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WP86 Governance Accountability ESP Ago09

Jan 14, 2016

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ManuelJM

GOBERNANZA
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  • Stefan Meyer

    8686 Working Paper / Documento de trabajoJunio de 2009 Working Paper / Documento de trabajo

    Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna:Contribuir al debate nacional ycambiar las prcticas de ayuda

  • 8Acerca de FRIDE

    FRIDE es un centro de estudios independiente, con sede en Madrid, dedicado a cuestiones relativas a la democracia y losderechos humanos, la paz y la seguridad, y la accin humanitaria y el desarrollo. A travs de la investigacin en estasreas, FRIDE trata de influir en la formulacin de las polticas pblicas y de informar a la opinin pblica.

    Documentos de trabajo

    Los documentos de trabajo de FRIDE tratan de fomentar un debate ms amplio sobre estas cuestiones y ofrecer consi-deraciones pertinentes para las polticas pblicas.

  • 8686 Working Paper / Documento de trabajoJunio de 2009 Working Paper / Documento de trabajo

    Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna:Contribuir al debate nacional ycambiar las prcticas de ayudaStefan Meyer

    Junio de 2009

    Stefan Meyer es politlogo por la Freie Universitaet de Berlin y tiene un Master en Desarrollo y Gobernanza por

    el Institute of Development Studies (IDS) de Brighton, Reino Unido. Antes de incorporarse a FRIDE, trabaj como

    asesor sobre la evalucin del impacto de los conflictos e instrumentos de ayuda en frica para varias organiza-

    ciones no-gubernamentales y para el Banco de Desarrollo Alemn (KfW). Entre 2000 y 2003, fue Coordinador

    del sector social del Programa para la Reintegracin de Excombatientes y Refugiados en Sierra Leona de la

    Agencia de Desarrollo Alemana (GTZ). Con anterioridad, trabaj como investigador en una consultora dedicada

    a la reforma del sector de sanidad y en una ONG de educacin cvica.

  • The research informing this Working Paper has been carried out thanks to funding provided

    by the Madrid Community.

    Foto Portada: View of the Rochina favela in Rio de Janeiro, Brazil.

    Credits: Irre101/Flickr

    Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior (FRIDE) 2009.

    Goya, 5-7, Pasaje 2. 28001 Madrid SPAIN

    Tel.: +34 912 44 47 40 Fax: +34 912 44 47 41

    Email: [email protected]

    Todas las publicaciones de FRIDE estn disponibles en el sitio web de FRIDE: www.fride.org

    Este documento pertenece a FRIDE. Queda prohibido todo tipo de reproduccin o redistribucin, total o parcial,

    sin el permiso previo de FRIDE. Las ideas expresadas por el autor no reflejan necesariamente las opiniones de

    FRIDE. Si tiene algn comentario sobre este documento o alguna sugerencia, puede ponerse en contacto con

    nosotros en [email protected]

  • ndice

    Introduccin 1

    El surgimiento de la gobernanza 2

    Experiencias de evaluacin de la gobernanza 3

    Banco Mundial 3

    Perfiles de gobernanza de pas de la Comisin Europea 5

    Motores de cambio y evaluaciones de la gobernanza nacional del DFID 7

    El SGACA de Holanda 8

    Mecanismo africano de revisin por pares 9

    Evaluacin conjunta de gobernanza de Ruanda 10

    Evaluaciones de gobernanza y anlisis polticos 11

    Desafos en la asociacin 15

    Desafos para las agencias (y acadmicos) 18

    Avanzar hacia mejores prcticas de evaluacin 20

    Conclusin 21

    Portales Web 23

    Bibliografa 23

  • Introduccin

    La gobernanza se cruza con la eficacia de la ayuda.1

    Este documento analiza los acontecimientos actuales

    en las relaciones de rendicin de cuentas mutua

    entre pases donantes y receptores de ayuda, y la rela-

    cin de stos con la rendicin de cuentas interna de

    los gobiernos hacia sus ciudadanos. Se centra en los

    instrumentos de evaluacin de la gobernanza, que

    constituyen una encrucijada que presenta retos a

    ambas partes del nuevo acuerdo de ayuda, mediante el

    cual donantes y pases socios intercambian la buena

    gobernanza por la buena ayuda. Se pide a los donantes

    que eviten la proliferacin de herramientas de diagns-

    tico mediante la armonizacin y se basen en los proce-

    sos y capacidades nacionales y evidencias generadas

    internamente. Los gobiernos deben usar nuevos meca-

    nismos de transparencia y redirigir la justificacin de

    sus polticas y acciones pblicas, desde su actual orien-

    tacin hacia fuera a una orientacin hacia dentro

    para una esfera pblica nacional cada vez ms fuerte.

    La cadena de ayuda va desde los contribuyentes del

    Norte a los ciudadanos del Sur, pasando por un gran

    nmero de agentes intermediarios como los ministerios

    de Desarrollo de los pases del Norte, las agencias de

    ayuda, los organismos de coordinacin de la ayuda en

    el Sur y los ministerios sectoriales, entre muchos otros.

    La rendicin de cuentas se ha convertido en la divi-

    sa clave en esta cadena, pero adopta muchas formas

    distintas en cada uno de sus eslabones.

    El debate sobre las evaluaciones de gobernanza resal-

    ta el hecho de que los objetivos de la mejor ayuda y

    la buena gobernanza potencialmente compiten entre

    s en la lista de prioridades de los encargados de for-

    mular las polticas de ayuda. Mientras que los defen-

    sores de la eficacia de la ayuda piden la armonizacin

    de la produccin de conocimiento alrededor de una

    nica serie de evidencias, los defensores de la buena

    gobernanza entendida como la expansin de las prc-

    ticas democrticas hacen hincapi en la necesidad de

    una mayor diversidad y el anclaje de la produccin de

    conocimiento en la esfera pblica nacional.

    Esa tensin podra solucionarse mediante el cambio

    del propio modelo de negocio de la ayuda, delegando el

    anlisis al nivel nacional, evitando las soluciones mode-

    lo, teniendo en cuenta, seriamente, la relevancia de la

    poltica interna y reconociendo el papel de los donan-

    tes como actores polticos.

    El argumento central de este documento de trabajo con-

    siste en que si los donantes han de resolver la tensin

    entre la rendicin de cuentas mutua y la rendicin de

    cuentas interna, en otras palabras, entre las relaciones

    Gobierno-donantes y Estado-ciudadanos, deben conside-

    rar su trabajo analtico como parte de un proceso de

    relaciones con la esfera pblica local. Los donantes no

    pueden ni esquivar al Gobierno ni armonizarse alrededor

    de una serie de diagnsticos de gobernanza, sino que

    deben encontrar modalidades en las que su generacin

    de conocimiento tenga sentido para el debate nacional.

    Este documento de trabajo es un seguimiento de una

    investigacin recin concluida sobre el impacto de la

    armonizacin de los donantes sobre los procesos nacio-

    nales de democratizacin (Meyer y Schulz 2008a).

    Tiene por objeto comenzar desde una herramienta de

    anlisis central de los donantes con el fin de captar

    cambios actuales en las prcticas de ayuda. Asimismo,

    tiene el objetivo de informar a los donantes sobre cmo

    pueden operativamente redirigir su trabajo diario, si ha

    de tomarse en serio la retrica tanto de la asocia-

    cin como de la rendicin de cuentas interna.

    Finalmente, este documento de trabajo ser una apor-

    tacin a un seminario europeo sobre las evaluaciones

    de gobernanza que tendr lugar en Madrid.

    Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prcticas de ayuda Stefan Meyer

    1

    1 El autor agradece a Clare Castillejo, Marta Foresti, AlanHudson, Nils-Sjard Schulz, Richard Youngs y Gareth Williams por suscomentarios al presente documento.

  • El surgimiento de lagobernanza

    Durante mucho tiempo, las prescripciones en materia de

    poltica de desarrollo han estado monopolizadas por

    fuentes occidentales. Muchas eran concebidas en agen-

    cias que establecen agendas, como el Banco Mundial o

    el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la

    Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo

    Econmico (OCDE) (Nuscheler 2009; Meyer y Schulz

    2008). No obstante, la implementacin real de las pol-

    ticas ha sido conducida por la poltica local. Ahora, un

    consenso emergente acepta que las trayectorias locales

    y contextos nacionales especficos son lo ms importan-

    te para el crecimiento eficaz y la reduccin de la pobre-

    za. En otras palabras, est cada vez ms claro que la

    poltica local es el factor clave para el xito o fracaso

    del desarrollo (Booth 2008a; Leftwich 2008; Landell-

    Mills 2007a; Williams et al. 2007; Grindle 2001; Moore

    y Putzel 1999). Se est prestando an ms atencin a

    la comprensin de dnde se encuentra el pas socio en

    trminos de gobernanza y porqu, en vez de enfocar en

    dnde debera estar (Boesen 2008, p. 11).

    Sin embargo, este esfuerzo por entender las condicio-

    nes locales, las limitaciones polticas y las oportunida-

    des ha estado, en gran medida, desconectado de la

    prctica por defecto de anlisis comparativos entre

    pases. Normalmente, son stos los usados para infor-

    mar la programacin de la ayuda y los diseos de

    reforma. A menudo utilizan suposiciones implcitas

    sobre polticas universalmente buenas como puntos

    de referencia, no se abstienen de transplantar leccio-

    nes aprendidas y son mucho ms firmes en la formu-

    lacin e imposicin de prescripciones modelo de

    polticas (Pritchett y Woolcock 2004; Andrews 2008).

    El concepto de gobernanza ha cobrado cada vez ms

    importancia tras la predominancia de enfoques alta-

    mente tecnocrticos, en su mayora desarrollados por

    economistas hasta finales de los aos ochenta. Tras el

    fracaso de los ajustes estructurales en frica (Banco

    Mundial 1989), el descubrimiento del concepto de

    gobernanza rpidamente trajo de vuelta al Estado al

    discurso sobre el desarrollo. Ello fue fomentado por la

    crisis financiera asitica de 1997, que subray la nece-

    sidad de un fuerte regulador, y fue asimismo posible

    debido a la mayor libertad para hablar sobre cuestio-

    nes polticas tras el final de la Guerra Fra.

    No obstante, existe una rotunda confusin sobre a qu

    debera referirse realmente la gobernanza: la dimen-

    sin de la eficacia estatal; la formalizacin sucesiva y la

    naturaleza basada en las reglas de la administracin

    pblica; los mecanismos horizontales de control admi-

    nistrativo; la limitacin del Ejecutivo por los rganos

    Legislativo y Judicial; la contencin peridica del

    Gobierno mediante elecciones justas, incluida en los

    derechos polticos y las libertades civiles; o las relaciones

    entre el Estado y los ciudadanos que permiten espacios

    participativos de deliberacin y consulta. Este documen-

    to no proporcionar una definicin de trabajo de gober-

    nanza, sino que enfoca ms en general en el abanico de

    elementos examinados por las evaluaciones de gober-

    nanza en la prctica, ya sean limitadas o amplias.

    Mientras que al parecer existe un acuerdo en que la

    gobernanza importa, el trmino gobernanza sigue

    siendo muy discutido, desde una definicin limitada

    enfocada en funciones estatales clave y su calidad

    (Banco Mundial 1989, 1997) a una un tanto amplia

    que incluye la poltica e instituciones informales (DFID

    2007a). Se acus al trmino de ser un eslogan piado-

    so, diseado para esconder el trato de cuestiones pol-

    ticas bajo trminos cada vez ms tecnocrticos. Ello se

    ha visto fomentado por el uso metodolgico poco claro

    de la gobernanza, que puede ser o un trmino des-

    criptivo para captar la regulacin social deliberativa

    ms all del Gobierno; un trmino analtico para

    entender las nuevas formas de relacin entre el Estado

    y los ciudadanos; o un concepto normativo luego acu-

    ado en la buena gobernanza con el fin de medir y

    promover ciertos estndares de eficacia estatal y par-

    ticipacin democrtica (White 1995; Leftwich 2005;

    Eberlei 2007; Nuscheler 2009).

    En cualquier caso, el campo de polticas de la gober-

    nanza ha cobrado una creciente atencin y consecuti-

    2

    Documento de Trabajo 86

  • va financiacin y personal en las agencias donantes, en

    particular en la Comisin Europea (CE) (CE 2003;

    CE 2006a-d; Consejo Europeo 2006). Ha alcanzado el

    estatus legal en un acuerdo internacional, a saber, el

    Acuerdo de Coton entre la Unin Europea (UE) y los

    78 pases del Grupo de Estados de frica, el Caribe y

    el Pacfico (ACP) (Laporte 2007). Consecuentemente,

    los intentos de medir la gobernanza han cobrado una

    creciente atencin analtica, metodolgica y poltica.

    Un debate central es si algunos de los indicadores y

    rankings contienen una prescripcin poltica innata,

    basada en un modelo normativo especfico de Estado y

    sociedad. Por ejemplo, los Indicadores Mundiales de

    Gobernanza (WGI, por sus siglas en ingls)

    (Kauffmann et al. 2007; analizados abajo) han recibi-

    do fuertes crticas por estar guiados por ciertas supo-

    siciones normativas y modelos institucionales preferi-

    dos (Meisel y Ould 2007; Arndt y Oman 2006, 2008;

    Andrew 2008, Khan 2006; Pritchett y Woolcock

    2004). De manera similar, el Mecanismo Africano de

    Revisin por Pares (APRM, por sus siglas en ingls),

    analizado abajo, ha sido acusado, en particular con

    relacin a los criterios de gobernanza econmica, de

    ser un nuevo embalaje para las prescripciones de pol-

    ticas del Consenso de Washington, que hubiera sido una

    precondicin para que la Nueva Alianza para el

    Desarrollo de frica (NEPAD, por sus siglas en ingls)

    recibiera el apoyo de los donantes (Chabal 2009).

    Existe un riesgo inherente en las evaluaciones de gober-

    nanza cuando se trata de prescribir polticas. Muchas

    de las evaluaciones estn orientadas hacia los estnda-

    res de buena gobernanza encontrados en pases des-

    arrollados (ver Denmark at a good day, Pritchett y

    Woolcock 2004). Khan, sin embargo, arguye que no

    existe una indicacin clara de una relacin causal entre

    el crecimiento y las instituciones slidas. En otras pala-

    bras, mientras que los pases desarrollados sostienen

    ndices de crecimiento y regulaciones eficaces y efecti-

    vas, en particular en materia de derechos de propiedad,

    los pases en vas de desarrollo no lo hacen, y el pasaje

    desde el crecimiento a instituciones slidas no est tan

    claro. Podra ser que un mayor crecimiento y un cre-

    ciente producto interior bruto (PIB) per cpita resulten

    en instituciones ms slidas, y no al revs (Khan 2006;

    de manera similar, Meisel y Ould 2008; Chang 2003;

    Williams et al. 2008; ver tambin Kauffmann et al.

    2007, p. 29). O en palabras de Bill Easterly, existe una

    gran correlacin entre llevar un traje caro con gemelos

    y ser adinerado, pero llevar gemelos no te hace rico

    (Easterly 2008). Si este fuera el caso, entonces las pres-

    cripciones se tornaran cnicas, dado que pareceran

    decir: si quieres desarrollarte, tienes que convertirte en

    desarrollado (Landmann 2007, p. 5).

    Esta crtica subraya que los anlisis polticos basados

    en estudios de caso son ms apropiados que las com-

    paraciones entre pases basadas en indicadores. El

    objetivo de dichos anlisis es empezar desde la posi-

    cin actual de uno mismo, en vez de mirar hacia delan-

    te hacia modelos institucionales establecidos (Andrews

    2008). El paso progresivo sera despus buscar equi-

    valentes funcionales para asegurar los principios de la

    rendicin de cuentas, el acceso participativo a los dere-

    chos y otras cuestiones (Draude 2007; Booth 2009).

    Experiencias deevaluacin de lagobernanzaEsta seccin presenta algunos de los instrumentos ms

    generalmente debatidos para evaluar la calidad de las

    instituciones polticas y los procesos democrticos de

    un pas. stos han sido seleccionados debido a que son

    los ms usados y ms debatidos, o porque han atrado

    una atencin considerable entre acadmicos y profe-

    sionales por ser innovadores o porque se presentan

    como modelos alternativos a la corriente principal, ya

    sean como sustitutos a la dominacin de los donantes

    o como un cambio en la perspectiva de las prcticas de

    los donantes.

    Banco Mundial

    El Banco Mundial ha establecido un gran nmero de

    indicadores. Los ms usados son (1) los Indicadores

    3

    Stefan Meyer Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prcticas de ayuda

  • Documento de Trabajo 86

    4

    Mundiales de Gobernanza, desarrollados por Daniel

    Kaufmann, Aart Kraay y Massimo Mastruzzi del

    Instituto del Banco Mundial; y (2) la Evaluacin

    Institucional y de Polticas del Pas (CPIA, por sus

    siglas en ingls). Se analizarn brevemente esos dos

    instrumentos, dado que el primero es el conjunto de

    datos ms usado y ha atrado el mayor criticismo. El

    segundo es el mecanismo ms instructivo sobre cmo

    conectar los indicadores de gobernanza y la asignacin

    de la ayuda de manera vinculante.

    Los Indicadores Mundiales de Gobernanza

    (www.govindicators.org) son indicadores agregados

    que examinan la calidad institucional, teniendo en

    cuenta las dimensiones de voz y rendicin de cuentas,

    la estabilidad poltica y la carencia de violencia, la efi-

    cacia del Gobierno, la calidad regulatoria, el Estado de

    derecho y el control de la corrupcin. Mediante una

    compleja operacin estadstica, recopilan y combinan

    un gran nmero de fuentes sobre todo opiniones de

    expertos, encuestas y clasificaciones de riesgo comer-

    cial en un nico indicador por dimensin, sintetizado

    en un ranking de pas. Estn disponibles desde 1996 y

    son adaptados anualmente desde el ao 2000, lo que

    permite identificar tendencias. Puesto que cubren a

    ms de 212 pases y territorios, son el grupo de indica-

    dores ms completo disponible (Kauffmann et al.

    2007, 2008). Asimismo, han cobrado particular rele-

    vancia en materia de polticas dado que la Cuenta para

    el Desafo del Milenio de Estados Unidos ha tomado

    cinco de sus seis dimensiones para determinar la asig-

    nacin de su considerablemente alto montante de

    financiacin para la ayuda (Kauffmann et al. 2007;

    Chotray y Hulme 2006).

    Los WGI han sido el punto de culminacin de un exten-

    so debate metodolgico sobre medicin, indicadores y

    los mritos de la comparacin entre pases. Algunas de

    las crticas pueden resumirse en alegaciones de que

    estos indicadores son parciales hacia un modelo espe-

    cfico de regulacin basado en fuentes tendenciosas

    orientadas a los negocios, que combina cuestiones no

    comparables en un indicador (como intentar comparar

    manzanas con naranjas) y carece de una construccin

    terica explcita de gobernanza (Arndt y Oman 2006;

    Meisel y Ould 2008; Gonzales 2006; Garcimartn y

    Alonso 2008; Grindle 2007; Hyden et al. 2008). Esa

    crtica ha sido abordada por los creadores de los WGI

    en un artculo de respuesta (Kaufmann et al. 2007).

    No obstante, independientemente de cmo uno quiera

    definir la gobernanza, apreciar metodolgicamente el

    enfoque 1/N de la comparacin entre pases y posicio-

    narse en trminos de los modelos implcitos de polti-

    cas, los WGI se han convertido en un punto de refe-

    rencia que no se puede ignorar.

    La Evaluacin Institucional y de Polticas del Pas

    evala a los pases segn un grupo de 16 criterios agru-

    pados en cuatro clsteres: (a) gestin econmica; (b)

    polticas estructurales; (c) polticas para la inclusin

    social y la igualdad; y (d) gestin del sector pblico e

    instituciones. Ello se introduce directamente en el ndi-

    ce de Asignacin de Recursos (IRAI, por sus siglas en

    ingls) de la Asociacin Internacional de Fomento

    (AIF) del Banco Mundial. De esta manera, representa

    un enfoque especfico hacia una asignacin de la ayuda

    basada en el desempeo, que ha aprendido de una eva-

    luacin de referencia que afirma que la ayuda es eficaz

    cuando se proporciona en un entorno de buenas pol-

    ticas (Banco Mundial 1998). La CPIA es una herra-

    mienta diagnstica que tiene el objetivo de captar la

    calidad de las polticas y la organizacin institucional

    de un pas, con base a evaluaciones de personal, que

    siguen un cuestionario y un proceso de evaluacin deta-

    llados. Tanto los criterios como el proceso han sido

    sometidos a un gran escrutinio externo. Ha habido un

    extenso debate sobre si revelar o no los detalles de las

    clasificaciones, que hasta 2005 slo se haban publica-

    do en quintiles. Desde entonces, han estado totalmente

    disponibles. Como uno de los mecanismos de asigna-

    cin de ayuda ms transparentes, la CPIA ha sido

    objeto de una gran variedad de crticas, que hacan hin-

    capi en la subjetividad de sus fuentes, su inconsisten-

    cia e injusticia (Van Waeyenberge 2008).

    Recientemente, un estudio encargado por la

    Cooperacin Alemana (GTZ) recomend una reforma

    del enfoque sobre buenas polticas e instituciones

    incluido en la CPIA, que asegurara la inclusin de

    perspectivas de expertos adicionales a nivel nacional

    o bilateral en la evaluacin del Banco Mundial. Un

  • Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prcticas de ayuda Stefan Meyer

    5

    enfoque alternativo para premiar el desempeo real del

    pas en materia de resultados del desarrollo no sera

    viable (Global Public Policy Institute, GPPI 2008).

    Asimismo, el Banco Mundial aplica evaluaciones de

    economa poltica. El Anlisis de Pobreza e Impacto

    Social (PSIA, por sus siglas en ingls) se refiere al

    anlisis del impacto distributivo de las polticas de

    reforma sobre el bienestar de diferentes grupos objeti-

    vo, con especial nfasis en los pobres y vulnerables

    (http://www.worldbank.org/psia). Este es un trabajo

    analtico llevado a cabo antes y durante la implemen-

    tacin de proyectos, con el fin de identificar los efectos

    en pos de los pobres de los programas del Banco

    Mundial y de entender sus contextos polticos, as

    como de identificar coaliciones de apoyo a la reforma

    y disear operaciones y estrategias de comunicacin

    con los principales stakeholders. Recientemente, una

    serie de estudios de pas, basados en el marco del PSIA

    que distingue entre el contexto, el escenario y el pro-

    ceso de reforma, se han llevado a cabo en los secto-

    res del agua y la sanidad, y del marketing agrcola.

    Adems, se ha propuesto un marco para los anlisis

    polticos a nivel de pas (Banco Mundial 2008;

    International Poverty Centre, IPC 2008).

    Perfiles de gobernanza de pas de

    la Comisin Europea

    Tras el Consenso Europeo sobre Desarrollo (CE

    2005), la Comisin Europea lanz un comunicado en

    2006 que estableca el contexto y los objetivos para un

    enfoque armonizado hacia la gobernanza en las polti-

    cas de ayuda de la Unin (en otras palabras, de los

    Estados miembros y de la Comisin) (EC 2006 a-d);

    una cuestin que ya haba sido abordada en un comu-

    nicado anterior (CE 2003). El comunicado estableci

    el desarrollo de una cuota de incentivos de gobernanza

    (Governance Incentive Tranche), que formara parte

    del nuevo ciclo de programacin del X Fondo Europeo

    de Desarrollo (FED), el instrumento de programas de

    la Comisin, que cubre las relaciones con los 78 pases

    del Grupo de Estados de frica, el Caribe y el Pacfico,

    reguladas por el Acuerdo de Coton (Laporte 2007).

    El instrumento del incentivo de gobernanza de la CE

    ha asignado tres mil millones de euros para el perodo

    de programacin (2008-2013) del X FED. A nivel de

    pas, consiste en un proceso de cuatro pasos en el cual

    se evala la gobernanza y se toma la decisin sobre la

    cuota de incentivo (para ms detalles, ver CE 2006b y

    2009a):

    1. La delegacin de la Comisin, en coordinacin con

    los Estados miembros, y con base en los indicadores

    internacionales y evaluaciones internas o por pares

    disponibles, elabora un perfil de gobernanza que

    describe la situacin de la gobernanza segn nueve

    reas: (1) gobernanza poltica; (2) Estado de dere-

    cho; (3) control de la corrupcin; (4) eficacia guber-

    namental; (5) gobernanza econmica; (6) seguridad

    interna y externa; (7) gobernanza social; (8) inte-

    gracin regional y migracin; y (9) la calidad de la

    asociacin (ver CE 2006b para el cuestionario). La

    CE evala las principales debilidades y les otorga

    una importancia relativa. Tras su armonizacin al

    nivel de sede de la CE y con los Estados miembros

    bilaterales, el perfil de gobernanza se presenta al

    Gobierno. Ese documento no est disponible al

    pblico (algunos perfiles de gobernanza y planes de

    accin estn disponibles en www.acp-program-

    ming.eu).

    2. Eso se incluye en el dilogo poltico entre la

    Comisin y el Gobierno.

    3. El Gobierno responde al perfil mediante la elabora-

    cin de un plan de accin de gobernanza, en el cual

    se compromete a pasos concretos hacia la reforma

    poltica en un tiempo determinado. Ese documento

    se hace pblico y se adjunta al Plan Indicativo

    Nacional, el documento de programacin de la

    ayuda de la CE.

    4. Para evaluar el compromiso con la reforma, la CE

    examina el plan de accin, siguiendo un proceso con

    criterios especficos basado en la relevancia, ambi-

    cin y credibilidad del plan. Ese paso involucra a los

    Estados miembros. Luego la CE asigna la cuota de

    incentivo. Ese es un elemento adicional a las iniciati-

    vas programadas de la CE y no est dedicado a lle-

    var a cabo el plan de accin o cualquier otra iniciati-

    va de gobernanza. El volumen es un porcentaje deter-

    minado de la ayuda asignada a los pases en el FED.

  • 6Documento de Trabajo 86

    lgica de que el dinero puede comprar la reforma;

    por no considerar cambiar de una rendicin de cuentas

    hacia fuera a los donantes a una rendicin de cuentas

    interna entre el Estado y los ciudadanos; por emplear

    una metodologa muy mecnicamente orientada hacia

    ndices superficiales entre pases, sin considerar un

    anlisis de economa poltica ms profundo; y sobre-

    cargarse con demasiados propsitos.

    Ahora la Comisin ha reaccionado corrigiendo algunos

    defectos en las herramientas de los perfiles de gober-

    nanza y, sobre todo, ha propuesto desarrollar un pro-

    ceso de monitoreo con el fin de examinar el cumpli-

    miento del compromiso expresado en los planes de

    accin de gobernanza. La declaracin de que una

    metodologa slida necesita estar preparada para ase-

    gurar un monitoreo adecuado y una evaluacin de des-

    empeo estndar, objetiva y transparente (Consenso

    Europeo) (CE 2009a), remite el principal desafo

    para el futuro. Una declaracin evaluadora afirma:

    El dilogo poltico sobre cuestiones de gobernanza

    debera intensificarse, ser ms sistemtico, inclusi-

    vo y regular, y ser visto desde una perspectiva ms

    estratgica de largo plazo. La UE debera estable-

    cer objetivos claros que desee alcanzar va el dilo-

    go poltico sobre cuestiones de gobernanza. El per-

    fil y el plan de accin de gobernanza tienen el fuer-

    te potencial de influir el contenido del dilogo pol-

    tico, as como de ayudar a definir los objetivos del

    dilogo en un contexto amplio de donantes. (CE

    2009a, p. 12)

    Ello significa que el perfil de gobernanza no ha conse-

    guido alcanzar su potencial, pero si el dilogo poltico

    fuera mejor estructurad, si se mejorara la elaboracin

    de un perfil de segunda generacin, si los Estados

    miembros estuvieran mejor integrados y alineados

    detrs de una herramienta comn y si se establecieran

    mecanismos de monitoreo entonces el incentivo de

    gobernanza podra funcionar. En otras palabras, las lec-

    ciones aprendidas harn significativa la herramienta.

    Eso cambia la responsabilidad hacia futuras evolucio-

    nes de herramientas de monitoreo, una elaboracin ms

    profunda de los perfiles y un proceso de aprendizaje

    Ese instrumento ha suscitado comparativamente poco

    inters entre los acadmicos, en parte debido a su

    carcter confidencial (ver Molenaers 2008b para una

    excepcin significativa). Adems, el compromiso de los

    Estados miembros ha sido mixto y el objetivo inicial de

    alcanzar un enfoque armonizado (CE 2006) hacia

    la gobernanza democrtica no se ha realizado plena-

    mente. En 2009, se public una revisin (CE 2009a),

    pero se releg el debate a fondo a segundo plano debi-

    do a la crisis financiera y cmo ayudar a los pases en

    vas de desarrollo a superarla (CE 2009 b). No obs-

    tante, en mayo de 2009 el Consejo Europeo adopt

    una conclusin que apoyaba la cuota de incentivo e

    hizo un llamamiento a una revisin completa en 2012,

    antes de la prxima programacin del FED (Consejo

    Europeo 2009a).

    A pesar de esos defectos y el bajo perfil, ms bien

    intencionado, otorgado al incentivo de gobernanza, sur-

    gi una serie de crticas y se sugirieron mejoras.

    Tcnicamente, el proceso de lanzamiento del incentivo

    fue apurado y mal desarrollado con respecto de la for-

    mulacin de estrategias nacionales. En trminos del

    diseo, la diferencia entre las cuotas (10% - 20% -

    25% -30%) no es muy significativa, en particular

    teniendo en cuenta que la mera presentacin de cual-

    quier tipo de plan asegura el acceso a la cuota del 10

    por ciento. Los modelos alternativos de asignacin de

    cuotas, que hubieran representado incentivos ms cla-

    ros para los pases con un buen desempeo, han sido

    relegados a segundo plano en beneficio de un enfoque

    que asegura la reparticin de los fondos entre los pa-

    ses de inters para los Estados miembros (Molenaers

    2008b, p. 15). No obstante, la respuesta de la

    Comisin es que el incentivo de gobernanza sirve, ms

    bien, para establecer el dilogo y superar las dinmicas

    infructuosas de las sanciones y condicionalidades (ver

    Alfonso Pascual en Franz y Schrey 2009, p. 70).

    Adems, el propio enfoque de la Comisin de premiar

    el compromiso en vez de la accin, combinado con un

    enfoque relativamente laxo hacia el seguimiento y el

    establecimiento de procedimientos de monitoreo de los

    planes de accin, ha sido expuesto (Molenaers 2008b;

    EC2009a). De manera ms sustancial, el incentivo de

    gobernanza ha sido criticado por estar atrapado en la

  • 7Stefan Meyer Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prcticas de ayuda

    En las directrices metodolgicas, se hizo especial hin-

    capi en la inclusin de consultores con un extenso

    conocimiento del pas y habilidades especficas en la

    gestin de las relaciones de investigacin. De los pasos

    mencionados arriba, el ltimo es un raro ejemplo de

    una auto-reflexin de los donantes dado que no se

    queda en el nivel de programacin (punto nmero

    cinco), sino que vuelve a la configuracin organizacio-

    nal que permite o impide apoyar las reformas en pos de

    los pobres a nivel del pas socio. De esta manera, se ha

    dado a las oficinas en el terreno un instrumento para

    comunicar a las sedes contradicciones inherentes a la

    organizacin de la agencia. Asimismo, en el cuarto

    punto, no solo se tiene en cuenta a factores internos

    sino tambin otros como las polticas de ayuda y las no

    relacionadas con la ayuda del Reino Unido y otros

    actores globales. Por lo tanto, las oficinas en el terreno

    se convierten potencialmente en fuertes voces para una

    mejor coherencia de polticas, identificando las prcti-

    cas internacionales o comportamientos en los pases

    donantes que puedan ser perjudiciales para la calidad

    e integridad de las instituciones nacionales.

    Desde 2004, el enfoque MdC ha generado evaluacio-

    nes de pases en un gran nmero de Estados, 16 de las

    cuales estn disponibles al pblico en el portal del

    GSDRC. Una evaluacin sucesiva del enfoque MdC

    encontr una tensin entre una slida exploracin de

    cuestiones polticamente sensibles y la probabilidad de

    su difusin e inclusin en la programacin. Ese estu-

    dio considera la importancia y modalidades de una

    participacin de los stakeholders locales tanto el

    Gobierno como la sociedad civil en una fase tempra-

    na, y hace hincapi en que el equipo encargado a nivel

    de pas ha de ser claro desde el inicio sobre cmo se

    usar y difundir el estudio (Dahl-stergaard et al.

    2005).

    El documento de 2007 del DFID sobre Gobernanza,

    Desarrollo y Poltica Democrtica introdujo tres

    requisitos bsicos de funcionamiento estatal para la

    reduccin de la pobreza: que fueran capaces, que rin-

    dieran cuentas y que fueran receptivos (marco CAR,

    por sus siglas en ingls). Hizo hincapi en el ngulo

    propuesto en el enfoque MdC:

    para el dilogo poltico nacional. Actualmente, los

    expertos parecen estar divididos entre los que opinan

    que el incentivo de gobernanza debe mejorar segn lo

    arriba mencionado y los que creen que el propio meca-

    nismo de elaboracin de esquemas de incentivos ambi-

    ciosos es defectuoso porque no consigue hacer visible la

    poltica subyacente y no incluye a los sistemas de ren-

    dicin de cuentas interna. Por lo tanto, todava queda

    pendiente un debate abierto sobre esas cuestiones.

    Motores de cambio y evaluaciones

    de la gobernanza nacional del DFID

    En 2000, el Departamento britnico para el Desarrollo

    Internacional (DFID), lanz una metodologa de an-

    lisis de economa poltica, llamada los Motores del

    Cambio (MdC). Su objetivo era entender mejor los fac-

    tores subyacentes y las reglas del juego formales e

    informales en los pases socios y, por lo tanto, la polti-

    ca local, con el fin de identificar puntos de entrada

    para la reforma poltica y evaluar su viabilidad. La

    principal preocupacin era evitar hacer dao

    mediante los flujos de ayuda, que a menudo parecan

    consolidar a las lites locales desinteresadas en la

    reduccin de la pobreza, sobrecargar la agenda de

    reforma y proponer polticas de ayuda polticamente

    inviables o mal desarrolladas. La metodologa disea-

    da es un marco muy flexible, que ha de estar en manos

    del personal de las oficinas en el terreno. Comienza por

    definir tres tipos de factores y su relacin como cons-

    tituyentes para analizar el contexto del pas: agentes,

    factores estructurales e instituciones. Estos factores

    son analizados en un proceso de seis pasos, que inclu-

    ye (DFID 2004; Government and Social Development

    Resource Centre, GSDRC, sin fecha):

    (1) un anlisis bsico de pas;

    (2) dinmicas de cambio en el mediano plazo;

    (3) el papel de fuerzas externas, incluyendo a los

    donantes;

    (4) el vnculo entre el cambio y la reduccin de la

    pobreza;

    (5) implicaciones operacionales; e

    (6) incentivos organizacionales del propio DFID.

  • El enfoque ahora es sobre cmo se utiliza el poder

    y en nombre de quin. La labor de gobernanza se

    ha alejado de la pregunta Qu est mal y cmo

    podemos solucionarlo? hacia la pregunta Cules

    son los incentivos a los que responden las lites

    polticas y cmo pueden cambiarse? (DFID

    2007a, p. 68)

    Mientras que se anunci ese compromiso a nivel de la

    retrica de manera ms bien dirigida a las comunida-

    des acadmicas y de donantes occidentales en vez de a

    los gobiernos socios las herramientas para hacerlo (y

    algunos formuladores de polticas clave) fueron rele-

    gados a un segundo plano. De cierta forma compitien-

    do con los MdC, se introdujo un nuevo instrumento el

    Anlisis de Gobernanza de Pas (CGA, por sus siglas en

    ingls) mandatorio que cada oficina de pas tena que

    presentar a sus sedes. Consiste en un documento de

    10-15 pginas con anexos, que evala la actual situa-

    cin de gobernanza y su trayectoria, orientada por el

    marco CAR. Se lleva a cabo por asesores de gober-

    nanza del DFID en el pas, en base a una metodologa

    flexible pero slida. Tiene el objetivo de informar a la

    programacin, pero, explcitamente, los CGA no deben

    funcionar como desencadenantes de desembolso de

    ayuda (DFID 2007b).

    Se podra decir que los estudios MdC y CGA son com-

    plementarios, en el sentido de que los MdC son elabo-

    rados, en su mayora, por consultores, estn dirigidos al

    personal de la oficina de pas y estn diseados para

    ser una aportacin a su proceso de aprendizaje, mien-

    tras que los CGA son elaborados por el personal de las

    oficinas de pas y estn dirigidos, principalmente, a

    ministros y oficiales senior. De esa manera, el pro-

    ceso puede describirse como uno de condensacin

    sucesiva, dado que los estudios MdC tambin han de

    incluirse en los CGA.

    El SGACA de Holanda

    Lanzado en 2007, el Anlisis Estratgico de

    Gobernanza y Corrupcin (SCAGA, por sus siglas en

    ingls) de la Cooperacin Holandesa es una de las

    herramientas de economa poltica ms innovadoras,

    que tienen por objeto entender y abordar factores pol-

    ticos subyacentes. El SCAGA es un ejercicio ambicioso

    que, de forma no normativa, intenta tomar la situacin

    del pas como base en vez de comparar referencias

    internacionales o estndares de la OCDE. Sus lentes

    metodolgicas estn histricamente basadas y toman

    en serio la trayectoria especfica y el camino de depen-

    dencia del pas. El SCAGA est basado en un razona-

    miento terico explcito que asume que las polticas en

    pos de los pobres se consiguen a travs de la formaliza-

    cin de normas durante un proceso de negociacin entre

    las lites y las sociedades. Trae el frente del escenario el

    poder y la poltica y no exagera el impacto real que los

    actores externos pueden tener sobre las instituciones

    polticas nacionales. Ese fundamento conceptual se

    combina con un objetivo muy orientado a la prctica,

    que se centra en que el personal de las embajadas tome

    decisiones de manera bien informada y estn constante-

    mente alerta a oportunidades de cambio progresivo. Se

    hace especial hincapi en la corrupcin, pero como un

    elemento sistmico de la cultura poltica de la poltica

    de clientelismo y mecenazgo en vez de una ventana de

    programacin de apoyo a comisiones anticorrupcin o

    reformas legales (Hazenberg 2009).

    Las directrices del SCAGA estn disponibles al pbli-

    co (Unsworth y Conflict Research Unit, CRU 2007), si

    bien los informes en s y las decisiones de programa-

    cin no lo estn, debido a su sensibilidad poltica.

    La metodologa prescribe un proceso de cuatro pasos

    que implica tanto una recopilacin rigurosa de la infor-

    macin disponible y un anlisis profundo llevado a

    cabo por consultores, as como un proceso de reflexin

    por parte del personal de las embajadas, que resulte en

    decisiones de programacin. De manera ms detallada,

    se proponen los siguientes pasos:

    Recopilacin de la informacin disponible, incluyen-

    do fuentes nacionales, informes de los donantes y

    organizaciones no gubernamentales (ONG), planifi-

    cacin de pas como los Documentos de Estrategia

    de Lucha contra la Pobreza (DELP), as como el

    Dutch Track Record, la evaluacin peridica de las

    embajadas de la situacin poltica y la estrategia de

    8

    Documento de Trabajo 86

  • asistencia pas holandesa, llamada Plan Estratgico

    Multianual.

    Un Anlisis de Poder y Cambio (PCA, por sus siglas

    en ingls), que ha de encargarse a consultores loca-

    les o internacionales con el objetivo de analizar las

    siguientes dimensiones: (1) factores fundacionales

    del desarrollo poltico histrico, que tengan en cuen-

    ta factores estructurales en la economa, la poltica,

    la sociedad, la geografa y en otras reas; (2) las

    reglas del juego, incluyendo la relacin entre las

    instituciones formales e informales. Aqu, se analiza

    la labor real de las instituciones polticas, examinado

    la competencia poltica, las relaciones entre el

    Estado y la sociedad, el poder Ejecutivo y sus limita-

    ciones formales y factuales, y la capacidad de los

    pobres de movilizarse, entre otros factores; (3) el

    aqu y ahora, que analiza el contexto actual y los

    actores principales. Posteriormente, el informe iden-

    tifica las implicaciones operacionales con el fin de

    crear un puente entre el anlisis y la prctica.

    Un taller de trabajo a nivel de pas de dos das de

    duracin. El primer da estar abierto a un grupo

    selecto de stakeholders externos y servir para vali-

    dar las conclusiones. El segundo, ser solo para el

    personal de las embajadas y discutir la estrategia

    futura.

    El desarrollo de una Estrategia de Gobernanza y

    Anticorrupcin a travs del dilogo entre las sedes y

    las embajadas es el ltimo paso.

    Lanzado en 2007, el SGACA ha sido llevado a cabo en

    13 pases y ser implementado en otros 22 en los pr-

    ximos aos. Si bien es todava muy temprano para eva-

    luar el impacto real del SGACA en transformar el

    suministro de ayuda e incentivar el cambio progresivo,

    su ambicin debe ser alabada. Es un intento de ir ms

    all del marco de tiempo habitual de los donantes de

    dos a cinco aos y busca tener en cuenta aconteci-

    mientos polticos de larga duracin y, por lo tanto, se

    centra en reformas incrementales. Adopta un enfoque

    franco para dejar atrs las mejores prcticas nor-

    mativas y los puntos de referencia, y empezar desde la

    realidad en el terreno con sus respectivas constelacio-

    nes de poder. El camino desde el anlisis profundo al

    valor operacional inmediato est bien pensado y las

    directrices reflejan las limitaciones cotidianas a las que

    se enfrentan las agencias de ayuda al abordar comple-

    jas investigaciones de economa poltica. Asimismo, un

    marco flexible proporciona puntos de entrada para la

    armonizacin de donantes y algunas evaluaciones se

    han llevado a cabo de manera conjunta, en su mayora

    con donantes con ideas similares.

    La principal crtica es el carcter unilateral del ejerci-

    cio, que excluye a los gobiernos. Por lo tanto, est alta-

    mente enfocado a los donantes y no se adhiere a los

    valores de rendicin de cuentas mutua y responsabili-

    dad compartida. Adems, el hecho de que los informes

    sigan siendo confidenciales dificulta que las conclusio-

    nes sean asimiladas por el pblico nacional e incluidas

    en un debate pblico sobre la reforma poltica.

    Mecanismo africano de revisin

    por pares

    En 2001, los principales jefes de Estado africanos se

    unieron para declarar la Nueva Alianza para el

    Desarrollo de frica, que tena el objetivo de propor-

    cionar la visin y el marco estratgico para el renaci-

    miento africano. Uno de los programas centrales era el

    establecimiento de un mecanismo mediante el cual las

    naciones africanas pudieran evaluarse unas a las otras

    en materia de gobernanza poltica, macroeconmica,

    social y corporativa (Manga Fombad y Kebonang

    2006; Herbert y Gruzd 2008). El APRM es un proce-

    so voluntario que evala en cinco pasos todo el abani-

    co de cuestiones relacionadas con la gobernanza,

    empezando por (1) una autoevaluacin por parte del

    pas, seguida de (2) una visita y consulta con el equipo

    de la secretara del APRM, concluyendo con (3) un

    informe (4) que se somete al foro del APRM, que inclu-

    ye los presidentes de los Estados miembros del APRM,

    y es finalmente (5) comunicado al pblico nacional.

    Desde entonces, 29 pases han accedido al APRM

    (ms de la mitad de los 53 Estados africanos), y ocho

    Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prcticas de ayuda Stefan Meyer

    9

  • pases han sido evaluados. En 2008, se redefini el pro-

    ceso.

    Si bien el APRM albergaba grandes esperanzas y

    muchos donantes incluso han indicado explcitamente

    que se guiaran por sus conclusiones, ha surgido una

    cierta desilusin (Gruzd 2009). Las principales crti-

    cas incluyen, en primer lugar y ms importante, la

    reclamacin de que el proceso de evaluacin en s

    tarda mucho tiempo en cuatro aos, solo ocho pases

    han sido evaluados y que llevar a cabo evaluaciones

    para todos los solicitantes en un perodo de tiempo sig-

    nificativo sobrecargara la secretara del APRM.

    Adems, el proceso administrativo y tcnico haba sido

    mal definido y en ocasiones contradictorio, y haba que

    llevar a cabo esfuerzos adicionales para anclar los cua-

    tro temas (poltico, macroeconmico, social y gober-

    nanza corporativa) en los estndares, convenciones y

    obligaciones acordadas a nivel internacional que debe-

    ran sentar las bases del mecanismo (Herbert y Gruzd

    2008). Ms all de eso, tambin se seal que el mar-

    gen para las crticas reales de la gobernanza poltica

    depende del grado de control que el pas evaluado

    tenga sobre las instituciones nacionales, como las

    comisiones internas y las instituciones de investigacin

    tcnica. Por ejemplo, los procesos en Ruanda y

    Sudfrica se consideraron demasiado controlados

    (LDGL 2007), mientras que en Ghana el proceso fue

    ejemplar, con un debate abierto (Grimm 2008). Por el

    otro lado, debido al amplio abanico de cuestiones eva-

    luadas, en ocasiones las recomendaciones carecen de

    profundidad y aplicacin tcnica, un hecho que es

    empeorado por un incierto record sobre cmo monito-

    rear y asegurar el cumplimiento de la implementacin

    de los planes de accin.

    No obstante, analizando en retrospectiva la crisis elec-

    toral y la violencia en Kenia en 2007-2008, en su ree-

    valuacin de las conclusiones del APRM de 2006

    Manby opina que el proceso del APRM en Kenia de

    hecho abord cuestiones clave de prevencin de con-

    flictos (Manby 2008). En trminos de previsin y des-

    arrollo de escenarios, los informes del APRM son

    mucho ms tiles que los indicadores estndar, un

    ejemplo siendo la crisis de gobernanza en Kenia en

    2008, no prevista por el WGI a pesar de que ste estu-

    viera, en gran medida, basado en opiniones de exper-

    tos. Otro ejemplo es Costa de Marfil en 2005, donde

    el WGI tampoco tuvo un valor previsivo.

    Evaluacin conjunta de

    gobernanza de Ruanda

    Con ms del quinto de su ingreso nacional bruto (INB)

    proveniente de la ayuda internacional, Ruanda ha asu-

    mido un liderazgo efectivo en la coordinacin de las

    actividades de ayuda en su territorio. La Evaluacin

    Conjunta de Gobernanza (JGA, por sus siglas en

    ingls) fue creada despus de que la evaluacin del

    APRM resultara difcil de traducir en operaciones. La

    JGA es la primera de este tipo y tambin fue concebi-

    da por el Gobierno de Ruanda como una respuesta

    directa a la pltora de evaluaciones de varios aspectos

    de la gobernanza en Ruanda, muchos de los cuales eran

    dirigidos externamente con un fundamento limitado en

    evidencia y anlisis objetivos (Ruanda 2008). Por lo

    tanto, el Gobierno de Ruanda propuso una Evaluacin

    Conjunta de Gobernanza, gestionada por un comit de

    direccin formado por representantes de una serie de

    ministerios, algunas instituciones de control y la socie-

    dad civil, junto con representantes de los donantes y

    sus agencias. Las funciones de apoyo fueron proporcio-

    nadas por un Comit Tcnico y el Consejo Asesor en

    Gobernanza de Ruanda. Se contrat a una empresa

    internacional para llevar a cabo el trabajo. El resulta-

    do fue sometido a consultas en varios foros, pas por el

    parlamento y fue aprobado por el gabinete.

    La evaluacin hace un recuento de los desafos actua-

    les en materia de gobernanza: consolidar la paz y la

    seguridad; promover la gobernanza inclusiva; fortale-

    cer el Estado de derecho; aumentar la rendicin de

    cuentas; y vincular la gobernanza y los objetivos de

    desarrollo ms amplios. La JGA despus establece el

    futuro programa de reforma en los tres sectores de

    decisiones justas, eficacia gubernamental y clima

    de inversin y gobernanza corporativa, cada uno de

    los cuales se divide en sectores. Cada sector se discute,

    presentando las prioridades de polticas del Gobierno

    Documento de Trabajo 86

    10

  • de Ruanda, la descripcin de las cuales se basa en los

    datos disponibles, y se crean indicadores para estable-

    cer una base y medir los avances futuros, haciendo uso

    de fuentes pblicas, no gubernamentales e internacio-

    nales. La evaluacin concluye con recomendaciones

    especficas. La JGA ha de ser anual.

    Un anlisis independiente de los miembros del equipo

    de la empresa contratada ha examinado las ventajas y

    los riesgos de la JGA (Williams et al. 2009). Las ven-

    tajas se encuentran en el rea donde existen preocupa-

    ciones comunes, principalmente con relacin a la adhe-

    sin a los principios de Pars como la armonizacin de

    herramientas, evitar la sobrecarga en materia de refor-

    mas, reforzar los mecanismos de rendicin de cuentas

    mutua, mejorar el dilogo poltico basado en eviden-

    cias acordadas mutuamente y asegurar la previsibili-

    dad de la ayuda. Sin embargo, llevar a cabo una eva-

    luacin conjunta conlleva una serie de riesgos inheren-

    tes. En primer lugar, los anlisis corren el riesgo de

    seguir siendo tecnocrticos y podran no entrar en las

    dinmicas de poder poltico subyacentes; una perspec-

    tiva adoptada por las metodologas de anlisis polti-

    co. En segundo lugar, en su formato, la JGA contina,

    en gran medida, siendo un instrumento para gestionar

    las relaciones entre el Gobierno y los donantes y no

    tiene mucho impacto en la sociedad civil local.

    Mientras que la JGA en Ruanda ha generado un deba-

    te honesto, los consultores han expresado preocupacio-

    nes de que un ejercicio similar en otros contextos

    podra limitarse a meros ejercicios de relaciones pbli-

    cas del Gobierno, sin un compromiso de reforma. En

    particular, este es el caso en las reas ms polticas,

    donde las slidas evidencias son escasas y la contro-

    versia sobre la calidad de la gobernanza es ms proba-

    ble. Es posible que una JGA descarrilada sea perjudi-

    cial para la asociacin de ayuda. Por lo tanto, los con-

    sultores advierten de que, en las nuevas asociaciones de

    ayuda, los donantes no deberan proponer dichos ins-

    trumentos. En cualquier caso, si se est llevando a

    cabo una JGA, es necesario definir de manera clara el

    propsito, los roles y el proceso.

    En general, la JGA de Ruanda es el intento ms avan-

    zado de ir ms all de la proliferacin de evaluaciones

    de los donantes para avanzar con un proceso acordado

    mutuamente para establecer puntos de referencia tc-

    nicamente slidos que se derivan a nivel interno. En

    futuras ediciones, este proceso podra potencialmente

    desarrollar dinmicas, no previstas por los donantes o

    el Gobierno. El principal desafo sigue siendo convertir

    un instrumento orientado hacia fuera y derivado de la

    relacin de ayuda en algo que tenga un mayor signifi-

    cado para las relaciones entre el Estado y sus ciudada-

    nos. Est claro que una sola descripcin de la situacin

    de la gobernanza, como en la JGA, aparenta suprimir

    perspectivas y opiniones alternativas, que habran de

    ser recogidas en un proceso paralelo de informes

    paralelos (shadow-reporting) basados en la socie-

    dad civil, alimentados por acadmicos y documentados

    y amplificados por los medios de comunicacin.

    Evaluaciones degobernanza y anlisispolticosMs all de los enfoques arriba mencionados, reciente-

    mente se ha desarrollado un nmero considerable de

    indicadores e instrumentos de evaluacin. Mucho tra-

    bajo ha sido llevado a cabo en materia de recopilacin

    y categorizacin de los instrumentos existentes

    mediante el mapeo del creciente nmero de evaluacio-

    nes de gobernanza. Dos iniciativas multilaterales

    recientes han reunido a la vanguardia en este aspecto.

    El Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas

    (PNUD) ha creado una gua til para las evaluaciones

    de gobernanza, que incluye ms de 50 fuentes de eva-

    luaciones de gobernanza basadas en indicadores

    (PNUD 2004, 2005, 2007a). Una conferencia analiz

    cmo las evaluaciones de gobernanza podran conver-

    tirse en catalizadores para una reforma impulsada a

    nivel nacional (PNUD/Chr. Michelsen Institute, CMI

    2007). Por el otro lado, la Red de Gobernanza del CAD

    de la OCDE (GOVNET, por sus siglas en ingls) ha

    encargado un estudio para mapear el uso de las eva-

    luaciones de gobernanza (OCDE/CAD 2008b, 2008c,

    Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prcticas de ayuda Stefan Meyer

    11

  • 12

    Documento de Trabajo 86

    mada en lo referente al enfoque fundamental de la

    metodologa de la evaluacin. Por un lado, existen eva-

    luaciones de gobernanza basadas en diagnsticos entre

    pases basados en indicadores. Metodolgicamente,

    stos se basan en construcciones medibles de gober-

    nanza, que son posteriormente usadas en un anlisis de

    transgresin entre pases. Por el otro lado, los anli-

    sis polticos, o los anlisis de economa poltica, se

    refieren a estudios profundos que tienen el objetivo de

    ir entre bastidores con el fin de entender los motores

    subyacentes y factores que impiden el cambio progre-

    sivo. En su mayora, son llevados a cabo usando la pol-

    tica nacional como una unidad de anlisis (OCDE

    2008c, p. 6; Unsworth 2008; Banco Mundial 2008;

    Grindle 2007; Court y Fritz 2007; Agencia sueca de

    Cooperacin Internacional al Desarrollo, SIDA 2005,

    2006). Desde principios de los aos 2000, comenzan-

    do con los estudios britnicos sobre los motores del

    cambio, se ha prestado mucha atencin a este enfo-

    que en particular, si bien ha estado limitado sobre todo

    al grupo de donantes Nordic plus y crculos acad-

    micos en ciencias polticas, mientras que la intro-

    duccin real de las prcticas de ayuda ha sido ms bien

    limitada (Unsworth 2007, 2008; Dahl-stergaard et

    al. 2005).

    Tercero, las prcticas de evaluacin pueden ser clasifi-

    cadas segn el motivo de su implementacin. Desde la

    perspectiva de los donantes, existe una serie de posibles

    propsitos detrs de las evaluaciones de gobernanza

    (OCDE/CAD 2008a). A continuacin, se presentan

    algunos:

    Evaluacin de riesgo pas: Desde una perspectiva

    clsica de prstamos, los donantes necesitan estimar

    el riesgo de inversin. Eso es particularmente rele-

    vante para asegurar el apoyo del pblico nacional y

    asegurar la rendicin de cuentas hacia las institucio-

    nes de control en los pases donantes, como el parla-

    mento y los organismos supremos de auditora.

    Informar a la programacin de la ayuda: Las eva-

    luaciones deben identificar las necesidades de capa-

    citacin, los sectores prioritarios y las oportunidades

    de reforma. Por consiguiente, los donantes establecen

    2008d), ha organizado una importante conferencia

    con el fin de informar al Foro de Alto Nivel de Accra

    (OCDE/CAD 2008a), y ha publicado unos principios

    rectores para el mayor impacto, uso y armonizacin de

    las evaluaciones de gobernanza (OCDE 2009). Esos

    esfuerzos por parte de los principales encargados de

    formular las agendas de la poltica de desarrollo han

    ido de la mano de ejercicios previos de recopilacin de

    los instrumentos de evaluacin de pas disponibles, y

    todo est documentado en sus respectivos portales y

    pginas web (ver Anexo). Con vistas a los objetivos de

    este documento de trabajo, referimos al lector a esas

    tipologas (Landsman et al. 2007) y proporcionamos

    aqu simplemente algunas indicaciones sobre cmo cla-

    sificar el trabajo analtico, siempre que sea relevante a

    la preocupacin clave del presente documento; la ten-

    sin entre la eficacia de la ayuda y la rendicin de

    cuentas interna.

    Primero cabe distinguir entre un indicador y una eva-

    luacin. Mientras que los indicadores sirven para

    medir, las evaluaciones deben juzgar de forma que con-

    lleve a una decisin. A menudo, eso se confunde. Los

    indicadores como el Freedom in the World Index, el

    Bertelsmann Transformation Index o el Ibrahim Index

    of African Governance tienen el objetivo de influen-

    ciar y tienen una misin especfica (como la expan-

    sin mundial de las libertades polticas y econmicas

    o una democracia constitucional y una economa de

    mercado socialmente responsable o la mejora de la

    forma en la que los ciudadanos de los pases del fri-

    ca subsahariana son gobernados, a la vez que se

    fomenta el debate en las sociedades sobre los mejores

    criterios para evaluar la buena gobernanza, respecti-

    vamente). Su manera de hacerlo es ilustrando el caso

    de un Estado en particular, esperando que se produzca

    un ejercicio de culpar y avergonzar o se consiga la

    atencin internacional. Por el contrario, las evaluacio-

    nes como instrumentos de los donantes tienen el obje-

    tivo principal de o informar directamente al comporta-

    miento de los donantes o relacionarse con pblicos

    especficos en el pas receptor.

    Segundo, las evaluaciones pueden distinguirse segn su

    procedimiento. Se puede hacer una distincin aproxi-

  • 13

    Stefan Meyer Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prcticas de ayuda

    herramientas actualmente empleadas por los donantes

    representa modos en que stos, a veces reforzados por

    expertos basados en el pas o compaas de rating pri-

    vadas, evalan a los pases en vas de desarrollo. En el

    contexto de la Declaracin de Pars, tambin se ha des-

    arrollado en el rea de las evaluaciones un llamamien-

    to a otorgar un mayor liderazgo a los pases socios.

    Modelos alternativos para evaluaciones externas seran

    las autoevaluaciones o las evaluaciones por pares

    (Pagani 2002). Las evaluaciones externas parecen

    entrar en conflicto con los principios de Pars de armo-

    nizacin, alineacin y apropiacin y, posiblemente,

    estn minando el desarrollo de capacidades, tanto a

    nivel gubernamental como de una sociedad civil crtica

    (Rakner y Wang 2007).

    Eso conlleva la siguiente cuestin: Hasta qu punto se

    asegura la participacin en cada uno de esos procesos

    de evaluacin? Mientras que algunos mtodos de eva-

    luacin hacen hincapi meramente en la calidad de los

    resultados, otros enfatizan el proceso de elaboracin

    de una evaluacin, considerando su efecto sobre la legi-

    timidad, solidez e impacto. Involucrar a los grupos de

    inters que van desde oficiales del Gobierno, repre-

    sentantes de la sociedad civil y expertos locales hasta

    el personal en el terreno de las agencias donantes

    podra no solo asegurar una mayor profundidad, sino

    que es probable que tambin fomente el subsiguiente

    uso de los resultados y, de esta manera, se convierta en

    parte de un proceso de aprendizaje (OCDE 2008c, p.

    18). Por lo tanto, al usar las evaluaciones es impor-

    tante permanecer explcito sobre si el objetivo es mejo-

    rar los aspectos tcnicos y la eficacia de la gobernan-

    za o sino, por el otro lado, un proceso ms amplio de

    profundizacin de la democratizacin y de mejora de

    la rendicin de cuentas (PNUD/CMI 2007, p. 17;

    Court y Fritz 2007). En la mayora de los casos, stos

    no estn bien separados.

    Relacionado con ello estn las decisiones de los donan-

    tes en materia de la publicacin de los resultados.

    Puede que los donantes opten por no revelar sus infor-

    mes debido a las sensibilidades polticas. Por el otro

    lado, puede que los informes sean simplemente publi-

    cados en pginas web y copias impresas circuladas a

    su mezcla de modalidades de ayuda, los sectores

    seleccionados y los niveles de financiacin.

    Determinar la asignacin de ayuda y definir los des-

    encadenantes de desembolso: Las evaluaciones son

    diseadas como una herramienta de referencia para

    los pases socios y/o para establecer umbrales para la

    reforma y acciones previas a ser llevadas a cabo. A

    nivel internacional, la asignacin de la ayuda entre

    pases se informa mediante la necesidad y el des-

    empeo. Este ltimo a menudo se mide a travs de

    evaluaciones de gobernanza.

    Inclusin en el dilogo poltico: Una evaluacin es el

    primer paso para establecer evidencias y profundizar

    el conocimiento. Las reas de inters para los dere-

    chos humanos, la eficacia gubernamental, la transpa-

    rencia y otras cuestiones relacionadas se definen y

    forman la base para las negociaciones bilaterales o

    en el grupo consultivo a nivel de pas. Algunos de los

    datos alimentan los mecanismos de rendicin de

    cuentas a nivel nacional.

    Influir el debate local y fortalecer a los campeones

    de la reforma: Algunas evaluaciones, implcita o

    explcitamente, tienen el objetivo de proporcionar

    evidencias para fortalecer las coaliciones de reforma

    en pos de los pobres e incluirlas en las relaciones de

    rendicin de cuentas entre los ciudadanos y el

    Estado.

    Los recin elaborados principios rectores sobre la

    gobernanza de la GOVNET del CAD (OCDE 2009)

    aparentan seguir un enfoque de dos pasos, diferencian-

    do entre las evaluaciones generadas para los propsi-

    tos internos de los donantes (orientacin hacia

    atrs) y las evaluaciones que alimentan la reforma

    nacional, el aprendizaje y el debate pblico (orienta-

    cin hacia delante). Existe un mensaje claro: una sola

    evaluacin de gobernanza no puede cumplir mltiples

    propsitos.

    En cuarto lugar, las evaluaciones pueden distinguirse

    por quin evala a quin. Aqu, el nivel de participa-

    cin del pas socio juega un papel. La mayora de las

  • un pblico restringido; de forma alternativa, los esfuer-

    zos a travs de los medios de comunicacin locales e

    internacionales podran dirigirse a un mayor impacto y

    publicidad (OCDE 2008c, p. 18). De manera similar, el

    Mecanismo Africano de Revisin por Pares no prev

    en todos los casos la publicacin de las autoevaluacio-

    nes y el trabajo de contexto llevado a cabo por las

    misiones de revisin de pas (Herbert y Gruzd 2008).

    En quinto lugar, la pregunta de qu se est evaluan-

    do conduce a la consideracin de recientes giros en

    las prcticas de los donantes para o evaluar sectores

    especficos o llevar a cabo evaluaciones generales.

    Restringir el campo de la gobernanza, como definido

    por los donantes, sigue siendo un rea de controversias.

    Los dos grficos a continuacin proponen una pers-

    pectiva que identifica tres niveles distintos. La gober-

    nanza en una definicin sectorial limitada se centra

    en el funcionamiento central del Estado, est ms pre-

    ocupada por la eficacia que la legitimidad y no incluye

    la dimensin de la poltica democrtica. Esto es parti-

    cularmente prominente en la definicin del Banco

    Mundial, tambin debido a su mandato. Desde hace

    mucho tiempo, el trmino ha sido la caja donde las

    agencias de ayuda han colocado institucionalmente sus

    actividades de evaluacin y programacin de la

    gobernanza, representando todo aquello que pudie-

    ra ser categorizado bajo la lnea 15100 del Sistema de

    Presentacin de Informes de Acreedores (CRS, por sus

    siglas en ingls) del CAD.

    Actualmente, existe un movimiento doble de ir ms all

    de esas funciones centrales para analizar los aspectos de

    gobernanza de todos los sectores de las polticas pbli-

    cas, as como ir ms all de las estructuras formales para

    abordar cuestiones subyacentes de la poltica y el poder.

    Por un lado, la gobernanza se transfiere cada vez

    ms a otros sectores de polticas, lo que implica que se

    investiguen los elementos formales e informales de la

    inclusin, la participacin, la rendicin de cuentas y la

    transparencia en todo el trabajo sectorial (Boesen

    2008; Houtzager et al. 2007). La corriente dominan-

    te de gobernanza es la traduccin de este enfoque en

    operaciones en las agencias de ayuda. Eso tiene conse-

    cuencias obvias para la descripcin del trabajo de los

    asesores de gobernanza basados en el pas y los equi-

    pos sectoriales en las sedes, que con frecuencia son

    difciles de integrar en la cultura organizacional.

    Se sigue un enfoque similar en una nueva corriente de

    investigacin de la Red de Gobernanza del CAD de la

    OCDE, que, en vez de enfocar en instituciones de ren-

    dicin de cuentas especficas, como la sociedad civil,

    parlamentos o partidos polticos, establece una nocin

    de sistemas de rendicin de cuentas que examina la

    interaccin de esas instituciones con el Gobierno.

    Luego recomienda tomar las cuestiones como puntos

    de entrada. Un anlisis, por ejemplo, de la provisin de

    servicios, los impuestos, el proceso presupuestario o los

    procesos electorales, permitira a los donantes cambiar

    a cuestiones de gobernanza del mundo real, en vez de

    implementar soluciones modelo (Hudson 2009; Rocha

    Menocal 2008).

    Simultneamente, y a veces relacionado con lo arriba

    indicado, existe un cambio desde el anlisis de las cues-

    tiones formales, constitucionales y administrativas a

    una investigacin ms a fondo de las dinmicas del

    poder y la poltica, que predeterminan la probabilidad

    de una reforma exitosa (Booth 2009; Unsworth 2008;

    Robinson 2007; Grindle 2001). Son los anlisis pol-

    Documento de Trabajo 86

    14

    Gobernanza como un sector

    Corriente dominante deGobernanza

    Formal

    Labor tradicional de gobernanza sobre elfuncionamiento del Estado

    Anlisis del funcionamiento de los sistemasde rendicin de cuentas, usando una serie desectores y cuestiones como puntos de entrada

    Incluyendo lo informal

    Mirar por debajo al poder y la poltica

    * Esta estructura ha surgido de un debate con Alan Hudson del Overseas Development Institute (ODI), a quien el autor agradeceprofundamente.

  • ticos, en el sentido arriba mencionado, o los anlisis

    de economa poltica, que tienen el objetivo de enten-

    der esas estructuras polticas e histricas subyacentes

    que determinan las relaciones entre el Estado y los ciu-

    dadanos y moldean los incentivos, las limitaciones y las

    oportunidades de las lites polticas y los movimientos

    sociales. Estos enfoques arguyen que los donantes

    deberan involucrarse como actores polticos, lo que

    luego los empoderara para participar de hecho en la

    poltica que previene o anima a las lites locales a

    seguir polticas en pos de los pobres. Dicha ayuda

    transformativa se considerara un desencadenante del

    cambio progresivo en procesos histricos ms largos.

    La tabla arriba ilustra algunas de las reas clave de

    esos tres niveles. En el caso de la gobernanza como un

    sector, presenta las opciones de programacin. En el

    caso del trabajo sectorial, presenta los puntos de entra-

    da para la inclusin de una lente de gobernanza en la

    programacin de la ayuda. En el caso del poder y la

    poltica, se mencionan corrientes de investigacin

    especficas, dado que esas cuestiones no son un objeti-

    vo de la ayuda programable.

    Desafos en la asociacin

    Cuando la agenda de eficacia de la ayuda surgi en los

    aos noventa, proclam que la apropiacin por parte

    de los pases receptores era un requisito clave para el

    xito del desarrollo, y abog por un cambio con el fin de

    alinearse con las polticas y sistemas nacionales, as

    como para aplicar instrumentos de programacin como

    el apoyo presupuestario. El giro de los donantes de una

    planificacin a nivel de proyectos a una a nivel de pas y

    un enfoque de no intervencin vino de la mano de una

    mayor participacin en la formulacin de la poltica

    interna y un intento de reforzar un dilogo poltico en

    el cual se debaten la adherencia a estndares acordados

    universalmente, convenciones y obligaciones internacio-

    nales, as como condicionalidades, incentivos y sanciones

    (Meyer y Schulz 2007; 2008a). El Foro de Alto Nivel

    de Accra sobre la Eficacia de la Ayuda de septiembre de

    2008 reiter la necesidad de buscar una relacin ms

    horizontal en la gobernanza global de la ayuda; un nuevo

    paradigma de asociacin (Meyer y Schulz 2008b;

    Schulz 2008; Schulz 2009a). Por subsiguiente, eso tam-

    bin ha tenido un impacto en la labor de evaluacin lle-

    vada a cabo en el campo de la gobernanza.

    Ms en detalle, en la arquitectura de ayuda post-

    Accra, el trabajo analtico llevado a cabo por los

    donantes se enfrenta a cinco cuestiones:

    Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prcticas de ayuda Stefan Meyer

    15

    Nivel sectorial

    Participacin a nivel sectorial en laplanificacin, provisin de servicios yevaluacin;

    Rendicin de cuentas social para losservicios;

    Inclusin y targeting;

    Rendicin de cuentas financiera sectorialy aprovisionamiento.

    Corriente dominante de Gobernanza

    Funcionamiento del Estado

    Reforma del servicio pblico; reforma dela gestin de las finanzas pblicas;

    Corrupcin e integridad;

    Reforma del sector de la seguridad;reforma judicial;

    Descentralizacin;

    Voz y rendicin de cuentas;

    Promocin de la democracia.

    Gobernanza como un sector

    Poder y poltica

    Partidos polticos y parlamentos;

    Clientelismo y neopatrimonialismo;

    Populismo;

    Arreglos polticos en situaciones depost-crisis;

    Reforma constitucional.

    Ayuda transformativa

  • 16

    Documento de Trabajo 86

    2008). Esto claramente choca con el compromiso de

    dejar el espacio adecuado en materia de polticas

    para que los gobiernos de los pases en vas de des-

    arrollo ejerciten el liderazgo sobre sus estrategias.

    Apropiacin democrtica: De camino al Foro de

    Accra, la Declaracin de Pars fue criticada por

    reducir la agenda de eficacia de la ayuda a una cues-

    tin tecnocrtica abordada meramente entre gobier-

    nos. En particular, la sociedad civil y los donantes

    con ideas similares demandaron que se prestara una

    mayor atencin a las relaciones de rendicin de cuen-

    tas interna entre los Estados y los ciudadanos

    (Schulz 2008). Un concepto ms amplio de apro-

    piacin democrtica (Meyer y Schulz 2008a) deba

    incluir parlamentos, el Gobierno local, la sociedad

    civil, los medios de comunicacin e institutos de

    investigacin (AAA, prr. 13). Por lo tanto, se pide a

    los anlisis de gobernanza que nutran las relaciones

    eficaces entre el Estado y los ciudadanos alimentan-

    do sus conclusiones a la esfera pblica nacional

    (Hyden 2007).

    Coherencia de polticas para el desarrollo: Adems,

    surgen cuestiones de coherencia de polticas para el

    desarrollo, que de hecho no estn cubiertas por la

    Declaracin de Pars y sus esfuerzos sucesivos. Esto

    se ha mencionado en la publicacin de la GOVNET

    de la OCDE: El Estado nacin ha sido la unidad de

    anlisis predominante de los donantes hasta la fecha,

    y se presta mucha menos atencin a los factores

    internacionales que afectan la calidad de la gober-

    nanza a nivel de pas (OCDE 2009). Una serie de

    condiciones internacionales como los ingresos de las

    industrias extractivas, la evasin fiscal y la caza de

    personal senior tiene un impacto tan profundo

    como la disposicin nacional sobre la calidad de la

    gobernanza (Moore y Unsworth 2006).

    Como resultado de la conferencia de donantes arriba

    mencionada sobre las evaluaciones de gobernanza

    (OCDE 2008a) y en paralelo al Foro de Alto Nivel de

    Accra, se desarrollaron unos principios rectores para

    las evaluaciones de gobernanza. Se incluyeron dos

    pginas sobre principios de buenas prcticas para lle-

    Armonizacin: Segn expresado en un indicador de

    la Declaracin de Pars, se solicita a los donantes que

    armonicen y unan su trabajo analtico. En oposicin

    a este compromiso, muchos donantes han estableci-

    do recientemente nuevas series de herramientas ana-

    lticas con el fin de evaluar el entorno institucional en

    los pases receptores de ayuda (OCDE/CAD 2008b).

    As, los intentos de contener la proliferacin de pro-

    yectos han sido seguidos por una nueva ola de cre-

    cientes evaluaciones. Por lo tanto, es necesario dis-

    tinguir claramente si las evaluaciones estn orienta-

    das hacia atrs para los propsitos de evaluacin

    de riesgo de los propios donantes, la inteligencia

    poltica o la rendicin de cuentas al pblico donan-

    te, o, por el otro lado, hacia delante, como un apor-

    te al dilogo poltico, el apoyo tcnico para la refor-

    ma y/o una contribucin al debate nacional (OCDE

    2009).

    Alineacin: Mientras que la Declaracin de Pars

    solicit que los donantes se alinearan a los sistemas

    nacionales de los pases receptores, Accra aadi la

    dimensin de evaluar conjuntamente la calidad de

    los sistemas nacionales en un proceso liderado por el

    pas usando herramientas de diagnstico mutual-

    mente acordadas (AAA, prr. 15c). Una definicin

    limitada lo reducira a evaluaciones ms bien tcni-

    cas como la gestin de las finanzas pblicas y las

    evaluaciones de aprovisionamiento. No obstante, hay

    un llamamiento a que los donantes se basen en pro-

    gramas liderados a nivel nacional, como la JGA de

    Ruanda, o iniciativas de cosecha propia, como el

    Mecanismo Africano de Revisin por Pares, para

    cuestiones ms amplias. Ello sigue siendo un gran

    desafo para el futuro. En algunos aspectos, esto se

    justifica, dada la falta de profundidad y adecuacin

    que demuestran algunos mecanismos de autoevalua-

    cin, incluso el APRM.

    Apropiacin: Muchas de las evaluaciones de gober-

    nanza estn de acuerdo con las suposiciones subya-

    centes sobre los caminos de desarrollo deseados o las

    buenas polticas que fundamentalmente prescri-

    ben los modelos occidentales a contextos bastante

    diferentes (Andrews 2008; Meisel y Ould Aoudia

  • var a cabo las evaluaciones de gobernanza (OCDE

    2009). Es muy probable que sea bastante difcil hacer

    un seguimiento de stos, puesto que se vern mezcla-

    dos en la poltica del CAD (Schulz 2009a) entre el

    campo de la eficacia de la ayuda, que se centra princi-

    palmente en la mejora de la dimensin de la rendicin

    de cuentas la asociacin entre el Gobierno y los

    donantes y el campo de la gobernanza, que cada vez

    ms se interesa por el impacto de la ayuda en la ren-

    dicin de cuentas interna (Hudson 2009). La dimen-

    sin de la rendicin de cuentas mutua la relacin

    entre el Gobierno y los donantes a menudo se limita a

    un espacio exclusivo entre el poder Ejecutivo y los

    representantes de los donantes. El dilogo poltico

    entonces se presenta como una solucin, como un foro

    donde se debate el desarrollo poltico (Consejo

    Europeo 2009b). No obstante, por razones relaciona-

    das con los incentivos organizacionales la presin de

    los desembolsos y debido a la conveniencia poltica,

    los donantes con frecuencia evitan levantar cuestiones

    sensibles (Booth 2008b). Asimismo, estn ms inclina-

    dos a renunciar a indicadores en marcos de evaluacin

    de desempeo acordados mutuamente, dndolos por

    cumplidos. Una relacin sistemtica con la sociedad

    civil aunque prevista en el prrafo 8 del Acuerdo de

    Coton slo ocurre de manera accidental, y hay poca

    innovacin sobre cmo ir ms all de los modelos por

    defecto de movilizacin de la sociedad civil europea.

    Por el otro lado, los sistemas de rendicin de cuentas

    en los pases receptores de ayuda estn mal desarro-

    llados, y una gran variedad de actores partidos polti-

    cos, representacin parlamentaria, los medios de

    comunicacin, los institutos de investigacin, los gru-

    pos de inters y organizaciones de campaas a menu-

    do se enfrenta a desafos tcnicos y est mal interco-

    nectada (Foresti at al. 2008a, 2008b, 2008c; ONeil

    2007; Rocha Menocal 2008). La cuestin principal

    parece ser cmo construir sobre fuentes nacionales de

    rendicin de cuentas, en vez de transferir modelos

    (Lindberg 2009; Booth 2009).

    Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prcticas de ayuda Stefan Meyer

    17

    La generacin de conocimiento es mencionada en diversas ocasiones en la Agenda de Accin de Accra, que propor-ciona puntos de entrada al debate ms amplio sobre la eficacia de la ayuda:

    Sobre la apropiacin: 13b) Los donantes respaldarn las iniciativas para aumentar la capacidad de todos los acto-res involucrados en el desarrollo parlamentos, gobiernos centrales y locales, organizaciones de la sociedad civil,institutos de investigacin, medios y el sector privado para asumir una funcin activa en el dilogo sobre polti-cas de desarrollo y sobre el papel de la asistencia como contribucin a los objetivos de desarrollo nacionales.

    Sobre fortalecer y usar los sistemas de los pases en desarrollo: 15c) Los pases en desarrollo y los donantes eva-luarn en forma conjunta la calidad de los sistemas nacionales en un proceso dirigido por el pas, basado en ins-trumentos de diagnstico acordados en forma mutua. En casos en los que los sistemas nacionales requieren unmayor nivel de fortalecimiento, los pases en desarrollo dirigirn la definicin de programas y prioridades de refor-ma. Los donantes apoyarn estas reformas y prestarn asistencia en el desarrollo de la capacidad.

    Sobre los Estados frgiles: 21a) Los donantes realizarn evaluaciones conjuntas sobre buen gobierno y capacidad,y analizarn las causas del conflicto, la fragilidad y la inseguridad, trabajando, hasta donde sea posible, con lasautoridades del pas en desarrollo y otras partes interesadas pertinentes.

    Sobre lograr resultados: 23c) c) Los donantes alinearn su seguimiento con los sistemas de informacin naciona-les. Brindarn apoyo a la capacidad estadstica y los sistemas de informacin nacionales de los pases (incluidosaquellos destinados a gestionar la ayuda), e invertirn para fortalecerlos.

    Sobre los resultados del desarrollo: 24b) Aceleraremos nuestras iniciativas para garantizar que segn lo acor-dado en la Declaracin de Pars se hayan establecido revisiones de evaluacin mutua, antes de 2010, en todos lospases que suscribieron la Declaracin. Estos exmenes se basarn en los informes de resultados de los pases y ensistemas de informacin complementados con los datos de donantes disponibles y pruebas independientes crebles.Se basarn en nuevas prcticas recomendadas y gozarn de mayor control parlamentario y la utilizacin de datosempricos independientes y la participacin ciudadana. Con ellos podremos asumir la responsabilidad por resulta-dos mutuos acordados, de conformidad con las polticas de ayuda y desarrollo nacionales.

    Conocimiento Local en la Agenda de Accin de Accra (AAA)

  • 18

    Documento de Trabajo 86

    Desafos para lasagencias (yacadmicos)

    Los donantes ya llevan mucho tiempo escuchando el

    mensaje de que el contexto importa. Los enfoques

    modelo son altamente desacreditados y existe una

    voluntad generalizada, por lo menos en algunas partes

    de la industria de la ayuda, de ser conscientes de la

    poltica nacional. No obstante, para la comunidad de

    acadmicos del desarrollo es hora de ir ms all de esa

    afirmacin y aportar directrices significativas sobre

    cmo integrar la atencin hacia los motores y barreras

    internas del cambio en la rutina diaria de los profesio-

    nales de la ayuda. En resumen, lo que hace falta es un

    anlisis ms enfocado a los problemas que traduzca las

    conclusiones generales sobre la poltica patrimonial,

    la movilizacin neopopulista o cualquiera que sea el

    paradigma de diagnstico a un nivel que pueda conec-

    tar con los incentivos y limitaciones del personal de las

    agencias, con el fin de hacer ms inteligentes la pro-

    gramacin de la ayuda y la mezcla de modalidades

    (Unsworth 2007, 2008; Booth 2008a; Meyer y Schulz

    2008a).

    Algunos de los desafos y precondiciones para conse-

    guirlo son:

    Instrumentos significativos: Un buen instrumento de

    evaluacin debe cumplir con una serie de criterios,

    algunos de los cules son contradictorios entre s.

    stos incluyen: (1) fundamento terico vs. valor ope-

    rativo; (2) participacin de expertos vs. apropiacin

    por parte del personal de los donantes, especialmen-

    te a nivel nacional; (3) participacin gubernamental

    y publicacin vs. inteligencia poltica sensible y pro-

    funda, y abordar cuestiones desafiantes como los

    derechos humanos; (4) especificidad del contexto vs.

    comparacin entre pases; y (5) entender las trayec-

    torias de largo plazo vs. identificar las oportunidades

    polticas. Cada uno de esos dilemas ha de equilibrar-

    La relacin entre la rendicin de cuentas mutua y la

    rendicin de cuentas interna es crucial, y es necesario

    disear mecanismos que ayuden a que se refuercen

    mutuamente, en vez de sobrecargarse una a la otra.

    Por ahora, la rendicin de cuentas hacia fuera hacia

    los donantes ha con frecuencia sustituido los procesos

    internos (Braeutigam 2000; Meyer y Schulz 2008a).

    Quizs la preocupacin sobre la eficacia de la ayuda

    est cerrando el espacio para la diversidad de opiniones

    y limitando las formas en las que se enmarca la evi-

    dencia segn distintas preferencias de polticas. La

    voluntad de establecer un dilogo estable con el

    Gobierno una relacin slida de rendicin de cuentas

    mutua podra apartar a los donantes de una partici-

    pacin en debates internos sobre polticas sensibles

    (Booth 2008; Hyden 2007).

    Considerando el extremo, todos los donantes se alinean

    detrs de un instrumento liderado por el Gobierno. Por

    ejemplo, al comentar sobre la JGA de Ruanda, los con-

    sultores contratados afirmaron que algunas cuestiones

    sensibles no podran mencionarse y que no se poda

    aplicar una lente de economa poltica en factores

    estructurales que impiden el cambio progresivo. Por el

    otro lado, los autores reconocen el progreso en avanzar

    con las relaciones entre el Gobierno y los donantes y en

    acordar indicadores comunes, as como en traer a la

    mesa algunas cuestiones controvertidas (Williams et

    al. 2009). Ms all de los esfuerzos por avanzar en tr-

    minos de alienacin y de la divisin del trabajo (Schulz

    2009b), es importante reconocer que en el campo de

    la generacin de conocimiento la diversidad de donan-

    tes es a menudo una contribucin a la pluralidad.

    Asimismo, se aprecia mucho en los movimientos de la

    sociedad civil local. Ello se aplica sobre todo a los

    donantes ms pequeos, especialmente si no cuentan

    con un pasado colonial en los pases a los que asisten.

    Parece haber un mayor espacio de maniobra para que

    estos actores apoyen iniciativas que conlleven la aper-

    tura poltica y polticas eficaces de reduccin de la

    pobreza y de la desigualdad.

  • 19

    Stefan Meyer Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prcticas de ayuda

    por qu y cundo se debe actuar para poder avanzar.

    Adems, el giro mencionado desde el anlisis de con-

    textos nacionales generales hacia el entendimiento de

    las dinmicas de poltica y poder en todos los secto-

    res requiere de una buena relacin de equipo, donde

    los asesores de gobernanza apoyan el diseo del pro-

    yecto de los expertos sectoriales con el fin de asegu-

    rar su carcter transformativo ms amplio.

    Configuraciones institucionales: Hasta el momento,

    la mayora de las polticas de ayuda ha sido elabora-

    da en las sedes. El acuerdo de ayuda entre donan-

    tes y recipientes, que intercambia la buena gober-

    nanza por la buena ayuda (de Haan y Everest-

    Phillips 2007), se est materializando cada vez ms

    a nivel de pas, donde tanto la gobernanza como la

    agenda de eficacia de la ayuda son reinterpretadas

    segn los respectivos contextos (Steer et al. 2009).

    Ello implica otorgar a las delegaciones de los donan-

    tes en el pas una mayor flexibilidad para analizar,

    detectar oportunidades y negociar. Mientras que la

    rendicin de cuentas hacia atrs a la opinin pblica

    local siempre ser una tarea de las oficinas de pas,

    la cuestin ms desafiante es cmo reforzar los sis-

    temas nacionales de anlisis de la gobernanza de

    manera que los donantes puedan confiar en ellos. El

    objetivo principal debera ser apoyar un mecanismo

    nacional de referencia en materia de gobernanza que

    volviera innecesarias las herramientas de los donan-

    tes. De manera alternativa, y para asegurar la diver-

    sidad, podran imaginarse mecanismos que reprodu-

    jeran la informacin relacionada con los tratados de

    derechos humanos, con un informe adicional del

    Gobierno y un informe paralelo de la sociedad civil.

    Con el fin de aumentar el nmero y la relevancia de

    esos debates sobre la rendicin de cuentas interna,

    los donantes necesitan traspasar de manera signifi-

    cativa los poderes de toma de decisiones a las ofici-

    nas nacionales y diluir los controles administrativos.

    Investigacin para el desarrollo y estudios de de -

    sarrollo: Las instituciones de investigacin de las

    polticas nacionales son actores importantes