy uwzględniać kompleksowe/zintegrowane podejście, aby

195 Patrz szerzej: A. Przybyłowski, Współczesny europejski rynek transportowy, (w:) H. Salmonowicz (red.), Współczesne przedsiębiorstwo portowe i Ŝeglugowe, Szczecin 2007, s. 129-140. 196 A. S. Grzelakowski, Polityka transportowa..., op. cit., s. 66.

121

wyrównywanie szans najbiedniejszych regionów UE przynosiło zakładane efekty. Znane są przykłady europejskie nieefektywnie wykorzystywanych funduszy, jak w przypadku Niemiec Wschodnich i Grecji. Inwestycjom tym towarzyszyć powinny sprzęŜone działania innych czynników, jak: kapitału rzeczowego i ludzkiego, pozycja konkurencyjna lokalnych firm, proinwestycyjne ramy prawne (w tym fiskalne), lokalna przedsiębiorczość. Bez nich infrastruktura transportowa nie staje się samoistnym czynnikiem rozwoju regionalnego.

Poza tym istnieje konieczność godzenia procesów rozbudowy niezbędnej infrastruktury transportu z zasadą równowaŜenia rozwoju poprzez szukanie selektywnych i optymalnych rozwiązań na poziomie regionów i poziomie lokalnym. Spośród innych instrumentów naleŜy wymienić: znacznie szersze stosowanie zasady prawdziwej, a nie fasadowej, partycypacji społecznej przy podejmowaniu decyzji o przebiegu dróg, autostrad i innych ciągów infrastruktury, by wywaŜać w tym procesie interesy społeczności lokalnych i regionalnych, ich ambicje rozwojowe i uwzględniać w procesach inwestycyjnych aspekty ochrony środowiska w znacznie bardziej strategiczny niŜ dotąd sposób. Dalsza decentralizacja państwa i finansów publicznych oraz większy zakres decyzyjności na szczeblu regionalnym takŜe sprzyjałyby harmonizacji działań inwestycyjnych z wyzwaniem rozwoju trwałego. Przy tej okazji nie sposób pominąć instrumentu w postaci edukacji na rzecz koncepcji rozwoju zrównowaŜonego, która w Polsce powinna zostać systemowo wbudowana w programy studiów, szczególnie ekonomicznych i technicznych, by przygotowywać młodzieŜ do świadomego, obywatelskiego myślenia o świecie. NaleŜy w tym miejscu przypomnieć, iŜ lata 2005-2014 ogłoszono przez ONZ dekadą edukacji dla rozwoju zrównowaŜonego.197

Potrzebne są instrumenty zwiększające innowacyjność rozwiązań technicznych i w wyborze pomiędzy gałęziami transportu w dziedzinie infrastruktury transportu. Rutynowe podejście zwiększania ilości dróg i autostrad, polegające na kierowaniu większości nakładów na te cele zaprzecza zasadzie równowaŜenia rozwoju. Po dekadach intensywnej rozbudowy infrastruktury drogowej w UE-15, od lat ok. 20. obserwuje się większy nacisk na doskonalenie infrastruktury transportu kolejowego, śródlądowego i morskiego. Podobnie wygląda sprawa z doskonaleniem systemów transportu publicznego w duŜych europejskich miastach, z którego korzysta rosnąca liczba pasaŜerów, rezygnujących z dojazdów do pracy samochodem osobowym. Zintegrowane regionalne systemy komunikacji publicznej to wymóg UE: Polska zobowiązana jest do realizacji tej dyrektywy do 2013 r. W ramach regionalnych zintegrowanych systemów komunikacji publicznej funkcjonują zintegrowane bilety na wszystkie jej rodzaje i liczne systemy ulg grupowych czy strefowych, czy

197 E. Gończ, Commiting Universities to Sustainable Development; Universities and their Role in Enhancing Human and Social Capital for Sustainability. Polish Perspective, pp. 90-106; RNS, TU Graz; Education for Sustainable Development, UN Decade 2005-2014, Conference Proceedings, Graz, Austria, April 20-23, 2005.

122

czasowych, które zachęcają pasaŜerów do korzystania z usług transportu publicznego. Wsparciem dla takich systemów są wysokie koszty parkowania samochodów w miastach czy teŜ parkingi rowerowe na tysiące rowerów, które lokalizowane są przy stacjach kolejowych czy metra. Trzeba jednak mieć świadomość, Ŝe budowa systemów zintegrowanych transportu i komunikacji publicznej na Zachodzie, szczególnie w Niemczech (np. Brema i Hamburg), trwała ok. 10-20 lat. Dojrzałość społeczności miejskich i przestawienie na usługi zintegrowanego transportu miejskiego będzie nowym czynnikiem jakościowym wpływającym na strukturę popytu na transport.198

Sztandarowym instrumentem polityki transportowej UE jest program transeuropejskich sieci transportowych TEN-T. UE poprzez ich budowę tworzy stały układ połączeń transportowo-logistycznych w Europie, pełnią więc one rolę infrastruktury rynku wewnętrznego. Wywiera to wpływ na lepsze funkcjonowanie zwłaszcza wspólnego rynku transportowego, którego budowa jednak de facto nie została jeszcze w pełni zakończona. Wsparcie finansowe UE dla projektów transportowych o charakterze priorytetowym oraz projektów wspólnego zainteresowania, które moŜe być udzielane z róŜnych źródeł i w róŜnej wysokości w zaleŜności od typu projektu i form jego finansowania, przyznawane jest pod warunkiem bezpośredniego zaangaŜowania się równieŜ kraju członkowskiego w realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, Ŝe musi on zgromadzić niezbędne na ten cel własne środki finansowe, stanowiące z reguły w takim kraju jak Polska 15-20 % łącznych kwalifikowanych kosztów realizacji projektu.

Z reguły jednakŜe całkowite koszty realizacji inwestycji są o wiele wyŜsze i wszystkie dodatkowe koszty, np. pozyskania terenów pod budowę, uzyskania koniecznych pozwoleń, itp. musi pokryć kraj – beneficjent. Niezbędne środki na ten cel kraje członkowskie gromadzą z reguły z następujących dostępnych im źródeł :

a) budŜetu państwa - specjalne podatki i opłaty, np. akcyza od paliw silnikowych,

b) specjalnych zazwyczaj pozabudŜetowych funduszy celowych przeznaczanych na finansowanie określonych rodzajów infrastruktury transportowej / np. KFD w Polsce /, tworzonych równieŜ z wpływów z opłat uŜytkowników za korzystanie z wybranych rodzajów infrastruktury,

c) kredytów i poŜyczek z międzynarodowych instytucji finansowych / EBI, EBOR, BŚ itp./,

198 J. Burnewicz, Wizja struktury transportu oraz rozwoju sieci transportowych do roku 2033 ze szczególnym uwzględnieniem docelowej struktury modelowej transportu, http://www.mrr.gov.pl/NR/rdonlyres/, 2008-01-15, s. 5.

123

d) włączenia sektora prywatnego do procesu budowy, eksploatacji i zarządzania siecią infrastruktury transportowej.199

Optymalizacja form i metod finansowania infrastruktury transportu powinna uwzględnić róŜne formy przygotowania i realizacji projektów, a w tym z udziałem kapitału prywatnego, który poprzez róŜne formy partnerstwa publiczno-prywatnego powinien w większym zakresie partycypować w finansowaniu i zarządzaniu projektami, będąc w stanie wnieść znaczną wartość dodaną do takich - z istoty swej publicznych przedsięwzięć.200 WaŜne znaczenie w rozwoju róŜnych form PPP moŜe mieć wdroŜenie koncepcji cen za korzystanie z infrastruktury transportu opartych na bazie społecznych kosztów krańcowych, które mogą wygenerować znaczne środki finansowe.201

Głównymi źródłami finansowania tego typu projektów były i będą faktycznie środki własne krajów członkowskich oraz poŜyczki pozyskiwane z międzynarodowych instytucji finansowych. Rola pozostałych źródeł - poza Funduszem Spójności - jest natomiast znikoma, za wyjątkiem nowych krajów członkowskich, które głównie z tych źródeł korzystają (rys. 2.).

Analiza istniejących w tym zakresie procedur oraz stosowanych rozwiązań praktycznych prowadzi do wniosku, iŜ poszczególne przedsięwzięcia infrastrukturalne mogą być współfinansowane z określonego źródła / funduszu / wspólnotowego w zaleŜności od spełnienia szeregu czynników, a w tym takich miedzy innymi, jak202:

a) stopień uwzględnienia interesu Wspólnoty w realizacji danego przedsięwzięcia,

b) stopień realizacji celów innych polityk wspólnotowych, np. spójności, ekologicznej, konkurencji, zatrudnienia i wzrostu, itp.

Na przykładzie finansowania projektów TEN-T uwidaczniają się zarówno elementy synergii, jak i bariery między obu analizowanymi politykami. Z jednej strony sieci transeuropejskie są par excellence sposobem na budowanie spójności Zjednoczonej Europy poprzez rozwój infrastruktury transportu za pomocą środków europejskich. Z drugiej jednak strony widoczny na rys. 2 zestaw źródeł i instrumentów finansowania oraz sposoby zarządzania i realizacja tych inwestycji pozostawiają wiele do Ŝyczenia. Faktycznie sprawiają one, Ŝe efektywność pozostaje na bardzo niskim poziomie – z 30 projektów priorytetowych udało się zakończyć zaledwie kilka.

199Patrz szerzej: Formy i metody finansowania infrastruktury transportu w Polsce. Problemy

optymalizacji systemu finansowania infrastruktury transportu. Praca monograficzna pod red. A. S. Grzelakowskiego. AM w Gdyni. Gdynia 2005, s. 144 i dalsze.

200 Ibidem, s. 171 i dalsze. 201 Ch. Nash, J. Laird, Current state of research. Implementing pricing reforms: revenue raising and

use. Institute for Transport Studies. University of Leeds. IMPRINT-Net conference. November 2006,

202 A. S. Grzelakowski, Polityka transportowa Unii Europejskiej i jej implikacje(…), op. cit.

124

Rys. 2. Podstawowe źródła i instrumenty finansowania projektów TEN-T w poszczególnych okresach programowych w md Euro ( szacunki Komisji dla okresu 200-2006 i perspektywy 2007 – 2013 ).

Źródło: TEN-T priority axes and projects 2005. EC DG ET. OOPEC. Luxemburg 2005,

Rys. 3. Sieć TEN-T i projekty priorytetowe

Źródło: UE, www.eu.int/comm/transport, 02.05.2007.

• Środki własne

beneficjenta i inne źródła • Kredyty i poŜyczki EBI, • ISPA i inne tego typu, • EFRR , • Fundusz Spójności, • TEN-T budŜet

125

JednakŜe, według niektórych analiz, kilka infrastrukturalnych projektów europejskich wywiera szczególnie silny wpływ na rozwój regionów europejskich, jak np. Trójkąt Nordycki wraz ze stałymi połączeniami Oresund i Fehmarnbelt, projekty na Półwyspie Iberyjskim, irlandzkie połączenia drogowe i kolejowe czy teŜ autostrady greckie (rys. 3.). Zdarza się, Ŝe wzrost gospodarczy generowany przez określone połączenie przynosi zysk na większym obszarze, tj. na jego przedłuŜeniu. Takim przykładami są zachodnie włoskie wybrzeŜe na południe od Neapolu oraz Sycylia korzystająca z funkcjonowania szybkiej kolei Północ-Zachód (nr 1 z listy Essen203), zachodnie wybrzeŜe Francji dzięki multimodalnemu połączeniu Portugalia – Hiszpania - Europa Środkowa (nr 8), czy teŜ północno-wschodnie Niemcy i północno-zachodnia Polska uczestniczące w zyskach z połączenia szybkiej kolei na północy i na kierunku Północ-Południe. Nowe projekty dodane do listy Essen powinny przynieść korzyści w Polsce, a takŜe w innych nowych krajach członkowskich. Według niektórych scenariuszy, w przypadku pełnej realizacji projektów, zyski te będą dwukrotnie większe niŜ w UE-15. Autorzy tych analiz zwracają uwagę jednak na fakt, iŜ koncentracja na połączeniu stolic regionów nowych członków moŜe wpłynąć na powiększenie róŜnic wewnątrz państw i wywołać efekt antykohezyjny.204 Poprzez koncentrację uwagi na rozwoju sieci TEN-T, UE marginalizuje niejako wydatki na pozostałą sieć transportową, co skutkuje brakiem równowagi pomiędzy projektami europejskimi a regionalnymi.

Według analizy ASSESS205 realizacja kolejowych projektów infrastrukturalnych jest znacznie opóźniona w stosunku do drogowych przedsięwzięć tego typu, co rodzi niepokój w kontekście celów polityki transportowej UE związanych z promowaniem zrównowaŜonego rozwoju transportu. JuŜ w 2004 roku KE stwierdziła, Ŝe obecny trend gwarantuje realizację zaplanowanych inwestycji do roku 2010 tylko w obszarze transportu drogowego. W przypadku sieci kolejowej będzie to zaledwie 50%. Podobnie w zakresie przewozów towarów i pasaŜerów transport drogowy odnotowuje wzrost, podczas gdy kolej jest w stanie zaledwie utrzymać dotychczasowy ich poziom. W nowych państwach członkowskich nadal dominuje spadkowy trend w przewozach kolejowych. Rozwój łańcuchów dostaw, infrastruktury towarzyszącej oraz osadnictwa skoncentrował się wokół gałęzi transportu drogowego. Co więcej, nie zostało zapewnione współfinansowanie 30 priorytetowych projektów ze środków budŜetowych TEN, a dodatkowo państwa członkowskie ograniczyły wydatki na inwestycje infrastrukturalne206. Jest to znamienny przykład rozbieŜności pomiędzy

203 Określa ona priorytetowe projekty wspólnego zainteresowania UE w ramach sieci TEN-T. 204 J. Brocker & Nils Schneekloth, European..., op. cit., p. 10. 205 Transport&Mobility Leuven: Assessment of the contribution of the TEN and other transport policy measures to the mid-term implementation of the White Paper on the European Transport Policy for 2010. Final Report, 28 October 2005. 206 Ibidem, s. 20.

126

poziomem koncepcyjnym/regulacyjnym a realizacyjnym/implementacyjnym w obszarze transportu.

W dokumentach unijnych (Przegląd średniookresowy Białej Księgi Komisji Europejskiej dotyczącej transportu z 2001 r.) proponuje się koncentrację środków UE na projektach mogących liczyć na rzeczywiste współfinansowanie oraz większą wartość dodaną dla Europy. Nie precyzuje się jednak, co taka wartość miałaby oznaczać w tym kontekście. Stwarza to ryzyko, Ŝe państwa członkowskie będą kontynuowały inwestycje dotyczące transportu drogowego, gdyŜ tego typu projekty wymagają mniejszej koordynacji i są mniej kosztochłonne w większości przypadków. Dodatkowe inicjatywy zmierzające do większej kontroli na rzecz realizacji zrównowaŜonego gałęziowo transportu oraz implementacji rozwiązań bardziej przyjaznych środowisku powinny być rozwijane nie tylko przez UE, ale równieŜ inne instytucje finansowe, a takŜe być eksponowane w programach operacyjnych dla wydatkowania funduszy strukturalnych w krajach i regionach.

Więcej działań powinno być podejmowanych z uwzględnieniem wpływu transportu na środowisko naturalne i z myślą o zapewnieniu zrównowaŜonej mobilności. Zaliczyć do nich moŜna następujące instrumenty i inicjatywy UE207:

1. Zielona Księga nt. Transportu Miejskiego dotycząca problemów i wyzwań związanych z kongestią w miastach, połączeń z sąsiadującymi obszarami, planowania rozwoju miast, co ma na celu zaproponowanie rozwiązań, w których UE moŜe wnieść wartość dodaną na poziomie lokalnym.

2. Logistyka transportu towarów – certyfikat integratora logistycznego transportu i plan powstania sieci kolejowej ze specjalnie utworzonymi korytarzami.

3. Promowanie proekologicznych pojazdów drogowych – proponowana dyrektywa przewiduje, iŜ na poziomie krajowym 25% pojazdów samochodowych powyŜej 3,5 tony zakupionych bądź leasingowanych przez instytucje publiczne lub operatorów transportu publicznego musiałoby spełniać standard tzw. Pojazdu Szczególnie Przyjaznego Środowisku (EEV). KE liczy nie tylko na korzyści środowiskowe, ale takŜe na zachęcenie producentów pojazdów do rozwijania bardziej ekologicznych modeli w sensie konsumpcji energii i emisji zanieczyszczeń.

4. Bezpieczeństwo na drogach – dyrektywa zobowiązująca rządy państw członkowskich do podjęcia działań na sieci TEN-T jak np. drogowe audyty bezpieczeństwa, inspekcje bezpieczeństwa we wszystkich projektach infrastrukturalnych.

207 EU transport policy update, East of England Brussels Office, Regional Transport Forum, 15 January 2007.

127

5. Opłaty za korzystanie z infrastruktury – rewizja dyrektywy dot. Eurowiniety związanej z ruchem pojazdów cięŜarowych; poprawki uwzględniają moŜliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie opłat na sieci transeuropejskiej i drogach równoległych (poprzednia wersja obejmowała tylko autostrady) – dotyczy to tylko pojazdów o masie powyŜej 3,5 t, pozostałych od roku 2012, z moŜliwością zróŜnicowań w zaleŜności od stopnia kongestii i zanieczyszczeń emitowanych przez pojazd.

6. Polityka portowa UE – odrzucenie dyrektywy dot. Usług Portowych stworzyło potrzebę szerszej konsultacji z zainteresowanymi stronami w zakresie Europejskiej Polityki Portowej.

7. Zielona i Niebieska Księga nt. Transportu Morskiego w UE – zapewnienie zrównowaŜonego rozwoju portów i sektora morskiego, np. stoczni, turystki, rybołówstwa z jednoczesnym utrzymaniem ich konkurencyjności.

8. Emisje w transporcie lotniczym – m. in. handel emisjami.

9. Przepustowość i opłaty lotniskowe – propozycja dyrektywy, której zasady mogłyby być stosowane na wszystkich lotniskach UE; wskazanie obszarów, gdzie UE mogłaby wnieść wartość dodaną.

10. Galileo i sektor publiczny – wspomaganie bezpieczeństwa, systemów transportu publicznego, zarządzania flotą, logistyki, itp.; uzyskanie operacyjności Galileo - do 2011 r.

11. Sieci TEN-T – propozycje zwiększenia pułapu unijnego dofinansowania nawet do 50% w przypadku niektórych projektów.

12. VII Program Ramowy – np. program CIVITAS dot. zrównowaŜonego, czystego i energooszczędnego systemu transportowego w miastach.

13. IEE 2 – STEER – bardziej zrównowaŜone zuŜycie energii w transporcie, energia odnawialna.

14. Marco Polo II – promocja transportu intermodalnego.

15. Europejski Tydzień na rzecz Mobilności – promowanie zrównowaŜonej mobilności: „bez mojego samochodu w mieście”.

NaleŜy podkreślić, iŜ Komisja i inne instytucje, w trybie realizacji priorytetów znowelizowanych strategii lizbońskiej i goeteborskiej, podjęły w ostatnim czasie szereg inicjatyw słuŜących ograniczeniu emisji przez sektor transportu. Wprowadzenie składnika związanego z emisją CO2 zarówno do rocznych podatków drogowych, jak i do opłat rejestracyjnych, mogłoby skłonić konsumentów do uwzględnienia zuŜycia paliwa i emisji CO2 przy wyborze samochodu. Przyjęcie tego wniosku, w połączeniu z przepisami słuŜącymi ograniczeniu emisji CO2 z

128

samochodów208 oraz dotyczącymi opodatkowania produktów energetycznych, pomogłoby UE osiągnąć cele w zakresie zmian klimatu. W obliczu zbliŜającego się przeglądu wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji Rada Europejska zwróciła się do Komisji o rozwaŜenie ewentualnego rozszerzenia zakresu stosowania wspólnotowego ETS na szereg nowych sektorów, w tym transport lądowy.209

Równocześnie Komisja zaproponowała objęcie wspólnotowym systemem handlu prawami do emisji transportu powietrznego, a do końca 2008 r. zamierza przedstawić wniosek w sprawie emisji tlenków azotu. Jeśli chodzi o transport wodny, ocena wniosków słuŜących wspieraniu niskoemisyjnego transportu wodnego została wymieniona jako jeden z celów przyszłej polityki morskiej. Przy projektowaniu instrumentów rynkowych w tym obszarze naleŜy w szczególności zadbać o to, by nie kolidowały one z przepisami dotyczącymi pobierania opłat zawartymi w Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza (UNCLOS). Celem opracowania konkretnych wniosków słuŜących wspieraniu niskoemisyjnego transportu wodnego naleŜy równieŜ zbadać inne kluczowe kwestie, w tym wymogi prawne i polityczne, zróŜnicowanie geograficzne oraz mechanizmy kontroli i zapewniania zgodności z przepisami.

Oprócz emisji CO2 transport drogowy wywiera wpływ na środowisko poprzez zanieczyszczenia powietrza SO2, tlenkami azotu i cząstkami pyłu, jak równieŜ poprzez hałas i zatory komunikacyjne. Obok częściowo zharmonizowanych rocznych podatków od pojazdów cięŜarowych dyrektywa w sprawie „eurowiniety” stanowi ramy prawne dla pobierania opłat za korzystanie z transeuropejskiej sieci drogowej. Niemcy i Austria wprowadziły uzaleŜnione od pokonywanych odległości opłaty za korzystanie z infrastruktury przez pojazdy cięŜarowe. ChociaŜ średnie opłaty pokrywają jedynie koszty infrastruktury, a więc nie obejmują kosztów zewnętrznych, państwa członkowskie muszą począwszy od roku 2010 zróŜnicować opłaty w zaleŜności od spełnianej przez pojazdy normy Euro dotyczącej poziomu emisji. Mogą one równieŜ stosować inne formy zróŜnicowania celem zwalczania szkodliwego wpływu na środowisko i zmniejszenia przeciąŜeń sieci drogowej. Wprowadzenie w tego rodzaju systemach opłat zróŜnicowania łącznych kosztów w zaleŜności od szkodliwego wpływu na środowisko prowadziłoby do bardziej wydajnego wykorzystania infrastruktury. Komisja, po przeanalizowaniu wszystkich wariantów uwzględniających koszty związane ze środowiskiem, hałasem, zatorami i zdrowiem, przedstawi nadający się do powszechnego zastosowania, przejrzysty i zrozumiały model szacowania wszystkich kosztów zewnętrznych, który będzie mógł w

208 Por. Komunikat Komisji, Wyniki przeglądu wspólnotowej strategii na rzecz zmniejszenia emisji CO 2 pochodzących z samochodów osobowych i lekkich pojazdów dostawczych , KOM(2007) 19 z 7.2.2007 r. 209 ZIELONA KSIĘGA: Instrumenty rynkowe na potrzeby polityki w zakresie ochrony środowiska i w dziedzinach pokrewnych, KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH, KOM(2007) 140 wersja ostateczna {SEK(2007) 388}, Bruksela, dnia 28.3.2007.

129

przyszłości słuŜyć za podstawę kalkulacji opłat z tytułu korzystania z infrastruktury. Modelowi temu towarzyszyć będzie analiza wpływu internalizacji kosztów zewnętrznych na wszystkie rodzaje transportu oraz strategia stopniowego wdroŜenia modelu we wszystkich sektorach transportu.

Przepisy wspólnotowe pozwalają równieŜ państwom członkowskim na zróŜnicowanie opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zaleŜności od wpływu na środowisko. Państwa członkowskie nie mogą jednak zwiększać ogólnego poziomu dochodów z tego tytułu, które przypadają podmiotowi zarządzającemu infrastrukturą, jeśli porównywalne opłaty związane ze szkodliwym wpływem na środowisko nie są nakładane na konkurujące rodzaje transportu.

W niektórych miastach europejskich, np. w Londynie i Sztokholmie, stosowane są lokalne systemy opłat słuŜące poprawie warunków ruchu, m.in. ograniczeniu zatorów w ruchu miejskim. Analiza najnowszych danych pozwala sądzić, Ŝe cel ten został osiągnięty – przeciętna prędkość ruchu wzrosła, a jednocześnie znacznie zmniejszyły się emisje cząstek pyłu, tlenków azotu i CO2 oraz zuŜycie paliwa na potrzeby ruchu miejskiego w strefach objętych systemem opłat. Na szczeblu krajowym, np. w Zjednoczonym Królestwie i w Niemczech, rozwaŜa się nawet objęcie wszystkich dróg systemem opłat słuŜącym ograniczeniu zatorów komunikacyjnych. Komisja będzie nadal wspierać istniejące sieci wymiany informacji i w ramach Zielonej księgi poświęconej transportowi miejskiemu (2007) zbada, czy konieczne są działania wspierające na szczeblu UE210.

Do instrumentów sprzyjających zintegrowanemu podejściu do polityki rozwoju UE naleŜy zaliczyć takie dokumenty, jak:

1. Agenda Terytorialna – w kierunku bardziej konkurencyjnej przestrzeni europejskiej i program działań jej wdraŜania;

2. Karta Lipska – zrównowaŜony rozwój miast będących „motorami wzrostu”211;

3. Dyrektywa INSPIRE - wsparcie prawodawstwa wspólnotowego oraz wdraŜania strategii politycznych Wspólnoty w państwach członkowskich na wszystkich szczeblach poprzez udostępnienie większej ilości lepszych danych przestrzennych. INSPIRE koncentruje się na polityce w dziedzinie środowiska, ale moŜe być wykorzystywana przez inne sektory, takie jak rolnictwo, transport czy energetyka lub na nie rozszerzona.

Według ESPON212 przed UE rysują się dwa scenariusze i w związku z tym efekty na przyszłość, zaleŜne od tego, jakiego typu instrumenty będą stosowane:

210 Ibidem. 211 Karta Lipska w sprawie Europejskich Miast ZrównowaŜonych, Lipsk, 16 lutego 2007 (projekt). 212 European Spatial Planning Observation Network.

130

1. „Większe nakłady na autostrady” – wzrost dostępności terytorialnej, presja na środowisko, zagęszczenie ruchu; sprzeczne z polityką UE, ale wiele krajów (w tym Polska) przeznacza większość środków na inwestycje drogowe;

2. „UniezaleŜnienie rozwoju gospodarczego od mobilności ludzi i towarów” – ograniczenie transportu drogowego i lotniczego, połączenie miast dzięki ambitnym projektom rozwoju transportu publicznego, wzrost konkurencyjności gospodarczej, skoncentrowane osadnictwo.

Tak więc analiza stosowanych instrumentów w ramach polityki spójności i transportowej UE ujawnia pewne elementy synergiczne (np. cel rozbudowy sieci TEN-T pod kątem spójności terytorialnej), ale takŜe istotne bariery (np. w zakresie współfinansowania sieci TEN-T przez kraje członkowskie). Dodatkowym istotnym aspektem jest w tym kontekście sprawność systemu instytucjonalnego na wszystkich poziomach rządzenia, odpowiedzialnego za wdraŜanie omówionych powyŜej celów i instrumentów analizowanych polityk.

Analiza systemu instytucjonalnego (multilevel governance) polityki spójności i transportowej UE

Proces integracji europejskiej, a zwłaszcza Traktat z Maastricht z 1992 r., zaowocował stworzeniem wielu struktur i instytucji wspólnotowych, określił równieŜ na nowo kompetencje poszczególnych aktorów na poziomie unijnym, narodowym, regionalnym i lokalnym. Wielopoziomowość rządzenia (multilevel governance) ma duŜe znaczenie: w tym systemie najistotniejszy jest klarowny rozdział kompetencji z zachowaniem zasady subsydiarności i w konsekwencji skuteczne podejmowanie decyzji w drodze negocjacji pomiędzy przedstawicielami poszczególnych szczebli, zarówno publicznych, jak i prywatnych, w układzie wertykalnym i horyzontalnym213. NaleŜy zastanowić się czy obecny system instytucjonalny w zakresie polityki spójności i transportowej UE na wszystkim poziomach rządzenia (od wspólnotowego po lokalny) jest właściwie ustrukturyzowany i czy funkcjonuje efektywnie.

Analiza korelacji pomiędzy polityką transportową UE i krajowymi politykami poszczególnych państw członkowskich wskazuje na nikły jej stopień. 214 Zwłaszcza

213 Hooghe, L. and G. Marks, 'Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance',American Political Science Review, Vol. 97 No. 2, (2003), pp. 233-43. 214 R. Vickerman, Conflicts between transport policies and spatial development policies: perspectives on regional cohesion in the European Union, 44th European Congress of the Regional Science Association, Porto 2004.

131

program w zakresie sieci transeuropejskich traktowany jest raczej jako potencjalne źródło finansowania, a nie pozytywna szansa dla integracji pomiędzy poszczególnymi krajami czy regionami. Ten brak właściwej korelacji unijnej polityki transportowej z narodowymi (które wciąŜ są odpowiedzialne za kreowanie większości elementów sieci wraz z jej finansowaniem) oraz innymi politykami UE, jak np. spójności, ale takŜe ochrony środowiska, czy teŜ stabilności i wzrostu, wymaga wypracowania większej koordynacji horyzontalnej pomiędzy róŜnymi politykami sektorowymi, a takŜe wertykalnej między poszczególnymi poziomami tych polityk. Ignorowanie tych niespójności w systemie polityk moŜe obniŜyć szanse na dalszy zrównowaŜony rozwój w UE.

W odniesieniu do omówionych uprzednio strategii europejskich naleŜy podkreślić, iŜ proces decyzyjny w UE powinien w większej mierze uwzględniać środowiskowe i społeczne aspekty. Dobrym przykładem jest kwestia dyrektywy dot. usług portowych, która spowodowała strajki dokerów unijnych, co skończyło się jej dwukrotnym odrzuceniem.215 JednakŜe presja ze strony globalnych operatorów transportowo-logistycznych i uwarunkowania konkurencyjne będą wymagały od KE podjęcia bardziej liberalnych rozwiązań. Powstaje pytanie jak dalece UE powinna cofać się w swoich zamierzeniach i politykach pod wpływem presji wywieranej przez grupy interesów. Jakie instrumenty są potrzebne, by przeciwdziałać tej presji? Schemat aktualnie istniejącego systemu instytucjonalnego (multilevel governance) polityki spójności i transportowej UE w kontekście polskim przedstawia rys. 4.

Jak wynika z rys. 4., system instytucjonalny polityki spójności i transportowej UE w odniesieniu do Polski (podobnie jak w przypadku innych krajów członkowskich) to bardzo złoŜony i kompleksowy układ, co wpływa niestety na niską efektywność realizacji inwestycji transportowych. Dotyczy to np. rozproszenia kompetencji w zakresie odpowiedzialności za kwestie unijnych inwestycji transportowych pomiędzy kilka róŜnych ministerstw – w Polsce MI, MRR, MŚ, MF. Wskazanie elementów synergii i barier organizacyjnych dla zwiększenia integracji dyskutowanych polityk jest z pewnością fascynującym wyzwaniem naukowo-aplikacyjnym i powinno zostać gruntownie zbadane w toku dalszych prac nad przyszłą polityką spójności UE po 2013 r.

215 P. Turnbull, Globalisation, Multi-Level Governance and Sustainable Development in the European Union, www.alloccasionsgroup.com/upload/images/Turnbull, 2008-03-19.

132

UE: DG REGIO/

DG TRANSPORT

Europejscy interesariusze (organizacje, instytucje,…)

Władze lokalne

Władze regionalne

Przedsiębiorstwa transportowe

Regionalne grupy interesu

Związki zawodowe

Nauka

Transportowe organizacje pozarządowe

Lokalne grupy interesu

Inne…

MSZ

Premier rządu

MRR MI MF MŚ Inne…

Rys. 4. Wieloszczeblowe zarządzanie polityki spójności i transportowej UE w odniesieniu do Polski

Źródło: opracowanie własne na podstawie: T. Schauer (& all.), Civil Society Monitoring the EU Startegy for Sustainable Development. From Commenting to Shered Ownership, Permanent Representation of Austria to the EU, Brussels 2006, s. 22.

133

Poziom absorpcji funduszy UE zaleŜy od sprawności systemu instytucjonalnego, ale takŜe aktywności podmiotów odpowiedzialnych za ich wykorzystanie zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym oraz lokalnym. KaŜde z państw członkowskich i regionów, aby móc ubiegać się o dofinansowanie z budŜetu UE, jest zobowiązane do przedstawienia KE dokumentów uwzględniających priorytety unijne. Na przykład polska administracja - Ministerstwo Rozwoju Regionalnego - uwzględniając uwarunkowania społeczno-gospodarcze Polski, na podstawie unijnych wytycznych opracowała strategiczny dokument Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO) na lata 2007-2013, które mają za zadanie wspierać wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Na podstawie NSRO powstały programy operacyjne tak sektorowe (np. Infrastruktura i Środowisko), jak i regionalne (np. Regionalny Program Operacyjny dla Województwa Pomorskiego), uwzględniające unijne i krajowe dokumenty związane z rozwojem regionalnym.

Przykładowo władze regionu pomorskiego, biorąc pod uwagę sytuację społeczno-gospodarczą i analizę SWOT województwa, opracowały Strategię Rozwoju Województwa Pomorskiego do roku 2020216, która ma bazować na przezwycięŜaniu słabych stron dla jak najlepszego wykorzystania stojących przed nim szans. Jest ona spójna z celem strategicznym zawartym w NSRO217. Przewiduje ona, Ŝe „województwo pomorskie 2020 roku to znaczący partner w Regionie Morza Bałtyckiego - region czystego środowiska; wysokiej jakości Ŝycia; rozwoju opartego na wiedzy, umiejętnościach, aktywności i otwartości mieszkańców; silnej i zróŜnicowanej gospodarki; partnerskiej współpracy; atrakcyjnej i spójnej przestrzeni, a takŜe kultywowania wielokulturowego dziedzictwa oraz tradycji morskich i solidarnościowych.". Wizji tej mają słuŜyć trzy nowe Priorytety, cele strategiczne i ich kierunki działań (tab. 4).

Tab. 4. Priorytety i cele strategiczne województwa pomorskiego do roku 2020

KONKURENCYJNO ŚĆ SPÓJNOŚĆ DOSTĘPNOŚĆ

1. Lepsze warunki dla przedsiębiorczości i innowacji

1. Wzrost zatrudnienia i mobilności zawodowej

1. Efektywny i bezpieczny system transportowy

2. Wysoki poziom edukacji i nauki

2. Silne, zdrowe i zintegrowane społeczeństwo

2. Poprawa funkcjonowania systemów

216Strategia Rozwoju Województwa Pomorskiego – lipiec 2005, www.woj-pomorskie.pl/downloads/ASRWP_tekst, 2007-08-09. 217 Cel w ramach NSRO to „tworzenie warunków dla wzrostu konkurencyjności gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz wzrost poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej”.

134

infrastruktury technicznej i teleinformatycznej

3. Rozwój gospodarki wykorzystującej specyficzne zasoby regionalne

3. Rozwój społeczeństwa obywatelskiego

3. Lepszy dostęp do infrastruktury społecznej, zwłaszcza na obszarach strukturalnie słabych

4. Efektywna sfera publiczna

4. Kształtowanie procesów społecznych i przestrzennych dla poprawy jakości Ŝycia

4. Zachowanie i poprawa stanu środowiska przyrodniczego

5. Silna pozycja i powiązania Obszaru Metropolitalnego Trójmiasta w układzie ponadregionalnym, głównie bałtyckim

5. Wzmacnianie subregionalnych ośrodków rozwojowych

Źródło: Strategia Rozwoju Województwa Pomorskiego – lipiec 2005, www.woj-pomorskie.pl/downloads/ASRWP_tekst, 2007-08-09, s. 23.

Władze województwa zostały zobowiązane do opracowania Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013 jako instrumentu realizacji NSRO w regionie i jednocześnie dokumentu umoŜliwiającego otrzymanie wsparcia w ramach celu „Konwergencja” polityki regionalnej UE. Program ten jest zgodny z zapisami 218:

• Strategii Rozwoju Województwa Pomorskiego,

• Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia,

• Strategicznych wytycznych Wspólnoty dla Spójności.

Celem strategicznym Programu jest w konsekwencji „poprawa konkurencyjności gospodarczej, spójności społecznej i dostępności przestrzennej przy zrównowaŜonym wykorzystaniu specyficznych cech potencjału gospodarczego i kulturowego regionu oraz przy pełnym poszanowaniu jego zasobów przyrodniczych”. Instrumentację finansową RPO z wykorzystaniem środków strukturalnych UE przedstawia tab. 5.

218 Regionalny Program Operacyjny dla Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013, załącznik do uchwały Zarządu Województwa Pomorskiego nr 75/18/07, 5.02.2007, s. 52.

135

Tab. 5. Struktura alokacji środków EFRR na poszczególne Osie Priorytetowe RPO WP

Oś priorytetowa alokacja środków EFRR (%)

1. Rozwój i innowacje w MŚP 21,0% 2. Społeczeństwo wiedzy 7,0% 3. Funkcje metropolitarne 12,0% 4. Regionalny system transportowy 23,0% 5. Środowisko i energetyka przyjazna środowisku 7,0% 6. Turystyka i dziedzictwo kulturowe 5,0% 7. Ochrona zdrowia i system ratownictwa 4,0% 8. Lokalna infrastruktura podstawowa 14,0% 9. Lokalna infrastruktura społeczna i inicjatywy obywatelskie

4,0%

10. Pomoc techniczna 3,0% Razem 100,0%

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Regionalny Program Operacyjny dla Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013, załącznik do uchwały Zarządu Województwa Pomorskiego nr 75/18/07, 5.02.2007, s. 64.

Jak wynika z tabeli nr 5., najwięcej środków finansowych (23%) władze województwa zamierzają przeznaczyć na rozwój regionalnego systemu transportowego, co moŜna ocenić jako dobrą decyzję z uwagi na niewydolność systemu transportowego w Pomorskiem. Skorzystają na tym m.in. terminale kontenerowe rozwijane w portach morskich województwa, gdyŜ inwestycje te usprawnią przepływ towarów i tym samym podniosą konkurencyjność tych obiektów. Na duŜą część dotacji (21%) mogą tez liczyć małe i średnie przedsiębiorstwa, lokalna infrastruktura podstawowa (14%) i projekty związane z rozwojem funkcji metropolitarnych (12%). Stosunkowo mało środków zagwarantowano, na turystykę i dziedzictwo kulturowe (tylko 5%); najmniej środków przewidziano na pomoc techniczną (3%). Na regionalny system transportowy (oś priorytetowa nr 4) w Pomorskiem przewidziano w sumie 271 420 167 EUR (wkład wspólnotowy wyniesie 75%)219. Z innych osi priorytetowych istotnych dla rozwoju infrastruktury moŜna wymienić oś nr 3 dotyczącą funkcji miejskich i metropolitarnych (ponad 150 mln EUR), oś nr 6 związaną z turystyką (prawie 60 mln EUR) oraz oś nr 8 mającą przyczynić się do poprawy lokalnej infrastruktury podstawowej (ponad 145 mln EUR). Preferowane będą projekty wpisujące się w programy rozwojowe całego systemu infrastruktury transportu 219Ibidem, s. 135.

136

uwzględniającego wszystkie gałęzie oraz wynikające ze Strategii Rozwoju Transportu w Województwie Pomorskim.

Źródłami finansowania RPO WP będą środki ERDF oraz towarzyszące im współfinansowanie krajowe, a wkład tego funduszu – zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1083/2006 - został obliczony w odniesieniu do całkowitej kwoty wydatków kwalifikowanych, w tym publicznych i prywatnych. Łącznie na realizację inwestycji przewidziano 1 227,1 mln EUR, z czego wkład krajowy publiczny wyniesie 240,7 mln EUR, a prywatny 101,4 mln EUR220. Prawie połowa budŜetu przeznaczona zostanie na realizację celów lizbońskich. Istotne będą teŜ środki pochodzące z innych programów w ramach polityki spójności UE, Wspólnej Polityki Rolnej oraz polityk i strategii krajowych (tab. 6).221

Tab. 6. Finansowanie inwestycji w Pomorskiem z udziałem środków unijnych i krajowych w Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015.

Źródło: Fundusze unijne dla województwa pomorskiego w latach 2007-2015, www.mrr.gov.pl, 2007-10-31.

Na liście podstawowych projektów indywidualnych, które będą realizowane w województwie pomorskim w ramach PO Infrastruktura i Środowisko oraz PO

220 Dla porównania w latach 2004-2006 w ramach ZPORR alokacja dla województwa pomorskiego wyniosła 159,58 mln euro. 221 Fundusze unijne dla województwa pomorskiego w latach 2007-2015, www.mrr.gov.pl, 2007-10-31.

137

Innowacyjna Gospodarka znalazły się 22 projekty, a na liście rezerwowej 13. Są to m.in. budowa Trasy Sucharskiego celem poprawy dostępu do Portu Gdańsk, czy teŜ budowa infrastruktury portowej do obsługi promów morskich wraz z dostępem drogowym i kolejowym w Porcie Gdynia. NaleŜy podkreślić, iŜ to właśnie w Pomorskiem realizowana jest największa inwestycja dotycząca przebudowy infrastruktury portowej (falochronu i systemu nawigacyjnego) w Porcie Gdynia.

Przykład Polski i opisywanego regionu pomorskiego ujawnia synergię oraz bariery między polityką transportową i spójności. Mimo deklarowania chęci realizacji zrównowaŜonego rozwoju na poziomie opracowanych przez administracje rządową dokumentów operacyjnych, najwięcej środków w skali kraju przeznacza się na infrastrukturę drogową (drogi krajowe: 33,3%, autostrady: 16,6%222). Podobnie jest w województwie pomorskim, choć tu ze względu na nadmorskie połoŜenie w większym stopniu uwzględnia się projekty przyjazne środowisku (porty morskie, transport multimodalny). Istotną barierą jest jednak poziom dofinansowania projektów infrastrukturalnych. Pułap unijnego dofinansowania w wys. 75% (a w przypadku niektórych inwestycji tylko 50%) moŜe być duŜym problemem dla wielu potencjalnych beneficjentów w regionie.

Wnioski i rekomendacje

1. Obecne polityki transportowa i spójności powinny przygotować UE do wyzwań globalnych (np. poprzez zintegrowane systemy transportu publicznego czy tworzenie miejsc pracy w miastach i edukację młodzieŜy wiejskiej), by stawić czoła zagroŜeniom klimatycznym, demograficznym i ekonomicznym.

2. Analiza dokumentów unijnych wskazuje na ich korelację w zakresie celów i coraz większe powiązanie polityk ze strategiami UE. JednakŜe nie ma dostatecznej korelacji pomiędzy tymi strategiami i politykami na poziomie realizacyjnym, szczególnie pomiędzy poszczególnymi poziomami polityk UE. Podmiotem, który zapewni zintegrowane podejście we wdraŜaniu polityk sektorowych i celów horyzontalnych powinny być regiony europejskie. Będzie to moŜliwe dzięki większej regionalizacji obu polityk celem wykorzystania potencjału drzemiącego w decentralizacji i uruchomieniu endogenicznych czynników rozwoju. .

3. Do większego zintegrowania polityk wspólnotowych moŜe przyczynić się takŜe, obok ekonomicznego i społecznego, nowy terytorialny wymiar

222 Oddziaływanie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na gospodarke Polski w okresie 2004 – I połowa 2007, Ministerstwo rozwoju Regionalnego , Warszawa, luty 2008, s. 46.

138

spójności. Dylemat: czy polem zainteresowania ma być spójność terytorialna całej Europy, czy spójność poszczególnych terytoriów (np. regionów) powinien zostać rozstrzygnięty za pomocą dwóch strategii: top-down i bottom-up, co zapewniłoby harmonijny rozwój całej przestrzeni UE.

4. Dwa główne wymiary w polityce transportowej UE, tj. ograniczanie presji na środowisko naturalne oraz zrównowaŜona mobilność zasobów ludzkich mają znaczenie dla innych polityk UE np. w kontekście poprawy funkcjonalności komunikacji w miastach i metropoliach, czy teŜ wspierania rozwój sieci policentrycznej. Inne rodzaje inwestycji mogą wspierać powiązania między wsią i miastem, a takŜe zmniejszać dysproporcje między obu obszarami. Polityka transportowa UE moŜe więc wspierać róŜne aspekty polityki rozwoju regionalnego realizowane w ramach polityki spójności, a takŜe moŜe wpływać na róŜne polityki sektorowe realizowane przez instrumenty polityki spójności.

5. Polityka transportowa UE moŜe jednak równieŜ utrudniać rozwój regionalny. Przykładem takiej bariery jest zaniedbywanie rozwoju regionalnych sieci komunikacyjnych (np. przez rozbudowę sieci transeuropejskich). Inną barierą jest nadmierna koncentracja wydatków na celach infrastrukturalnych bez odpowiedniego ich powiązania z innymi działaniami rozwojowymi lub na przykład kosztem działań innowacyjnych.

6. Więcej środków unijnych powinno przeznaczać się na innowacyjne rozwiązania w transporcie takie, jak: nowoczesne systemy logistyczne i informatyczne celem zmniejszenia transportochłonności produkcji i dystrybucji towarów, elektroniczne i satelitarne sterowanie ruchem, ekologiczne i niekonwencjonalne rozwiązania w zakresie inwestycji infrastrukturalnych, intensyfikacja transportu zbiorowego poprzez np. piętrowe środki transportu miejskiego, nowatorskie technologie, jak silniki hybrydowe, ogniwa paliwowe nowej generacji, itp. Projekty tego typu będą stanowić wartość dodaną i w większej mierze zrealizują oczekiwania wszystkich członków UE dotyczące efektywnego funkcjonowania polityki transportowej i spójności na rzecz rozwoju regionalnego przestrzeni europejskiej.

7. Konsekwencje wspierania rozwoju regionalnego za pomocą instrumentów obu analizowanych polityk owocują poprawą spójności terytorialnej niektórych jej obszarów. ZauwaŜalne są jednak równocześnie niekorzystne rezultaty przeznaczania środków europejskich na realizację celów tych polityk.

8. Na poziomie krajowym konieczna jest większa integracja polityk sektorowych, w tym polityki transportowej i przestrzennego zagospodarowania kraju. NaleŜałoby takŜe zastosować bardziej

139

zróŜnicowane priorytety, większą swobodę w wykorzystaniu funduszy UE, moŜliwość łączenia róŜnych źródeł finansowania UE danego projektu itp.

9. Oprócz przepisów prawnych i innych instrumentów naleŜałoby w większym stopniu stosować instrumenty rynkowe (w tym systemy handlu uprawnieniami do emisji, podatki i dotacje) jako opłacalne narzędzie realizacji celów ekologicznych i innych celów polityki na szczeblu wspólnotowym i krajowym. Byłoby to zgodne ze strategią lizbońską, strategią na rzecz zrównowaŜonego rozwoju oraz strategią na rzecz lepszych uregulowań prawnych.

Literatura

1. Agenda Terytorialna Unii Europejskiej. W kierunku bardziej konkurencyjnej i zrównowaŜonej Europy zróŜnicowanych regionów, Lipsk 2007.

2. Brocker J. & Schneekloth Nils, European Transport Policy and Cohesion: An Assessment by CGE Analysis, 45th ERSA Conference, Amsterdam 2005.

3. Burnewicz J., Wizja struktury transportu oraz rozwoju sieci transportowych do roku 2033 ze szczególnym uwzględnieniem docelowej struktury modelowej transportu, http://www.mrr.gov.pl/NR/rdonlyres/, 2008-01-15.

4. Communication from the Commission, A sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for Sustainable Development, Brussels 15.05.2001, COM(2001)264 final.

5. Communication to the spring European Council of 02 February 2005, Working together for growth and jobs. A new start for the Lisbon strategy. Communication from President Barroso in agreement with Vice-President Verheugen. [COM(2005) 24 final.

6. EU transport policy update, East of England Brussels Office, Regional Transport Forum, 15 January 2007

7. EU budget 2008: biggest share to go on boosting economic growth, http://ec.europa.eu/budget/index_en.htm, 2008-02-18.

8. Formy i metody finansowania infrastruktury transportu w Polsce. Problemy optymalizacji systemu finansowania infrastruktury transportu. Praca monograficzna pod red. A. S. Grzelakowskiego. AM w Gdyni, Gdynia 2005.

9. Gawlikowska-Hueckel K., Procesy rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej – Konwergencja czy polaryzacja?, UG Gdańsk 2003.

140

10. Gończ E., Commiting Universities to Sustainable Development; Universities and their Role in Enhancing Human and Social Capital for Sustainability. Polish Perspective, pp. 90-106; RNS, TU Graz; Education for Sustainable Development, UN Decade 2005-2014, Conference Proceedings, Graz, Austria, April 20-23, 2005.

11. Growing Regions, growing Europe. Fourth report on economic and social cohesion, Communication from the European Commission, May 2007.

12. Grzelakowski A. S., Polityka transportowa Unii Europejskiej i jej implikacje dla systemu transportowego Polski, Wyd. AM w Gdyni, Gdynia 2008 (w druku).

13. Hooghe, L. and G. Marks, 'Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance', American Political Science Review, Vol. 97 No. 2, (2003), pp. 233-43. Karta Lipska w sprawie Europejskich Miast ZrównowaŜonych, Lipsk, 16 lutego 2007 (projekt).

14. Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego, Utrzymać Europę w ruchu – zrównowaŜona mobilność dla naszego kontynentu. Przegląd średniookresowy Białej Księgi Komisji Europejskiej dotyczącej transportu z 2001 r., Komisja Wspólnot Europejskich, COM (2006) 314 wersja ostateczna, Bruksela 2006.

15. Komunikat Komisji, Wyniki przeglądu wspólnotowej strategii na rzecz zmniejszenia emisji CO 2 pochodzących z samochodów osobowych i lekkich pojazdów dostawczych , KOM(2007) 19 z 7.2.2007 r.

16. Nash Ch., Laird J., Current state of research. Implementing pricing reforms: revenue raising and use. Institute for Transport Studies. University of Leeds. IMPRINT-Net conference. November 2006.

17. Oddziaływanie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na gospodarke Polski w okresie 2004 – I połowa 2007, Ministerstwo rozwoju Regionalnego , Warszawa, luty 2008.

18. Polityka spójności po 2013 roku. PoŜądane kierunki reformy, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, grudzień 2007.

19. Przybyłowski A., Relacje polityki spójności z polityką transportową UE w kontekście rozwoju regionalnego, (w:) Polityka spójności – ocena i wyzwania, Warszawa, marzec 2008.

20. Przybyłowski A., Współczesny europejski rynek transportowy, (w:) H. Salmonowicz (red.), Współczesne przedsiębiorstwo portowe i Ŝeglugowe, Szczecin 2007.

141

21. Przybyłowski A., Efektywność funkcjonowania polityki transportowej i regionalnej UE, Logitrans - Szczyrk 2007, materiały CD, Logistyka 3/2007.

22. Regionalny Program Operacyjny dla Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013, załącznik do uchwały Zarządu Województwa Pomorskiego nr 75/18/07, 5.02.2007.

23. Renewed EU Sustainable Development Strategy, Council of the European Union, Brussels, 10917/06, 26 June 2006.

24. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006.

25. Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999.

26. Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady a dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999.

27. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1084/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające Fundusz Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) 1164/94

28. Rozporządzenie (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT).

29. Strategia Rozwoju Województwa Pomorskiego – lipiec 2005, www.woj-pomorskie.pl/downloads/ASRWP_tekst, 2007-08-09.

30. Schauer T. (& all.), Civil Society Monitoring the EU Startegy for Sustainable Development. From Commenting to Shered Ownership, Permanent Representation of Austria to the EU, Brussels 2006

31. Szlachta J., Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności Unii Europejskiej szansą dla Polski, http://www.wszia.edu.pl/barometr_regionalny2/wprowadzenie.htm, 2007-10-08.

32. The EU regional policy- overview, http://ec.europa.eu/regional_policy, 13.07.2007.

33. Third report on economic and social cohesion. Executive summary, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion3/cohesion3_en.htm, 2007-09-12.

142

34. Transport&Mobility Leuven: Assessment of the contribution of the TEN and other transport policy measures to the mid-term implementation of the White Paper on the European Transport Policy for 2010. Final Report, 28 October 2005.

35. Turnbull P., Globalisation, Multi-Level Governance and Sustainable Development in the European Union, www.alloccasionsgroup.com/upload/images/Turnbull, 2008-03-19.

36. Vickerman R., Conflicts between transport policies and spatial development policies: perspectives on regional cohesion in the European Union, 44th European Congress of the Regional Science Association, Porto 2004.

37. White Paper: European Transport Policy for 2010, Opinion of the Federal Environment Agency on the mid-term review by the Commission, Dessau, November 2006.

38. ZIELONA KSIĘGA: Instrumenty rynkowe na potrzeby polityki w zakresie ochrony środowiska i w dziedzinach pokrewnych, KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH, KOM(2007) 140 wersja ostateczna {SEK(2007) 388}, Bruksela, dnia 28.3.2007.

143

mgr Małgorzata Jachymek Kolegium Gospodarki Światowej Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie

Zintegrowane podejście do rozwoju Polityka spójności a bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej

Wstęp

Dyskusja nad przyszłością polityki spójności jest ściśle powiązana z debatą nad przyszłością całej Unii Europejskiej. Oznacza to, iŜ ostateczny kształt polityki spójności po 2013 roku będzie odzwierciedleniem konsensusu, co do kierunków rozwoju samej Wspólnoty. Dotychczasowe zastrzeŜenia wysuwane wobec polityki spójności takŜe są pokłosiem odmiennych wizji dotyczących Unii Europejskiej. Wydaje się, Ŝe jeśli będziemy zwolennikami dalszej, pogłębionej integracji wówczas polityka spójności będzie głównym elementem budŜetu tego jak się czasem mówi „superpaństwa”. Z drugiej strony, jeśli będziemy się opowiadać za Unią jako powiązanym gospodarczo obszarem, ale jednak z mocno podkreśloną suwerennością i niezaleŜnością państw, wówczas polityka spójności będzie instrumentem odpowiadającym na potrzeby państw i regionów wyrównując poziom rozwoju gospodarczego pomiędzy krajami. Debata na temat przyszłości Wspólnoty jak i samej polityki spójności wyznacza takŜe obszary, które powinny stać się przedmiotem finansowania. Powszechne dziś głosy o braku zainteresowania polityką spójności przez płatników netto wynikają takŜe z chęci uczynienia z polityki spójności nowoczesnego instrumentu wzmacniającego pozycję konkurencyjną Wspólnoty na arenie międzynarodowej. Niemniej ceną za finansowanie przedsięwzięć podnoszących pozycję gospodarczą Unii moŜe być ograniczenie finansowania inwestycji o charakterze wyrównawczym. I to od poziomu rozwoju gospodarczego poszczególnego państwa- członka UE moŜe zaleŜeć jego ocena reformowanej polityki spójności. Istnieje sporo pytań o związek między konwergencją a konkurencyjnością i ich wzajemne proporcje w polityce spójności. Warto się przy tym zastanowić nad sensem wyłącznego skupiania się na wyrównywaniu się poziomu rozwoju gospodarczego krajów słabiej rozwiniętych do tych bardziej zamoŜnych, które i tak zdąŜą się bardziej rozwinąć. Dlatego postulowanie zwiększenia kryterium konwergencji nie ma przyszłości, jeśli Unia Europejska chce zostać jedną z najbardziej konkurencyjnych gospodarek na świecie.

Przed Unią Europejską pojawia się coraz więcej wyzwań, które dotyczą wszystkich państw członkowskich i które, celem ich przezwycięŜenia, wymagają wspólnych działań. Są to między innymi pogarszanie się konkurencyjności europejskich towarów, głównie wobec towarów z Azji, rosnące ceny Ŝywności, dopuszczenie genetycznie modyfikowanej Ŝywności na rynek, bezpieczeństwo energetyczne,

144

migracje obywateli z krajów spoza Wspólnoty, kwestie rozwoju transportu, zanieczyszczenie środowiska, ocieplanie się klimatu czy problemy edukacji, by pozwalała ona jak najlepiej wykorzystywać ludziom pojawiające się przed nimi szanse. Wspólnych problemów państw członkowskich z pewnością moŜna by wskazać więcej. Wszystkie one nie tylko uświadamiają jak ogromne jest pole do wzajemnej współpracy, ale takŜe jak ich rozwiązanie moŜe uświadomić rządzącym i społeczeństwom, jaką Unię chcemy mieć w przyszłości. Co więcej, jeśli polityka spójności ma stać się czołową unijną polityką, winna wziąć pod uwagę wszystkie wyŜej wskazane zagadnienia. Ponadto Unia Europejska wychodząca naprzeciw tym wyzwaniom stanie się organizmem silnym gospodarczo i politycznie na arenie międzynarodowej.

Konieczność zmiany celów polityki spójności, a takŜe kształtu całego unijnego budŜetu postuluje wiele państw członkowskich. JuŜ w negocjacjach nad kształtem budŜetu na lata 2007-2013 słyszalny były postulaty płynące z tzw. list sześciu z grudnia 2003 roku (Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Szwecja, Holandia i Austria), czyli państw, które nie chciały się zgodzić na powiększenie budŜetu pomimo poszerzenia Unii. Ponadto w momencie uchwalania budŜetu w 2005 roku był on juŜ krytykowany jako posiadający nieodpowiadającą współczesnym wyzwaniom strukturę (43 procent wydatków na rolnictwo oraz 35 procent na politykę spójności). Jednym z oponentów obecnego kształtu budŜetu jest jego największy płatnik, jakim są Niemcy. Po pierwsze proponują one by następny budŜet wieloletni UE nie był wyraŜany jako 1 procent dochodu narodowego brutto, ale w wartościach nominalnych223. Po drugie Niemcy postulują przede wszystkim, by budŜet unijny finansował wydatki związane ze Strategią Lizbońską, a więc wspierał wzrost gospodarczy, przedsięwzięcia innowacyjne oraz szeroko pojmowane badania.

Polityka spójności powinna wspierać te przedsięwzięcia, które tworzą warunki rozwoju całej Wspólnoty, a przez to i poszczególnych jej państw. Dzięki temu istnieje szansa zainteresowania się przyszłością polityki spójności przez większość państw członkowskich, a tym samym odwrócenia pokusy zmniejszania środków do jej dyspozycji. Unia Europejska, między innymi poprzez istnienie w jej obrębie strefy Schengen, zaciera granice i sprzyja wewnętrznym migracjom, tworzy jednolity rynek i obszar, w którym wspólne problemy stają się coraz bardziej wyraziste. Tworzenie warunków rozwoju w postaci budowy infrastruktury i odpowiednich zasobów personalnych pozostawia swobodę kreowania przedsiębiorczości, a tym samym wzrostu gospodarczego. Nie przypadkowo za regiony najbardziej atrakcyjne inwestycyjnie według Instytutu Badań nad

223 I. Czerny, Niemcy chcą budŜetu UE nawet poniŜej 1 proc. DNB, na www.pb.pl z dn. 25.04.2008.

145

Gospodarką Rynkową zostały w 2007 roku uznane Górny i Dolny Śląsk224. Wygrały one dzięki rozwiniętej infrastrukturze i koncentracji uczelni wyŜszych. Niewątpliwie takich warunków nie moŜna stworzyć na obszarach wiejskich, gdzie budowa infrastruktury i zasobów personalnych musiałaby się początkowo sprowadzić do poprawy sieci dróg, zwiększenia dostępu do Internetu czy rozwoju świadomości urzędników i mieszkańców, którzy nie będą blokować prorozwojowych inwestycji.

Dlaczego bezpieczeństwo energetyczne powinno stać się elementem reformowanej polityki spójności?

Bezpieczeństwo energetyczne rozumiane jako dostępność energii po rozsądnych cenach dla wszystkich konsumentów jest jednym ze wspólnych wyzwań stojących przed Unią Europejską. Wskazana definicja nie wyjaśnia jednak w pełni, czym jest bezpieczeństwo energetyczne. Powinno się bowiem rozumieć je nie tylko jako zapewnienie dywersyfikacji źródeł dostaw, ale takŜe zmierzanie do maksymalnego zróŜnicowania źródeł energii między innymi poprzez propagowanie alternatywnych źródeł energii, wszelkie inwestycje słuŜące ograniczaniu marnotrawstwa energii, zwiększanie efektywności energetycznej, a nawet edukowanie na rzecz racjonalnego zuŜycia energii.

Zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego Unii Europejskiej jest jednym z kluczowych warunków jej rozwoju. Cena energii wchodzi w skład niemal wszystkich wytwarzanych dóbr, więc jej wzrost przyczynia się takŜe do wzrostu cen dóbr zarówno pośrednich jak i końcowych. Wzrost cen energii to główny winowajca ostatnich podwyŜek cen Ŝywności, które znacząco wpłynęły na wzrost inflacji225. Jest to problem, który dotyka bez wyjątku wszystkich mieszkańców i wszystkie przedsiębiorstwa z Unii Europejskiej. Cena energii ma takŜe bezpośrednie przełoŜenie na konkurencyjność Wspólnoty jako wspólnego rynku.

Rozwój gospodarczy nieodzownie łączy się ze zwiększonym zapotrzebowaniem na energię i surowce energetyczne. Szczególnie dynamiczny wzrost gospodarki Chin (w 2007 roku wzrost PKB wyniósł 11,4%, a w 2008 roku szacowany jest na około 10,0%) i Indii (szacowany wzrost PKB w 2007 roku na poziomie około 8,9%, a w roku 2008 na poziomie około 8,4%) spowodował powstanie zupełnie nowej sytuacji

224 Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów w Polski 2007, autor zbior. pod red. T. Kalinowskiego, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2007, na www.ibngr.edu.pl/pdf/publikacje/raporty/Atrakcyjnosc_3.pdf. 225 Puls Biznesu z dn. 31 marca 2008, s. 6.

146

w globalnej ekonomii226. Kraje te zgłaszają bowiem wysokie zapotrzebowanie na import surowców, których ceny na giełdach światowych rosną. Co więcej, kontynuacja tego trendu pogarsza sytuację innych krajów importerów. Muszą one zabiegać o dostawy surowców, dbając jednocześnie o rozsądny poziom ich ceny, podczas gdy gospodarki azjatyckie są w stanie wchłonąć kaŜdą ilość surowca, niemal nie zwaŜając na ich cenę. Tymczasem gospodarka Unii Europejskiej, głównie dzięki nowo przyjętym krajom, rozwija się, co pociąga za sobą wzrost zuŜycia energii.

Według prognoz Międzynarodowej Agencji Energii (MAE) wynika, Ŝe zapotrzebowanie na energię będzie w Europie rosło w tempie około 1-2% rocznie, choć niektórzy uwaŜają, Ŝe moŜe być większe227. Ponadto według MAE popyt na energię na świecie do roku 2030 wzrośnie o 55%228. Na wzrost zuŜycia energii będzie wpływać rozwój gospodarczy, w tym głównie w obszarze usług oraz w transporcie229. Według MAE zasadniczo nie zmieni się struktura dotychczas wykorzystywanych surowców. Ropa pozostanie głównym paliwem, a jej dzienne zuŜycie do 2030 roku wzrośnie o 37%. W tym samym czasie wzrośnie popyt, ale i podaŜ na węgiel kamienny, którego największymi konsumentami będą Indie i Chiny230.

Przewiduje się takŜe spadek podaŜy rodzimych paliw będących rezultatem wyczerpywania się zasobów paliw kopalnych na terenie Unii Europejskiej (szacuje się, Ŝe zasoby ropy naftowej wystarczą na około 8 lat, a gazu ziemnego na około 20 lat). Taka sytuacja powoduje konieczność zaspokajania popytu na surowce energetyczne importem. JuŜ obecnie państwa Unii Europejskiej są w 50% zaleŜne od dostaw surowców i paliw energetycznych z importu. Ropa naftowa jest jednym z podstawowych surowców zuŜywanych przez Unię Europejską, głównie w transporcie. Jej udział w rynku energetycznym wynosi obecnie około 43%. Jednak według badań amerykańskiego Departamentu Energii nagły bark ropy naftowej byłby najbardziej dotkliwy i kosztowny dla gospodarek na świecie231. Obecnie Unia Europejska importuje około 80% zuŜywanej ropy, z czego 17% pochodzi z zasobów Norwegii, a około 45% z państw Bliskiego Wschodu232. Międzynarodowa Agencja

226 World Economic and Financial Surveys: World Economic Outlook Database October 2007 Edition, www.imf.org. 227 Z wystąpienia Andrzej Pierzaka Polski i unijny rynek energii – produkcja, popyt, ceny energii i organizacja rynku oraz prof. dr hab. Stefana Chwaszczewskiego Nowa „mapa drogowa” UE dla odnawialnych źródeł energii podczas konferencji Bezpieczeństwo energetyczne Polski a polityka energetyczna Unii Europejskiej zorganizowanej przez Komisję Spraw Unii Europejskiej, Komisję Gospodarki Narodowej oraz Komisję Rolnictwa i Ochrony Środowiska pod patronatem Marszałka Senatu Bogdana Borusewicza 30 maja 2006. 228 Chiny i Indie podbijają na energię, na www.wnp.pl z dn. 30.04.2008. 229 Z wystąpienia Andrzej Pierzaka Polski i unijny rynek energii, dz. cyt. 230 Chiny i Indie podbijają na energię, na www.wnp.pl z dn. 30.04.2008. 231 P. Czerpak, Bezpieczeństwo energetyczne, w: Bezpieczeństwo międzynarodowe. Teoria i praktyka, wyd.: Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2006, s. 125. 232 TamŜe.

147

Energii zwraca uwagę, Ŝe uzaleŜnienie od importu z krajów OPEC i Rosji będzie rosło, co moŜe stanowić zagroŜenie dla bezpieczeństwa energetycznego państw unijnych233.

Gaz, który jest importowany do Unii w 40% pochodzi z Rosji, natomiast w 30% z Algierii, a 25% z Norwegii. Teoretycznie moŜna by sądzić, Ŝe w przypadku gazu Unia ma w miarę zdywersyfikowane źródła dostaw. Niemniej, biorąc pod uwagę niektóre państwa członkowskie, w tym Polskę, okazuje się, Ŝe są one praktycznie uzaleŜnione od jednego dostawcy, jakim jest Rosja (około 46% importowanego przez Polskę gazu pochodzi z Rosji). W przypadku ropy naftowej uzaleŜnienie od importu Rosji jest jeszcze większe i wynosi 93%234. Modelowym przykładem dywersyfikacji dostaw jest przykład Francji, gdzie Norwegia zapewnia 28% ogółu importu gazu, Rosja 21%, Holandia 19%, a Algieria 12%235.

Według prognoz uzaleŜnienie od importu surowców będzie w Unii Europejskiej rosło. Oczekuje się, Ŝe w 2030 roku 90% wykorzystywanej ropy naftowej i 70% gazu ziemnego będzie pochodziło z importu236. Tak wysoki prognozowany poziom zewnętrznego pokrywania zapotrzebowania na surowce naturalnie staje się kwestią, co, do której Unia Europejska musi podjąć konkretne działania, gdyŜ problem ten dotyczyć będzie wszystkich państw członkowskich.

Z problemu rosnących cen energii i coraz trudniejszej dostawy surowców energetycznych zdają sobie sprawę wszystkie państwa członkowskie. KaŜde z nich na własną rękę stara się przezwycięŜyć i zapobiec problemom braku energii. W ramach dyskusji nad bezpieczeństwem energetycznym Polski i UE istnieją rozbieŜności dotyczące pojmowania jej celów i kierunków. O ile dla Polski jednym z podstawowych zagadnień jawi się zapewnienie bezpieczeństwa dostaw surowców, w postaci koniecznej dywersyfikacji, to dla UE bardziej istotna jest budowa wspólnego rynku energii dla uzyskania zrównowaŜonego rozwoju i wzrostu jej pozycji konkurencyjnej. Brak wspólnego unijnego stanowiska doskonale wykorzystuje Rosja, główny dostawca surowców energetycznych, która dzięki temu wzmacnia swoją pozycję negocjacyjną. Ponadto ze względu na niewystarczające prace wydobywcze na terenie Rosji, istnieje ryzyko, Ŝe w przyszłości nie będzie ona w stanie wypełnić wszystkich dotychczasowych zobowiązań. MoŜe spowodować sytuację, w której państwa w obrębie jednego organizmu, jakim jest Unia Europejska, by uchronić się przed gospodarczą zapaścią, będą musiały rywalizować

233 Chiny i Indie podbijają na energię, na www.wnp.pl z dn. 30.04.2008. 234 Infrastruktura i środowiska, Priorytet XI „Bezpieczeństwo energetyczne”, Konferencja tematyczna – konsultacje NSRO w zakresie sektora energetyki, Warszawa, 22 czerwca 2006, Ministerstwo Gospodarki Departament Ropy i Gazu, www.mg.gov.pl 235 P. Świeboda, Strategiczne wyzwanie dla Unii Europejskiej. Kształtowanie zewnętrznego wymiaru polityki energetycznej, raport demosEUROPA – Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa 2006, s. 9. 236 TamŜe.

148

o ograniczony zasób surowca237. Takie współzawodnictwo mogłoby podwaŜyć sens istnienia Wspólnoty.

Dyskusją na temat aktywnego rozbudowania kwestii bezpieczeństwa energetycznego powinna być szczególnie zainteresowana Polska. Projekt „Polityki energetycznej Polski do 2030 roku zakłada, iŜ zapotrzebowanie na energię elektryczną będzie wzrastać średniorocznie, o 4%, co będzie rezultatem wzrostu gospodarczego Polski. Oznacza to konieczność powiększenia mocy energetycznych do 45 tys. MW, to jest o 10 tys. MW więcej niŜ istnieje obecnie. Ponadto w tym samym czasie do likwidacji przeznaczono bloki o mocy 15 tys. MW, co w pełni ukazuje konieczną skalę inwestycji238. Ze względu na to, iŜ są to kosztowne przedsięwzięcia niewykluczone, Ŝe przedsiębiorstwa energetyczne, chcąc je sfinansować, będą dąŜyć do podwyŜek cen energii, co odbije się negatywnie na sytuacji konsumentów.

By zrealizować plany budowy nowych bloków energetycznych (pomijając inwestycje w ochronę środowiska i modernizacje), potrzeba Polsce około 35 mld euro do 2030 roku239. Co więcej, palącym problemem jawi się nie tylko konieczność powstawania nowych bloków energetycznych, ale takŜe modernizacja tych istniejących. Większość z nich ma po 20, a nieraz i po 35 lat. Potrzebna im jest gruntowna modernizacja, gdyŜ wkrótce nie będą one spełniać unijnych norm środowiskowych. Polska posiada juŜ plan budowy mostu energetycznego z Litwą. Jednak z pozostałymi sąsiadami nie posiada ona odpowiednich połączeń, a nawet planów ich powstania, co oznacza, Ŝe w przypadku potencjalnej awarii zdana jest ona wyłącznie na siebie.

Według ocen wielu ekspertów, jeśli Polska nie podejmie się inwestycji w energetyce na szeroką skalę, w ciągu najbliŜszych 20 lat moŜe jej zabraknąć prądu. Tymczasem dostrzegając ten problem inwestuje się w nowe bloki energetyczne, które wykorzystują spalanie węgla. Choć jego zasoby w Polsce oceniane są na prawie 200 lat, to jednak opieranie naszej energetyki na tradycyjnych technologiach węglowych skazuje Polskę na poraŜkę w walce o utrzymanie celu redukcji emisji dwutlenku węgla do atmosfery.

Nie jest prawdą, Ŝe zwrócenie się Polski wobec wyzwań dotyczących całej Unii takich jak bezpieczeństwo energetyczne moŜe pozbawić ją środków w ramach dotychczasowego wsparcia. Wręcz przeciwnie, istnieje szansa na skierowanie przydzielonych jej środków w ramach zreformowanej polityki spójności na tworzenie warunków przyjaznych rozwojowi gospodarczemu. Dlatego, by uniknąć statusu energetycznej wyspy na mapie Europy, Polska powinna być szczególnie zainteresowana europejskimi planami i moŜliwościami finansowania przedsięwzięć

237 M. Klockowa, Europa w gazowych rękawicach, w: Властъ, nr 6 z dn. 18.02.2008, s. 32. 238 W. Kwinta, Inwestycje tkwią w blokach, w: Energia & Przemysł, październik 2007, s. 10-13. 239 TamŜe.

149

energetycznych. Przy tym nie powinna ona unikać śmiałych propozycji mogących sprzyjać budowie solidarnej postawy państw członkowskich i mających na względzie nie tylko dobra poszczególnych państw, ale przede wszystkim całej Wspólnoty.

Charakterystyka obecnego stanu polityki spójności w zakresie bezpieczeństwa energetycznego

Wspólnota europejska dostrzegając wagę bezpieczeństwa energetycznego w jej funkcjonowaniu próbuje podejmować inicjatywy mające na celu budowę wspólnego rynku energii. Co więcej, kierunek energetyczny powiązany z kwestiami ochrony środowiska zyskuje coraz bardziej na znaczeniu i staje się jednym z unijnych priorytetów. Państwa członkowskie coraz częściej zdają sobie sprawę, Ŝe to od zapewniania im bezpieczeństwa energetycznego będzie zaleŜeć przyszłość UE jako konkurencyjnej gospodarki. Z inicjatywy Polski i Litwy, w traktacie lizbońskim znalazł się zapis o solidarności energetycznej krajów Unii. Istnieje jednak obawa, Ŝe trudno będzie z powodu interesów poszczególnych państw, o dalsze konkretne działania.

Do instrumentów wspólnotowych, które wspierają działania związane z bezpieczeństwem energetycznym, oprócz funduszy strukturalnych, naleŜą programy ramowe. W 7. Programie Ramowym w zakresie badań i rozwoju technicznego na lata 2007-2013, o budŜecie 54 miliardów euro w programie Cooperation (Współpraca) wyodrębniono obszar energetyczny, na który przeznaczono 2,35 mld euro. Oprócz tego istnieje takŜe program związany z energetyką jądrową wspierający prace badawczo-rozwojowe o budŜecie 2,75 mld ero. Celem obszaru tematycznego „Energia” jest przekształcenie istniejącego systemu energetycznego w system zróŜnicowany, bardziej sprzyjający środowisku i mniej uzaleŜniony od importu paliw, a zarazem słuŜącemu zwiększeniu konkurencyjności Wspólnoty240. Ponadto „Energia” wspiera wszelkie działania i prace badawcze mające przyczynić się do racjonalnego zuŜywania energii. W ramach niej wyodrębniono następujące działania:

Nazwa Cel

Wodór i ogniwa paliwowe Zapewnienia trwałych technologicznych podstaw na rzecz

240 http://ec.europa.eu/ten/energy/index_en.htm

150

konkurencyjnego przemysłu ogniw paliwowych i wodoru w UE

Wytwarzanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych

Wzrost ogólnej wydajności przetwarzania, efektywności i niezawodności oraz zmniejszenie kosztów produkcji energii elektrycznej z lokalnych odnawialnych źródeł energii, w tym odpadów

Produkcja paliw odnawialnych Udoskonalanie i redukcja jednostkowych kosztów paliw stałych, płynnych i gazowych (łącznie z wodorem) otrzymywanych z odnawialnych źródeł energii, w tym z biomasy i odpadów

Paliwa odnawialne wykorzystywane do ogrzewania i chłodzenia

Wzrost wydajności oraz redukcję kosztów aktywnego i pasywnego ogrzewania i chłodzenia wykorzystujących odnawialne źródła energii

Technologie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla w celu bez emisyjnego wytwarzania energii

Stworzenie wysoce wydajnych i efektywnych pod względem kosztów elektrowni, ciepłowni lub elektrociepłowni o znikomej emisji zanieczyszczeń

Czyste technologie węglowe Rozwój technologii czystej konwersji energetycznej węgla i innych paliw kopalnych

Inteligentne sieci energetyczne Wzrost wydajności, bezpieczeństwa, niezawodności i jakości europejskich systemów i sieci elektroenergetycznych

Efektywność energetyczna i energooszczędność

Racjonalne gospodarowanie energią w budownictwie, przemyśle usługach i transporcie, kogeneracja i poligeneracja

Wiedza na rzecz polityki energetycznej Rozwój metod i modeli w celu dokonania oceny najwaŜniejszych kwestii

Źródło: www.kpk.gov.pl

151

Na uwagę w 7. Programie Ramowym zasługuje jego elastyczność i przejrzystość zarówno w wymogach formalnych jak i obszarów badawczych oraz charakter Programu, będącego narzędziem słuŜącym uzyskiwaniu przez Wspólnotę przewag konkurencyjnych.

Do podstawowych zadań w zakresie polityki energetycznej Unia Europejska zaliczyła takŜe tworzenie ogólnoeuropejskich sieci energetycznych (Trans European Energy Network, TEN-E) oraz podniesienie bezpieczeństwa dostaw energii w krajach Wspólnoty. W ramach TEN-E Unia Europejska finansuje strategiczne projekty infrastrukturalne dotyczące energii i gazu o znaczeniu europejskim i często obejmujących więcej niŜ jeden kraj członkowski. Celem wspierania tych projektów jest zmierzanie do utworzenia wspólnego europejskiego rynku energii. Roczny budŜet na strategiczne sieci energetyczne wynosi około 25 mln euro. O tym, które projekty zostaną zaliczone do uzyskania wsparcia, decydują wytyczne241. Powstawanie transeuropejskich sieci energetycznych jest szczególnie istotne dla Polski, która nie dysponuje wystarczającymi połączeniami z innymi krajami członkowskimi.

Natomiast w ramach instrumentów polityki spójności, na cele związane z bezpieczeństwem energetycznym Polski na lata 2007-2013 w ramach programu Infrastruktura i Środowisko zostało przyznane Polsce ponad 1,7 mld euro (biorąc pod uwagę oś X – Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku oraz oś XI – Bezpieczeństwo energetyczne). Oś X objęła takie działania jak: wysokosprawne wytwarzanie energii, efektywna dystrybucja energii, termomodernizacja obiektów uŜyteczności publicznej, wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych, wywarzanie paliw ze źródeł odnawialnych, rozwój przemysłu dla odnawialnych źródeł energii, sieci ułatwiające odbiór energii ze źródeł odnawialnych. Natomiast w ramach osi XI znalazły się takie działania jak: rozwój systemów przesyłowych energii elektrycznej, gazu ziemnego i ropy naftowej oraz budowa i rozbudowa podziemnych magazynów gazu ziemnego, a takŜe budowa systemów dystrybucji gazu ziemnego na terenach niezgazyfikowalnych oraz modernizacja istniejących sieci dystrybucji.

Teoretycznie rzec biorąc sformułowane działania mogą się przyczynić do zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego państwa. Taki jest główny cel osi „Bezpieczeństwo energetyczne”. Jednak wsparcie, wzrostu bezpieczeństwa energetycznego jednego państwa niekoniecznie wpłynie na poprawę bezpieczeństwa całej Wspólnoty lub wręcz moŜe kolidować z podobną strategią innego państwa członkowskiego. Przykładem jest choćby brak postępu w pracach nad rurociągiem Odessa-Brody-Płock nieznajdującego poparcia wśród innych państw Unii czy malejące szanse na otrzymanie przez Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo funduszy unijnych na realizację przedsięwzięcia budowy gazoportu, czyli terminala

241 http://ec.europa.eu/ten/energy/index_en.htm.

152

do odbioru gazu skroplonego w Świnoujściu242. To właśnie te projekty zostały wskazane jako kwalifikowane do otrzymania wsparcia. Tymczasem krytykowany przez Polskę gazociąg North Stream został wpisany przez Komisję Europejską do strategii rozwoju europejskiej polityki energetycznej243.

Bezpieczeństwu energetycznemu została poświęcona oś XI „Bezpieczeństwo energetyczne”. Jednak oś X „Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku” takŜe obejmuje zagadnienia związane z bezpieczeństwem energetycznym. Wydaje się jednak, Ŝe opracowującym wskazane osie przyświecała wąska definicja bezpieczeństwa, jako mającego na celu dywersyfikację źródeł dostaw. Tymczasem bezpieczeństwo energetyczne powinno zostać ujęte w szerokim kontekście jako bezpieczeństwo dostaw, rozwój infrastruktury przesyłowej, a przede wszystkim jako stworzenie sobie alternatywnych moŜliwości kształtowania bilansu energetycznego, czyli wsparcie produkcji energii ze źródeł odnawialnych, produkcja biopaliw, wsparcie dla rozwoju technologii oraz propagowanie oszczędzania energii. Inwestycje w alternatywne źródła energii (OZE) mogą stanowić istotne uzupełnienie bilansu energetycznego Wspólnoty, stanowiąc istotny wkład w budowę jej bezpieczeństwa energetycznego. Biorąc pod uwagę ograniczoność zasobów ropy i gazu czy wpływ dwutlenku węgla na ocieplanie się klimatu, inwestycje w alternatywne źródła energii jawią się jako szczególnie atrakcyjny kierunek rozwoju unijnej energetyki. Jest to o tyle istotne, iŜ na forum europejskim łatwiej będzie osiągnąć konsensus co do aktywnego wspierania odnawialnych źródeł energii.

W „Zielonej Księdze” z marca 2006 roku sformułowano najwaŜniejsze elementy strategii dla odnawialnych źródeł energii. Są to zróŜnicowanie, konkurencyjność oraz bezpieczeństwo244. Bezpieczeństwo oznacza nieograniczony dostęp do energii oraz konieczność zmniejszenia uzaleŜnienia od importu surowców energetycznych na rzecz zwiększenia znaczenia pozyskania energii ze źródeł alternatywnych. Nie tylko pozwoli to na zmniejszenie ryzyka ograniczenia bądź zaprzestania dostaw, ale takŜe będzie stanowiło zrównowaŜenie polityki energetycznej i wyraz dbałości o przyszłe pokolenia zamieszkujące Unię. Konkurencyjność to bardzo waŜny aspekt strategii dla „zielonej energii”, poniewaŜ konsumenci energii zainteresowani są przede wszystkim tym, aŜeby cena energii była niska. Co więcej, cena energii jest podstawowym kosztem znajdującym się w kosztach wytwarzania większości towarów, co oznacza, Ŝe jej wzrost ma odbicie w cenach dóbr dostarczanym konsumentom.

242 A. Łojewska, Bruksela nie dopłaci do naszego gazoportu, w: Rzeczpospolita nr 9 (7910) z dn. 11stycznia 2008, s. A16. 243 KE poparła Gazociąg Północny, w: Gazeta Wyborcza z dn. 2 lutego 2007, KE: gazociąg bałtycki tak samo dobry jamalski, w: Gazeta Wyborcza, 10 stycznia 2007, na www.tematy-gospodarcze.gazeta.pl. 244 www.ec.europa.eu/energy/green-paper-energy/index_en.htm.

153

Alternatywne źródła energii mają szansę stać się czynnikiem będącym początkiem budowanie jednolitej strategii europejskiej w dziedzinie energii. Oddzielenie OZE od osi Bezpieczeństwo Energetyczne pozbawia ich naleŜnego im znaczenia oraz tkwiącego w nich potencjału. Ponadto obie osie zawierają działania dotyczące dystrybucji energii, co moŜe deprecjonować dystrybucję energii ze źródeł odnawialnych, dla których największą barierą rozwoju w Polsce jest brak przyłączeń do sieci energetycznych.

W ramach polityki spójności projekty energetyczne mogą uzyskać wsparcie takŜe w ramach programu rozwój obszarów przygranicznych oraz w regionalnych programach operacyjnych. Nie jest do końca pewne na ile realizowane w ramach nich inwestycje mogą być uŜyteczne ze względu na ich uczestnictwo w ogólnokrajowym systemie produkcji i dystrybucji energii. Przykładem tego jest sytuacja dotycząca wsparcia alternatywnych źródeł energii w ramach regionalnych programów operacyjnych w latach 2007-2013. Istnieje bowiem zagroŜenie, iŜ środki w wysokości 210 mld euro nie zostaną dobrze wykorzystane. Wynika ono z braku posiadania przez województwa programów dotyczących strategii energetycznej. Plany te powinny zawierać rozpoznawanie moŜliwości korzystania z lokalnych zasobów energetycznych, co wynika z ustawy Prawo energetyczne. Do sporządzania takich planów zobowiązane są gminy. Etap przygotowania planów energetycznych gmin przypomina sytuację tworzenia planów miejscowego zagospodarowania przestrzeni hamujących rozwój budownictwa mieszkaniowego. Jednak często nawet, jeśli gminy posiadają odpowiednie plany to nie zawierają one wszystkich moŜliwości płynących z odnawialnych źródeł energii, a same analizy nie są do końca zrobione poprawnie245. Od prawidłowości sporządzenia takiego planu zaleŜy wykorzystanie potencjału tkwiącego w alternatywnych źródłach energii. Dlatego dochodzi do sytuacji, która wystąpiła w jednym z województw o duŜych moŜliwościach rozwoju energetyki wiatrowej, gdzie przydzielono na nią nieznaczne środki246. Być moŜe nie pozwolono by sobie na taką nonszalancję, gdyby inwestycje w odnawialne źródła energii były częścią program (lub osi) dotyczącego bezpieczeństwa energetycznego.

Od kształtu unijnego budŜetu po roku 2013 będzie w głównej mierze zaleŜała realizacja unijnego celu „3x20”. W marcu 2007 roku państwa członkowskie Unii Europejskiej podjęły się zobowiązań zmierzających do ograniczenia wzrostu średniej globalnej temperatury o więcej niŜ dwa stopnie Celsjusza powyŜej poziomu sprzed okresu uprzemysłowienia oraz zmniejszenia ryzyka wzrostu cen surowców energetycznych wynikających z ich ograniczonej dostępności. Plan działania zakłada między innymi zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych o 20% w porównaniu do roku 1990 oraz zwiększenie do roku 2020 do 20% udziału energii

245 K. Kamińska, Dotacje nie trafiają potencjał, w: Energia & Przemysł, październik 2007, s. 60. 246 TamŜe.

154

odnawialnej w energii wykorzystywanej ogółem. Ponadto postuluje się racjonalizację wykorzystania energii, w tym ograniczania jej zuŜycia o 20%. Bezpośrednio z zasadą „3x20” łączy się takŜe załoŜenie osiągnięcia do 2020 roku, co najmniej 10 % udziału biopaliw w ogólnej sprzedaŜy paliw transportowych247.

W przypadku większości państw uzyskanie wymogów wyraŜonych w zasadzie „3x20” będzie niezwykle trudne oraz będzie wymagać istotnych nakładów inwestycyjnych. Tymczasem Komisja Europejska zapowiedziała, Ŝe dla róŜnych krajów cele w osiąganiu poziomu 20% dla źródeł alternatywnych będą zróŜnicowane. Minimum ma wynosić 5,75%, podczas gdy osiągnięcie docelowego poziomu w 2020 roku rozłoŜone zostanie na trzy etapy. Połowa róŜnicy w poziomach między rokiem 2020 a rokiem 2005 musiałaby zostać zrealizowana do roku 2014. Do 2016 wskaźnik ten zostałby zwiększony do 66%, a do roku 2018 do 83%248. RozłoŜenie planu na lata oraz uzaleŜnienie go od aktualnego poziomu udziału energii odnawialnej w poszczególnych krajach wydaje się bardzo rozsądne. Oznacza to jednak, Ŝe ten konkretny plan, znajdując się na etapie realizacji, będzie wymagał ponoszenia wysokich nakładów inwestycyjnych w „zieloną energię”. Osiągnięcie 20% udziału energii odnawialnych, 20% zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych oraz ograniczania zuŜycia energii powinno stać się przedmiotem finansowania w ramach polityki spójności, gdyŜ problem ten dotyczy w szczególności tych krajów, w tym Polski, które nie są w stanie wypełnić tych zobowiązań bez potrzebnego im wsparcia w finansowaniu kosztownych inwestycji.

W przypadku Polski rosnącemu zapotrzebowaniu na energię towarzyszy ryzyko niewystarczających mocy energetycznych. Jest ono bardziej prawdopodobne ze względu na konieczność ograniczania emisji zanieczyszczeń, w tym głównie CO2. Tymczasem Komisja Europejska, zmierzając do realizacji celu ograniczenia emisji dwutlenku węgla do 2020 roku o 20 procent, zaostrza wymagania dotyczące emisji zanieczyszczeń, wprowadzając limity na emisję dwutlenku węgla. System handlu emisjami ciągle budzi kontrowersje, szczególnie wśród państw o dynamicznie rozwijających się gospodarkach. Został on zaproponowany w 2002 roku celem dotrzymania unijnego zobowiązania dotyczącego zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych na poziomie 8 procent zawartych w Protokole z Kioto. System handlu emisjami wszedł w Ŝycie od 1 stycznia 2005 roku. Początkowo zakładał on w okresie tzw. pilotaŜowym (lata 2005-2007) przystosowanie się przedsiębiorstw do raportowania i monitorowania emisji zanieczyszczeń. Od roku 2008 Komisja Europejska przyznaje poszczególnych krajom członkowskim limity na podstawie składanych przez nie planów rozdziału uprawnień do emisji CO2 (tzw. Krajowy Plan Rozdziału Uprawnień). Następnie uprawnienia do emisji gazów są rozdzielane między branŜe i poszczególne firmy. Potrzeby emisyjne dla poszczególnych branŜe 247 www.mos.gov.pl/oze/materialy_informacyjne/Nowe_cele.ppt. 248A. Łojewska, Nierówne zielone cele unijnej energetyki, w: Rzeczpospolita nr 3 (7904) z dn. 4 stycznia 2008, s. B8.

155

są określane na podstawie ich programów rozwoju. Szczegółowe informacje dotyczące podziału są publikowane w formie rozporządzenia249. Jeśli przedsiębiorstwo przekroczy ustalony limit jest zmuszone dokupić odpowiednią kwotę od innego przedsiębiorstwa, zapłacić karę albo wdroŜyć konieczne inwestycje w bardziej przyjazną środowisku technologię. Uzyskane dochody z handlu emisjami mają wspierać inwestycje w alternatywne źródła energii oraz innowacyjne badania dotyczące ograniczeniu emisji szkodliwych gazów.

PoŜądane kierunki reformy polityki spójności

Bezpieczeństwo energetyczne powinno znaleźć swoje eksponowane miejsce w reformowanej polityce spójności, gdyŜ powinna ona odpowiadać na wyzwania ogólnoeuropejskie. Ponadto naleŜy wziąć pod uwagę jak najszerszą jego definicję, a więc nie tylko dywersyfikację źródeł dostaw surowców energetycznych, budowę europejskiego systemu przesyłu energii, baz przechowywania surowców, modernizację bloków energetycznych pod kątem spełniania przez nie norm środowiskowych, a przede wszystkim uwzględnienia w bilansie energetycznym produkcji energii ze źródeł odnawialnych, produkcję biopaliwa oraz rozsądnego korzystania i zuŜywania energii. Dzięki temu istnieje szansa osiągnięcia porozumienia przez państwa członkowskie, które dotychczas w sprawie „zielonej energii” mówiły praktycznie jednym głosem.

Stosunkowo niski poziom wskaźnika udziału energii ze źródeł odnawialnych w energii pierwotnej ogółem notuje się w krajach, w których duŜe znaczenie posiadają paliwa kopalne, głównie węgiel. Poza tym tak niewielki udział alternatywnych źródeł energii w produkcji energii ogółem wynika takŜe z konieczności ponoszenia na nie wysokich nakładów inwestycyjnych. Jest to częsty argument na niekorzyść stosowany przez róŜne środowiska na rynku energetycznym, które wskazują, Ŝe cena takiej energii jest zazwyczaj o około 2,5 droŜsza od tej tradycyjnej250. Dlatego zwiększanie udziału energii odnawialnej w bilansie ogółem będzie wymagało wsparcia finansowego z funduszy unijnych.

Eksperci do spraw energetyki odnawialnej wskazują na konieczność tworzenia odpowiednio wszystkich nośników, a nie skupiania się na jednym wybranym z nich. Ocenia się, Ŝe wśród istniejących alternatywnych źródeł energii szczególny potencjał ma energetyka wiatrowa. Według naukowców wiatr pozwala na uzyskanie

249 Projekt Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do Emisji dwutlenku węgla na lata 2008-2012 we wspólnotowym systemie handlu uprawnień do emisji, na www.mos.gov.pl/she/projekty/index.shtml 250 W. Kwinta, Inwestycje tkwią w blokach, w: Energia & Przemysł, październik 2007, s. 10-13.

156

czterokrotnie większej ilości energii, niŜ obecnie jest zuŜywana na świecie251. W Europie do potentatów w produkcji energii z wiatru zaliczane są Hiszpania i Niemcy. W 2006 roku wyprodukowały one połowę energii wiatrowej wytwarzanej w całej Wspólnocie. Przykład Niemiec moŜe być szczególnie inspirujący dla Polski, gdyŜ kraj ten, podobnie jak Polska, charakteryzuje się długą tradycją wykorzystywania węgla w energetyce.

Tymczasem niemal połowa terytorium Polski nadaje się do postawienia generatorów wiatrowych. Przy tym ich odpowiednia wysokość i technologia nie stanowią zagroŜenia dla środowiska, w tym lotów ptaków. Co więcej, takie generatory moŜna postawić na polu rolniczym, gdzie moŜna prowadzić normalne prace rolnicze, a sam rolnik czerpać będzie mógł z tytułu dzierŜawy miejsca pod generator dodatkowe korzyści finansowe. Jednak inwestycje w energetykę wiatrową wymagają zarówno odpowiedniego przygotowania jak i sporych nakładów inwestycyjnych. Samo przygotowanie inwestycji wymaga pomiarów strumienia wiatru, opracowania studium wpływu na środowisku oraz uzyskania odpowiednich zezwoleń. Są to kosztowne działania, które juŜ na początkowym etapie mogą skutecznie studzić zapał potencjalnych inwestorów. Ponadto horyzont inwestycji wiatrowych jest wydłuŜony nie tylko ze względu na ich przygotowanie, ale takŜe długi czas oczekiwania na turbiny wiatrowe. W reformowanej polityce spójności bezsprzeczna jest konieczność finansowania takich inwestycji, która powinna uwzględniać długi okres ich realizacji.

Aby inwestycje w energię odnawialną mogły zostać w pełni wykorzystane powinny zostać elementem bezpieczeństwa energetycznego. Ponadto pod dyskusję powinien zostać poddany temat ich lokalizacji w odpowiednich programach, głównie regionalnych. Polsce potrzebny jest plan energetyczny, w którym scharakteryzowano by kierunki działań dla województw. Niemniej bezpieczeństwo energetyczne jest na tyle istotne, Ŝe nie moŜna dopuścić by województwa czy gminy po prostu porzucały plany stworzenia strategii energetycznych bez Ŝadnych konsekwencji. Stąd konieczny być moŜe byłby monitoring na szczeblu centralnym.

Szczególne wyzwanie stoi przed polityką spójności w zakresie jej wpływu na reformowanie Wspólnej Polityki Rolnej. Warto spojrzeć na kwestię tej reformy w odniesieniu do budowania bezpieczeństwa energetycznego. Tereny rolnicze naleŜą do najuboŜszych regionów w Unii Europejskiej, ale to one mogą takŜe korzystać na wzroście znaczenia paliw odnawialnych. Obecnie rozwój energetyki odnawialnej jest hamowany takŜe przez brak wskazania rolnikom płynących z niej korzyści. Stąd trudno jest o lokalizację generatorów wiatrowych czy wystarczającą podaŜ surowców energetycznych. W tym drugim przypadku dochodzi wręcz do kuriozalnych sytuacji, gdzie elektrownie same zakładają własne plantacje roślin energetycznych, bo nie znajdują zainteresowania ich uprawą ze strony rolników.

251 K. Nieznański, Niewykorzystany potencjał wiatru, w: Ekonomia & Przemysł, marzec 2007, s. 40.

157

Dlatego szansą a zarazem złagodzeniem potencjalnych negatywnych skutków ograniczania dotacji w ramach Wspólnej Polityki Rolnej jest zwrócenie się w działaniach w stronę stymulowania rolnictwa energetycznego kosztem rolnictwa Ŝywieniowego. Protekcjonistyczna unijna polityka rolna wpływa na produkowanie nadwyŜek Ŝywności, a wzrost jej cen wynika głównie ze wzrostu cen energii, w tym paliwa. Warto jednak pamiętać, by w stymulowaniu rolnictwa energetycznego nie popaść w przesadę. Przykładowo zwiększanie udziału biopaliw powinno podlegać monitoringowi, dalszym badaniom i obserwacji z uwagi na moŜliwość pojawienia się negatywnych skutków, takich jak wpływ produkcji biopaliw na zmniejszanie się areału upraw rolniczych252. Wysłannik ONZ ds. Ŝywności Jean Ziegler określił produkcję biopaliwa w dzisiejszych czasach jako „zbrodnie przeciwko ludzkości". Ponadto sama Europejska Agencja ds. Środowiska podjęła się przygotowania ekspertyz naukowych dotyczących wpływu biopaliwa na środowisko naturalne. Co więcej, Komisja Europejska ogłosiła, Ŝe zaproponuje państwom członkowskim zniesienie dopłat do upraw roślin energetycznych, które kosztują budŜet unijny około 90 mln euro rocznie253.

Polityka spójności powinna takŜe wspomóc inwestycje przedsiębiorstw energetycznych. Niemniej powinno to dotyczyć inwestycji rozwojowych mających za zadanie nie tylko produkcję energii, na którą jest zapotrzebowanie, ale i słuŜące spełnieniu przez nie norm ekologicznych. Problemem polskich przedsiębiorstw energetycznych jest uzaleŜnienie w produkcji energii od węgla. Nie jest prawdą, Ŝe energetyka oparta takŜe na węglu nie ma przyszłości. Niemniej wymaga ona koniecznych inwestycji, a przede wszystkim wsparcia ze strony badawczej. W Polsce, przy wsparciu środków unijnych, prowadzone są juŜ pilotaŜowe prace zmierzające do budowy pierwszej elektrowni bezemisyjnej. Podobne prace trwają w Niemczech. Wprawdzie elektrownie te będą cechować się niewielkimi mocami, jednak niepodwaŜalny jest fakt, iŜ mogą się one walnie przyczynić do nowego, proekologicznego etapu w energetyce opartej na węglu. Tego typu przedsięwzięcia powinny być szczególnie wspierane w ramach polityki spójności, jako słuŜące rozwiązywaniu problemów dotyczących zarówno całej Wspólnoty jak i krajów o silnym węglowym lobby. Stąd koniecznym elementem reformowanej polityki spójności powinny stać się rozwój i implementacja technologii czystego węgla związanych z jego upłynnieniem, zgazowaniem i magazynowaniem. Ze względu na zmiany klimatyczne kierunek proekologiczny w energetyce zyskuje na znaczeniu, niemniej wymagać on będzie wsparcia unijnych dotacji.

252 M. Kot, KE podtrzymuje propozycję 10 proc. udziału biopaliw w transporcie na www.pb.pl z 21.04.2008 oraz K. Niklewicz, R. Zasuń, Greenpeace: Nie chwytać CO2, w: Gazeta Wyborcza z dn. 5.05.2008 nr 104.5714. 253 M. Kot, KE podtrzymuje propozycję 10 proc. udziału biopaliw w transporcie na www.pb.pl z 21.04.2008.

158

Eksperci rynku energetycznego zwracają uwagę, Ŝe od 2013 roku sektor energetyki będzie uzyskiwać prawa do emisji CO2 w systemie otwartych aukcji co znacznie przełoŜy, według nich, na wzrost energii254. Natomiast inne branŜe będą wdraŜane w system stopniowo. Profesor Krzysztof śmijewski, przewodniczący Społecznej Rady Konsultacyjnej Energetyki oznajmił, iŜ "w 2005 r. 25 członków UE emitowało około 2 mld ton CO2. Redukcja ma nastąpić o 21 proc., czyli będzie moŜna w 2013 r. wyemitować 1 miliard 588 mln ton"255. Ponadto w kwietniu 2007 roku Komisja Europejska zmniejszyła Polsce na lata 2008-2012 uprawnienia do emisji CO2 z 284,6 mln ton do 208,5 mln ton. Polski rząd zaskarŜył tę decyzję do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości256. Zmniejszenie limitów wynikało z braku zgody Komisji Europejskiej na załoŜenia przedstawione przez stronę polską. Polska chciała mieć moŜliwość większego emitowania dwutlenku węgla, co argumentowała wzrostem gospodarczym. Tymczasem Komisja Europejska uznała, Ŝe powinno być wręcz na odwrót, bo limity mają być coraz mniejsze, zachęcając przedsiębiorstwa do inwestowania.

System handlu emisjami uderza finansowo szczególnie w te państwa, których energetyka oparta jest na tradycyjnych surowcach oraz charakteryzuje się niską efektywnością produkcji energii. Z jednej strony moŜna zrozumieć obawy producentów energii oraz producentów z innych sektorów takich jak wapienniczy, cementowy czy szklany, którzy będą musieli ponosić znaczne koszty związane z zaostrzaniem wymogów dotyczących emisji CO2. Z drugiej strony przede wszystkim sektor energetyczny w Polsce nie wykazywał w ostatnich latach wystarczających postępów w modernizacji i wymianie bloków energetycznych. Ponadto konieczność kupowania praw do emisji dwutlenku węgla na aukcjach moŜe stać się koniecznym impulsem do zmian w tej dziedzinie, a takŜe rozwoju odnawialnych źródeł energii. Nie moŜna więc poddać się retoryce, Ŝe ograniczanie limitów będzie wprost oznaczało podwyŜki cen prądu. BranŜa energetyczna wymaga inwestycji, a przy tym w Polsce występuję marnotrawstwo energii i jej utrata na przestarzałych sieciach energetycznych. Limity Komisji Europejskiej nie słuŜą więc podnoszeniu cen energii odbiorcom lecz wspieraniu inwestycji w zmianę technologii bardziej sprzyjającej środowisku. Co więcej, w wyniku wzrostu gospodarczego inwestycje, nawet te wymagające wysokich nakładów, powinny być łatwiejsze w realizacji.

Limity na emisję dwutlenku węgla są z jednej strony koniecznością zmian dla sektora energetycznego, a z drugiej strony impulsem dla rozwoju alternatywnych źródeł energii, w tym upraw roślin energetycznych. Elektrownie, ciepłownie i

254 Ograniczenie emisji CO2 - zagroŜeniem dla bezpieczeństwa energetycznego Polski na www.pb.pl z 25.04.2008. 255 TamŜe. 256 Nowicki: Energetyka ma największe moŜliwości zmniejszenia emisji CO2 na www.pb.pl z dn. 21.04.2008.

159

elektrociepłownie same zgłaszają problemy z niedostateczną podaŜą biomasy, której ceny systematycznie rosną257. Stąd konieczność umiejętnego koordynowania działań zarówno tych inwestycyjnych jak i słuŜących zakupom biomasy. Wydaje się, Ŝe sama branŜa energetyczna nie jest w stanie rozwiązać tych problemów bez wsparcia ze strony unijnych polityk i państwa. Jeśli polityka spójności ma zostać nowoczesnym instrumentem słuŜącym zwiększeniu konkurencyjności Unii, a przy tym słuŜyć wzmacnianiu spójności, to problemy energetyki w krajach takich jak Polska wskazują na moŜliwe cele nowej polityki spójności. Polska nie powinna więc zabiegać o zmianę limitów czy odraczanie ich kupowania w systemie aukcyjnych lecz wskazać, Ŝe polityka spójności musi wesprzeć inwestycje słuŜące osiągnięciu unijnych celów.

Unia Europejska będzie zmuszona po 2013 roku zmierzyć się z takimi wyzwaniami jak globalne ocieplenie czy rosnący popyt na surowce przy ograniczonej ich podaŜy. Ponadto niektóre cele takie jak stymulowanie wzrostu gospodarczego przy jednoczesnym ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych wydaje się trudnymi w realizacji. Będzie to o tyle moŜliwe, o ile Wspólnota znajdzie innowacyjne rozwiązania i poświęci sporo środków na badania nad nowymi technologiami pozwalającymi się zarówno rozwijać gospodarczo jak i dbać o środowisko naturalne. Dla inwestycji w energię odnawialną musi zostać tworzony odpowiedni klimat społeczny. Najlepsza bowiem inicjatywa w alternatywną energię moŜe zostać zahamowana poprzez nieposiadających wiedzy na ten temat urzędników czy rolników nie zdających sobie sprawy z dodatkowych moŜliwości takich inwestycji. Polityka spójności powinna takŜe wziąć na siebie aspekt szkoleń zarówno dla przyznających środki jak i będących ich beneficjentami.

Istotne jest by wsparcie w ramach polityki spójności dotyczyło przedsięwzięć prorozwojowych, proekologicznych i było powiązane z tworzeniem odpowiedniego dla nowych technologii klimatu społecznego. Przykładowo bardzo dobrym paliwem dla cementowni mogą być odpady. Taki zakład funkcjonuje w Niemczech, w miejscowości Rudersdorf, gdzie najwaŜniejszym paliwem, które zasila piece nie jest węgiel, a odpowiednio przygotowane odpady, tj. ścinki tekstylne, papierowe, wysuszony i zmielony szlam z oczyszczalni ścieków, a nawet opony258. Taka mieszanka odpadów moŜe stanowić aŜ 80% paliw wykorzystywanych w cementowniach. Stwarza to ogromne moŜliwości nie tylko dla przedsiębiorstw operujących w branŜy produkcji cementu, ale takŜe i tych, które produkują lub chciałyby się zająć produkcją tego specyficznego paliwa. Stąd w ich skądinąd proekologicznej działalności potrzebne jest im wsparcie finansowe. Tymczasem podobna do niemieckiej inwestycja w Polsce, w Rudniku ma problemy z rozpoczęciem działalności będące efektem sprzeciwu lokalnej społeczności. Wynika

257 Mniejsze limity emisji CO2 napędzają rynek biomasy, na www.rp.pl z 03.03.2008. 258 K. Nieznański, Odpady paliwem dla cementowni, w: Energia & Przemysł, maj 2007, s. 39-40.

160

to z faktu, iŜ produkcja, a przede wszystkim zuŜywanie paliw alternatywnych jest kojarzone ze zwyczajnym spalaniem śmieci, co sprawia, Ŝe trudno dla takich inwestycji uzyskać akceptację społeczną. Tę sytuację mógłby zarówno zmienić dialog zainteresowanych stron w oparciu o ekspertyzy dotyczące wpływu inwestycji na środowisko, jak i edukacja społeczeństwa na temat tego, czym są paliwa alternatywne.

Polityka spójności w kontekście bezpieczeństwa energetycznego powinna wziąć pod uwagę takŜe przedsięwzięcia innowacyjne, które choć obecnie nie stanowią w nie istotnego wkładu, to w przyszłości mogą okazać się dla niego kluczowe. Biorąc pod uwagę wyczerpywanie się złóŜ paliw kopalnych przewidywane w najbliŜszych kilkudziesięciu latach jako szczególnie istotne jawi się wspieranie wszelkich badań słuŜących opracowaniu technologii wytwarzania paliw. Ma to szczególne znacznie ze względu na dynamiczny rozwój transportu. Prowadzone są więc badania wykorzystujące węgiel czy biomasę do produkcji benzyny. Ten innowacyjny kierunek wymaga wsparcia w ramach polityki spójności nie tylko ze względu na moŜliwość uczestniczenia krajów członkowskim, regionów, uczelni i przedsiębiorców w przełomowych odkryciach, ale takŜe ze względu na moŜliwe wymierne korzyści takich badań w postaci tworzenia nowego przemysłu i miejsc pracy.

Szczególnym, ale i kontrowersyjnym elementem budowy bezpieczeństwa energetycznego jest budowa elektrowni atomowych. Według wielu ekspertów, w tym Polskich Sieci Elektroenergetycznych i Państwowej Agencji Atomistyki, ich powstanie jest w Polsce nieodzowne259. Niemniej działania zmierzające do wspierania z jednej strony energetyki atomowej, a z drugiej odnawialnych źródeł energii mogą wydawać się niespójne. Alternatywne źródła energii jawią się jako cel realizacji unijnych działań słuŜących ochronie środowiska i dlatego mają szansę zyskać poparcie środowisk ekologicznych. Trudno będzie liczyć na ich wsparcie budowy elektrowni atomowych. Jeśli jednak plany ich budowy znalazłyby się jednej unijnej polityce dotyczącej energetyki obok odnawialnych źródeł energii, poparcie takiej polityki mogłoby być juz o wiele trudniejsze. Dlatego wspieranie budowy elektrowni atomowych w ramach polityki spójności moŜe budzić sprzeciw. Warto jednak zauwaŜyć, Ŝe w ramach technologii jądrowych w ciągu ostatnich lat dokonał się istotny przełom technologiczny, włącznie ze składowaniem odpadów. W obliczu rosnącego zapotrzebowania na energię oraz wyczerpywania się zasobów ropy i gazu, energetyka atomowa moŜe okazać się koniecznością. Stąd ostroŜne zainteresowanie się tym tematem w ramach bezpieczeństwa energetycznego w polityce spójności jest poŜądane. Wsparciu mogłyby bowiem podlegać kwestie związane z pracami technologicznymi oraz słuŜących badaniu wpływu elektrowni atomowych na środowisko.

259 W. Kwinta, Węgiel i atom- filary bezpieczeństwa, w: Energia & Przemysł, maj 2007, s. 11.

161

Bezpieczeństwo energetyczne powinno zostać takŜe powiązane z kwestiami dotyczącymi ocieplania się klimatu. Trudno mówić o zaspokajaniu rosnącego zapotrzebowania na energię bez uwzględnienia problemu ocieplania się klimatu. Zmiany klimatyczne stanowią jedno z najpowaŜniejszych zagroŜeń stojących przed współczesnym światem, w tym takŜe, przed UE, która do zagadnień środowiskowych przywiązuje duŜą wagę. W raporcie Międzyrządowego Panelu ds. Zmian Klimatycznych z 2007 roku wskazano, iŜ w ostatnich kilku latach zanotowano wzrost średniej temperatury o niemal 0,8 stopni Celsjusza oraz podwyŜszenie poziomu powierzchni oceanów w minionym stuleciu o 17 centymetrów. Szczególnie niepokój budzi tempo zachodzących zmian, które w ostatnich obserwowanych 10 latach (1993-2003) było prawie dwukrotnie wyŜsze niŜ w całym XX wieku260. Natomiast inni eksperci snują katastroficzne wizje, iŜ do roku 2030 nastąpi ocieplenie klimatu o dwa stopnie Celsjusza, co będzie pociągać za sobą pustynnienie obszarów między innymi w regionie Morza Śródziemnego, w którym juŜ dziś występują problemy z zaopatrzeniem w wodę261. Taka sytuacja ma miejsce przykładowo na Cyprze, gdzie problemy z wodą mogą zachwiać pozycję tego kraju, jako atrakcyjnego regionu turystycznego. Powszechne stały się umowy między krajami dotyczącymi zaopatrzenia w wodę. Wobec tego nietrudno wyobrazić sobie zagroŜenie wystąpienia konfliktów spowodowanych rywalizacją o wodę. Z ocieplaniem się klimatu łączy się nie tylko moŜliwość występowania konfliktów, ale przede wszystkim koszty ekonomiczne. W samych Niemczech koszty gospodarcze zmian klimatycznych, według Niemieckiego Instytutu Badań Gospodarczych DIW z siedzibą w Berlinie, w najbliŜszych 50 latach wyniosą 800 mld euro262. Instytut wskazał takŜe na problem niedoboru wody na terenach rolnych i w lasach południowo-wschodnich Niemiec. Ponadto, ciepłe pory letnie spowodują w ocenie Instytutu obniŜenie poziomu wód w rzekach, których woda słuŜy do chłodzenia elektrowni atomowych, co będzie skutkowało ich wyłączaniem, a w następstwie oznaczać będzie z kolei problemy w dostawie prądu.

Aby zapobiec gwałtownemu ociepleniu klimatu naleŜałoby podjąć wysiłki zmierzające do drastycznego ograniczenia emisji dwutlenku węgla. Ta konieczność przyświecała unijnej zasadzie „3x20” zakładającej ograniczenie do 2020 roku emisji dwutlenku węgla. Ponadto w raporcie Międzyrządowego Panelu ds. Zmian Klimatycznych wskazano na konieczność realizacji takich zadań jak: zwiększenie efektywności przemysłowej produkcji energii z paliw kopalnych wskutek zastępowania ich nowoczesnymi instalacjami, ograniczanie wydzielanie dwutlenku węgla ze spalin produkowanych w instalacjach przemysłowych i jego sekwestracja pod ziemią, eliminacja paliw węglowodorowych do celów grzewczych i zastąpienie ich energią elektryczną lub odnawialną, ograniczanie produkcji energii z paliw

260 A. Marzec, CO2 podgrzewa atmosferę, w: Ekonomia & Przemysł, maj 2007, s. 41. 261 Wywiad z Genevieve Ferone „Krach tuŜ za rogiem”, w: Forum, nr 12 z 17-23 03. 2008, s. 14-16. 262 www.seo.org.pl/f_aktualnosci.php

162

kopalnych na rzecz energii z alternatywnych źródeł oraz zwiększenie efektywności uŜytkowania energii we wszystkich sposobach jej uŜytkowania, włączając w to zastosowanie energooszczędnych Ŝarówek oraz ocieplanie budynków263. Wszystkie wyŜej wymienione działania powinny takŜe stać się przedmiotem wsparcia finansowego ze strony polityki spójności.

Budując kompleksowy program bezpieczeństwa energetycznego w reformowanej polityce spójności warto pamiętać o jeszcze jednym aspekcie. Jednym z najprostszych sposobów na budowanie bezpieczeństwa energetycznego jest ograniczanie zuŜycia energii. Unia Europejska w dokumencie „Action Plan for Energy Efficiency: Realising the Potential” stwierdziła, Ŝe 20% energii zuŜywanej we Wspólnocie jest marnowane264. Poprawa efektywności zuŜycia energii wraz z działalnością edukacyjną na rzecz jest oszczędzania powinna stać się jednym z priorytetów w zreformowanej polityce spójności. Obecnie Polska w przeliczeniu na 1000 euro PKB zuŜywa dwukrotnie więcej energii niŜ kraje Europy Zachodniej. Nie oznacza to jednak, Ŝe energia ta jest wykorzystywana wyłącznie do produkcji prądu zasilającego wzrost naszej gospodarki. Ogromna część tej energii jest marnotrawiona na przestarzałych sieciach przesyłowych bądź w gospodarstwach domowych, w których większość urządzeń pozostaje cały czas w tzw. stanie czuwania. Jeśli wi ęc mówimy o budowie bezpieczeństwa energetycznego powinnyśmy zwrócić szczególną uwagę na kwestię oszczędzania energii, zacząć zuŜywać ją mądrze, co nie zawsze oznacza mniej. Jest to przy tym pole do intensywnych działań w ramach polityki spójności. Programy edukacyjne, społeczne akcje uświadamiające, badania dotyczące propagowaniu oszczędzania energii będąc finansowane ze środków polityki spójności mogłyby stać się wyrazem celu Wspólnoty, jakim jest zrównowaŜony rozwój. Co więcej, uświadamiałyby ludziom, Ŝe bezpieczeństwo energetyczne nie zaleŜy tylko od negocjacji i decyzji na rządowych szczeblach, ale i takŜe od kaŜdego pojedynczego obywatela. Tego typu działania to budowa kapitału społecznego UE, w którym mieszkańcy świadomie podchodzą do globalnych wyzwań.

System instytucjonalny

Istotne jest, aby najpierw jasno zdefiniować cele, jakie ma osiągać polityka spójności, a potem skupić się na kwestiach budŜetowych. Ponadto naleŜy określić, co rozumie się przez ich realizację. Jeśli cele zostaną sformułowane ambitnie i w obrębie polityki spójności będzie istnieć konieczność odpowiedzi na wiele wyzwań

263 A. Marzec, CO2 podgrzewa atmosferę, w: Ekonomia & Przemysł, maj 2007, s. 42. 264 www.ec.europa.eu/energy/action_plan_energy_efficiency/index_en.htm

163

globalnych, w tym dotyczących bezpieczeństwa energetycznego powinno się zabiegać o dotrzymanie przynajmniej obecnej wielkości budŜetu.

Szeroka definicja bezpieczeństwa energetycznego obejmująca szereg działań od budowy sieci transregionalnych do akcji społecznych na rzecz racjonalnego zuŜywania energii wymaga zarówno jednakowej wagi dla wszystkich przedsięwzięć jak i koordynacji wielu centrów zarządzania, które zajmują się pojedynczymi aspektami bezpieczeństwa. Obecnie Ministerstwie Gospodarki zajmuje się kwestią dywersyfikacji źródeł dostaw energii, a w Ministerstwo Rozwoju Regionalnego wydatkowaniem w ramach funduszy strukturalnych. Realizacja, monitoring programu dotyczącego wydatkowania środków na budowę bezpieczeństwa energetycznego powinny się znaleźć w jednym centrum zarządzania. Podstawowe pytanie w kwestii tak strategicznej jak bezpieczeństwo energetyczne dotyczy moŜliwości monitorowania wykonania załoŜonych celów.

Problemem, który moŜe utrudniać realizację celów w ramach programu dotyczącego bezpieczeństwa energetycznego mogą być dotychczasowe trudności z planowaniem przez gminy strategii energetycznych. Konieczne moŜe się okazać przesunięcie planowania ze szczebla regionalnego na krajowy ze względu na strategiczne znaczenie tej polityki lub monitorowanie wykonalności strategii przez regiony i gminy na szczeblu centralnym. Kwestią dyskusyjną jest takŜe moŜliwe zastosowanie reguły n+2 w odniesieniu do programu związanego z bezpieczeństwem energetycznym. Po pierwsze inwestycje energetyczne charakteryzują się dość długim horyzontem ich realizacji, wynoszącym nierzadko 5-7 lat. Po drugie szczególnie w odniesieniu do inwestycji w „zieloną energię” wydaje się, iŜ wpierw wsparcia będą wymagały działania edukacyjne, które dopiero po czasie mogą zaowocować wnioskami o wsparcie juŜ konkretnych przedsięwzięć.

Inwestycje w ochronę środowiska, w tym alternatywne źródła energii są istotną częścią obecnego kształtu polityki spójności. Wydaje się, Ŝe w związku z wyzwaniami stojącymi przed Wspólnotą w tym z przywiązywaniem duŜej wagi do kwestii zmian klimatycznych przez Komisję Europejską, znaczenie dotowania tego typu przedsięwzięć będzie rosło. Polska z pewnością będzie beneficjentem inwestycji związanych ze zwiększaniem udziału energii odnawialnej czy tworzeniu infrastruktury przyjaznej środowisku. Niemniej unijna komisarz ds. polityki regionalnej Danuta Hübner oraz sam minister środowiska Maciej Nowicki zwracają uwagę na konieczność dostosowania polskiego prawa do przepisów unijnych, w tym między innymi istotnych dla odnawialnych źródeł energii przepisów dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko265. Jest to o tyle istotne, Ŝe brak nowelizacji prawa moŜe grozić utratą środków finansowych. Pomimo tego, Ŝe Komisja Europejska przypomina nam o koniecznych zmianach

265 Danuta Hübner: Polska musi zmienić prawo albo straci pomoc UE na www.pb.pl z dn. 21.04.2008.

164

prawa, to jedynie parlament poprzez odpowiednie nowelizacje moŜe tę sytuację odmienić. Polska jako największy beneficjent obecnie, a istotny w przyszłości nie moŜe sobie pozwalać na tego typu zaniedbania groŜące utratą środków.

Szczególnym wyzwaniem dla strony rządowej jest system handlu emisjami dwutlenku węgla, który wymaga skutecznych działań, tak, aby ich wprowadzenie nie wpłynęło niekorzystnie na sytuację gospodarczą Polski oraz konsumentów. Zagadnienie to wymaga niewątpliwie kompleksowego podejścia, obejmującego zarówno dbałość o ustawodawstwo, negocjację dotyczące przyznanych limitów i ich najbardziej sprawiedliwy podział, a przede wszystkim tworzenie impulsów dla inwestycji modernizacyjnych. Z drugiej strony nie moŜna lekcewaŜyć głosów środowisk energetycznych, których głos moŜe stanowić istotny wkład w budowę spójnej polityki dotyczącej bezpieczeństwa energetycznego. Warto jednak pamiętać, o czym przypomina awaria prądu w Szczecinie, Ŝe inwestycje w energetykę są nieodzowne i kosztowne, dlatego warto zabiegać o moŜliwe dla nich wsparcie będąc w pełni zgodnym na redukcję emisji dwutlenku węgla.

Podsumowanie oraz rekomendacje dla MRR

Dyskusja nad przyszłością polityki spójności będzie pokłosiem debaty nad wizją Wspólnoty. Warto więc patrzeć na jej reformę takŜe w kontekście kierunków rozwoju Wspólnoty i stanowisk poszczególnych państw członkowskich. Silniejsza integracja moŜe oznaczać wzięcie odpowiedzialności za trudne przedsięwzięcia, których powodzenie będzie zaleŜało nie od pojedynczych państw lecz całej Unii. Nieuniknione jest, iŜ w debacie nad przyszłością polityki spójności niektóre państwa widząc ją jako „fundusz dla biednych” będą zabiegać o ograniczenie jej budŜetu czy znaczenia. Niezwykle istotne będzie ukazanie polityki spójności w szerszym kontekście celów UE, a tym samym naleŜy zabieganie o włączenie polityki spójności w centrum finansowania działań Wspólnoty.

Polityka spójności, chcąc być nadrzędnym instrumentem realizacji celów UE, powinna skupić się przede wszystkim, jak nie wyłącznie, na odpowiedzi na wyzwania ogólnoeuropejskie, w tym na realizacji celów strategii Lizbońskiej. Być moŜe będzie to wymagało przedefiniowania celów polityki spójności. Oznaczać to będzie zabieganie o wyrównywanie się poziomu gospodarczego państw i regionów, ale w kontekście realizacji celów, wyzwań stojących przed wszystkimi państwami członkowskimi.

W debacie nad reformą polityki spójności powinno się podjąć identyfikacji wspólnych obszarów, problemów całej Wspólnoty, co mogłoby spowodować chęć jej dalszego finansowania takŜe przez płatników netto. MoŜe to oznaczać utratę głównego kryterium wsparcia, jakim jest identyfikacja regionu o PKB poniŜej 75%

165

wskaźnika UE. Tym niemniej rozwiązanie problemów ogólnoeuropejskich powinno mieć na celu stworzenie warunków rozwoju takŜe w regionach najbiedniejszych. Polityka spójności powinna się kierować tworzeniem warunków rozwoju słuŜących przedsiębiorczości i innowacjom a nie zastępować te działania.

Nie moŜna oczekiwać, Ŝe celem polityki spójności powinno być wyłącznie wyrównywanie się poziomu rozwoju gospodarczego krajów mniej zamoŜnych do pozostałych w UE bez względu na zmiany zachodzące w krajach bardziej rozwiniętych. Mogą się one bowiem stykać się z nowymi problemami, które będą wkrótce problemami wszystkich państw członkowskich. Jeśli biedne regiony nie będą uczestniczyć w finansowaniu i w debacie nad wyzwaniami stającymi przed całą Wspólnotą, w tym przed regionami o znacznie wyŜszym poziomie rozwoju gospodarczego, to taka sytuacja moŜe wręcz powodować tworzenie się Europy „dwóch prędkości”. Biorąc pod uwagę bezpieczeństwo energetyczne to podział ten będzie wyodrębniał kraje zainteresowane finansowaniem przedsięwzięć energetycznych i tworzeniu wspólnego rynku i tych poszukujących bezpieczeństwa energetycznego samodzielnie bez względu na postawę pozostałych członków UE.

W trakcie debaty nad polityką spójności powinno się dokonać oceny dotychczasowych kryteriów rozwoju i wprowadzić mierniki mogące ocenić sukces, przydatność projektów takŜe ze względu na realizację celów ogólnoeuropejskich.

Wytyczne Wspólnoty powinny wskazać więcej obszarów, priorytetów polityki spójności (np. konkurencyjność, innowacyjność, przedsiębiorczość, zrównowaŜony rozwój, zatrudnienie), które powinny zostać powiązane z innymi dokumentami, aktami UE jak zasada „3x20” czy strategia lizbońska. Konieczne jest zdefiniowanie, co rozumie się przez realizację tych wytycznych i określenie, w jaki sposób będą one realizowane.

Przyszłość polityki spójności zaleŜeć będzie takŜe od ostatecznego kształtu unijnego budŜetu i podziału na poszczególne fundusze. Pojawia się wobec tego pytanie, jaki wówczas kształt będzie posiadała polityka spójności i jakie przedsięwzięcia będzie finansować. Być moŜe lepszym rozwiązaniem dla polityki spójności, pozwalającym lepiej koordynować załoŜone cele i działania, będzie utworzenie jednego funduszu, pozwalającego uniknąć jej marginalizacji.

Jednym ze szczególnie istotnych wyzwań stojących przed Unią Europejską jest zapewnienie jej bezpieczeństwa energetycznego. Rosnące ceny surowców będące rezultatem dynamicznie rosnącego popytu ze strony gospodarek głównie Chin i Indii, przy wyczerpywaniu się złóŜ europejskich, mogą stanowić istotne zagroŜenie dla europejskiej konkurencyjności. Dlatego bezpieczeństwo energetyczne powinno stać się jednym z głównych obszarów finansowania w ramach polityki spójności.

Dyskutując nad przyszłością polityki spójności, warto na problem bezpieczeństwa energetycznego Unii Europejskiej patrzeć całościowo i biorąc po uwagę jego szeroką

166

definicję. WiąŜe się z nim zarówno dywersyfikacja dostaw surowców, budowa infrastruktury przesyłowej i magazynów surowców, ale takŜe wzrost znaczenia alternatywnych źródeł energii, produkcja biopaliw, technologie słuŜące zwiększaniu efektywności oraz rozsądne korzystanie z energii. Jeśli państwa członkowskie takŜe wybrałyby taką definicję bezpieczeństwa, to o wiele łatwiej będzie o porozumienie i solidarność energetyczną. Przyjęcie na siebie przez państwa członkowskie sprecyzowanych zobowiązań dotyczących alternatywnych źródeł energii, świadczy o ich zdolności do angaŜowania się w osiągnięcie wspólnych celów. Proponowany kształt polityki spójności w dziedzinie bezpieczeństwa wskazuje na kilka obszarów, co, do których kaŜde z państw członkowskich moŜe zgłosić pomysły i aktywnie się zaangaŜować. Byłby to swoisty powrót polityki spójności do centrum zainteresowania państw członkowskich, które przestałyby traktować ją jako instrument finansujący nielicznych.

Obecnie kwestie związane z bezpieczeństwem energetycznym, ujmowanym w jego szerokiej definicji, znajdują się w wielu programach unijnych (7. Program ramowy, programy krajowe, w tym regionalne programy operacyjne w ramach polityki spójności). Niektóre działania, dotyczące przykładowo biopaliw, znajdują się w kaŜdym z obszarów finansowania. Tymczasem mniej jest działań nakierowanych na spełnienie celów „3x20” przez takie państwa jak Polska (konieczne modernizacje sektora energetyki). Polityka bezpieczeństwa energetycznego powinna zostać skoordynowana do jasno określonych obszarów działań i źródeł ich finansowania.

Polska, z uwagi na nawarstwianie się wielu problemów związanych z energetyką (konieczne modernizacje, energetyka oparta na węglu, niski udział odnawialnych źródeł energii) ma moŜliwość stania się jednym z czołowych architektów budowy bezpieczeństwa energetycznego w Europie. Powinna ona czynnie zabiegać, o to by w ramach polityki spójności finansowane były przedsięwzięcia mogące pomóc w rozwiązywaniu problemów gospodarek mniej rozwiniętych niŜ państwa Europy Zachodniej z jednoczesną realizacją celów całej Wspólnoty, takie jak redukcja emisji dwutlenku węgla czy wzrost udziału odnawialnych źródeł energii. W ramach reformowanej polityki spójności mogłyby być finansowane działania związane z bezpieczeństwem energetycznym i stanowiące szczególne wyzwanie, ale takŜe i problem w państwach i regionach słabo rozwiniętych. Polska jako kraj borykający się z tego rodzaju problemami wręcz „dostarcza” polityce spójności obszarów jej moŜliwego finansowania.

Głównym priorytetem finansowania w ramach polityki spójności i dotyczącego bezpieczeństwa energetycznego powinny zostać odnawialne źródła energii, modernizacja i tworzenie sieci energetycznych i bloków energetycznych pod kątem zwiększenia ich wydajności i spełniania restrykcyjnych norm unijnych oraz produkcja biopaliw (aktywnie powiązana z moŜliwymi działaniami Wspólnoty z uwagi na wysuwane zastrzeŜenia) oraz ograniczanie zuŜycia energii i edukacja na rzecz jej oszczędzania. Wskazane powyŜej działania mają na celu wzmacnianie i

167

budowę bezpieczeństwa energetycznego. Ponadto słuŜą one tworzeniu warunków rozwoju przy jednoczesnym braniu na siebie cięŜaru sprostania wyzwaniom i wymogom całej Wspólnoty.

W powyŜej wskazanym kształcie polityka spójności wspiera kraje i regiony słabo rozwinięte. Nie ulega wątpliwości, Ŝe kraje te będą musiały podjąć się kosztownych inwestycji w energetykę, które będą o wiele większe niŜ w regionach bardziej rozwiniętych gospodarczo. Jednak polityka spójności nie będzie oznaczać wówczas instrumentu „dla biednych”, gdyŜ omawiane przedsięwzięcia będą słuŜyć wypełnieniu celów Wspólnoty.

W obecnym kształcie polityki spójności na uwagę zwraca fakt, iŜ dotychczasowe jej priorytety dotyczące bezpieczeństwa energetycznego odnosiły się do budowy bezpieczeństwa energetycznego państwa. Nie istnieje jednak prosta zaleŜność, Ŝe poprawa bezpieczeństwa energetycznego jednego z państw członkowskich, automatycznie przyczynia się do osiągnięcia tego celu w całej Unii. Świadczą o tym choćby działania podejmowane przez Polskę i Niemcy dotyczące dywersyfikacji źródeł gazu. Tymczasem polityka spójności musi zmierzać w kierunku integrowania działań państw członkowskich na rzecz wspólnych celów. Dlatego powinna ona zakładać przede wszystkim budowę bezpieczeństwa energetycznego dla Europy, z którego będą korzystały państwa członkowskie a nie na odwrót.

Wobec postawionego powyŜej postulatu pojawia się pytanie o miejsce finansowania przedsięwzięć dotyczących badań nad nowymi technologiami słuŜącymi energetyce, przykładowo dotyczących technologii czystego węgla oraz stricte powiązanych z bezpieczeństwem energetycznych takich jak budowy gazociągów, ropociągów czy magazynów rezerw paliwowych. Równolegle do opracowywania wytycznych dla polityki spójności po 2013 roku w odniesieniu do bezpieczeństwa energetycznego poŜądane byłoby stworzenie w tym zakresie ogólnoeuropejskiego strategii, której realizacja odbywałaby się poprzez politykę spójności. Jeśli Wspólnota zmierzać będzie w kierunku ścisłej integracji i tworzeniu wspólnego unijnego rynku energii i solidarnej polityki energetycznej, to wówczas konieczne byłoby pojawienie się instrumentu bądź rozszerzenie tego dotyczącego transeuropejskich sieci energetycznych, który mógłby finansować przedsięwzięcia dotyczące budowy kluczowej infrastruktury. Wówczas zostałyby one wyłączone z polityki spójności. Zwłaszcza, Ŝe w obecny kształt i stopień realizacji osi oś XI – Bezpieczeństwo energetyczne wskazuje na konieczność realizacji tego typu projektów w stopniu bardziej skoordynowanym z innymi krajami członkowskimi.

Natomiast szczególnym przypadkiem jest kwestia moŜliwego finansowania badań dotyczących technologii wspierających wydajność energetyczną i słuŜących ochronie środowiska. Z jednej strony jest to obszar w ramach, który mógłby być finansowany wyłącznie w ramach kolejnego Programu Ramowego. Z drugiej strony problemy energetyczne takich państw jak Polska, dodatkowo borykających się z

168

niedoinwestowanymi ośrodkami badawczymi znacznie bardziej niŜ w krajach „starej 15”, skłaniają do włączenia tego obszaru do finansowania w ramach polityki spójności.

Polska powinna niewątpliwie silnie zabiegać o wzrost znaczenia polityki spójności z jednoczesnym otwarciem się na realizację celów, takich jak zasada „3x20”. Ponadto dla pełnej absorpcji moŜliwych do otrzymania środków finansowania powinna ona sama aktywnie tworzyć warunki dla rozwoju obszarów włączonych do polityki spójności. Przede wszystkich powinno się zadbać o odpowiednie ustawodawstwo, na co zwraca uwagę Komisja Europejska oraz wdraŜać programy edukacyjne i słuŜące planowaniu kierunków rozwoju poszczególnych branŜ z uwzględnieniem koncepcji zrównowaŜonego rozwoju.

Kwestią problematyczną pozostaje finansowanie przedsięwzięć z obszaru bezpieczeństwa energetycznego w ramach regionalnych programów operacyjnych, co wynika z trudności w realizacji przez gminy obowiązków wynikających z ustawy prawo energetyczne. Być moŜe jest to wskazanie pola dyskusji o centra zarządzania programami dotyczących energetyki i szczebla ich monitorowania. Z jednej strony po roku 2013 moŜemy mieć do czynienia z koniecznością koordynowania projektów strategicznych typu budowa wspólnych gazociągów (wyłączonych być moŜe z polityki spójności) i które powinny być zarządzane przez Ministerstwo Gospodarki. Z drugiej strony, jeśli polityka spójności miałaby finansować wskazane w opracowaniu cele, czyli odnawialne źródła energii, budowę i modernizację bloków energetycznych, to pomimo ich znaczenia dla poprawy bezpieczeństwa energetycznego państwa a nawet Europy, to będą to przedsięwzięcia realizowane na szczeblu regionalnym, a więc w takich obszarach, które będą wymagać innego koordynatora. Umiejętną koordynacja wsparcia działań będących przedmiotem polityki spójności i nie tylko moŜe się okazać kluczowa dla budowy bezpieczeństwa energetycznego Polski i stopnia wykorzystania pojawiających się przed nią szans na jego poprawę.

Bibliografia:

Publikacje autorskie:

1. Czerpak Paweł, Bezpieczeństwo energetyczne, w: Bezpieczeństwo międzynarodowe. Teoria i praktyka, wyd.: Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2006.

2. Świeboda Paweł, Strategiczne wyzwanie dla Unii Europejskiej. Kształtowanie zewnętrznego wymiaru polityki energetycznej, raport demosEUROPA – Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa 2006.

169

3. Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów w Polski 2007, opracowanie pod redakcją Tomasza Kalinowskiego, Autorzy: Anna Hildebrandt, Tomasz Kalinowski, Marcin Nowicki, Przemysław Susmarski, Maciej Tarkowski, Gdańsk 2007, na www.ibngr.edu.pl/pdf/publikacje/raporty/Atrakcyjnosc_3.pdf.

Artykuły w prasie (w tym opublikowane w Internecie):

1. Czerny Inga, Niemcy chcą budŜetu UE nawet poniŜej 1 proc. DNB, na www.pb.pl z dn. 25.04.2008.

2. Kamińska Krystyna, Dotacje nie trafiają potencjał, w: Energia & Przemysł, październik 2007, s. 60.

3. Klockowa Maria, Europa w gazowych rękawicach, w: Властъ, nr 6 z dn. 18.02.2008, s. 32.

4. Kot Michał, KE podtrzymuje propozycję 10 proc. udziału biopaliw w transporcie na www.pb.pl z 21.04.2008.

5. Kwinta Wojciech, Inwestycje tkwią w blokach, w: Energia & Przemysł, październik 2007, s. 10-13.

6. Kwinta Wojciech, Węgiel i atom- filary bezpieczeństwa, w: Energia & Przemysł, maj 2007, s. 11.

7. Łojewska Anna, Bruksela nie dopłaci do naszego gazoportu, w: Rzeczpospolita nr 9 (7910) z dn. 11stycznia 2008, s. A16.

8. Marzec Anna, CO2 podgrzewa atmosferę, w: Ekonomia & Przemysł, maj 2007, s. 41-42.

9. Nieznański Krzysztof, Niewykorzystany potencjał wiatru, w: Ekonomia & Przemysł, marzec 2007, s. 40.

10. Nieznański Krzysztof, Odpady paliwem dla cementowni, w: Energia & Przemysł, maj 2007, s. 39-40.

11. Niklewicz Konrad, Zasuń Rafał, Greenpeace: Nie chwytać CO2, w: Gazeta Wyborcza z dn. 5.05.2008 nr 104.5714.

12. Wywiad z Genevieve Ferone „Krach tuŜ za rogiem”, w: Forum, nr 12 z 17-23 03. 2008, s. 14-16

13. Chiny i Indie podbijają na energię, na www.wnp.pl z dn. 30.04.2008.

14. Ograniczenie emisji CO2 - zagroŜeniem dla bezpieczeństwa energetycznego Polski na www.pb.pl z 25.04.2008.

170

15. Nowicki: Energetyka ma największe moŜliwości zmniejszenia emisji CO2 na www.pb.pl z dn. 21.04.2008.

16. Mniejsze limity emisji CO2 napędzają rynek biomasy, na www.rp.pl z 03.03.2008.

17. Danuta Huebner: Polska musi zmienić prawo albo straci pomoc UE na www.pb.pl z dn. 21.04.2008.

18. KE poparła Gazociąg Północny, w: Gazeta Wyborcza z dn. 2 lutego 2007, na www.tematy-gospodarcze.gazeta.pl

19. KE: gazociąg bałtycki tak samo dobry jamalski, w: Gazeta Wyborcza, 10 stycznia 2007, na www.tematy-gospodarcze.gazeta.pl

Inne:

1. Materiały z konferencji Bezpieczeństwo energetyczne Polski a polityka energetyczna Unii Europejskiej zorganizowanej przez Komisję Spraw Unii Europejskiej, Komisję Gospodarki Narodowej oraz Komisję Rolnictwa i Ochrony Środowiska pod patronatem Marszałka Senatu Bogdana Borusewicza 30 maja 2006. ( w tym wystąpienia Andrzej Pierzaka Polski i unijny rynek energii – produkcja, popyt, ceny energii i organizacja rynku oraz prof. dr hab. Stefana Chwaszczewskiego Nowa „mapa drogowa” UE dla odnawialnych źródeł energii).

2. Infrastruktura i środowiska, Priorytet XI „Bezpieczeństwo energetyczne”, Konferencja tematyczna – konsultacje NSRO w zakresie sektora energetyki, Warszawa, 22 czerwca 2006, Ministerstwo Gospodarki Departament Ropy i Gazu, na www.mg.gov.pl

3. Projekt Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do Emisji dwutlenku węgla na lata 2008-2012 we wspólnotowym systemie handlu uprawnień do emisji, na www.mos.gov.pl/she/projekty/index.shtml

Strony internetowe:

www.ec.europa.eu/ten/energy/index_en.htm

www.ec.europa.eu/energy/green-paper-energy/index_en.htm

www.ec.europa.eu/energy/action_plan_energy_efficiency/index_en.htm

www.seo.org.pl/f_aktualnosci.php

www.kpk.gov.pl

www.mos.gov.pl/oze/materialy_informacyjne/Nowe_cele.ppt.