PODYPLOMOWE STUDIUM PRAWA PRACY™dnicze... · Web viewAnna Dubowik Katedra Prawa Pracy i Polityki Społecznej Wydział Prawa i Administracji UW PODYPLOMOWE STUDIUM PRAWA PRACY 2014

Anna DubowikKatedra Prawa Pracy i Polityki SpołecznejWydział Prawa i Administracji UW

PODYPLOMOWE STUDIUMPRAWA PRACY

2014Edycja XIII

PRAWO URZĘDNICZE

Część I.

(geneza prawa urzędniczego – pierwsze regulacje europejskie, podstawowe systemy

prawa urzędniczego na świecie – system kariery i system stanowisk, regulacje z zakresu prawa

urzędniczego w okresie zaborów, prawo urzędnicze w dwudziestoleciu międzywojennym, status

pracowników państwowych w okresie powojennym, uchwalenie kodeksu pracy, powrót do idei

prawa urzędniczego, pracownicy urzędów państwowych, pracownicy samorządowi, kolejne

ustawy o służbie cywilnej, organizacja i ustrój służby cywilnej w świetle ustawy z 2008 r.)

Rozdział I.

GENEZA PRAWA URZĘDNICZEGO I KIERUNKI ROZWOJU

1. Początki prawa urzędniczego

Już w społeczeństwach okresu wielkich cywilizacji starożytnych istnieli urzędnicy, których

głównym zadaniem była – używając współczesnej terminologii - realizacja zadań z zakresu

administracji publicznej, takich jak pobieranie danin i świadczeń należnych od ludności, nadzór

nad budową dróg itd. Wykonywanie tych zadań wymagało określenia statusu urzędników, ich

obowiązków oraz odpowiedzialności. Przykłady uregulowań stanowiących zaczątki prawa

urzędniczego, czy też prawa służby państwowej znaleźć można starożytnym Egipcie, Chinach, a

przede wszystkim w starożytnym Rzymie.1

W wielu językach termin „urzędnik” pochodzi od łacińskiego officium — służba. Urzędnik

początkowo pozostawał w służbie instytucji kościelnych i panów feudalnych. Po upływie okresu

zróżnicowanego w zależności od państwa, w którym procesy te zachodziły można było

zaobserwować odchodzenie od służby panu feudalnemu na rzecz służby początkowo monarsze,

a w czasach bardziej współczesnych na rzecz państwa.

Początków nowożytnego prawa urzędniczego część badaczy upatruje w XIII wieku w

obowiązujących w Rzeszy niemieckiej regulacjach określających status sędziów i innych

urzędników sądowych. Źródłem obowiązku pełnienia służby dla tych osób nie była lennoprawna

inwestytura tylko akt odrębny - nominacja (Bestallung). Akt ten rodził nie tylko obowiązek służby 1 Szerzej na ten temat zob. A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011, s. 36, 37, E.Ura, Prawo

urzędnicze, Warszawa 2011, s. 42 – 49 oraz cytowana tam literatura.

związanej z funkcją, ale zobowiązywał urzędnika do właściwego zachowania także w życiu

prywatnym2.

Na ogół jednak początki prawa urzędniczego wiąże się okresem późniejszym – z monarchią

absolutną. Od tej właśnie formy ustrojowej państwa zaczyna się współczesna administracja i

rozwój prawa urzędniczego. Urzędy straciły swój prywatno-prawny charakter. Doszło do zerwania

typowego dla okresu feudalnego związku pomiędzy urzędem a dziedzicznym lennem lub z

przynależnością do organizacji stanowej3. Coraz rzadsze były praktyki polegające na sprzedaży

czy dzierżawie urzędów. Urzędnik przestał być sługą monarchii, a stał się sługą państwa.

Publicyzacja prawa urzędniczego nie nastąpiła jednak nagle. Proces ten był długotrwały i granica

pomiędzy tym, co prywatne, a tym, co publiczne była przez długi czas bardzo niewyraźna.

W monarchii absolutnej administracja publiczna została oparta na profesjonalnej

biurokracji, zorganizowanej w sposób zhierarchizowany, działającej w sposób sformalizowany na

podstawie przepisów prawa. Pełnienie funkcji w aparacie administracyjnym miało charakter

zawodowy i odpłatny4. W poszczególnych państwach proces kształtowania się regulacji

składających się na prawo urzędnicze postępował w różnym tempie, przy czym rozwiązania

dotyczące statusu urzędników, jak i funkcjonowania całej administracji znacząco różniły się od

siebie w zależności od tradycji i różnego typu uwarunkowań występujących w poszczególnych

państwach.

2. Rozwój prawa urzędniczego w NiemczechDuży wpływ na kształtowania się sytuacji urzędników w wielu państwach europejskich

miał wzorzec stosunku służbowego wykształcony w Prusach w XVIII w. Istota tego stosunku

pierwotnie polegała na osobistej więzi pomiędzy urzędnikiem a władcą. Obowiązki urzędnika były

bardzo rozległe, a ich konkretyzacja następowała poprzez rozkazy i instrukcje. Nie obowiązywała

zasada stabilizacji stosunku służbowego, gdyż urzędnik (sługa królewski) mógł być w każdym

czasie zwolniony, a także przeniesiony bez swojej zgody do innego urzędu. Kres tej samowoli w

relacjach władców z urzędnikami położył Landrecht pruski z 1794 r., uznawany za pierwszą

nowoczesną europejską regulację prawa służby państwowej5. Akt ten określał status prawny

urzędnika w kategoriach prawa publicznego i wprowadzał zasadę stabilizacji stosunku

służbowego w służbie cywilnej. Zasada ta została potwierdzona w 1823 r. przez kodeks

dyscypliny urzędniczej, który wprowadził bezterminowe mianowanie urzędnika6. Po 1918 r. status

urzędników służby cywilnej zyskał podstawy konstytucyjne, a na mocy ustawodawstwa z 1925 r.

wprowadzono w odniesieniu do urzędników służby cywilnej wymóg posiadania wykształcenia

2 Zob. W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych, TOM I, Formy prawne służby państwowej w niemieckim prawie urzędniczym. Stosunek służbowy wprawie urzędniczym RP, Poznań 1961, s. 10 i n.

3 T. Bigo, Organizacja zawodu urzędniczego (Państwowa służba zawodowa) [w:] Prawo administracyjne, red. M. Jaroszyński, Warszawa 1950, s. 68, A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011, s. 27-38.

4 Por. H. Izdebski. M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 23 i n., E Ura, Pozycja prawna pracowników terenowej administracji rządowej i samorządu terytorialnego. (Studium teoretyczno-prawne), Lublin 1995, s. 13-14

5 W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych…, t. I, s. 12 i n.6 B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Warszawa 1998, s. 11−12.

2

uniwersyteckiego7. Podstawą zatrudnienia urzędnika było mianowanie, które kreowało stosunek

służbowy o charakterze prawnoadministracyjnym, w ramach którego urzędnik w sposób stały i

ciągły wykonywał za wynagrodzeniem funkcje państwowe8. Najistotniejszym elementem

publicznoprawnej koncepcji stosunku służbowego było powołanie urzędnika związanego

stosunkiem służbowym do wykonywania władzy państwowej przez uczestniczenie w aparacie

przymusu państwowego. Urzędnik mianowany nie musiał przy tym bezpośrednio tej władzy

wykonywać, istotniejsze było to, iż przez powołanie do służby państwowej stawał się zdolny do

wykonywania władzy i zostawał włączony do zhierarchizowanych struktur służbowych9.

Nie wszystkie osoby zatrudnione w aparacie państwowym miały status publicznoprawny,

nie korzystały z niego osoby wykonujące funkcje czysto usługowe – gońcy, osoby zajmujące się

zszywaniem akt, ogrzewaniem pomieszczeń itp. Dualizm reżimów prawnych, jakim podlegały

osoby zatrudnione w aparacie państwowym, stawał się zjawiskiem coraz powszechniejszym,

zwłaszcza po I wojnie światowej, kiedy to nastąpił znaczący wzrost zadań administracji

państwowej i samorządowej. Obiektywne uwarunkowania tego okresu powodowały, że

zwiększająca się liczba stanowisk w administracji publicznej nie mogła być obsadzana przez

urzędników spełniających ustawowe wymogi. Na stanowiskach najniższych w hierarchii

służbowej lub pomocniczych dopuszczalne było zawieranie umów o pracę10.

W Republice Federalnej Niemiec pojęcie służby państwowej mieści się w szerszym

pojęciu służby publicznej (öffentlicher Dienst). Osoby zatrudnione w służbie publicznej dzielą się

na trzy grupy: pracowników fizycznych (Arbeiter), umysłowych (Angestellte) oraz urzędników

(Beamte)11. Status publicznoprawny mają tylko urzędnicy, natomiast pozostałe dwie kategorie to

pracownicy (Arbeitnehmer), pozostający w stosunkach pracy regulowanych przez prawo pracy, z

uwzględnieniem specyfiki zatrudnienia12. Urzędnik pozostaje w stosunku prawnym o charakterze

publicznoprawnym, którego najistotniejszymi elementami są służba i wierność. Współcześnie

podstawą zatrudnienia urzędników w Niemczech jest mianowanie. Nominacja będąca aktem

publicznoprawnym nie ma jednolitego charakteru – składa się na nią kilka aktów

administracyjnoprawnych: nawiązanie stosunku służbowego, pierwsze powierzenie stanowiska,

powierzenie stanowiska innego rodzaju, przekształcenie stosunku służbowego13. Proces rekrutacji

urzędników ma charakter wieloetapowy i służy wyłonieniu najlepszych kandydatów14. Z kolei

7 Tamże, s. 11. 8 Zob. M. Jaroszyński (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część

ogólna, Warszawa 1956, s. 294.9 Por. M. Jaroszyński, Prawo pracowników naukowych, Ossolineum 1971, s. 119.10 zob. A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011, s. 39.11 P. Hanau, K. Adomeit, Arbeitsrecht, Luchterhand 2007, s. 142.12 L. Sinkowska, Status prawny członka korpusu służby cywilnej, Toruń 2002, s. 117. Zob. też W. Suchowicz, Status

prawny służby państwowej w Republice Federalnej Niemiec (w:) H. Lewandowski, W. Suchowicz, Z. Sypniewski, Status prawny służby państwowej w wybranych krajach zachodnioeuropejskich, Warszawa 1985, s. 22–44.

13 I. von Münch, Öffentlicher Dienst. Besonderes Verwaltungsrecht, Berlin−New York 1988, s. 24−25. 14 Ph. Chauvin, Prawno-porównawcze aspekty służby cywilnej w wybranych państwach Europy Zachodniej (w:)

Korpus pracowników administracji publicznej w okresie przemian ustrojowych w Polsce. Materiały z konferencji naukowej z okazji XXV-lecia Podyplomowego Studium Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, pod kierownictwem naukowym Z. Cieślaka i J. Jagielskiego, Warszawa 1995, s. 165.

3

pracownicy w służbie publicznej są zatrudniani na podstawie umowy o pracę i formalnie

podlegają innemu reżimowi prawnemu niż urzędnicy mianowani, gdyż ich stosunki pracy

regulowane są przez prawo pracy15. Pomimo tej fundamentalnej różnicy wynikającej z

odmiennych podstaw zatrudnienia, od lat postępuje proces zbliżania statusu urzędników i

pracowników zatrudnionych w służbie publicznej. Pewne aspekty zatrudnienia nadal są

regulowane są odmiennie (dotyczy to choćby takich kwestii, jak sposób nawiązania i rozwiązania

stosunku prawnego, odpowiedzialności za naruszenie obowiązków, stopnia podporządkowania

władzom służbowym czy uprawnień w sferze zbiorowego prawa pracy).

3. Rozwój prawa urzędniczego we FrancjiPodstawowe zasady francuskiego systemu prawa urzędniczego zostały wypracowane w

okresie monarchii absolutnej, za rządów Ludwika XIV, a współczesny kształt temu systemowi

nadały reformy dokonane przez Napoleona. Do rozdzielenia funkcji dworskich od państwowych

doszło jednak znacznie wcześniej, bo już za Karola V w XIV w. W okresie monarchii absolutnej

administracja publiczna została oparta na profesjonalnej biurokracji, zorganizowanej w sposób

zhierarchizowany, działającej w sposób sformalizowany na podstawie przepisów prawa.

Pełnienie funkcji w aparacie administracyjnym miało charakter zawodowy i odpłatny16. Określone

zadania administracji wykonywały niezależne struktury organizacyjne – resorty zarządzane przez

ministrów. Urzędy skonstruowane były zgodnie z zasadą scentralizowanej hierarchii

biurokratycznej, a ich głównym celem działania było wspieranie króla w podejmowaniu decyzji i

ich dokładne wykonywanie. Na tym etapie urzędnicy, od których oczekiwano odpowiedniego

wykształcenia, byli w pełni dyspozycyjni wobec władcy i mogli być przez niego w każdym czasie

odwołani z zajmowanego stanowiska17.

Przełomowy dla ustroju służby publicznej był rok 1789, gdyż wówczas uzyskała ona nowy,

autonomiczny status prawny, co miało uzasadnienie w doktrynie trójpodziału władzy.

Wypracowana wówczas koncepcja służby publicznej opierała się na założeniu, iż osoby pełniące

służbę na rzecz państwa nie są urzędnikami prawa prywatnego, tylko funkcjonariuszami

państwa. W ich relacjach z państwem nie obowiązuje zasada równości, mająca zastosowanie w

relacji pomiędzy pracownikiem a pracodawcą. Funkcjonariusze byli podporządkowani państwu, a

pełnienie funkcji publicznej nie stanowiło zawodu, tylko służbę18. Powyższe tendencje dotyczyły

administracji centralnej, gdyż w samorządzie idea zbiurokratyzowanego aparatu urzędniczego

składającego się z fachowych, nominowanych urzędników została zrealizowana później19. Istotne

znaczenie dla francuskiego prawa urzędniczego miała przeprowadzona w 1800 r. reforma

zarządu lokalnego państwem. Reforma zerwała z kolegialnością i samorządowym charakterem

15 P. Hanau, K. Adomeit, Arbeitsrecht…, s. 142.16 Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne…, s. 23 i n.; E Ura, Pozycja prawna

pracowników terenowej administracji rządowej i samorządu terytorialnego (studium teoretyczno-prawne), Lublin 1995, s. 13−14.

17 G. Górski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 117.18 I. Wierzchowiecka, Służba publiczna w okresie ancien régime’u, Gdańskie Studia Prawnicze 2006, t. XV, s. 154. 19 M. Łysko (w:) Nauka administracji, red. B. Kudrycka, B.G. Peters, P.J. Suwaj, Warszawa 2009, s. 95, s. 97.

4

organów administracji na rzecz centralizmu i biurokratyzmu oraz zasad hierarchiczności,

jednoosobowości i zespolenia20. W okresie III Republiki została proklamowana zasada, iż rządy i

parlamenty odchodzą, a administracja pozostaje. Zasada ta nie dotyczyła jedynie stanowisk

politycznych. Ostatecznie o stabilizacji stosunków służbowych urzędników państwowych od

strony formalnej przesądziła dopiero generalna ustawa 1946 r. o służbie publicznej21.

Francuska biurokracja rozwijała się w inny sposób aniżeli niemiecka, jednakże oba

systemy wykazywały i wykazują wiele elementów wspólnych. Zarówno pruski, jak i francuski

system służby państwowej realizuje podstawowe założenia tzw. modelu kariery służbowej,

którego cechą wyróżniającą jest odmienny, swoisty status funkcjonariuszy służby państwowej,

których służba nie jest traktowana tak jak wykonywanie innych zawodów. W świetle orzecznictwa

francuskiej Rady Stanu francuski system kariery opiera się na następujących zasadach:

1) urzędnik pełni służbę publiczną w kontekście prawnym lub regulaminowym, co

wyklucza wszelkie umowne stosunki pomiędzy urzędnikiem a administracją. Sytuację prawną

urzędnika państwowego określać mogą tylko akty administracyjne. Urzędnicy należący do tej

samej kategorii mają ten sam status, a wszelkie umowy odrębne stwarzające sytuacje wyjątkowe

są niezgodne z prawem;

2) urzędnicy podlegają prawu publicznemu, a ponadto ich status prawny może być

uzupełniony przez sędziego o określone zasady prawa służby publicznej;

3) publicznoprawny status urzędnika w razie powstania sporu zakłada właściwość sądu

administracyjnego22.

W służbie publicznej zatrudniani są także pracownicy niebędący urzędnikami, których

podstawą zatrudnienia jest umowa. Urzędnicy służby publicznej nie stanowią jednolitej kategorii i

dzielą się na dwie grupy: funkcjonariuszy publicznych, których status w całości determinuje

prawo administracyjne, oraz osoby niebędące funkcjonariuszami, zatrudnione na podstawie

umowy. Również status tej drugiej grupy ma charakter publicznoprawny (inaczej niż w systemie

niemieckim), a umowy stanowiące podstawę zatrudnienia tej grupy osób mają charakter

administracyjny (umowy o pracę prawa publicznego). W administracji publicznej zatrudniani są

także pracownicy, których status w całości reguluje prywatne prawo pracy, a podstawą

zatrudnienia jest umowa o pracę23. Cechą szczególną modelu francuskiego, począwszy od XVIII

w. aż po dzień dzisiejszy, jest niezwykle szeroki zakres podmiotowy służby państwowej.

Obejmuje ona około 1600 tzw. korpusów (grup urzędników rekrutowanych według tych samych

reguł oraz wykonujących te same obowiązki), działających nie tylko w urzędach państwowych,

ale także w samorządzie terytorialnym w takich sferach, jak służba zdrowia, oświata, biblioteki,

budowa dróg itd.24 Przynależność do jednego z korpusów służby publicznej ma istotny wpływ na

pozycję społeczną, polityczną i zawodową urzędnika. Francuscy urzędnicy mają silne poczucie 20 Tamże.21 H. Izdebski, W. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne…, s. 42–43.22 C. di Crescenzo, Status prawny urzędników państwowych we Francji (w:) Korpus pracowników administracji

publicznej…, s. 152−153. 23 L. Sinkowska, Status prawny członka korpusu służby cywilnej, Toruń 2002, s. 112.

5

tożsamości zawodowej i kontynuacji historycznej tradycji. Najwyższe miejsce w hierarchii zajmują

tzw. wielkie korpusy (grands corps) zrzeszające osoby legitymujące się wyższym wykształceniem

administracyjnym i technicznym25.

4. Rozwój prawa urzędniczego w systemach anglosaskich

Anglosaskie prawo urzędnicze rozwijało się inaczej niż systemy kontynentalne

wykształcone w Niemczech i we Francji. W Anglii nie powstały publicznoprawne regulacje

określające status prawny urzędników. Prawo urzędnicze w systemie anglosaskim kształtowało

się w innych warunkach i według założeń innych od kontynentalnych z powodów historyczno-

politycznych. Genezę służby cywilnej Zjednoczonego Królestwa wiąże się z rozwojem

państwowości w okresie późnego średniowiecza, ale na ogół jej początków upatruje się znacznie

później, bo dopiero od połowy XIX w.26 W konsekwencji przemian, jakie nastąpiły w Anglii w XVII

w., urząd przestał być traktowany jako stosunek służby i wierności wobec króla i zaczęto go

postrzegać jako instytucję zbliżoną do zatrudnienia na rzecz pracodawcy prywatnego. Impulsem

dla tych przemian były korupcjogenne zjawiska w administracji, które nasiliły się po rewolucji z

1688 r. Równolegle z nimi podejmowano reformy, które miały przeciwdziałać tym negatywnym

zjawiskom, w tym handlowi urzędami27. Cel ten osiągnięto dopiero na na przełomie XVIII i XIX w.

W wyniku reform zainicjowanych przez Williama Pitta doszło do zmniejszenia liczby posad

urzędniczych, wprowadzono zasadę precyzyjnego podziału zadań, kompetencji i

odpowiedzialności, ustalono jasne kryteria awansów i promocji zdolnych i uczciwych. W ten

sposób pojawiły się zalążki idei angielskiej służby cywilnej28.

Aż do końca XVIII w. nie powstał profesjonalny aparat urzędniczy. Zaczął się on

kształtować dopiero w następnym stuleciu pod wpływem wzorców doskonale funkcjonującej

administracji Kompanii Wschodnioindyjskiej. Do lat 30. XIX w. doszło do oddzielenia stałych

funkcjonariuszy od polityków oraz rozgraniczenia ministrów i służby cywilnej. Istotne znaczenie

dla kształtowania się angielskiej służby cywilnej miał raport z 1853 r., którego autorami byli S.H.

Northcote oraz Ch.E. Trevelyan29.

Klasyczna konstytucyjna biurokracja angielska realizująca założenia wypracowane na

gruncie wcześniejszych reform funkcjonowała do 1920 r. W XX w. i w dobie obecnej jej kształt i

24 Szerzej na temat kształtowania się prawa służby państwowej w systemie francuskim zob. H. Izdebski, W. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne…, s. 37−44; G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce…, s. 24; B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników…, s. 11; W. Sanetra, Status pracowniczy funkcjonariuszy aparatu samorządu terytorialnego…, s. 115−116.

25 A. Śledzińska-Simon, Prawa polityczne urzędników, Warszawa 2010, s. 37−38. Zob. też C. Vigoroux, O roli ENA (École Nationale d' Administration) we Francji i stosunkach wysokich urzędników ze społeczeństwem (w:) Służba cywilna a etyka w życiu publicznym. Materiały z konferencji zorganizowanej z okazji 6-lecia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w dniach 14−15 marca 1996, Warszawa 1996, s. 127−128.

26 S. Horton, Ewolucja służby cywilnej w Zjednoczonym Królestwie Brytyjskim. Od konstytucyjnej biurokracji i administracji publicznej do konstytucyjnej ad-hockracji i zarządzania publicznego (w:) [w:] Stosunki pracy w służbie cywilnej i w samorządzie terytorialnym, red. W. Sanetra, Białystok 2001, s. 268.

27 K. Burnetko, Służba cywilna w III RP: punkty krytyczne, http://www.batory.org.pl/ftp/program/przeciw-korupcji/publikacje/sluzba_cywilna.pdf., s. 9−10.

28 Tamże, s. 10−11.29 S. Horton, Ewolucja służby cywilnej w Zjednoczonym Królestwie Brytyjskim…, s. 269.

6

zadania ewoluują30. Administracja jest w wysokim stopniu zdekoncentrowana i

zdecentralizowana, a system służby cywilnej bardzo rozczłonkowany. Czynniki te bezpośrednio

wpływają na status prawny urzędników. Pomimo tych przemian status urzędnika brytyjskiej

służby cywilnej wykazuje pewne cechy stałe:

1) pracownicy zatrudniani są w wyniku egzaminu konkursowego i awansowani zgodnie z

kwalifikacjami, a nie na skutek protekcji i powiązań politycznych;

2) sprawowanie urzędu przez urzędnika i ponoszona przez niego odpowiedzialność są

wyraźnie rozdzielone od sfery działania polityków;

3) obowiązują wysokie standardy etyki i uczciwości opierające się na jasnym oddzieleniu

spraw prywatnych od publicznych31.

Brytyjską służbę cywilną stanowi korpus urzędników zatrudnionych bezpośrednio przez

Koronę i podlegających prerogatywie królewskiej, choć urzędnicy nie pozostają w stosunku

służby bezpośrednio na rzecz królowej. Urzędnikiem Korony pracującym w służbie cywilnej jest

osoba, która nie sprawuje urzędu politycznego ani sędziowskiego i nie należy do służby

królewskiej. Członkowie korpusu służby cywilnej stanowią personel cywilny zatrudniony w

centralnych departamentach i agencjach rządowych, który podlega kontroli Skarbu Państwa.

Obecny kształt organizacyjny służby cywilnej (także nieuregulowany ustawowo) wynika z tez

zawartych w raporcie Komitetu Fultona (The Fulton Comittee Report, 1968), powołanego w 1966

r.32 Cechą szczególną brytyjskiego prawa urzędniczego po dzień dzisiejszy jest brak ustawowej

regulacji statusu urzędników, którzy w szerokim zakresie objęci są ogólnie obowiązującymi

aktami normatywnymi z zakresu prawa pracy33. Podstawą zatrudnienia urzędnika służby cywilnej

jest umowa (kontrakt) zawierana na stałe lub na czas określony. W zasadzie nie ma większych

różnic pomiędzy umowami o pracę zawieranymi w sektorze prywatnym i w sferze publicznej.

Większość urzędników należących do utworzonego w 1996 r. korpusu wyższych rangą

urzędników służby cywilnej jest zatrudniona na podstawie kontraktów na czas określony. W

praktyce pomimo braku instytucjonalnych rozwiązań gwarantujących stałość stosunku pracy,

urzędnicy z reguły pozostają na służbie przez całe życie34. Godną podkreślenia cechą

brytyjskiego systemu służby cywilnej jest polityczna neutralność urzędników, którzy podlegają

zakazowi manifestowania poglądów politycznych i kierowania się nimi podczas wykonywania

obowiązków. Status prawny urzędników aparatu samorządowego, jakkolwiek należą do szeroko

rozumianego sektora publicznego, zbliża się znacząco do statusu prawnego pracowników

sektora prywatnego. Podstawę zatrudnienia urzędników samorządowych stanowią umowy o

30 Tamże, s. 270 i n. 31 R. Mountfield, Brytyjski model służby cywilnej w procesie zmian (w:) Służba cywilna a etyka w życiu publicznym.

Materiały z konferencji zorganizowanej z okazji 6-lecia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w dniach 14−15 marca 1996, Warszawa 1996, s. 56.

32 S. Horton, Unowocześnianie brytyjskiej służby cywilnej: służba cywilna XXI wieku (w:) Profesjonalizm w administracji publicznej, red. A. Dębicka, M. Dmochowski, B. Kudrycka, Białystok 2004, s. 169.

33 Z. Sypniewski, Status prawny służby państwowej w Wielkiej Brytanii (w:) H. Lewandowski, W. Suchowicz, Z. Sypniewski, Status prawny służby państwowej w wybranych krajach zachodnioeuropejskich, Warszawa 1985, s. 48−49.

34 A. Śledzińska-Simon, Prawa polityczne urzędników…, s. 30–31.

7

pracę objęte ogólnymi regulacjami ochronnymi, z zastrzeżeniem pewnych wyjątków, które

uwzględniają specyficzny charakter obowiązków35.

Warto również wspomnieć o mającej istotny wpływ na zasady zatrudniania w administracji

publicznej koncepcji New Public Management (stosowanej zwłaszcza w okresie rządów Partii

Konserwatywnej), która zakłada przenoszenie do sektora publicznego metod zarządzania

wypracowanych w sferze prywatnej36.

W procesie rozwoju amerykańskiej administracji nie da się wyróżnić etapu związanego

z eliminowaniem z mechanizmów życia publicznego pozostałości instytucji feudalnych. Początki

zarządu centralnego datują się na 1789 r., kiedy powołano pierwsze ministerstwa zwane

departamentami (początkowo były trzy departamenty)37. Pierwotnie federalny aparat urzędniczy

miał charakter biurokratyczny. Urzędnicy federalni byli powoływani na czas nieokreślony, a ich

zatrudnienie w praktyce było długotrwałe. Sytuacja uległa radykalnej zmianie w 1829 r., wraz z

wyborem na urząd prezydenta Andrew Jacksona, który żywił przekonanie, że nikt nie jest

stworzony dla urzędu, zadania urzędników są mało skomplikowane i każdy inteligentny człowiek

jest w stanie je wykonywać. Od tego czasu datuje się system łupów (spoils system)38. Istota tego

systemu polega na masowym obsadzaniu ważniejszych urzędów i stanowisk w

administracji publicznej przez partię, która obejmuje rządy w państwie. Z upływem czasu

system łupów objął też tzw. patronage. Zwycięska partia pozostawiała do dyspozycji

środowiskom, które przyczyniły się do zwycięstwa, nie tylko stanowiska w administracji

publicznej, ale także kontrakty rządowe czy kredyty na roboty publiczne39. Systemów łupów był

zaprzeczeniem fachowej administracji i dość wcześnie dostrzeżono jego wady. Zasięg systemu

łupów znacznie ograniczono na mocy ustawy Pendletona z 1883 r., która upoważniała

prezydenta do wyłączania poszczególnych kategorii urzędników federalnych z zakresu jego

zastosowania40. Ustawa wyraźnie nawiązywała do założeń, na których opierał się brytyjski model

służby cywilnej. Obecnie system łupów obejmuje około 10% stanowisk w administracji

federalnej, co z perspektywy rozwiązań europejskich jest liczbą znaczącą. Jednak kryteria

merytoryczne odgrywają w obsadzie stanowisk coraz większą rolę41. Współcześnie osoby

zatrudnione w administracji federalnej określane są jako pracownicy federalni. Pojęcie to

obejmuje urzędników politycznych oraz pracowników administracyjnych. Federalna służba

35 Bliżej na ten temat zob. A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011, s. 45.36 Zob. m.in. B. Kudrycka, B. Kudrycka, Kodeks etyki służby cywilnej na tle reform administracji publicznej w:

Stosunki pracy w służbie cywilnej i samorządzie terytorialnym, red. W. Sanetra, Białystok 2001, s. 96-97, oraz J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009, s. 14 i powołana tam literatura.

37 T. Maciejewski, Historia administracji, Warszawa 2006, s. 187.38 Por. A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011, s. 46, H. Izdebski, Historia administracji,

Warszawa 2001, s. 54. Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne…, s. 58.39 K. Burnetko, Służba cywilna w III RP: punkty krytyczne…, s. 12; H. Izdebski, Historia administracji…, s. 13. Zob.

też. W. Mikułowski, Faworytyzm i protekcja przy naborze i obsadzaniu stanowisk w polskiej administracji. Przyczyny i konsekwencje (w:) Patologie w administracji publicznej, red. P.J. Suwaj, D.R. Kijowski, Warszawa 2009, s. 442.

40 H. Izdebski, Historia administracji…, s. 112.41 J. Stelina, Zasada politycznej neutralności służby cywilnej (w:) Człowiek, obywatel, pracownik. Studia z zakresu

praw. Księga jubileuszowa poświęcona profesor Urszuli Jackowiak, red. J. Stelina, A. Wypych-Żywicka, GSP 2007, t. XVII.

8

cywilna dzieli się na służbę powoływaną w drodze konkursu oraz służbę wyłączoną 42. Podobnie

jak w systemie brytyjskim urzędnicy amerykańscy podlegają regulacjom prawa pracy, a nie

prawa administracyjnego. Cechą szczególną systemów anglosaskich, w szczególności systemu

amerykańskiego, jest mnogość regulacji dotyczących postawy etycznej urzędników. W USA

obowiązują ustawowe i nieustawowe regulacje etyki urzędniczej o charakterze federalnym i

stanowym, odnoszące się wyłącznie do urzędników bądź też obowiązujące łącznie urzędników i

inne osoby, np. parlamentarzystów, prokuratorów, lobbystów43.

ROZDZIAŁ II

PODSTAWOWE MODELE PRAWA URZĘDNICZEGO NA ŚWIECIE

1. Uwagi wstępne

W ewolucyjnym procesie rozwoju prawa urzędniczego wyraźnie zarysowały się dwie

przeciwstawne tendencje, które ostatecznie doprowadziły do ukształtowania się dwóch

odmiennych systemów zatrudnienia w służbie publicznej: systemu kariery i systemu stanowisk44. System kariery, określany także mianem systemu zamkniętego, miał swe korzenie

na kontynencie, a za jego kolebkę uznaje się takie państwa, jak Prusy, Francja oraz Austria. W

państwach tych idee silnego aparatu państwowego oraz wyodrębnionego i dyspozycyjnego

korpusu urzędniczego cieszyły się popularnością. Miało to swoje konsekwencje w sposobie

pojmowania administracji oraz prawa administracyjnego. Administrację traktowano jako

instrument sprawnego realizowania polityki, wyrażającej się także poprzez prawo, a prawo

administracyjne jak instrument ochrony prawa przedmiotowego, a nie praw obywateli45.

Fundamentem systemu kariery było poddanie urzędników reżimowi prawa administracyjnego i

nadaniu im statusu publicznoprawnego.

Podstawowe zasady systemu stanowisk, zwanego także systemem otwartym bądź

pozycyjnym kształtowały się w odmiennych uwarunkowaniach politycznych i historycznych. W

Anglii, w Stanach Zjednoczonych, w Australii, Nowej Zelandii idea budowania silnego państwa

poprzez instytucje prawa urzędniczego, będącego częścią prawa publicznego, nie znalazła

sprzyjających warunków do rozwoju. Nie istniała wyraźna granica pomiędzy prawem publicznym

a prywatnym. Systemy zarządzania i organizacji firmami oraz korporacjami, które w sektorze

prywatnym okazały się nadzwyczaj efektywne, przenoszono do sektora publicznego, co

dotyczyło także kwestii związanych z zatrudnieniem. Nie poszukiwano specyficznych dla sektora

publicznego form zatrudnienia. Urzędnicy byli co do zasady, zatrudniani w analogiczny sposób,

jak pracownicy sektora prywatnego. Takie podejście do kwestii zatrudnienia urzędników zostało

przyjęte również w państwach skandynawskich.

42 A. Śledzińska-Simon, Prawa polityczne urzędników…, s. 26.43 R. Tokarczyk, Profesjonalizacja urzędnika w etycznej międzynarodowej perspektywie porównawczej (w:)

Profesjonalizm w administracji publicznej…, s. 229.44 Szerzej na ten temat zob. zob. A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011, s. 70 – 77.45 H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007, s. 215.

9

Podział na system anglosaski i kontynentalny był zatem bardzo wyraźny i choć różnice

pomiędzy nimi powoli się zacierają, ich pierwowzory nadal oddziałują na rozwiązania systemowe

w zakresie prawa urzędniczego stosowane na świecie.

2. System kariery

Linia rozwojowa prawa urzędniczego w Prusach i Francji - z uwzględnieniem wszelkich

różnic wynikających z uwarunkowań historycznych tych państw - doprowadziła do ukształtowania

się systemu prawa urzędniczego określanego mianem systemu kariery służbowej, zwanego też systemem zamkniętym. Prawo urzędnicze w tym ujęciu stanowi część prawa

administracyjnego, czego konsekwencją jest publicznoprawny, a nie prywatnoprawny status

urzędnika. Stosunek służbowy urzędnika w systemie kariery służbowej determinowały następujące zasady:

dobrowolność służby państwowej,

ustawowy charakter sytuacji prawnej urzędnika (przewaga państwa w regulowaniu

pozycji prawnej urzędnika),

administracyjny charakter aktu przyjęcia do służby,

zasada stałości stosunku służbowego z jej ograniczeniami ustawowymi,

szerokie podporządkowanie urzędnika władzy państwowej,

zasada władzy wydawania rozkazów służbowych i jej ograniczenia przez prawo

urzędnika do badania legalności tych rozkazów,

zasada władzy dyscyplinarnej i jej ograniczenie przez udział niezależnego

czynnika w orzekaniu dyscyplinarnym,

uprzywilejowana odpowiedzialność majątkowa urzędników za szkody wyrządzone

przez ich działania niezgodne z ich obowiązkami służbowymi,

odpłatność zawodowej służby państwowej, szczególna ochrona urzędników w

prawie karnym46.

Według nieco odmiennego ujęcia stosunki służbowe regulowane przez prawo urzędnicze

charakteryzowały się następującymi właściwościami:

elementy stosunku służbowego urzędników państwowych normowane były w

drodze ustawowej – w pragmatyce służbowej;

rekrutacja urzędników opierała się na cenzusie wykształcenia;

w korpusie urzędniczym obowiązywały podziały urzędników na kategorie według

stopnia wykształcenia oraz rodzaju spełnianych czynności;

podstawowym przywilejem była stałość stosunku służbowego, tzw. nieodwołalność

nominacji z reguły dożywotnia;

46 W. Jaśkiewicz, op.cit, s. 59 - 70

10

wyrazem uprzywilejowania urzędników była także ustawowa regulacja

wynagrodzenia i zaopatrzenia emerytalnego;

odrębna organizacja orzecznictwa dyscyplinarnego stwarzała przywilej iudicii

parium;

odpowiedzialność majątkowa urzędników za szkody wyrządzone nieprawidłowymi

działaniami urzędowymi była ograniczona47.

Wskazuje się ponadto na takie cechy systemu kariery, jak publicznoprawny charakter

stosunku służby wyrażający się w jednostronnym administracyjnoprawnym akcie przyjęcia do

służby (mianowaniu), dyspozycyjność rozumianą jako prawo władzy służbowej do dokonywania

jednostronnych zmian treści stosunku służbowego, podporządkowanie interesów urzędnika

interesom państwa, przywileje urzędnika stanowiące rekompensatę za poświęcenie się służbie,

w tym odrębny system emerytalny.48 W klasycznym systemie kariery służbowej kandydaci

przyjmowani są do korpusu administracji publicznej, a nie na konkretne stanowisko. Aktem

nawiązującym stosunek służbowy jest zasadniczo mianowanie, względnie publicznoprawna

umowa o pracę, a nie „zwykła” umowa o pracę. System kariery charakteryzuje się podziałem

służby cywilnej na poziomy, stopnie, korpusy itd. Urzędnik w toku zatrudnienia przechodzi przez

kolejne szczeble hierarchii urzędniczej i ma ustawowo zagwarantowaną stabilizację zatrudnienia.

Jego kariera jest zatem przewidywalna i możliwa do zaplanowania. Mianowanie następowało na

najniższe stanowisko określonej ścieżki kariery zawodowej, w toku której urzędnicy mogą być

przenoszeni i awansowani na inne stanowiska. Rekrutacja kandydatów następowała z

uwzględnieniem ustawowo określonych rygorów, a jednym z decydujących kryteriów było

formalne wykształcenie kandydata. Zasadniczo nie były uwzględnianie doświadczenia zawodowe

nabyte w sektorze prywatnym. W sektorze publicznym stosuje się inne reguły w zakresie

rekrutacji i podstaw zatrudnienia, oceniania, i awansowania urzędników oraz rozliczania ich ze

sposobu wykonywania zadań niż stosowane w sektorze prywatnym49

Od strony teoretycznej system kariery uzasadnia model biurokracji opracowany przez Maxa

Webera, oparty na założeniu, iż najbardziej efektywną forma organizacji społeczeństwa jest

państwo biurokratyczne.

Do dziś elementy systemu kariery są obecne w prawie urzędniczym takich państw, jak

Niemcy, Francja, Austria, Szwajcaria, Belgia, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Luksemburg, oraz

Portugalia. Do systemu kariery można zakwalifikować również zatrudnienie urzędników instytucji

europejskich, uregulowane w wielokrotnie nowelizowanym rozporządzeniu Rady nr 259/68 z dnia

47 T. Bigo, Organizacja zawodu urzędniczego (państwowa służba zawodowa) (w:) Prawo administracyjne, red. M. Jaroszyński, Warszawa 1952.

48 Por. J. Jagielski [w:] Z. Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 1998, s. 7.

49 P. Niesser, Polska służba cywilna − system stanowisk czy system kariery (w:) Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa. Międzynarodowa konferencja naukowa Cisna 2–4 czerwca 2002 r. Rzeszów 2002, s. 393.

11

29 lutego 1986 r. w sprawie kadr urzędniczych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 56 z

04.03.1968, s. 1)50.

Wady systemu kariery pokrywają się z wadami jakie często wykazują wszelkie

organizacje biurokratyczne. Najczęściej wskakuje się następujące słabości systemu kariery:

centralizacja, formalizm, sztywność struktur, wzrastająca liczba przepisów i instrukcji

wewnętrznych, wysokie koszty funkcjonowania systemu wynikające z gwarancji zatrudnienia i

wynagrodzenia, nieprzystosowanie do zasady wolnego przepływu pracowników, brak motywacji

urzędników do poprawy jakości pracy, co jest skutkiem sztywnego systemu wynagrodzeń i braku

konkurencji51. Patologie w funkcjonowaniu biurokracji negatywnie wpływają na zachowania i

postawy urzędników, ponieważ hamują ich rozwój merytoryczny, promują postawy bierności oraz

konformizmu. Inny zarzut wobec systemu kariery to zamykanie się grup urzędniczych i

powstawanie przepaści pomiędzy urzędnikami a obywatelami, co skutkuje alienacją struktur

administracyjnych, brakiem kontaktu administracji ze społeczeństwem oraz niedostępnością

informacji o działalności administracji publicznej. Inne wady tego modelu to starzenie się kadr,

wykorzystywanie uprzywilejowanej pozycji urzędników służby cywilnej w reprezentowaniu

własnych interesów wobec władz oraz zawyżanie kosztów administrowania52.

Krytyczne opinie zgłaszane wobec systemu kariery nasilają się w związku ze zmianami w

postrzeganiu roli państwa oraz administracji i nowymi metodami zarządzania sektorem

publicznym (New Public Management, New Modes of Governance). Metody te zmierzają do

usprawnienia sektora publicznego poprzez zbliżenie go do mechanizmów stosowanych w

przedsiębiorstwach prywatnych.

Zalety modelu kariery podnoszone przez jego zwolenników to przede wszystkim

stabilność zatrudnienia i brak fluktuacji kadr, trwałość funkcjonowania oraz doświadczenie kadr,

ograniczenie wpływów politycznych na administrację (eliminacja rozdawnictwa etatów i

ograniczenie uznaniowości awansów), obiektywizm rekrutacji, lojalność urzędników i

ukształtowany etos zawodowy, motywowanie urzędników do profesjonalizacji i

samodoskonalenia zawodowego53.

3. System stanowisk

50 Urzędnicy wspólnotowi są zatrudniani na podstawie mianowania, muszą spełniać określone rygory selekcyjne, są podzielni na kategorie, mogą zostać przeniesieni na inne stanowisko bądź przeniesieni w stan nieczynny, ich stosunek pracy jest stabilny, a za naruszenie obowiązków ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną. W o wiele mniejszym stopniu cechy systemu kariery występują w zatrudnieniu innych niż urzędnicy pracowników Wspólnot Europejskich. Szerzej na temat kadr wspólnot europejskich zob. A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, Prawo urzędnicze Unii Europejskiej, Warszawa 2004 oraz J. Czaputowicz, oraz J. Czaputowicz, Służba cywilna w instytucjach Unii Europejskiej, Służba Cywilna, wiosna-lato 2003, nr 6s. 37–66.

51 P. Niessner, Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa. Międzynarodowa konferencja naukowa, Cisna 2–4 czerwca 2002 r.…, s. 393, J. Czaputowicz, Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej, Służba Cywilna 2000/2001, nr 1, s. 25.

52 J.Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy i kierunki zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim, Warszawa 2010, s. 50-51.

53 .Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy i kierunki zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim, Warszawa 2010, s. 51

12

W systemie anglosaskim tradycje budowania silnego aparatu państwowego są o wiele

słabsze niż na kontynencie. Dominuje przekonanie o wtórności państwa i jego aparatu

administracyjnego wobec społeczeństwa54. Ponadto, inaczej niż w Europie kontynentalnej w

systemie anglosaskim granica pomiędzy interesem publicznym a prywatnym nie była wyraźna, w

związku z czym przepływ pracowników pomiędzy obydwoma sektorami nie jest niczym

szczególnym, ani nagannym. W Stanach Zjednoczonych ciągły przepływ pracowników pomiędzy

obydwoma sektorami jest określany jako wzór „drzwi obrotowych” bądź „administracja obcych”

(co nie zmienia jednak faktu, iż trzon struktur administracyjnych stanowią urzędnicy mniej

mobilni, zapewniający ciągłość funkcjonowania tych struktur)55.

System stanowisk opiera się na założeniu, że funkcje publiczne realizowane przez

państwo nie mają większej wartości niż te, które realizuje sektor prywatny. Obsługę obywateli

zapewniają obydwa sektory, które są względem siebie komplementarne56.

W państwach anglosaskich profesjonalna warstwa urzędników realizujących zadania z zakresu

administracji publicznej ukształtowała się inaczej niż na kontynencie, gdyż nie powstał odrębny

system zatrudnienia urzędników administracji publicznej. Status urzędników zatrudnianych w

systemie stanowisk nie różni się zasadniczo od statusu pracowników sektora prywatnego. W

systemie stanowisk pracownik zatrudniany jest na konkretne stanowisko, a nie do korpusu i przez

konkretny urząd, a nie w imieniu państwa. Urzędnik nie korzysta ze szczególnych gwarancji

trwałości stosunku pracy, ani z innych przywilejów57.

Podstawą zatrudnienia urzędnika najczęściej jest umowa/kontrakt. Niekiedy kontrakt i

nawiązany na jego podstawie stosunek pracy urzędnika przypomina zatrudnienie menedżera w

prywatnej firmie, co dotyczy zwłaszcza urzędników wyższego szczebla zatrudnianych w celu

realizacji określonego zadania czy projektu. Kontrakty tego rodzaju są popularne zwłaszcza w

Nowej Zelandii, gdzie w ten sposób angażowano ministrów i szefów niezależnych agencji

państwowych58. Zawieranie kontraktów z urzędnikami administracji publicznej stanowi praktyczną

realizację głównego założenia Nowej Szkoły Zarządzania w Sektorze Publicznym (New Public

Management), które brzmi „powierzmy zarządzanie menedżerom"59. W Europie podobne

rozwiązania stosowane są na Węgrzech w odniesieniu do niektórych wyższych stanowisk w

służbie cywilnej. Zatrudnienie na tych stanowiskach następuje wyłącznie na podstawie oceny

54 J. Rybczyńska, Relacje administracji publicznej z państwem, prawem i polityką [w:] Administracja publiczna. Zagadnienia wstępne, red. A. Pawłowska, Lublin 1999, s. 16.

55 B. G. Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999, s. 132.56 D. Bossaert, Ch. Demmke, Służba cywilna w państwach akcesyjnych. Tendencje i wpływ procesów

integracyjnych, Łódź 2003, s. 30 – 31, Ch.57 G. Rydlewski: Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe

akty prawne, Warszawa 2001, s. 18, Systemy administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 48.

58 A. Habuda, Podstawowe problemy nowego publicznego zarządzania i ich implikacje dla urzędników i menedżerów publicznych [w:] Urzędnik a menedżer publiczny. Profil absolwentów studiów administracyjnych a potrzeby polskiej służby cywilnej, Białystok 2006, s. 122.

59 Szerzej na ten temat zob. A. Hondeghem, L. Putseys, Zawieranie kontraktów z urzędnikami służby cywilnej wyższego szczebla [w:] Profesjonalizm w administracji publicznej, red. A. Dębickiej, M. Dmochowskiego, B. Kudryckiej, Białystok 2004, s. 185 – 193.

13

umiejętności menedżerskich oraz doświadczenia nabytego w sektorze prywatnym i nie jest

wymagane od kandydatów wcześniejsze doświadczenie w administracji publicznej60.

Rekrutacja urzędników w systemie stanowisk odbiega od rozwiązań stosowanych w

systemie kariery. Różnice dotyczą nie tyle procedur, ile kryteriów oceny przydatności kandydata.

Przy podejmowaniu decyzji o zatrudnieniu urzędnika większa uwagę zwraca się na jego

konkretne kwalifikacje i doświadczenia, a mniejszą na formalne wykształcenie. Cenione są

doświadczenia z sektora prywatnego, co wiąże się z powszechnie podzielaną opinią, że

wcześniejsze dobre wyniki w biznesie wskazują na zdolność do zarządzania sprawami

publicznymi.

Główne cechy systemu stanowisk to:

brak ustawowej regulacji statusu urzędnika,

umowa (kontrakt) jako najbardziej rozpowszechniona podstawa zatrudnienia,

rekrutacja na konkretne stanowisko,

podmiotem zatrudniającym urzędnika jest konkretny urząd a nie państwo,

uznawanie doświadczeń nabytych w sektorze prywatnym i mniejszy nacisk na formalne

kwalifikacje kandydata, a większy na jego rzeczywiste umiejętności,

brak gwarancji trwałości zatrudnienia,

brak szczególnych przywilejów związanych ze służbą publiczną

łatwość przepływu pracowników między sektorem prywatnym a publicznym,

zbliżone kryteria rekrutacji i ocen pracowników w sektorze publicznym i prywatnym,

znacząca rola kodeksów etycznych61 wskazujących wzorce i reguły dotyczące

wypełniania obowiązków przez urzędników i ich zachowania w życiu prywatnym62

Szczególna rola kodeksów etycznych w systemie stanowisk w znacznej mierze wynika

stąd, iż sytuacja urzędnika nie jest w sposób wyczerpujący określona przepisami rangi

ustawowej63. I tak np. w Nowej Zelandii organ państwowy [State Services Commission] opracował

specjalny Kodeks postępowania. Zgodnie z kodeksem na urzędnikach ciążą następujące

obowiązki o charakterze podstawowym:

- powinni wypełniać swe określone prawem obowiązki wobec rządu profesjonalnie

60 J.Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy i kierunki zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim, Warszawa 2010, s. 57.

61 Por. K. Sitkowska, Służba cywilna w nowym ustawodawstwie, Toruń 1998, s. 8. W. Gasparski, Między ustami a brzegiem pucharu: Etyczne aspekty styku administracji i biznesu, [w:] Profesjonalizm w administracji publicznej, pod red. A. Dębickiej, M. Dmochowskiego, B. Kudryckiej, Białystok 2004 s. 211 i n.

62 Zob. D. Bossaert, Ch. Demmke, Służba cywilna w państwach akcesyjnych. Tendencje i wpływ procesów integracyjnych, Łódź 2003, s. 28, P. Niessner, Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa, Międzynarodowa konferencja naukowa, Cisna 2 – 4 czerwca 2002 r., s. 393-394.

63 Por. K. Sitkowska, Służba cywilna w nowym ustawodawstwie, Toruń 1998, s. 8. W. Gasparski, Między ustami a brzegiem pucharu: Etyczne aspekty styku administracji i biznesu, [w:] Profesjonalizm w administracji publicznej, red. A. Dębickiej, M. Dmochowskiego, Barbary Kudryckiej, Białystok 2004 s. 211 i n.

14

oraz z zachowaniem integralności;

- powinni wypełniać swe zadania służbowe rzetelnie, sumiennie i sprawnie, z

poszanowaniem prawa przysługującego ludziom oraz ich kolegom;

- nie powinni narażać pracodawcy na utratę reputacji przez aktywność w życiu

prywatnym.

Podstawowe wartości służby publicznej to: profesjonalizm, sprawność, poświęcenie,

integralność, uczciwość, szacunek, lojalność, apolityczność, bezstronność.

Kodeks postępowania określa ponadto: obowiązki pracowników wobec rządu, apolityczność,

działalność polityczną, krytykę polityki rządu, wolność wypowiedzi, stosunki z członkami

parlamentu, prawo zrzeszania się, wykorzystywanie oficjalnej informacji i własności publicznej,

wypełnianie obowiązków, szacunek dla innych, aktywności prywatne, konflikt interesów,

upominki i gratyfikacje64.

Rozwiązania typowe dla systemu pozycyjnego poza Wielką Brytanią, Stanami

Zjednoczonymi, Kanadą, Australią i nową Zelandią znaleźć można w Danii, Finlandii, Holandii,

Szwecji65, Włoszech oraz w Estonii i na Malcie. Systemy stanowisk w poszczególnych państwach

mogą wykazywać daleko idące różnice. Wielkiej Brytanii i Australii poszczególne instytucje

określają własne zasady zarządzania zasobami ludzkimi, a podstawą uprawnień pracowniczych,

w tym uposażeń, jest indywidualny dorobek pracownika i jego udział w realizacji celów danej

64 W. Gasparski, Między ustami a brzegiem pucharu…, s. 221. W USA w omawianym zakresie obowiązuje Deklaracja wartości służb publicznych [Art. 101 zarządzenia 12674 z 12 kwietnia 1989], która wymienia 14 zasad etycznego postępowania:

a) służba publiczna jest przedmiotem publicznego zaufania wymagającego lojalności wobec konstytucji, prawa i zasad etycznych stawianych ponad korzyściami osobistymi,

b) pracownicy nie mogą prowadzić interesów finansowych stojących w konflikcie z sumiennym wykonywaniem obowiązków;

b) pracownicy nie mogą podejmować transakcji finansowych korzystając z nieupublicznionych informacji rządowych bądź wykorzystywać niecnie takie informacje dla celów prywatnych;

c) pracownik nie może - chyba, że uzyskał na to specjalne zezwolenie - ubiegać się o, lub przyjmować, upominków lub gratyfikacji finansowych od osób lub jednostek wykonujących zlecenia lub prowadzących działania na zlecenie organów rządowych lub ubiegających się o to, albo których interesy mogłyby istotnie wpłynąć na działania/zaniechania pracowników;

c) pracownicy powinni wykonywać swe obowiązki z uczciwym zaangażowaniem; t) pracownicy nie mogą podejmować żadnych zobowiązań lub czynić obietnic rzekomo w imieniu rządu; g) pracownicy nie mogą wykorzystywać biura do celów prywatnych; g) pracownicy powinni postępować bezstronnie nie wyróżniając żadnej organizacji prywatnej lub osoby; h) pracownicy powinni chronić własność federalną i nie korzystać z niej do celów innych niż wynikających z

upoważnienia; i) pracownicy nie powinni podejmować innej pracy lub innych czynności, włączając ubieganie się o pracę, jeśli

stoją w sprzeczności z obowiązkami rządowymi; j) pracownicy nie mogą udostępniać dokumentów wyrzuconych do śmieci, popełniać oszustw, nadużyć oraz

czynów korupcyjnych; I) pracownicy powinni wypełniać z dobrą wiarą swe obowiązki obywatelskie, w tym zobowiązania finansowe, w

szczególności płacić federalne, stanowe i lokalne podatki, nakazane przez prawo; m) pracownicy powinni przestrzegać prawa i zarządzeń dotyczących równych szans dla wszystkich Amerykanów

niezależnie od rasy, koloru, religii, płci, narodowości, wieku i upośledzenia; n) pracownicy powinni unikać wszelkich działań naruszających prawo lub etyczne standardy określone w

niniejszym zarządzeniu. 65 System szwedzki cechuje się jednak daleko idącymi odrębnościami. Do niedawna urzędnicy państwowi mieli

zagwarantowaną stabilizację stosunku służbowego oraz niezawisłość na równi z sędziami. Zob. H. Izdebski, Współczesne modele administracji publicznej, Warszawa 1993, s. 24 – 27.

15

organizacji (system zdecentralizowany i zindywidualizowany). W Stanach Zjednocznych i

Kanadzie funkcjonuje model scentralizowany, w którym jednolite zasady zarządzania personelem

urzędniczym oraz jego uprawnienia ustalają instytucje centralne66.

Zalety systemu stanowisk w służbie publicznej to: koncentracja na wynikach, lepsze

pojmowanie celów i priorytetów, powiązanie wynagrodzenia z wynikami, mobilność urzędników,

elastyczność systemu, brak hierarchizacji oraz bliskość administracji i obywatela, brak

sformalizowania kontaktów pomiędzy urzędnikami, co skutkuje lepsza komunikacją i wyższą

wydajnością pracy67. Wady systemu stanowisk mają swe źródło w niedostrzeganiu specyfiki

sektora publicznego. Przeciwko stosowaniu w sferze publicznej takich metod zarządzania jak w

sektorze prywatnym przemawiają w szczególności: 1) brak konkurencji i związany z nim brak

mechanizmów wymuszających redukcje kosztów, 2) często występująca niemierzalność celów

działania instytucji publicznych utrudniająca ocenę ich efektywności, 3) uzależnienie możliwości

finansowych poszczególnych instytucji od stanu finansów publicznych a nie od jakości

świadczonych usług, 4) przymus realizacji funkcji niedochodowych, których nie można poddać

działaniu reguł rynkowych68. Jako wady systemu stanowisk wymienia się m.in.: wypracowanie

przez urzędników zestawów zachowań uzależnionych od treści kontraktów, wysokie koszty

spowodowane mobilnością urzędników, osłabienie ciągłości przywództwa, zagrożenie

merytorycznej niezależności urzędnika, słabe powiązanie urzędnika z instytucją i wykonywaną

pracą, dużą podatność na czynniki zewnętrzne, niską efektywność w działaniach

długookresowych, trudności pojawiające się w związku z koniecznością zachowania tajemnicy

państwowej oraz łatwość popadnięcia urzędnika w konflikt interesów z uwagi na przepływ kadr

pomiędzy sektorem prywatnym a publicznym69. Istotnym mankamentem tego systemu

wynikającym z braku stabilności kadr jest brak tzw. „pamięci instytucjonalnej” czyli pamięci o

funkcjonowaniu urzędu, procedurach, mechanizmach obowiązujących w instytucji oraz

precedensach, która w naturalny sposób wytwarza się w systemie kariery70.

4. Systemy mieszane

Dwa podstawowe wzorce prawa urzędniczego wykształcone w toku rozwoju historycznego

nie funkcjonują dzisiaj w swej czystej, oryginalnej postaci, ale nadal wywierają wpływ na

rozwiązania przyjmowane w poszczególnych państwach, dając wiele odmian o charakterze

pośrednim, z przewagą cech systemu kariery bądź systemu stanowisk (model

66 J. Czaputowicz, J. Czaputowicz, Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji, Służba Cywilna nr 10, wiosna 2005, s. 38 – 39.

67 Por. P. Niessner, Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa, Międzynarodowa konferencja naukowa, Cisna 2 – 4 czerwca 2002 r., s. 393-394. J.Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy i kierunki zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim, Warszawa 2010, s. 52-53.

68 T. Buchacz, S. Wysocki, Zarządzanie jakością w administracji – europejskie wzorce, polskie doświadczenia [w:] Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s. 190.

69 A. Hondeghem, L. Putseys, Zawieranie kontraktów z urzędnikami służby cywilnej wyższego szczebla [w:] Profesjonalizm w administracji publicznej, red. A. Dębickiej, M. Dmochowskiego, Barbary Kudryckiej, Białystok 2004, s. 191-192, P. Niessner, Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa, Międzynarodowa konferencja naukowa, Cisna 2 – 4 czerwca 2002 r., s. 394

70 J.Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy i kierunki zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim, Warszawa 2010, s. 53.

16

mieszany/hybrydowy). Państwa europejskie w mniejszym lub większym stopniu nadal utrzymują

podstawowe konstrukcje systemu kariery, rezygnując z tych instytucji, które są zbyt hierarchiczne

i mało elastyczne71. Do systemu kariery coraz częściej przenikają elementy systemu pozycyjnego,

wywodzące się z sektora prywatnego: zatrudnianie na stanowiskach urzędniczych menedżerów

firm prywatnych, wykorzystywanie umów krótkoterminowych, zatrudnienie w niepełnym wymiarze

czasu pracy, uproszczenie procedur zwolnienia urzędników, powiązanie wysokości zarobków z

wynikami pracy72. Na systemy pozycyjne oddziaływają z kolei cechy systemu kariery.

Niejednorodne systemy zatrudnienia urzędników łączące elementy typowe dla systemu

kariery oraz systemu pozycyjnego funkcjonują na Węgrzech, Malcie, Litwie, Łotwie oraz w Polsce

i w Czechach.73. W przypadku Polski elementy systemu kariery są widoczne w stosunkach pracy

mianowanych urzędników służby cywilnej oraz urzędów państwowych. Pracownicy samorządowi

oraz członkowie korpusu służby cywilnej zatrudnieni na podstawie umowy o pracę bliżsi są

systemowi stanowisk. Jednak niektóre elementy ich statusu ukształtowane są w sposób typowy

dla modelu kariery. Dotyczy to np. sformalizowanych procedur rekrutacyjnych, systemu ocen

okresowych czy wynagrodzeń, które co do zasady są niezależne od indywidualnego wkładu

pracy.

Rozdział III.

KSZTAŁTOWANIE SIĘ PRAWA URZĘDNICZEGO W POLSCE DO 1945 r.

1. Okres przed odzyskaniem niepodległości

W pierwszej Rzeczpospolitej nigdy nie doszło do powstania licznego aparatu

urzędniczego, podlegającego władzy centralnej, co cechowało monarchie absolutne. W Polsce

władza królewska była słaba. Ustanawiane przez kolejnych królów urzędy pod koniec panowania

Jagiellonów często stawały się dożywotnimi beneficjami (np. starostwa). Rozkład władzy

centralnej pogłębiał się od czasów unii z Litwą74.

Rozważania dotyczące polskiego prawa urzędniczego zazwyczaj rozpoczyna się od

okresu dwudziestolecia międzywojennego, ale warto poświęcić nieco uwagi unormowaniom

obowiązującym w Księstwie Warszawskim oraz w Królestwie Polskim.

2. Księstwo Warszawskie

71 Ch. Demmke, Służba cywilna w krajach europejskich: między tradycją a reformą, Łódź 2004, s. 101 – 102.72 J. Itrich – Drabarek, Rola służby cywilnej w państwie demokratycznym [w:] Administracja publiczna w procesie

dostosowywania państwa do Unii Europejskiej, red. T. Mołdawa, K. Wojtaszczyk, M. Małecki, Warszawa 2003, s. 181.73 Szerzej na ten temat zob. E. Wojnarska - Krajewska, Wybrane zagadnienia dotyczące służby cywilnej w krajach

członkowskich Unii Europejskiej, Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych w Kancelarii Sejmu, 2006, nr 3, s. 251-262. Por. D. Bossaert, Ch. Demmke, Służba cywilna w państwach akcesyjnych. Tendencje i wpływ procesów integracyjnych, Łódź 2003, s. 29.

74 Szerzej na ten temat zob. K. Brunetko, Służba cywilna w III RP. Punkty krytyczne, http://www.batory.org.pl/ftp/program/przeciw-korupcji/publikacje/sluzba_cywilna.pdf.

17

Administracja Księstwa Warszawskiego nawiązywała do wzorców napoleońskich, zarówno,

jeśli chodzi o organizację, jak i status urzędników75. Podstawowym warunkiem objęcia

jakiegokolwiek urzędu było posiadanie obywatelstwa Księstwa Warszawskiego. Kandydaci

musieli spełniać także warunek odnoszący się do wieku (21 lat), wykazywać się właściwą

postawą moralną oraz złożyć egzamin przed komisją egzaminacyjną. Urzędnicy pełnili służbę na

podstawie nominacji, od której zobowiązani byli uiszczać opłatę stemplową. W przypadku

urzędów związanych z odpowiedzialnością za kasę publiczną urzędnik składał także

odpowiednią kaucję na zabezpieczenie ewentualnych roszczeń skarbu. Objęcie urzędu

następowało dopiero po wprowadzeniu na urząd (tzw. instalacji), czemu towarzyszyło złożenie

przysięgi. Istotą instalacji było wskazanie urzędnikowi przez przełożonego czynności związanych

z danym urzędem. Gwarancje stałości stosunku służbowego urzędników nie były wyraźne, ale

arbitralności dymisji urzędników przeciwdziałały takie instrumenty, jak wymóg uzyskania zgody

organu zwierzchniego na dymisję oraz wymóg ważnego powodu dymisji.

Katalog obowiązków obejmował posłuszeństwo władzom zwierzchnim (włącznie z

obowiązkiem wykonania polecenia zakwestionowanego przez urzędnika jako niezgodnego z

prawem – w razie potwierdzenia tego polecenia, świadczenie pracy w czasie urzędowania danej

instytucji, zachowanie tajemnicy służbowej. Na urzędnikach spoczywał także zakaz

podejmowania niektórych form działalności publicznej i gospodarczej, w tym zakaz dzierżawy

dóbr narodowych, zakaz wchodzenia przez urzędników skarbowych w związki rodzinne i

finansowe z kupcami i przedsiębiorcami. Niektórzy urzędnicy nie mogli przyjmować zleceń od

osób prywatnych bez zgody stosowanych organów, ani podejmować się opieki bądź kurateli nad

małoletnimi. Obowiązywał także zakaz wyjazdów zagranicznych dla urzędników. Za naruszenie

obowiązków urzędnicy ponosili odpowiedzialność dyscyplinarną egzekwowaną przez

zwierzchników.

Aparat urzędniczy miał charakter zawodowy, a zatem służba co do zasady pełniona była

odpłatnie, jednak rozpowszechnione było ugruntowane w minionej epoce przekonanie, iż służba

państwowa powinna być pełniona honorowo. Na niektórych stanowiskach wynagrodzenie nie

przysługiwało, a część urzędników dobrowolnie rezygnowała z pobierania pensji, bądź

rezygnację tę wymuszały władze zwierzchnie. Urzędnicy i ich rodziny nie korzystali z systemu

zabezpieczeń na wypadek chorób starości lub śmierci. Ewentualne świadczenia były

przyznawane w drodze indywidualnych dekretów królewskich. Urzędnicy mieli prawo do nagród

(finansowych i honorowych) i awansów. Udzielenie urzędnikowi urlopu, jak i jego długość

zależały od decyzji zwierzchników.

3. Królestwo Polskie

75 Problematykę tę interesująco przedstawia M. Krzymkowski, Status prawny urzędników Księstwa Warszawskiego, Poznań 2004. Zob. też. Korpus urzędniczy w myśli administracyjnej Księstwa Warszawskiego [w:] Krakowskie Studia z Historii Państwa i Prawa, red. W. Uruszczak, D. Malec, Kraków 2004, s. 148-171.

18

Status urzędników w okresie Królestwa Polskiego76 w okresie od upadku Powstania

Listopadowego do lat 60-tych XIX regulowały akty odrębne od unormowań obowiązujących w

carskiej Rosji, ostatecznie skodyfikowane w ustawie o Służbie Cywilnej w Królestwie Polskim z

10/22 III 1859 r., cechującej się wysokim poziomem legislacyjnym. Stanowiska urzędnicze dzieliły

się na 14 klas urzędów i 14 odpowiadających im rang. Stosunek służbowy nawiązywany był w

drodze nominacji, która miała charakter aktu jednostronnego (warunki służby nie podlegały

negocjacjom). Kandydat ubiegający się o mianowanie musiał spełniać określone warunki:

poddaństwo rosyjskie (ustawodawstwo rosyjskie nie znało pojęcia obywatelstwa), odpowiedni

wiek (co do zasady 16 lat), poziom formalnego wykształcenia, niekaralność. W przypadku

zatrudnienia na stanowiskach wiążących się z dysponowaniem funduszami skarbowymi

kandydaci zobowiązani byli do wpłacenia stosownej kaucji. Status urzędnika kandydat uzyskiwał

po nominacji, złożeniu przysięgi oraz instalacji na urząd. Urzędnicy zobowiązani byli do

wykonywania poleceń (za odmowę wykonania potwierdzonego przez przełożonego polecenia

groziła nawet kara aresztu), sumiennego wykonywania obowiązków oraz przyzwoitego

odnoszenia się do interesantów. Urzędnicy mieli zakaz przyjmowania darów od interesantów i nie

mogli bez zezwolenia przełożonych podejmować dodatkowego zatrudnienia, prowadzić

działalności gospodarczej ani wykonywać zajęć sprzecznych z ich obowiązkami, bądź

wywołujących podejrzenie o stronniczość. Zwierzchnicy mieli prawo kontrolować życie prywatne

podwładnych urzędników i wyrażali zgodę na zawarcie przez nich związku małżeńskiego.

Urzędnicy mieli prawo do uposażenia, awansów, nabycia szlachectwa (dziedzicznego lub

osobistego w zależności od rangi stanowiska) oraz prawo do emerytury. Urlop nie miał

charakteru obligatoryjnego – urzędnik musiał zabiegać o przyznanie tego uprawnienia. Stosunek

służbowy ulegał rozwiązaniu w przypadku likwidacji lub reorganizacji urzędu, uwzględnienia

prośby urzędnika o zwolnienie ze służby, jednostronnej decyzji organu (fakultatywnie w razie

negatywnej oceny urzędnika oraz obligatoryjnie w razie prawomocnego skazania za wykroczenie

służbowe lub kryminalne) i śmierci urzędnika.

4. Dwudziestolecie międzywojenne

Po odzyskaniu niepodległości przez państwo polskie ustawodawca stojąc przed

koniecznością unormowania stosunków służbowych funkcjonariuszy służbowych zdecydował się

na rozwiązania wyraźnie nawiązujące do tych, jakie wypracowano wcześniej w Prusach i Austrii.

Podstawowym aktem w tym zakresie była ustawa z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej (Dz. U. Nr 21, poz. 164 z późn. zm.) cytowana dalej jako p.s.c. Zgodnie z art. 1

p.s.c. stosunek służby cywilnej miał charakter publicznoprawny; mógł być zmieniany,

zawieszony, lub rozwiązany wyłącznie przy zastosowaniu przepisów prawa publicznego, a w

szczególności postanowień tejże ustawy. Publicznoprawny charakter stosunku służbowego

wykluczał możliwość regulowania go na mocy jednostronnych zarządzeń władz, które nie miały

76 Szerzej na ten temat zob. G. Smyk, Pragmatyki służbowe urzędników cywilnych w Królestwie Polskim w latach 1867-1915, Studia Iuridica Lublinensia 2005, nr 3 s. 33-53.

19

podstaw w ustawach prawa publicznego, jak również kształtowanie jego treści w drodze umów

prywatnoprawnych, pod rygorem nieważności takich zarządzeń lub umów.77

Ogół funkcjonariuszy służby cywilnej dzielił się na dwie kategorie: urzędników i

funkcjonariuszy niższych. Ustawa dopuszczała także zatrudnianie urzędników służby

kontraktowej, nie zawierała jednak w tym względzie żadnych unormowań. W literaturze stosunki

prawne urzędników kontraktowych określano wprawdzie mianem stosunków służbowych, ale

podkreślano, iż ten rodzaj służby nie posiada charakteru służby publicznej i nie korzysta z jej

prerogatyw78. Prawa i obowiązki służby kontraktowej w każdym przypadku regulowała wyłącznie

umowa, choć w praktyce umowy te zawierano w sposób zmierzający do zapewnienia optymalnej

ochrony interesu publicznego poprzez stosowanie klauzul, w myśl których pracownik

zobowiązany był wykonywać swe obowiązki zgodnie z regulaminami i innymi aktami

obowiązującymi w danym dziale służby79. W podziale na urzędników i niższych funkcjonariuszy

dopatrywano się analogii do obowiązującego w ówczesnym prawie pracy podziału osób

pozostających w umownych stosunkach pracy na pracowników umysłowych i robotników80.

Podstawą nawiązania stosunków służbowych dla obu grup było mianowanie (art. 4). Ustawa

przewidywała mianowanie na stałe (urzędnicy ustaleni w służbie) i mianowanie do odwołania

(urzędnicy prowizoryczni).

W myśl przepisów ustawy p.s.c. nominacja stanowiła akt administracyjny kreujący

pomiędzy funkcjonariuszem a państwem stosunek służby o charakterze publicznoprawnym.

Nominacja była aktem formalnie jednostronnym, ale jego skuteczność uzależniona była od woli

nominata. Zgoda nominata wyrażana poprzez akt objęcia służby nie była aktem

współkonstytuującym stosunek służbowy, lecz stanowiła warunek dalszego trwania więzi prawnej

powstałej przez wydanie aktu nominacji81. W literaturze wskazywano, iż szczególną cechą

sytuacji prawnej urzędnika państwowego jest okoliczność, iż jego stosunek służbowy "rodzi się z

aktu jednostronnego, a ta jednostronność przebija się w całej treści i trwaniu tego stosunku"82.

Publicznoprawny status funkcjonariuszy służby cywilnej determinował także sposób

rozpoznawania spraw ze stosunku służbowego, które poddano kognicji Najwyższego Trybunału

Administracyjnego, a nie sądów powszechnych

Ze szczególnego statusu związanego z mianowaniem jako podstawą nawiązania stosunku

służbowego w pełni korzystali tylko urzędnicy mianowani na stałe, gdyż stosunki służbowe

urzędników prowizorycznych mogły być rozwiązywane na mocy jednostronnych zarządzeń władz

służbowych wedle ich uznania. Zasada stałości stosunku służbowego wyrażała się w

77 J. Loeffer, Przepisy pragmatyczne i dyscyplinarne z komentarzem, Warszawa 1932, s. 1.78 L. Zieleniewski, Ustawa o państwowej służbie cywilnej. Postępowanie dyscyplinarne. Przepisy uposażeniowe,

Kraków 1937, s. 2. 79 W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych. Tom I. s. 106, 140 - 143. Umowy z

urzędnikami kontraktowymi zawierane były zgodnie z obowiązującymi wzorami umów.80 J. Loeffer, op.cit, s. 2.81 W. Jaśkiewicz: Studia nad..., s. 112 – 113 oraz tenże Charakter prawny stosunku pracy na podstawie

mianowania w świetle kodeksu pracy i przepisów szczególnych, RPEiS 1977, nr 1, s. 62 - 63. 82 W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 139.

20

niemożności usunięcia urzędnika ze służby w sposób inny niż za prawomocnym zarządzeniem

władzy lub na mocy prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej. Zasada ta nie miała

jednak charakteru absolutnego. Przepisy p.s.c. w pierwotnym brzmieniu zezwalały w okresie

dwóch lat od wejścia w życie pragmatyki na zwolnienie urzędnika ze służby bez jego winy i bez

postępowania dyscyplinarnego. Na skutek kolejnych nowelizacji ustawy zasada stałości stosunku

służbowego mianowanego urzędnika służby cywilnej doznawała kolejnych ograniczeń83.

Dyspozycyjność urzędników służby cywilnej wyrażała się w regulacjach pragmatyki,

które przewidywały możliwość dokonywania jednostronnych zmian treści stosunku służbowego z

mianowania w drodze przeniesienia służbowego. Ustawa przewidywała zasadniczo dwa rodzaje

przeniesienia służbowego: przeniesienie z urzędu i na prośbę urzędnika. Przeniesienie z urzędu

z uwagi na dobro służby mogło nastąpić do innej miejscowości i na inne stanowisko służbowe,

ale w tym samym dziale zarządu państwowego, w tej samej kategorii urzędników i nie niższego

stopnia służbowego. Po kolejnych nowelizacjach władze służbowe zyskały możliwość

przeniesienia urzędnika do innego działu zarządu państwowego oraz na inne stanowisko w tym

samym dziale zarządu państwowego, ale do służby podlegającej innym przepisom.

Ustawa przewidywała także instytucję stanu nieczynnego, która znajdowała zastosowanie,

gdy na skutek zmiany w organizacji władz i urzędów nie było dla urzędnika odpowiedniego

stanowiska oraz w sytuacjach, gdy zaistniałe okoliczności ze względu na dobro służby nie

pozwalały urzędnikowi na dalsze piastowanie stanowiska. Urzędnik w stanie nieczynnym nie

pełnił służby, ale był uprawniony do uposażenia. Pozostawanie w stanie nieczynnym przez okres

przekraczający 6 miesięcy skutkowało zwolnieniem ze służby państwowej bez utraty przywilejów

emerytalnych.

Instytucją przejściowo modyfikującą pozycję prawną funkcjonariusza służby cywilnej było

zawieszenie w służbie przewidziane w ustawie z dn. 17 lutego 1922 r. o organizacji władz

dyscyplinarnych i postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko funkcjonariuszom państwowym84.

Zawieszenie stosowano (w zależności od okoliczności obligatoryjne lub fakultatywnie) wobec

funkcjonariuszy państwowych, przeciwko którym wdrożone zostało postępowanie karne lub

sądowe. Zawieszony w służbie mógł być także funkcjonariusz państwowy, który jawnie odmówił

posłuszeństwa służbowego wśród szczególnie ważnych okoliczności albo wówczas, gdy z uwagi

na ciężar występku zarzucanego funkcjonariuszowi dalsze pozostawanie go w służbie groziłoby

dobru służby.

Obowiązki funkcjonariuszy mianowanych ujęte były bardzo szeroko. Podstawowe

znaczenie w tym zakresie miała konstrukcja „wszechobowiązku służbowego”. Zgodnie z art.

21 ustawy urzędnik obowiązany był jest wiernie służyć Rzeczypospolitej, przestrzegać ściśle 83 Szerzej na ten temat zob. W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych. Tom I. Formy

prawne służby państwowej w niemieckim prawie urzędniczym. Stosunek służbowy w prawie urzędniczym RP, s. 132, M. Jaroszyński, Służba państwowa w administracji [w:] Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, s. 299 - 300. Kolejne nowelizacje ustawy o państwowej służbie cywilnej i wynikające z nich zmiany sytuacji prawnej urzędników służby cywilnej omawia J. Kościołek w komentarzu Państwowa służba cywilna. Pragmatyka służbowa urzędników państwowych, Łódź 1947.

84 Dz. U. Nr 21, poz. 165 z późn. zm.

21

ustaw i przepisów, wypełniać obowiązki swego urzędu gorliwie, sumiennie i bezstronnie oraz

dbać według najlepszej woli i wiedzy o dobro sprawy publicznej i spełniać wszystko, co temu

dobru służy, a unikać wszystkiego, co by mu mogło szkodzić”. Aksjologicznie uzasadniano

„wszechobowiązek służbowy” m. in. w taki sposób: „Kto wchodzi w publiczny stosunek służby,

ten składa ofiarę z siebie na ołtarzu dobra powszechnego, decyduje się na szereg ograniczeń w

swej sytuacji prawnej i materialnej, staje się w pewnej mierze niewolnikiem interesu

publicznego”85. Instytucja ta, choć nie występuje w obowiązujących przepisach w kształcie

nadanym ustawą z 1922 r., nadal wywiera wpływ na polskie prawo pracy (zwłaszcza w obszarze

regulowanym pragmatykami prawa pracy) oraz prawo administracyjne.

Niezależnie od „wszechobowiązku służbowego” ustawa z 1922 r. nakładała na urzędników

cały szereg obowiązków i ograniczeń sformułowanych bardziej precyzyjnie, np. w zakresie

doboru miejsca zamieszkania czy podejmowania zajęć dodatkowych. I tak np. urzędnikowi nie

wolno było przyjąć żadnej posady ani stanowiska, ani też oddawać się poza urzędem takim

zajęciom, których wykonywanie stałoby w sprzeczności z jego obowiązkami służbowymi,

przeszkadzało w ścisłym wykonywaniu czynności urzędowych lub mogło wywołać uzasadnione

podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Urzędnik nie mógł występować w charakterze

rzeczoznawcy w sprawach, pozostających w bezpośrednim związku z jego zadaniami

służbowymi, wyjąwszy wypadek, gdy opinii zażądał sąd. Na urzędnikach ciążył także zakaz

wykonywania zajęć ubocznych, przynoszących jakąkolwiek korzyść materialną, bez zezwolenia

władzy naczelnej lub władzy przez nią upoważnionej.

Ustawa o służbie cywilnej formułowała szereg zasad odnoszących się do zachowania się

urzędnika w służbie jak i poza nią. Na szczególną uwagę zasługuje zasada, zgodnie z którą

urzędnik w służbie i poza służbą powinien strzec powagi swego stanowiska, zachować się

zawsze zgodnie z wymaganiami karności służbowej i unikać wszystkiego, co mogłoby obniżyć

poważanie i zaufanie, którego stanowisko jego wymaga; również po przeniesieniu w stan

nieczynny winien zachowywać się w sposób, który by powadze jego stanowiska nie ubliżał.

Istotne znaczenie miał także zakaz wchodzenia w związki lub zmowy, które mogły zakłócić

należyty bieg zarządu państwowego lub normalnego toku urzędowania. Zakaz ten był

równoznaczny z pozbawieniem urzędników prawa zrzeszania się w związki zawodowe.

Urzędnicy mogli organizować się wyłącznie na podstawie przepisów prawa o stowarzyszeniach86.

Za naruszenie obowiązków urzędnik ponosił odpowiedzialność służbową. Władza służbowa

miała prawo „wytykać i ganić niewłaściwości w urzędowaniu lub zachowaniu się oraz niedbalstwo

w służbie”. Urzędnicy naruszający obowiązki swego stanowiska i urzędu niezależnie od ich

sądowej odpowiedzialności karnej lub cywilnej ponosili odpowiedzialność dyscyplinarną lub

porządkową. Za czyny będące występkami urzędnik ponosił odpowiedzialność dyscyplinarną, a

za wykroczenia służbowe odpowiedzialność porządkową.

85 M. Jaroszyński, Problemy personalne w administracji publicznej, Warszawa 1933 s. 58.86 . Kościołek, Państwowa służba cywilna. Pragmatyka służbowa urzędników państwowych, Łódź 1947, s. 69, W

Jaśkiewicz,

22

Szczególne uprawnienia urzędników obejmowały m.in. prawo do uposażenia,

szczególną ochronę prawną na gruncie prawa karnego, prawo do tytułu względnie stopnia

służbowego, prawo do corocznego urlopu wypoczynkowego (o ile nie stały temu na przeszkodzie

ważne względy służbowe), prawo do urlopu w celu załatwienia spraw osobistych lub poratowania

zdrowia (bez prawa do uposażenia), prawo do awansu na wyższe stopnie służbowe wedle

uznania władzy przełożonej, prawo do opieki lekarskiej. Pozycja funkcjonariuszy służby cywilnej

była wyraźnie uprzywilejowana w sferze uprawnień emerytalnych, które przez cały okres

międzywojenny nie doznały uszczerbku. Funkcjonariusze służby cywilnej mieli prawo do

uposażenia emerytalnego poza systemem ubezpieczeń społecznych. Składka na rzecz funduszu

emerytalnego funkcjonariuszy służby cywilnej była opłacana w całości przez Skarb Państwa.

Fundusz był administrowany przez Państwowy Zakład Emerytalny (z wyłączeniem zasady

samorządności ubezpieczonych)87.

(Inne kategorie osób podlegających prawu urzędniczemu) Przed drugą wojną światową

prawu urzędniczemu podlegali nie tylko urzędnicy państwowi, ale także inne kategorie osób

pozostające w szeroko rozumianej służbie państwowej. Publicznoprawny status przysługiwał

zatrudnionym w sądownictwie, oświacie, szkolnictwie wyższym oraz w przedsiębiorstwach

użyteczności publicznej, takich jak koleje czy poczta, a nawet w niektórych monopolach

państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki, jak monopol spirytusowy, tytoniowy i

solny88. Osoby te miały status publicznoprawny, nie były pracownikami, i nie podlegały regulacjom

prawa pracy. Granica pomiędzy prawem urzędniczym, a prawem pracy była bardzo wyraźna. Jak

dobitnie to ujął przedstawiciel nauki prawa administracyjnego – „Stanowisko prawne urzędnika

państwowego nie da się określić przez żadne porównanie, wzięte z prawa prywatnego (nie jest to

ani kontrakt najmu usług, ani kontrakt pełnomocnictwa), ale jest to stosunek unormowany

odrębnymi ustawami publiczno-prawnymi."89 Jednakże już wówczas zauważano wzajemne

oddziaływanie pomiędzy prawem pracy a prawem urzędniczym. Przykładem tego przenikania

instytucji obu systemów miało być podobieństwo praw i obowiązków pracowników i urzędników

oraz to, że obie grupy zobowiązane są do wykonywania pracy; fakt, iż prawo pracy także zmierza

w kierunku przyznania pracownikom ochrony trwałości stosunku pracy oraz podobieństwo

pomiędzy odpowiedzialnością porządkową pracowników i odpowiedzialnością dyscyplinarną

urzędników90.

ROZDZIAŁ IV

EWOLUCJA POLSKIEGO PRAWA URZĘDNICZEGO PO 1945 R.

87 Szerzej na ten temat zob. T. Żyliński, Zaopatrzenie emerytalne służby państwowej w okresie międzywojennym [w:] Acta Universitatis Wratislaviensis No 719, Prawo CXXI, Warszawa - Wrocław 1984, s. 131 i n.

88 Szerzej na ten temat zob. J. Langrod, Służba państwowa [w:] K. Kumaniecki, J. Langrod, Sz. Wahholz, Zarys ustroju, postępowania i prawa administracyjnego w Polsce, Kraków - Warszawa 1939, s. 761 i n.

89 W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 139.90 Z. Fenichel, Polskie prawo urzędnicze, a prawo pracowników prywatnych [w:] Polskie prawo prywatne i

procesowe. Studia, Kraków 1936, s. 448-468.

23

1. LATA 1945 - 1975

W pierwszych latach po zakończeniu wojny dyskusja w sprawie modelu zatrudnienia w

administracji państwowej i charakteru stosunków prawnych służbowych urzędników

państwowych miała kontekst wybitnie polityczny. W nowej rzeczywistości społeczno - prawnej

kwestionowano podstawowe zasady prawa urzędniczego i wyrażano wątpliwości co do sensu

utrzymywania jego instytucji. Zgodnie z powszechnie ówcześnie akceptowanymi zasadami

leninowskiej organizacji służby państwowej urzędnicy powinni zostać poddani kontroli społecznej

i pozbawieni przywilejów przyznanych im przez prawo urzędnicze. W okresie poprzedzającym

uchwalenie kodeksu pracy wyraźne były w ustawodawstwie tendencje do ograniczania zasięgu

mianowania jako sposobu obsadzania stanowisk w administracji oraz zrównywanie sytuacji

prawnej pracowników urzędników mianowanych i pracowników kontraktowych oraz ujednolicania

sytuacji prawnej pracowników administracji poprzez obejmowanie ich regulacjami powszechnego

prawa pracy91. Zmiany w statusie prawnym urzędników mianowanych były uwarunkowane

względami ideologicznymi, a w szczególności dążeniem do zniesienia podziału na prawo

publiczne oraz prywatne i brakiem zaufania do przedwojennych kadr urzędniczych92. Oznaczało

to w praktyce odebranie urzędnikom szczególnego statusu wynikającego z zasady stałości

stosunku służbowego (urzędnik mógł być odwołany w każdym czasie) i szczególnego charakteru

uposażenia93. Ustawa o państwowej służbie cywilnej została wprawdzie uchylona dopiero wraz z

wejściem w życie kodeksu pracy, ale w praktyce przestała odgrywać większą rolę dużo

wcześniej94. W sferze języka prawnego tendencje te znalazły wyraz w zastąpieniu terminu

"urzędnik państwowy" terminem "pracownik państwowy.

Ujmując rzecz w dużym uproszczeniu wyznacznikami ewolucji sytuacji prawnej

pracowników mianowanych w omawianym okresie były następujące akty normatywne95:

91 W. Jaśkiewicz, Pracownicy administracji [w:] System prawa administracyjnego, Tom II, red. J. Jendrośka, Ossolineum 1977, s. 386.

92 J. Stelina [w:] T. Kuczyński, E. Mazurczaka-Jasińska, J. Stelina, System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek służbowy, Warszawa 2012, s. 79.

93 Krytyka organizacji służby państwowej według wzorców wypracowanych przez tradycyjne prawo urzędnicze miała powszechny charakter. Zob. m.in. M. Jaroszyński, Zagadnienia urzędnicze na obecnym etapie, Państwo i Prawo 1949, nr 4, T. Bigo, Organizacja zawodu urzędniczego. (Państwowa służba zawodowa) [w:] Prawo administracyjne, cz. II, red. M. Jaroszyński, Warszawa 1952, s. 70 i n., M. Jaroszyński, Służba państwa w administracji [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 301 - 302, W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych. Tom 2. Socjalistyczna służba państwowa PRL - ZSRR, Poznań 1966, s. 61 - 68, W. Jaśkiewicz, Stosunki służbowe w administracji, Warszawa - Poznań 1969, s. 28 - 32.

94 Art. IV § 1 pkt 2 ustaw z dn. 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 z późn. zm.).

95 Szerzej na temat rozwoju sytuacji prawnej pracowników administracji państwowej zob. W. Jaśkiewicz, Pracownicy administracji [w:] System prawa administracyjnego, Tom II, red. J. Jendrośka, Ossolineum 1977, s. 386 - 398, W. Jaśkiewicz, Rozwój sytuacji prawnej pracowników administracji państwowej w Polsce Ludowej [w:] Pracownicy administracji w PRL, red. J. Łętowski, Ossolineum 1984, s. 55 - 79, T. Górzyńska, Rozwój i uwarunkowania pozycji prawnej pracowników administracji państwowej [w:] Pozycja prawna urzędników państwowych, red. W. Muszalski, Warszawa 1984, s. 4 - 15, T. Górzyńska, J. Łętowski, Urzędnicy administracji państwowej, Warszawa 1986, s. 25 - 35, M. Jełowicki, Instytucje prawa urzędniczego, Warszawa 1986, s. 22 - 29, E. Ura, Pozycja prawna pracowników terenowej administracji rządowej i samorządu terytorialnego (Studium teoretyczno-prawne), Lublin 1995, s. 13 - 36.

24

1. Dekret z dn. 14 maja 1946 o tymczasowym unormowaniu stosunku służbowego

funkcjonariuszy państwowych (Dz. U. Nr 22, poz. 139, z późn. zm.), który przewidywał możliwość

wypowiedzenia stosunku służbowego według zasad obowiązujących przy wypowiedzeniu umowy

o pracę,

2. Dekret z dn. 25 X 1948 r. o zmianie ustawy o państwowej służbie cywilnej (Dz. U. Nr 50,

poz. 381). Akt ten zastąpił pojęcia "funkcjonariusz" i "urzędnik” terminem "pracownik

administracji" i doprowadził pod wieloma względami do upodobnienia sytuacji prawnej

pracowników administracji państwowej do ogółu pracowników.

3. Ustawa z dn. 15 lipca 1968 r. o pracownikach rad narodowych (Dz. U. Nr 25, poz. 164 z

późn. zm.). Ustawa zrezygnowała z mianowania jako podstawy nawiązywania stosunków pracy z

pracownikami rad narodowych. Byli oni zatrudniani na podstawie umowy o pracę, a w przypadku

pracowników zajmujących stanowiska kierownicze - na podstawie powołania, które w świetle

przepisów ustawy stanowiło akt administracyjny96. Ustawa z 1968 r. aczkolwiek zrywała z

publicznoprawną koncepcją zatrudnienia w administracji, to jednak posługiwała się niektórymi

instytucjami wypracowanymi w prawie urzędniczym, jak zawieszenie w pełnieniu obowiązków

oraz odpowiedzialność dyscyplinarna97.

Wspomniane procesy nie obejmowały w równym stopniu wszystkich osób zatrudnionych w

sferze publicznej. Dotykały one przede wszystkim osób zatrudnionych w wąsko rozumianym

aparacie państwowym. Tradycyjne konstrukcje prawa urzędniczego z mianowaniem jako

podstawą stosunku służbowego zostały utrzymane w szeroko rozumianej sferze publicznej (poza

aparatem urzędniczym) w takich dziedzinach, jak oświata, nauka, sądy, prokuratura, koleje,

poczta. Doszło zatem do paradoksalnej sytuacji, w której mianowanie wraz z innymi

podstawowymi instytucjami prawa urzędniczego zostało wyrugowane ze sfery, z której się

wywodziło, czyli z urzędów państwowych, natomiast nadal instytucje te nadal były obecne w

dziedzinach, w których władcze oddziaływanie państwa było znacznie słabsze, a tym samym

konieczność utrzymywania odrębnego statusu pracowników nie była wcale ewidentna 98.

2. Kodyfikacja prawa pracy

Uchwalenie kodeksu pracy stanowiło ukoronowanie zapoczątkowanych po 1945 roku

tendencji zmierzających do eliminacji odrębności statusu prawnego urzędników państwowych.

Odrębności te w znacznej mierze wynikały z mianowania jako podstawy nawiązania stosunku

pracy. Tymczasem zgodnie z art. XV ustawy z dn. 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające

kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 z późn. zm.) stosunki pracy pracowników mianowanych

96 Szerzej na temat tej podstawy stosunku pracy zob. L. Florek, Instytucja powołania przewidziana w ustawie o pracownikach rad narodowych, Palestra 1971, nr 2.

97 Por. W. Jaśkiewicz, Sytuacja prawna pracowników rad narodowych w świetle ustawy z dn. 15 VII 1968 r., Państwo i Prawo 1969, nr 2. Zdaniem W. Jaśkiewicza ustawa zerwała z dualizmem służby państwowej, rezygnując z administracyjnoprawnej formy związanej z aktem nominacji i powiązała pracowników rad narodowych z państwem stosunkami prawnymi o charakterze zobowiązaniowym. Sposób wykonywania funkcji pracownika rady narodowej nadal jednak stanowił przedmiot prawa administracyjnego, a nie prawa pracy (s. 275 - 277).

98 Por. T. Kuczyński, Umowy o zatrudnienie służbowe [w:] Szczególne formy zatrudnienia, red. Z. Kubot, Wrocław 2000, s. 91.

25

podlegających p.s.c. z 1922 r. przekształciły się w stosunki pracy oparte na podstawie umowy o

pracę względnie powołania. Stosunki pracy urzędników państwowych nie zostały jednak poddane

bezpośrednio poddane regulacjom kodeksu pracy. Na podstawie art. 298 § 1 k.p. zostało wydane

rozporządzenie z dn. 20 grudnia 1974 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników urzędów

państwowych (Dz. U. Nr 49, poz. 300). Akt ten stanowił, że stosunki pracy z urzędnikami

nawiązują się na podstawie umowy o pracę oraz powołania, jednakże w pewnych kwestiach

regulował treść tych stosunków, odwołując się do instytucji typowych dla stosunku służbowego

nawiązanego w drodze nominacji. Rozporządzenie wprowadzało np. rygory selekcyjne,

przewidywało obowiązek złożenia ślubowania, nakładało na urzędników ograniczenia w zakresie

podejmowania dodatkowego zatrudnienia i poszerzało zakres ich obowiązków w stosunku do

k.p., a także przewidywało instytucję zawieszenia w pełnieniu obowiązków. Nie doszło zatem do

zupełnego zniesienia różnic pomiędzy pracownikami zatrudnionymi w urzędach oraz u innych

pracodawców, choć pracownicy administracji zostali objęci przepisami powszechnego prawa

pracy99.

Z perspektywy rozwoju prawa urzędniczego istotne było to, iż kodeks choć wyrugował

mianowanie z urzędów państwowych, nie zrezygnował jednak w ogóle z tej podstawy nawiązania

stosunku pracy. Co więcej art. 76 k.p. jednoznacznie stanowił o pracowniczym charakterze

stosunków nawiązanych na podstawie mianowania, co przynajmniej w płaszczyźnie formalnej

przesądziło o przynależności stosunków pracy z mianowania do prawa pracy. Charakter prawny

stosunku pracy z mianowania był i jest sporny, gdyż k.p. nie zawiera nawet szczątkowej regulacji

stosunku pracy z mianowania. Szczegółowe regulacje stosunku pracy z mianowania zawierały

pragmatyki dotyczące m.in. nauczycieli, nauczycieli akademickich, sędziów, prokuratorów e.t.c.

Stan prawny sprzyjał zatem początkowo formułowaniu poglądów wskazujących na "czysto

administracyjny charakter" stosunku pracy z nominacji100. Administracyjne (służbowe) elementy

stosunku pracy z nominacji rozumiane były przy tym w dość dowolny sposób. Administracyjno-

prawnych elementów sytuacji prawnej pracowników mianowanych upatrywano w bardzo różnych

jej aspektach: w technice regulacji, szczególnym podporządkowaniu, trybie rozstrzygania sporów

ze stosunku pracy, wykonywaniu funkcji władczych. Wyrażano także poglądy negujące

administracyjnoprawny charakter stosunków pracy z nominacji, akcentujące podobieństwa

pomiędzy stosunkami pracy nawiązanymi na podstawie mianowania i umowy o pracę101.

Regulacja kodeksowa nie wpłynęła natomiast na zmianę kwalifikacji prawnej stosunków

służbowych funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych podlegających prawu administracyjnemu,

do których kodeks pracy mógł być stosowany tylko na mocy wyraźnych odesłań.

99 Por. J. Stelina [w:] T. Kuczyński, E. Mazurczaka-Jasińska, J. Stelina, System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek służbowy, Warszawa 2012, s. 79.

100 Tak np. J. Łętowski, Niektóre problemy służby państwowej w świetle aktualnych rozwiązań prawnych, PiP 1975, nr 8-9, s. 47.

101 Tak np. R. Seler, Pragmatyki pracownicze a kodeks pracy, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 1974, nr 12, s. 14 – 15. Poglądy doktryny na temat charakteru prawnego stosunku pracy z mianowania omawia T. Zieliński, Stosunek pracy i stosunek służbowy w administracji państwowej [w:] Pracownicy administracji w PRL, red. J. Łętowski, Ossolineum 1984, s. 110 i n.

26

3. Lata osiemdziesiąte i dziewięćdziesiąte – powrót do idei prawa urzędniczego

3.1.Pragmatyka urzędnicza

Po kilku latach od uchwalenia kodeksu pracy okazało się, że zrównanie sytuacji prawnej

pracowników zatrudnionych w urzędach państwowych z ogółem pracowników było posunięciem

zbyt pochopnym i nie przyniosło spodziewanych efektów, jeżeli chodzi o usprawnienie pracy

administracji w personalnym aspekcie jej funkcjonowania. Ten stan rzeczy krytycznie oceniano w

literaturze prawa pracy i coraz częściej formułowano postulaty powrotu do założeń prawa służby

państwowej i wskazywano na konieczność powrotu do mianowania jako podstawy zatrudnienia w

administracji państwowej102.

Nasilenie krytyki dotychczasowych rozwiązań zaowocowało uchwaleniem ustawy z dn. 14 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych cytowanej dalej jako u.p.u.p. (Dz. U.

Nr 31, poz. 214 z późn. zm.). Akt ten rozpoczął nowy etap w rozwoju prawa urzędniczego,

scharakteryzowany w literaturze jako odwrót od dotychczasowej ogólnej koncepcji zastosowania

powszechnego prawa pracy wobec wszystkich zatrudnionych i stworzenie regulacji

wprowadzającej wyodrębniony status urzędników państwowych103. Ustawa nie spełniła jednak

pokładanych w niej nadziei, co zrozumiałe zważywszy na czas jej uchwalenia i ówczesną

sytuację społeczno-polityczną. W tym kontekście warto wspomnieć, iż w swym pierwotnym

brzmieniu ustawa stawiała kandydatom na urzędników państwowych wymóg legitymowania się

„postawą obywatelską dającą rękojmię należytego wykonywania zadań pracownika urzędu

państwowego socjalistycznego państwa.”

Nowa pragmatyka urzędnicza przewidywała mianowanie jako podstawę zatrudnienia

urzędników zajmujących stanowiska kierownicze i samodzielne, jednakże w praktyce na mocy

rozporządzenia wykonawczego mianowani byli prawie wszyscy pracownicy urzędów, z

wyłączeniem jedynie najniższych stanowisk pomocniczych i obsługi104. Powrót do idei mianowania

urzędników państwowych od początku jednak wiązał się z deprecjacją tego aktu, z uwagi na zbyt

szeroki zakres podmiotowy mianowania jako sposobu nawiązywania stosunku pracy w urzędach

państwowych, często w oderwaniu od charakteru wykonywanej pracy i zajmowanego

stanowiska105.

Pragmatyka urzędnicza, choć nadawała mianowanym urzędnikom państwowym status

pracowniczy, to jednak wyraźnie nawiązywała do p.s.c. z 1922 r. i podstawowych założeń

tradycyjnego prawa urzędniczego. Dowodziły tego uregulowania dotyczące rygorów

selekcyjnych, sposobu nawiązania stosunku pracy, zmian treści stosunku pracy, stabilizacji

102 Zob. zwłaszcza T. Zieliński, Podstawowe problemy reformy prawa służby państwowej w PRL, PiP 1982, nr 9, s. 50 i n. Por. też. J. Łętowski, Podstawowe problemy nowego prawa urzędniczego, PiP 1983, nr 8, s. 17 i n. Odmiennie Z. Kubot, Służby publiczne IX seminarium z cyklu "Zimowa Szkoła Prawa Pracy", PiP 1982, nr 10, s. 140) oraz tegoż, Rozwój sytuacji pracowników administracji państwowej w Polsce Ludowej [w:] Pracownicy administracji w PRL, red. J.Łętowski, Ossolineum 1984, s. 83 - 85.

103 T. Górzyńska, J.Łętowski, Urzędnicy administracji państwowej, Warszawa 1986, s. 30 - 31.104 Rozporządzenie RM z dn. 8 XI 1982 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych oraz zasad nawiązywania z

urzędnikami państwowymi stosunku pracy na podstawie mianowania (Dz. U. Nr 39, poz. 257).105 Por. L. Florek, Uwagi o sytuacji prawnej urzędnika państwowego, PiP 1984, nr 4, s. 48 - 49.

27

zatrudnienia, zakresu obowiązków, trybu dochodzenia roszczeń przez urzędnika oraz

odpowiedzialności dyscyplinarnej106. Na tle tych rozwiązań dominował pogląd o

administracyjnoprawnej naturze stosunku pracy nawiązanego w drodze mianowania, o czym

miały świadczyć takie jego właściwości, jak stałość (stabilizacja w służbie), zasada szczególnej

lojalności wobec państwa, obowiązek wierności prawu, obowiązek posłuszeństwa służbowego,

szczególna odpowiedzialność urzędnika oraz tryb rozpoznawania sporów (pierwotnie spory

dotyczące istnienia stosunku pracy oraz zmiany jego treści należały do właściwości Naczelnego

Sądu Administracyjnego)107. Wyrażano także poglądy przeciwne, zgodnie z którymi liczne

elementy nierównorzędności stron występujące w stosunku pracy urzędnika mianowanego nie

pozbawiają tego stosunku zobowiązaniowego charakteru. „Elastyczność” stosunku pracy

pozwala bowiem na włączanie do jego treści różnorodnych elementów służbowych

(administracyjnoprawnych)108.

Ustawa o pracownikach urzędów państwowych była wielokrotnie nowelizowana. Jedna z

najistotniejszych nowelizacji nastąpiła na mocy ustawy z dn. 2 grudnia 1994 r.109, w wyniku której

doszło do rezygnacji z mianowania jako podstawy nawiązywania stosunków pracy z urzędnikami państwowymi. Zabieg ten stanowił wstępny etap poprzedzający powołanie w

urzędach państwowych służby cywilnej. Stosunki pracy nawiązane w drodze nominacji przed

zmianą u.p.u.p pozostały i nadal pozostają w odniesieniu do pracowników, co do których akt ten

nadal obowiązuje. Nowelizacja poszerzyła prawne możliwości dokonywania przeniesień

służbowych urzędników mianowanych, w tym bez zgody urzędnika (art. 10 ust. 1a i ust. 1b

u.p.u.p.). Nowe uregulowania rozbudowały rygory selekcyjne oraz katalog obowiązków

urzędników państwowych110. Pragmatyka urzędnicza w obecnym stanie prawnym określa

obowiązki i prawa urzędników państwowych oraz innych pracowników zatrudnionych w urzędach

administracji pozarządowej (np. w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta

Rzeczypospolitej Polskiej, Biurze Trybunału Konstytucyjnego, Biurze Krajowej Rady Radiofonii i

Telewizji, regionalnych izbach obrachunkowych) oraz pracowników w urzędach administracji

rządowej zatrudnionych na stanowiskach niewłączonych do korpusu służby cywilnej w

rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 2008 o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze

zm.)111. Ustalenie zakresu podmiotowego obowiązywania pragmatyki urzędniczej jest

zagadnieniem bardzo złożonym i dynamicznym. Zakres obowiązywania ustawy nie jest

definitywnie przesądzony, zważywszy na zawarte w art. 2 pkt 2 ustawy upoważnienie Rady

106 Szerzej na temat tego aktu zob. A. Świątkowski, Komentarz do pragmatyki urzędniczej, Warszawa 1985.107 T. Górzyńska, J.Łętowski, Urzędnicy...,s. 43, T. Górzyńska oraz tejże Stanowiska kierownicze w administracji

państwowej. Zagadnienia prawne, Ossolineum 1985, s. 136. J. Łętowski, Podstawowe problemy nowego prawa urzędniczego, PiP 1983, nr 8, s. 24.

108 L. Florek, Uwagi o sytuacji prawnej urzędnika państwowego, PiP 1984, nr 4, s. 46 - 51. W. Sanetra, Status pracowniczy funkcjonariuszy aparatu samorządu terytorialnego [w:] Ustrój i funkcje samorządu terytorialnego. Studia i szkice, red. H. Rot, Acta Universitatis Wartislaviensis, No 1470, Wroclaw 1993, s. 117.

109 Dz. U. Nr 136, poz. 704 z późn. zm.110 Bliżej na temat nowelizacji zob. A. Dubowik, Nowelizacja ustawy o pracownikach urzędów państwowych, Praca i

Zabezpieczenie Społeczne 1995, nr 8-9, s. 46 i n. 111.

28

Ministrów do rozciągnięcia w drodze rozporządzenia przepisów pragmatyki na pracowników

innych urzędów i instytucji niż enumeratywnie wymienione w art. 1 u.p.u.p. Rada Ministrów

wielokrotnie z tego upoważnienia korzystała, co w praktyce powoduje liczne wątpliwości

interpretacyjne, zwłaszcza, jeśli dochodzi do nakładania się na siebie zakresów obowiązywania

ustawy o pracownikach urzędów państwowych oraz ustawy o służbie cywilnej112.

Pragmatyka urzędnicza stała się w okresie późniejszym wzorcem dla nieobowiązującej już

pragmatyki pracowników samorządowych z 1990 r.

3. 2. Ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r. i z 2008 r.

Z dniem 27 maja 1990 r., weszły w życie ustawy reformujące system terenowych organów

administracji państwowej i powołujące samorząd terytorialny, który początkowo funkcjonował

tylko na poziomie gminy. W wyniku reformy powstała nowa grupa pracowników administracji

publicznej – pracownicy samorządowi. Dotychczasowi pracownicy terenowych urzędów

państwowych z mocy prawa zostali pracownikami samorządowymi113. Ich prawa i obowiązki

regulowała ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21,

poz. 124 z późn. zm.). Cechą szczególną pragmatyki samorządowej na tle innych pragmatyk

prawa pracy była często krytykowana wielość podstaw stosunku pracy pracowników

samorządowych (umowa o pracę, mianowanie, powołanie, wybór) 114. Ustawa przewidywała m.in.

mianowanie na stanowiskach kierowniczych i innych określonych w statucie gminy bądź związku

lub regulaminie sejmiku115. Pomimo wielości aktów kreujących stosunki pracy pracowników

samorządowych, pragmatyka koncentrowała się przede wszystkim na stosunku pracy z

mianowania. Ustawa z 1990 r. w wielu kwestiach, zwłaszcza dotyczących stosunku pracy z

mianowania odsyłała do ustawy o pracownikach urzędów państwowych z 1982 roku albo

wprowadzała rozwiązania wyraźnie wzorowane na tej ustawie. M. in. z tego względu ustawie z

1990 roku niekiedy w ogóle odmawiano waloru pragmatyki prawa pracy116.

Zakres podmiotowy pragmatyki pracowników samorządowych został poszerzony w

związku z reformą administracji publicznej realizującą założenie o trójstopniowym podziale

terytorialnym państwa na gminy, powiaty i województwa, która weszła w życie z dniem 1 stycznia

1999 r.117 W wyniku reformy powstały nowe szczeble samorządu terytorialnego – samorząd

112 Szerzej na ten temat zob. J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009, s. 249-250. Autor postuluje rozwiązywanie tych dylematów przez analizę przepisów wykonawczych do u.s.c. oraz u.p.u.p. określających wykazy stanowisk urzędniczych w służbie cywilnej oraz poza strukturami korpusu służby cywilnej (s. 250).

113 Bliżej na temat wpływu reformy samorządowej na stosunki pracy pracowników urzędów państwowych zob. A.K. Piasecki, Pracownicy samorządowi (1990–2002), Sam. Teryt. 2003, nr 9, s. 3−6. Zob. też. E. Ura, Status prawny pracowników samorządowych…, s. 7−9.

114 Zob. np. Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym…, s. 71.115 Na temat wykładni tego przepisu zob. Z. Sypniewski, Komentarz do ustawy z dn. 22 marca 1990 r. o

pracownikach samorządowych, Poznań 1994, s. 11−12. 116 Szerzej na temat tego aktu zob. B. M. Ćwiertniak, Ustawa o pracownikach samorządowych jako pragmatyka

pracowników samorządu terytorialnego (Charakterystyka ogólna aktu i jego ocena z perspektyw dyrektyw działalności prawotwórczej), Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej, tom 9, Katowice 1992, s. 7 – 31.

117 Zob. ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603 z późn. zm., sprost. Dz. U. Nr 104, poz. 656). Podstawy prawne tej reformy zawarte były w trzech ustawach ustrojowych uchwalonych dnia 5 czerwca 1998: nieobowiązującej już ustawie o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.), ustawie o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) oraz ustawie o samorządzie powiatowym

29

województwa oraz samorząd powiatowy. W konsekwencji liczba pracowników samorządowych

znacząco wzrosła i przekroczyła liczbę osób zatrudnionych w administracji państwowej118.

Mianowanie występowało tylko na poziomie gminy na stanowiskach określonych w statucie

gminy lub związku międzygminnego. W poźniejszym okresie archaiczną pod wieloma względami

ustawę gruntownie znowelizowano119.

Pragmatyka pracowników samorządowych z 1990 r. została uchylona przez obowiązującą

ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008, nr 223,

poz. 1458 ze zm.). Nowa ustawa przewiduje trzy podstawy nawiązania stosunku pracy: wybór,

powołanie i umowę o pracę (art. 4 ust. 1). Tym samym mianowanie zostało wyeliminowane jako

podstawa stosunku pracy w samorządzie terytorialnym120. Likwidacja mianowania jest bardzo

istotną zmianą, którą ocenia się dość krytycznie, jako swoistą próbę polityzacji zatrudnienia w

samorządzie terytorialnym121. Obowiązki pracowników samorządowych zostały unormowane

podobnie, jak miało to miejsce w ustawie z 1990 r., w sposób typowy dla pragmatyk

urzędniczych, z wyeksponowaniem pewnych elementów podkreślających szczególny charakter

zatrudnienia (rygory selekcyjne, służba przygotowawcza, oceny okresowe, zakazy podejmowania

działalności ubocznej).

W myśl art. 4 ust. 2 pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach: 1)

urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych; 2) doradców i asystentów; 3)

pomocniczych i obsługi.

Podkreślić należy odrębność regulacji stosunków pracy w służbie cywilnej i samorządzie

terytorialnym. Odrębność reżimów prawnych zatrudnienia w służbie cywilnej i samorządzie

terytorialnym ma swe źródło w pierwszej kolejności w odmiennej pozycji ustrojowej administracji

państwowej oraz samorządowej. Z tych względów na ma możliwości obejmowania pracowników

samorządowych przepisami normującymi zatrudnienie członków korpusu służby cywilnej, gdyż

oznaczałoby poszerzenie granic korpusu służby cywilnej poza struktury administracji rządowej.

Tego typu rozwiązania w ocenie Trybunału Konstytucyjnego stanowią de lege lata

niedopuszczalną modyfikację ustroju konstytucyjnego państwa122. Wpływ idei służby cywilnej na

stosunki pracy w samorządzie terytorialnym jest jednak widoczny. Wpływ ten nie jest jednak na

(tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)). Do grupy aktów tworzących podstawy prawne nowego systemu administracji publicznej należy także ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej − w związku z reformą ustrojową państwa, zwana „ustawą kompetencyjną” (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.).

118 A.K. Piasecki, Pracownicy samorządowi (1990–2002), Samorząd Terytorialny, 2003, nr 9, s. 13.119 Ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych

kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 122, poz. 1020) oraz ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1201).

120 Stosunek pracy osób zatrudnionych na podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie z 1990 r. przekształcił się z dniem 1 stycznia 2012 r. w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony (art. 54 ust. 1 u.p.s.). Do czasu przekształcenia stosunki pracy z mianowania zachowały właściwą mianowaniu stabilność i mogły być rozwiązane tylko na zasadach określonych w art. 55 u.p.s.

121 B.M. Ćwiertniak, Nowa ustawa o pracownikach samorządowych (próba oceny) (w:) Jednorodność w różnorodności. Studia z zakresu prawa pracy, zabezpieczenia społecznego i polityki społecznej. Księga pamiątkowa dedykowana profesorowi Wojciechowi Muszalskiemu, red. A. Patulski, K. Walczak, Warszawa 2009, s. 12 oraz cytowana tam literatura.

30

tyle silny, aby uznać, że u.s.c. z 2008 roku powołała do życia samorządową służbę cywilną123.

3.3.Ustawa o służbie cywilnej z 1996 r.

Spektakularnym przejawem powrotu do założeń prawa urzędniczego było uchwalenie

ustawy z dn. 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 89, poz. 402 z późn. zm.). Ustawa ta

kształtowała status prawny urzędnika służby cywilnej w sposób wyraźnie nawiązujący do

podstawowych założeń stosunku służbowego funkcjonariusza służby cywilnej przyjętych w

ustawie o p.s.c. z 1922 r. Ustawa normowała kwestię rygorów selekcyjnych, jakie musieli

spełniać kandydaci ubiegający się o zatrudnienie w służbie cywilnej, nawiązanie stosunku pracy,

zmiany treści i rozwiązanie stosunku racy, odpowiedzialność dyscyplinarną. Akt ten normował też

ustrój służby cywilnej i ustanawiał organy działające w jej systemie: Szefa Służby Cywilnej, Radę

Służby Cywilnej oraz komisje służby cywilnej: Komisję Kwalifikacyjną, Komisję Odwoławczą

Służby Cywilnej, Wyższą Komisję Dyscyplinarną Służby Cywilnej. W urzędach utworzono

stanowisko dyrektora generalnego urzędu, które po upływie okresu przejściowego miało być

obsadzane wyłącznie przez mianowanych urzędników służby cywilnej.

Zupełnie nowym rozwiązaniem na tle praktyk rekrutacyjnych stosowanych dotychczas w

urzędach było postępowanie kwalifikacyjne do poszczególnych kategorii urzędniczych. Zasady

postępowania podlegały ogłoszeniu w Monitorze Polskim, a wykaz osób spełniających

wymagania do jednej z kategorii urzędniczych Komisja Kwalifikacyjna podawała do wiadomości

publicznej.

Jedyną podstawą zatrudnienia urzędników był akt mianowania, dokonywany w imieniu

Rzeczpospolitej Polskiej. Stosunek pracy zawiązywany był na czas nieokreślony, a w przypadku

osoby, która nie przepracowała w urzędach administracji publicznej co najmniej dwóch lat,

mianowanie następowało na czas określony - dwóch lat.

Ustawa regulowała kwestie nawiązania stosunku pracy z urzędnikiem służby cywilnej w

sposób odbiegający od przyjętego w powszechnym prawie pracy. Sam akt mianowania określał

tylko kategorię urzędniczą, nie wskazywał natomiast urzędu, stanowiska ani wynagrodzenia. Te

elementy konkretyzował odrębny akt - wyznaczenie na stanowisko. Na tle tej regulacji

sformułowano pogląd o niesamoistnym charakterze aktu mianowania, który musiał pozostawać w

funkcjonalnym i treściowym związku z innym aktem - wyznaczeniem na stanowisko i określeniem

wynagrodzenia124.

122 Zob. wyrok TK z dn. 28 IV 1999 r., K 3/99 (OTK 1999 nr 4, poz. 73). Warto wspomnieć, iż w doktrynie wysuwane są postulaty wprowadzenia do Konstytucji zapisów o samorządowej służbie cywilnej. Zob. H. Szewczyk, Pozycja samorządowej służby cywilnej [w:] Stosunki pracy pracowników samorządowych, red. M. Stec, Warszawa 2008, s. 143.

123 Zdaniem E. Ury nowa ustawa tworzy quasi-służbę cywilną w samorządzie terytorialnym (E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011, s. 160).

124 Z. Cieślak [w:] Z.Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 1998, s. 112 - 113. Zdaniem autora wyznaczenie na stanowisko stanowiło akt indywidualny o charakterze wewnętrznym, w przeciwieństwie do mianowania, które było indywidualnym aktem administracyjnym zewnętrznym.

31

Pragmatyka służby cywilnej ustanawiała 4 kategorie urzędników służby cywilnej w

zależności od funkcji, zadań oraz kwalifikacji: kategorię A (kategoria A - osoby zdolne do

zajmowania stanowisk kierowniczych wyższego szczebla), kategorię B (osoby zdolne do

zajmowania stanowisk kierowniczych niższego szczebla lub o charakterze koncepcyjnym),

Kategorię S (osoby zdolne do zajmowania stanowisk wymagających specjalistycznych

kwalifikacji), kategorię C (osoby zdolne do wykonywania prac pomocniczych). Urzędnicy kategorii

A podlegali najdalej idącym ograniczeniom w zakresie praw i wolności obywatelskich. Nie mieli

oni prawa tworzenia i uczestniczenia w związkach zawodowych oraz w partiach politycznych.

Ustawa wyraźnie przesądzała, iż urzędnicy służby cywilnej pozostają w stosunku pracy, a

w sprawach nieuregulowanych w pragmatyce mają do nich zastosowanie przepisy Kodeksu

pracy i inne przepisy prawa pracy (art. 83). Pomimo jasnego unormowania tej kwestii część

doktryny stanęła na stanowisku, iż jest to stosunek administracyjnoprawny łączący państwo i

urzędnika, a nie urzędnika i urząd jako pracodawcę125. Poglądom taki sprzyjały regulacje

odnoszące się do nawiązania stosunku pracy, które nie mieściły się w ramach wyznaczanych

przez powszechne prawo pracy. Koncepcje te były podważane przez zwolenników tezy, zgodnie

z którą stosunek pracy urzędnika służby cywilnej pomimo wysokiego nasycenia elementami

publicznoprawnymi i specyficznych rozwiązań dotyczących nawiązania i kształtowania treści

stosunku pracy ma jednak charakter pracowniczy, a pracodawcą urzędnika jest konkretny urząd,

a nie państwo126.

3.4. Ustawa o służbie cywilnej z 1998 r.

Pragmatyka służby cywilnej z 1996 r. obowiązywała tak krótko, że nie zdążyła zaistnieć w

rzeczywistości prawnej. Z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dn. 18 grudnia 1998

r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.). Konieczność zastąpienia ustawy z 1996

r. nowa pragmatyką uzasadniano przede wszystkim dążeniem do dostosowania przepisów o

służbie cywilnej do zmian w organizacji aparatu administracyjnego państwa (warto przypomnieć,

że z dniem 1 I 1999 r. weszła w życie reforma administracyjna państwa) oraz standardów

obowiązujących w państwach Unii Europejskiej. Wskazywano także na konieczność

dostosowania służby cywilnej do nowej Konstytucji oraz zapewnienia równego, otwartego oraz

konkurencyjnego naboru do służby cywilnej.

Ustawa nie definiowała pojęcia służby cywilnej, ograniczając się do określenia celów jej

utworzenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego aktu służbę cywilną ustanawia się w celu zapewnienia

zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa.

W świetle prawa polskiego pojęcie służby cywilnej zarówno w poprzednim, jak i aktualnym stanie

prawnym ograniczone jest do administracji rządowej, o czym przesądza art. 153 ust. 1 125 J. Jagielski [w:] Z.Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o.... s. 15, E. Ura, Służba cywilna w

Polsce [w:] Polska lat dziewięćdziesiątych. Przemiany państwa i prawa, 2, Lublin 1998 r., s. 129, J. Skoczyński, status prawny urzędnika służby cywilnej - część II, PiZS 1996, nr 12, s. 45 - 46. Podobnie B. Hebdzyńska, Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem, Warszawa - Kraków 1996, s. 12 i 45.

126 Tak zwłaszcza W. Sanetra, Służba cywilna a prawo pracy, Prawo Pracy 1996, nr 10, s. 19- 21. Zob. także W. Sanetra. O nawiązaniu i ustaniu stosunku pracy w służbie cywilnej, PS 1997, nr 2, s. 3 - 17, Nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej, Prawo Pracy 1997, nr 3, s. 19 - 24.

32

Konstytucji. Ustawa w sposób enumeratywny wymieniała urzędy, w których funkcjonuje korpus

służby cywilnej w art. 2. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dn. 28 kwietnia 1999 r., K 3/99

(OTK 1999, nr 4, poz. 73) uznał, iż przepisy u.s.c. z 1998 r., które pierwotnie włączały do korpusu

służby cywilnej osoby zatrudnione w regionalnych izbach obrachunkowych i samorządowych

kolegiach odwoławczych (a zatem poza administracją rządową) naruszają konstytucyjne zasady

ustrojowe.

Pragmatyka z 1998 r. zerwała z przyjętą w poprzedniej ustawie konstrukcją nawiązania

stosunku pracy wyłącznie na podstawie mianowania, któremu towarzyszyło wyznaczenie na

stanowisko w postaci odrębnego aktu. Nowa pragmatyka podzieliła członków korpusu służby

cywilnej na dwie grupy: zatrudnianych na podstawie umowy o pracę pracowników służby cywilnej

oraz mianowanych urzędników służby cywilnej. Rekrutacja urzędników służby cywilnej miała

charakter zamknięty, gdyż ograniczała się tylko do pracowników służby cywilnej, którzy uzyskali

odpowiednie wyniki w postępowaniu kwalifikacyjnym. Bez względu na podstawę zatrudnienia

wszyscy członkowie korpusu służby cywilnej mieli jednak status pracowniczy, na co wskazywała

już choćby terminologia stosowana przez ustawodawcę, który konsekwentnie posługiwał się

pojęciem stosunku pracy w służbie cywilnej127.

Duża część przepisów pragmatyki obejmowała obie kategorie członków korpusu służby

cywilnej. Dotyczyło to np. przepisów określających ogólne rygory selekcyjne obowiązujące przy

naborze do służby cywilnej (art. 4), przewidujących zawieszenie stosunku pracy (art. 58) i

zawieszenie w pełnieniu obowiązków, przepisów nakładających na pracowników służby cywilnej

kwalifikowane w stosunku do kodeksu pracy obowiązki i ograniczenia związane z zatrudnieniem

w służbie cywilnej czy wreszcie przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej. (Ustawa objęła

umownych pracowników służby cywilnej na równi z urzędnikami służby cywilnej

odpowiedzialnością dyscyplinarną.) „Nasycenie" stosunku pracy elementami

administracyjnoprawnymi w świetle przepisów ustawy o służbie cywilnej z 1998 r. dotyczyło obu

kategorii członków korpusu służby cywilnej, choć więcej elementów publicznoprawnych

występowało w stosunkach pracy urzędników mianowanych. Tylko urzędników mianowanych

dotyczyły przepisy dotyczące dodatkowych rygorów selekcyjnych, rozwinięte regulacje

przeniesienia służbowego (w ramach danego urzędu, do innego urzędu i do innego urzędu w

innej miejscowości), instytucja stanu nieczynnego, wzmożona stałość stosunku pracy, określenie

zasad awansu na kolejne stopnie służbowe, dodatkowe uprawnienia o charakterze przywilejów

(np. dodatkowy urlop wypoczynkowy) i wreszcie szczególny, administracyjnoprawny tryb

rozpoznawania odwołań od decyzji Szefa Urzędu Służby Cywilnej w niektórych określonych w

u.s.c. sprawach.128

127 Szerzej na temat nawiązania stosunku pracy w służbie cywilnej na podstawie pragmatyki z 1998 r. zob. A. Dubowik, Podstawy zatrudnienia w służbie cywilnej, PIZS 1999, nr 10, s. 14 - 22.

128 Bardziej szczegółowo na temat regulacji stosunków pracy w służbie cywilnej zob. A. Dubowik, Treść, zmiany i ustanie stosunku pracy w służbie cywilnej, PiZS 1999, nr 11, s. 20 - 28. por też monografie poświęcone tej problematyce: J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 2001, H. Szewczyk, Zatrudnienie w służbie cywilnej, Bydgoszcz-Katowice 2006.

33

Ustawa regulowała także ustrój służby cywilnej w Polsce. Podstawowymi organami tego

systemu był Szef Służby Cywilnej powoływany przez premiera spośród urzędników służby

cywilnej, Rada Służby Cywilnej jako organ opiniodawczo-doradczy Prezesa Rady Ministrów oraz

dyrektorzy generalni urzędów. Zgodnie z art. 153 ust. 2 Konstytucji zwierzchnikiem całego

Korpusu służby cywilnej jest Premier.

Dyrektor generalny urzędu był powoływany w większości urzędów administracji rządowej,

Stanowisko to nie było natomiast ustanawiane w urzędach terenowych organów administracji

rządowej podlegających ministrom lub centralnym organom administracji rządowej. Poza

wieloma innymi funkcjami dyrektor generalny urzędu dokonywał czynności z zakresu prawa

pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie, chyba że ustawa stanowiła inaczej oraz realizował

politykę personalną w służbie cywilnej. Stanowisko dyrektora generalnego urzędu należało do

grupy tzw. wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Zgodnie z ustawą stanowisko dyrektora

generalnego i pozostałe wyższe stanowiska w służbie cywilnej zasadniczo powinny być

obsadzane w drodze konkursu spośród kandydatów wywodzących się z grona mianowanych

urzędników służby cywilnej129. Rozwiązanie to napotkało silny opór o charakterze politycznym, co

ilustruje jak trudno uchronić służbę cywilną przed polityzacją, zwłaszcza jeśli chodzi o stanowiska

atrakcyjne z punktu widzenia rządzących. W efekcie w 2001 r. znowelizowano ustawę dodając

do niej art. 144a. Przepis ten umożliwiał w okresie przejściowym obejmowanie wyższych

stanowisk w służbie cywilnej przez osoby spoza korpusu służby cywilnej, bez zachowania

przewidzianej w ustawie procedury konkursowej. Przepis ten Trybunał Konstytucyjny uznał za

sprzeczny z art. 153 Konstytucji w wyroku z dn. 12 grudnia 2002 r. sygn. akt K 9/02 (OTK. 2002

nr 7A, poz. 94). W uzasadnieniu Trybunał stwierdził m.in., iż konstytucyjne cele służby cywilnej

ograniczają swobodę ustawodawcy w zakresie ustalania zasad rekrutacji, funkcjonowania,

organizacji i statusu służby cywilnej. Realizacja tych celów jest, bowiem możliwa jedynie przez

stworzenie określonych standardów oraz odpowiednich mechanizmów ustawowych. Konstytucja,

mimo że nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach w tym zakresie, tworzy ograniczone

ramy dla instytucjonalnych rozwiązań na poziomie ustawowym.

Zasady naboru do służby cywilnej zostały gruntownie znowelizowane na mocy ustawy z

dn. 17 VI 2005 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 132, poz. 1110). Do tego czasu

pragmatyka służby cywilnej nie urzeczywistniała zasady równego dostępu obywateli do służby

cywilnej. Ustawowe gwarancje tej zasady sprowadzały się do deklaracji z art. 5, zgodnie z którym

każdy obywatel ma prawo do informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej, a

nabór do służby cywilnej jest otwarty oraz konkurencyjny. Nowelizacja wprowadziła szczegółowe

rozwiązania urzeczywistniające te ogólne zasady ustanawiając wieloetapową, sformalizowaną

procedurę naboru do służby cywilnej130. Zmieniona została także pragmatyka pracowników

129 T. Liszcz, Obsadzanie wyższych stanowisk w służbie cywilnej, Kontrola Państwowa 2006, nr 2, s. 54-70.130 A. Dubowik, Nowe zasady naboru do służby cywilnej, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 2006 nr 2, s. 19-25, T.

Liszcz, Nabór do służby cywilnej po nowelizacji ustawy, Kontrola Państwowa 2006, nr 2, s. 73-90..

34

samorządowych, która przewidywała zasady naboru analogiczne z obowiązującymi w służbie

cywilnej.

Warto wspomnieć także o wprowadzeniu nowych zasad naboru poza służbą cywilną przez

nieobowiązującą już ustawę z dn. 27 VII 2005 r. o przeprowadzaniu konkursów na stanowiska kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, prezesów agencji państwowych

oraz prezesów zarządów państwowych funduszy celowych (Dz. U. Nr 163, poz. 1362.). Akt ten

stabilizował zatrudnienie osób na stanowiskach kierowników urzędach centralnych oraz

prezesów państwowych agencji i funduszy celowych. Osoby te przed upływem kadencji mogły

zostać odwołane tylko w przypadkach określonych w przepisach ustrojowych oraz w art. 10

omawianej ustawy. Stosunki kierowników urzędów i prezesów agencji nawiązywane były

wprawdzie w drodze powołania, ale pod względem poziomu trwałości upodobniły się do

stosunków pracy z mianowania. Stabilizacja zatrudnienia oraz określone ustawowo zasady

konkursowego naboru na te stanowiska wskazywały na ich apolityczny charakter131.

3. 5. Ustawa o służbie cywilnej i ustawa o Państwowym zasobie Kadrowym z 2006 r.

Po kilku latach obowiązywania ustawy o służbie cywilnej z 1998 r. i kolejnych jej

nowelizacjach została uchwalona trzecia polska pragmatyka służby cywilnej w okresie

powojennym – ustawa z dn. 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218 z

późn. zm.), której towarzyszyło równoczesne uchwalenie ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1217 z późn. zm.).

Akt ten nie wprowadzał zasadniczo nowych rozwiązań w sferze stosunku pracy

urzędników służby cywilnej i w tej materii większość jego przepisów stanowiła powtórzenie

rozwiązań zawartych w ustawie z 1998 r. Ustawa z 2006 r. minimalizowała znaczenie służby

przygotowawczej, uzależniając jej odbycie od decyzji dyrektora generalnego urzędu i skracając

czas jej trwania. Ustawa pozbawiła także urzędników mianowanych szczególnych uprawnień, z

których tradycyjnie korzystali, takich jak prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego oraz

urlopu dla poratowania zdrowia, z jakich korzystają niektóre kategorie pracowników

mianowanych na mocy innych pragmatyk (sędziowie, kuratorzy czy pracownicy NIK).

Ustawa z 2006 r. przewidywała kontrowersyjne rozwiązania umożliwiające zajmowanie

stanowisk urzędniczych w służbie cywilnej pracownikom podlegającym pragmatykom

obowiązującym poza służbą cywilną (art. 2 ust. 4, art. 34 u.s.c.). Możliwość ta dotyczyła

pracowników zatrudnionych w urzędach państwowych na podstawie pragmatyki urzędniczej z

1982 r., pracowników samorządowych oraz pracowników Najwyższej Izby Kontroli.

Dopuszczenie tych osób do zajmowania stanowisk w służbie cywilnej z pominięciem ustawowej

procedury naboru na te stanowiska kłóciło się z zasadą równego dostępu obywateli do stanowisk

w służbie publicznej oraz zacierało granice podmiotowe korpusu służby cywilnej zakreślone przez

art. 153 ust. 1 Konstytucji. Pragmatyka z 2006 r. umożliwiała przenoszenie na stanowiska

urzędnicze w służbie cywilnej nie tylko pracowników mianowanych, ale także pracowników

131 Szerzej na ten temat zob. B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Warszawa 1998, s. 142-148.

35

zatrudnionych poza administracją rządową na podstawie umowy o pracę, co ewidentnie kłóciło

się z naturą umownego stosunku pracy i nie przystawało do kodeksowych regulacji zmian treści

umowy o pracę. Warto podkreślić, że ten sposób obsady stanowisk w korpusie służby cywilnej

umożliwiał zatrudnianie w służbie cywilnej osób, które nie tylko nie przeszły procedury naboru,

ale być może w ogóle nie spełniały rygorów selekcyjnych warunkujących zatrudnienie na

stanowisku urzędniczym w służbie cywilnej. I tak np. członkiem korpusu służby cywilnej mógł

zostać pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie umowy o pracę, od którego nie

wymagano na gruncie ówczesnego stanu prawnego obywatelstwa polskiego, czy korzystania z

pełni praw publicznych132.

Ustawa gruntownie zmieniła zasady organizacji i funkcjonowania służby cywilnej, zarzucając

ideę Szefa Służby Cywilnej jako centralnego organu administracji państwowej zawiadującego

służbą cywilną w jej aspekcie personalnym i organizacyjnym. Zadania w tym zakresie powierzono

Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, co rodziło uzasadnione obawy o apolityczność

służby cywilnej, która jest immanentną cechą jej statusu133. Zlikwidowano Radę Służby Cywilnej,

powołując w to miejsce działającą przy Prezesie Rady Ministrów Radę Służby Publicznej, jako

organ opiniodawczo-doradczy oceniający przebieg postępowań kwalifikacyjnych, konkursowych i

egzaminacyjnych w służbie publicznej.

Inna doniosła i najbardziej kontrowersyjna zmiana w ustroju służby cywilnej polega na tym,

że ustawa o Państwowym Zasobie Kadrowym ograniczyła zakres podmiotowy korpusu służby

cywilnej do stanowisk urzędniczych: średniego szczebla zarządzania, koordynujących,

samodzielnych, specjalistycznych i wspomagających, pozostawiając poza jego granicami

dotychczasowe wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Wyższe stanowiska w służbie cywilnej

zostały zakwalifikowane do kategorii wysokich stanowisk państwowych obsadzanych przez

osoby figurujące w ewidencji osób należących do Państwowego Zasobu Kadrowego134.

132 Por. S. Samol, W sprawie sytuacji prawnej członków korpusu służby cywilnej na podstawie przepisów ustawy o służbie cywilnej z 2006 r., Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2007, zeszyt 3, s. 99-100.

133 Por. J. Stelina, Zasada politycznej neutralności służby cywilnej [w:] Człowiek, obywatel, pracownik. Studia z zakresu praw. Księga jubileuszowa poświęcona profesor Urszuli Jackowiak, pod redakcją Jakuba Steliny i Aliny Wypych-Żywickiej, Gdańskie Studia Prawnicze TOM XVII 2007, Gdańsk 2007, s. 280-282.

134 Zgodnie z ustawą do Państwowego Zasobu Kadrowego należały następujące kategorie osób:1) urzędnicy służby cywilnej;2) osoby, które złożyły z wynikiem pozytywnym egzamin;3) osoby, które wygrały konkurs ogłoszony przez Prezesa Rady Ministrów na kierownicze stanowisko

państwowe4) osoby mianowane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na pełnomocnych przedstawicieli

Rzeczypospolitej Polskiej w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych,5) osoby posiadające stopień naukowy doktora,6) osoby wymienione w art. 15a ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, których ostatnim

stanowiskiem służbowym zajmowanym w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej było stanowisko związane z kierowaniem departamentem lub komórką równorzędną w Ministerstwie Obrony Narodowej, a także ich zastępcy.

Przynależność do państwowego zasobu kadrowego miała trwać przez okres 10 lat (pierwotnie 5 lat). Po upływie tego okresu ponowne wejście do państwowego zasobu kadrowego wymagało złożenia egzaminu z pozytywnym wynikiem. Egzamin przeprowadzała Krajowa Szkoła Administracji Publicznej co najmniej trzy razy w roku. Z mocy ustawy w ewidencji Państwowego Zasoby Kadrowego znalazły się także osoby pełniące obowiązki na wysokich stanowiskach państwowych, czyli np. osoby pełniące obowiązki dyrektorów generalnych urzędów, które zostały

36

Pozostawanie w ewidencji PZK nie dawało osobom w niej figurującym jakichkolwiek gwarancji,

że zostaną powołane na wysokie stanowisko państwowe. Uprawnione organy mogły dokonywać

powołań na wysokie stanowiska państwowe z zasobów PZK na zasadzie uznania, wedle sobie

wiadomych kryteriów i bez jakiejkolwiek kontroli. Zatrudnienie na wysokich stanowiskach

państwowych następowało na podstawie powołania i nie wiązało się z jakąkolwiek stabilizacją

stosunku pracy. Odwołanie z zajmowanych stanowisk mogło nastąpić w każdym czasie.

Z perspektywy art. 153 ust. 1 Konstytucji regulacja ta wzbudzała istotne zastrzeżenia.

Przepis ten określa zakres podmiotowy służby cywilnej w sposób niebudzący wątpliwości,

stanowiąc, iż korpus służby cywilnej działa w urzędach administracji rządowej. W świetle

Konstytucji nie ma podstaw, aby wyłączyć z korpusu służby cywilnej jakąkolwiek kategorię

stanowisk, z wyjątkiem stanowisk politycznych rządu (Prezes Rady Ministrów, sekretarze i

podsekretarze stanu oraz wojewodowie i wicewojewodowie) Tymczasem w administracji

rządowej wbrew wyraźnej dyspozycji płynącej z art. 153 działały dwa korpusy: służby cywilnej

oraz państwowego zasobu kadrowego, do którego rekrutacja następowała na szczególnych

zasadach oraz w trybie bezkonkursowym. Motywacja tego rozwiązania była ewidentnie

polityczna i została w literaturze poddana krytyce135. Omawiane ograniczenie podmiotowe korpusu

służby cywilnej autorzy projektu ustawy uzasadniali koniecznością dostosowania stosunku pracy

osób zatrudnionych na dotychczasowych wyższych stanowiskach w służbie cywilnej do realizacji

polityki rządu, która wymaga szybkich i elastycznych decyzji kadrowych. Umocowanie kadry

kierowniczej w ramach stosunku pracy z mianowania i konkursowa obsada wyższych stanowisk

miało być sprzeczne z efektywnym i racjonalnym zarządzaniem wzorowanym na sektorze

prywatnym136. Jak widać twórcy ustawy z 2006 r. odwoływali się do uzasadnień typowych dla

systemu kontraktów w modelu kariery, choć jak można przypuszczać bez akceptacji

podstawowej dla tego systemu zasady ścisłego rozgraniczeniu sfery polityki i administracji.

Ustawa ta została uchylona wraz z wejściem w życie obowiązującej ustawy z dn. 24 października

2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505).

Rozdział V

Ustrój służby cywilnej

Sposób organizacji służby cywilnej ma istotne znaczenie dla kształtu prawa urzędniczego.

Uregulowania ustrojowe dotyczące aparatu państwowego wpływają na unormowania i instytucje

uprzednio zatrudnione na tych stanowiskach bez wcześniejszego postępowania konkursowego stanowiącego (art. 80 ust. 2). Otwarcie Państwowego Zasobu Kadrowego dla tej kategorii osób było szczególnie problematyczne.

135 Zdecydowanie krytycznie na temat ustaw z 2006 r. K. Działocha, A. Łukaszczuk, Nowa ustawa o służbie cywilnej (Aspekt prawno-konstytucyjny), Państwo i Prawo 2006 nr 11, s. 3-5. Por też. H. Szewczyk, Zatrudnianie na wysokich stanowiskach w administracji rządowej, Przegląd Prawa Publicznego 2008 nr 10, s. 15-16 oraz S.Samol, W sprawie sytuacji prawnej członków korpusu służby cywilnej na podstawie przepisów ustawy o służbie cywilnej z 2006 r., RPEiS 2007, z. 3. s. 97-99, E. Ura, Wyższe stanowiska w służbie cywilnej [w:] Prawo – Administracja - Policja. Księga pamiątkowa Profesora Wincentego Bednarka, red. J. Dobkowski, Olsztyn 2006, s. 218-224.

136 Druk sejmowy nr 552/2006.

37

dotyczące zatrudnienia urzędników. Z tych powodów niezbędne jest krótkie omówienie

obowiązującej ustawy z dn. 24 października 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505)

pod kątem organizacji służby cywilnej.

1. Zakres podmiotowy służby cywilnej

Zakres podmiotowy służby cywilnej determinuje Konstytucja. Zgodnie z art. 153 ustawy

zasadniczej korpus służby cywilnej jest powoływany w celu zapewnienia zawodowego,

rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzędach

administracji rządowej. Z przepisu tego wynika, że służba cywilna działa tylko w urzędach

administracji rządowej. Pojęcia „administracja rządowa" i „administracja samorządowa", czy też

„administracja państwowa nie są jednak wyraźnie zdefiniowane i ustalenie ich znaczenia nie jest

sprawą łatwą137. W szczególności brak jest definicji legalnej administracji rządowej, jednak z

przepisów Konstytucji wynika określone rozumienie tego terminu. Organ administracji rządowej

spełnia dwa warunki: wykonuje zadania mające charakter administracji publicznej oraz

funkcjonuje w tej części aparatu państwowego, na czele którego stoi Rada Ministrów. Organy

administracji rządowej są organizacyjnie i funkcjonalnie podporządkowane Radzie Ministrów jako

całości, Prezesowi Rady Ministrów, poszczególnym ministrom albo wojewodom.

Podporządkowanie to może mieć bezpośredni lub pośredni charakter. Przez administrację

rządową rozumie się na ogół jednostki realizujące funkcje administracyjne, tworzące strukturę

organizacyjno-funkcjonalną, nad którą zwierzchnictwo i kierownictwo sprawuje – w sposób

bezpośredni lub pośredni Rada Ministrów jako całość, Prezes Rady Ministrów, poszczególni

ministrowie lub wojewodowie. Jednostki, które temu kierownictwu nie podlegają należą do

administracji samorządowej lub państwowej pozarządowej138. Konstytucja nie określa

zamkniętego katalogu urzędów administracji rządowej, pozostawiając tę kwestię ustawodawstwu

zwykłemu.

Konstytucja ustala zakres korpusu służby cywilnej w sposób sztywny, niepozwalający na

jego zawężenie, ani rozszerzenie poza administrację rządową. Choć na pracowników

administracji publicznej innej niż rządowa nie można rozciągnąć przepisów ustawy o służbie

cywilnej (gdyż jest to niedopuszczalna modyfikacja konstytucyjnego ustroju państwa139), to nie ma

przeszkód, aby rozwiązania analogiczne do tych jakie przyjęto w odniesieniu np. do naboru

członków korpusu służby cywilnej stosować poza administracją rządową. W obecnym stanie

prawnym ustawa o służbie cywilnej może być uznana za pragmatykę ogólną, która w wielu

kwestiach zawiera rozwiązania wzorcowe dla całej służby publicznej.

137 Szerzej na ten temat zob. J. Jagielski, W sprawie treści kategorii „administracja rządowa" i „administracja samorządowa" [w:] Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa, Międzynarodowa konferencja naukowa Cisna 2 – 4 czerwca 2002 r. red. J. Łukasiewicz, Rzeszów 2002, s. 216-236.

138 J. Jagielski, W sprawie treści kategorii „administracja rządowa”...s. 223-225. Zob. też. W. Drobny (w:) W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 47.

139 Zob. wyrok TK z dn. 28 IV 1999 r., K 3/99 (OTK 1999 nr 4, poz. 73). Zob. też wyroki TK: z 17 XI 1998r., K 42/97 (OTK 1998 nr 7, poz. 113); z dn. 10 IV 2002 r., K 26/00 (OTK 2002 nr 2, poz. 18); z dn. 12 XII 2002 r., K 9/02 (OTK 2002 nr 7, poz. 94); z dn. 16 VI 2003 r., K 52/02 (OTK 2003 nr 6, poz. 54).

38

Ustawa o służbie cywilnej ujmuje służbę cywilną w kategoriach podmiotowych i w ten

sposób określa swój zakres obowiązywania140. Korpus służby cywilnej tworzą pracownicy

zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w urzędach administracji rządowej wymienionych w

art. 2 ust. 1 u.s.c.141 oraz powiatowi i graniczny lekarze weterynarii oraz ich zastępcy. Korpus nie

obejmuje wszystkich stanowisk w strukturach organizacyjnych urzędów wymienionych w u.s.c., a

jedynie stanowiska urzędnicze. Ustawa, – co zrozumiałe - nie określa tych stanowisk w sposób

enumeratywny, ale też nie wskazuje nawet w ogólny sposób kryteriów ich wyodrębnienia i

podziału na grupy. Na podstawie art. 99 pkt 1 ustawy wydane zostało rozporządzenie Rady

Ministrów z dnia z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych,

wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej,

mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych

świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1630). W

świetle § 2 rozporządzenia stanowiska urzędnicze dzielą się na następujące grupy: wyższe

stanowiska w służbie cywilnej, średniego szczebla zarządzania, koordynujące, samodzielne,

specjalistyczne i wspomagające. Pojęcie grupy stanowisk nie może być utożsamiane z rodzajem

pracy, ten bowiem musi być określony poprzez wskazanie konkretnego stanowiska142.

W samej ustawie wyodrębniona została tylko jedna kategoria stanowisk– wyższe stanowiska w służbie cywilnej, o których mowa w rozdziale IV ustawy. W myśl art. 52 ustawy wyższymi

stanowiskami w służbie cywilnej są stanowiska: 1) dyrektora generalnego urzędu; 2) kierującego

departamentem lub komórką równorzędną w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędzie

ministra, urzędzie obsługującym przewodniczącego komitetu wchodzącego w skład Rady

Ministrów, urzędzie centralnego organu administracji rządowej oraz kierującego wydziałem lub

komórką równorzędną w urzędzie wojewódzkim, a także zastępcy tych osób; 3) wojewódzkiego

lekarza weterynarii i jego zastępcy; 4) kierującego komórką organizacyjną w Urzędzie Rejestracji

Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych oraz w Biurze

Nasiennictwa Leśnego, a także zastępcy tych osób. Status prawny osób zajmujących wyższe

stanowiska w służbie cywilnej jest szczególnie istotny dla funkcjonowania całego systemu służby

140 J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 31.141 Korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w: 1) Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, 2) urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach

centralnych organów administracji rządowej, 3)urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów

administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej,4) komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników

zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej,

5) Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych,6) Biurze Nasiennictwa Leśnego,7) jednostkach budżetowych obsługujących państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy

administracji rządowej

142 A. Dubowik, Organizacja i struktura służby cywilnej w świetle ustawy z 2008 r., Praca i Zabezpieczenie Społeczne 2009 nr 6, s. 14.

39

cywilnej. Zgodnie z definicją OECD wyższa służba cywilna to „uporządkowany i uznany system

kadr obejmujący wyższe stanowiska w służbie cywilnej, obsadzone urzędnikami niezajmującymi

stanowisk politycznych, ale będących doradcami polityków, zajmującymi się działaniami

operacyjnymi lub świadczącymi usług. Usługi wykonywane przez osoby na wyższych

stanowiskach są zarządzane centralnie za pośrednictwem centralnych instytucji i procedur w celu

zapewnienia stabilności i profesjonalizmu wysokich rangą urzędników państwowych, ale również

pozwalają na elastyczność niezbędną do zmiany składu rządu przy zachowaniu odpowiednich

procesów”143.

Ustawa z 2008 r. w przeciwieństwie do swej poprzedniczki nie zawiera przepisów, które

stanowiłyby podstawę prawną do przenoszenia osób spoza korpusu służby cywilnej na

stanowiska urzędnicze. Obsada stanowisk urzędniczych przez osoby wywodzące się spoza

korpusu służby cywilnej w dalszym ciągu jest możliwa, ale odbywa się na podstawie przepisów

odrębnych. Zgodnie z art. 2 ust. 3 nowej ustawy stanowiska urzędnicze mogą zajmować także

osoby oddelegowane na podstawie odrębnych przepisów do wykonywania zadań poza jednostką

organizacyjną, w której są zatrudnione. Jak się wydaje osoba oddelegowana nie staje się

automatycznie członkiem korpusu służby cywilnej – dochodzi jedynie do czasowej zmiany treści

stosunku pracy w zakresie stanowiska i miejsca pracy. Status prawny osób oddelegowanych do

służby cywilnej jest złożony i nie całkiem jasny bo choć nie stają się członkami korpusu cywilnej i

zachowują swój dotychczasowy status (np. sędziego, prokuratora), to jednak funkcjonują w

strukturach korpusu, co nie może pozostać bez wpływu na ich sytuację prawną144.

2. Organy działające w systemie służby cywilnej

Prezes Rady Ministrów

Zgodnie z art. art. 148 pkt 7 oraz art. 153 ust. Konstytucji Prezes Rady Ministrów jest

zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej oraz zwierzchnikiem korpusu

służby cywilnej. Zwierzchnictwo Prezesa Rady Ministrów nad korpusem służby cywilnej nie

oznacza, iż bezpośrednio kieruje on korpusem służby cywilnej i dokonuje czynności ze stosunku

pracy wobec jego członków. Tego rodzaju uprawnienia Prezes Rady Ministrów realizuje

wyjątkowo i tylko wówczas, gdy ustawa na to wyraźnie zezwala. Dzieje się tak tylko w sprawach

o największym ciężarze gatunkowym. Prezes Rady Ministrów jest właściwy np. w takich

sprawach, jak: wskazywanie absolwentom kolejnych roczników Krajowej Szkoły Administracji

Publicznej pierwszych stanowisk pracy przedstawionych przez Szefa Służby Cywilnej (art. 39)

rozpatrywanie odwołań od decyzji dotyczących przeniesienia urzędnika mianowanego do innego

urzędu (art. 65 ustawy o służbie cywilnej), powołanie Wyższej Komisji Dyscyplinarnej (art. 118

ust. 1). Prezes Rady Ministrów na mocy delegacji ustawowych ma szerokie uprawnienia

prawotwórcze, jeśli chodzi o stanowienie aktów wykonawczych odnoszących się do służby

143 J. Itrich-Drabarek, Uwarunkowania, standardy i kierunki zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim, Warszawa 2010, s. 55.

144 Szerzej na ten temat zob. A. Dubowik, Organizacja i struktura służby cywilnej w świetle ustawy z 2008 r., Praca i Zabezpieczenie Społeczne 2009 nr 6, s. 14 – 15, J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 46 – 47.

40

cywilnej oraz określa w drodze zarządzenia wytyczne w zakresie przestrzegania zasad służby

cywilnej oraz zasady etyki korpusu służby cywilnej. Jako zwierzchnik korpusu cywilnej Prezes

Rady Ministrów decyduje o obsadzie personalnej stanowisk w organach służby cywilnej: Szefa

Służby Cywilnej, członków Rady Służby Cywilnej (z zastrzeżeniem odnoszącym się do członków

typowanych przez kluby parlamentarne) i jej przewodniczącego.

Szef Służby Cywilnej

Ustawa przywraca instytucję Szefa Służby Cywilnej jako centralnego organu administracji

rządowej właściwego w sprawach służby cywilnej. Szef Służby Cywilnej jest centralnym

organem administracji rządowej powołanym wyłącznie dla spraw służby cywilnej, o odrębnym

statusie prawnym, cechującym się znacznym stopniem niezależności w aparacie państwowym.

Organ ten w założeniu ma być gwarantem niezależności służby cywilnej145. Powrót do idei

wyodrębnionego organu administracji rządowej właściwego w sprawach służby cywilnej

zasługuje na jednoznacznie pozytywną ocenę.

Szef Służby Cywilnej podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów i jest przez niego

powoływany spośród urzędników służby cywilnej po zasięgnięciu opinii Rady Służby Cywilnej.

Nadanie stanowisku szefa Służby Cywilnej rangi centralnego organu administracji państwowej

nie przekreśla faktu, iż osoba piastująca to stanowisko nadal jest członkiem korpusu służby

cywilnej, choć pełnienie tej funkcji niewątpliwie dominuje nad jej statusem mianowanego

urzędnika służby cywilnej146.

Szef Służby Cywilnej jest organem, który na bieżąco kieruje korpusem służby cywilnej, realizując

zadania określone w ustawie. Najważniejsze z nich wymienia art. 15 ustawy o służbie cywilnej.

Zgodnie z tym przepisem Szef Służby Cywilnej: 1) czuwa nad przestrzeganiem zasad służby

cywilnej; 2) kieruje procesem zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej; 3) gromadzi

informacje o korpusie służby cywilnej; 4) przygotowuje projekty aktów normatywnych

dotyczących służby cywilnej; 5) monitoruje i nadzoruje wykorzystanie środków, o których mowa w

art. 7 ust. 1; 6) planuje, organizuje i nadzoruje szkolenia centralne w służbie cywilnej; 7)

upowszechnia informacje o służbie cywilnej; 8) zapewnia warunki upowszechniania informacji o

wolnych stanowiskach pracy; 9) prowadzi współpracę międzynarodową w sprawach dotyczących

służby cywilnej. Ponadto Szef Służby Cywilnej przygotowuje i przedstawia Radzie Ministrów

projekt strategii zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej; może zbierać i wykorzystywać

145 H. Szewczyk, Stosunki pracy w służbie cywilnej, Warszawa 2010, s. 32. Zob. też. J. Stelina, Zasada politycznej neutralności służby cywilnej [w:] Człowiek, obywatel, pracownik. Studia z zakresu praw. Księga jubileuszowa poświęcona profesor Urszuli Jackowiak, pod redakcją J. Steliny i A. Wypych-Żywickiej, Gdańskie Studia Prawnicze TOM XVII 2007, Gdańsk 2007, s. 280-282.

Szerzej na temat statusu prawnego Szefa Służby Cywilnej zob. A. Dubowik, Organizacja i struktura służby cywilnej w świetle ustawy z 2008 r., Praca i Zabezpieczenie Społeczne 2009 nr 6, s. 16-18.

146 Odmiennie H. Szewczyk, Zatrudnienie w służbie cywilnej, Bydgoszcz 2005, s. 20-21 oraz W. Sanetra, Strony stosunków pracy w służbie cywilnej i w samorządzie terytorialnym [w:] Stosunki pracy w służbie cywilnej i w samorządzie terytorialnym, red. W. Sanetra, Białystok 2001, s. 20 – 21.

41

w celu realizacji ustawowych zadań informacje, w tym dane osobowe członków korpusu służby

cywilnej (z wyłączeniem danych, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 VIII 1997 r. o

ochronie danych osobowych147) oraz przetwarzać je; zbiera i przetwarza szczegółowe dane o

stanie zatrudnienia i wynagrodzeniach członków korpusu służby cywilnej; określa w drodze

zarządzenia standardy zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej.

Rekrutacja na stanowisko Szefa Służby Cywilnej ma charakter zamknięty – krąg kandydatów

jest ograniczony do mianowanych urzędników służby cywilnej. Ustawa z 2008 r. formułuje

szereg rygorów selekcyjnych w odniesieniu do osób ubiegających się o to stanowisko, co jest

nowością na tle dotychczas obowiązujących ustaw o służbie cywilnej

Pozycja Szefa Służby Cywilnej jest względnie stabilna. Prezes Rady Ministrów obligatoryjnie

odwołuje Szefa Służby Cywilnej z zajmowanego stanowiska w trzech sytuacjach, o których mowa

w art. 12 ustawy: rezygnacji, utraty przymiotów stanowiących wskazane w ustawie rygory

selekcyjne oraz niewypełniania obowiązków na skutek długotrwałej choroby, stwierdzonej

orzeczeniem lekarskim. Podstawą fakultatywnego odwołania zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.c..mogą

być następujące okoliczności: 1) odrzucenie sprawozdania o stanie służby cywilnej w terminie 3

miesięcy od dnia złożenia, 2) sprzeniewierzenie się złożonemu ślubowaniu, 3) utrata

nieposzlakowanej opinii. Przesłanki druga i trzecia mają charakter ocenny, a odrzucenie lub

przyjęcie sprawozdania jest w gestii premiera, który decyzję w tym zakresie podejmuje

samodzielnie i nie jest skrępowany żadnymi procedurami dotyczącymi weryfikacji

sprawozdania148. Określenie przyczyn odwołania Szefa Służby Cywilnej niewątpliwie przyczynia

się do stabilizacji sytuacji prawnej osoby piastuję tę funkcję i przeciwdziała zmianom na tym

stanowisku dokonywanym z powodów niemerytorycznych.

Obowiązująca ustawa przywróciła instytucję zastępcy Szefa Służby Cywilnej. W obecnym

stanie prawnym Szef Służby Cywilnej wyznacza zastępującą go osobę spośród urzędników

służby cywilnej - w uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów. Zgodnie z art. 10 ust. 6 zastępca

wykonuje zadania Szefa Służby Cywilnej tylko podczas jego nieobecności oraz w razie

nieobsadzenia stanowiska Szefa Służby Cywilnej - do czasu jego obsadzenia. Osoba

zastępująca Szefa Służby Cywilnej - inaczej niż miało to miejsce na gruncie przepisów ustawy z

1998 r. - nie jest obecnie stałym pomocnikiem Szefa Służby.

Zgodnie z art. 14 ustawy obsługę Szefa Służby Cywilnej zapewnia Kancelaria Prezesa Rady

Ministrów. Szef Służby Cywilnej nie dysponuje aparatem pomocniczym w postaci Urzędu Służby

Cywilnej. Usytuowanie Szefa Służby Cywilnej w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów potencjalnie

może zagrażać jego apolityczności i neutralności, ale najważniejsza w tym aspekcie jest praktyka

i dobre obyczaje w polityce.

Rada Służby Cywilnej

147 T.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.148 Szerzej na ten temat zob. A. Dubowik, Organizacja i struktura służby cywilnej w świetle ustawy z 2008 r., Praca i

Zabezpieczenie Społeczne 2009 nr 6, s. 17 – 18, J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 110 - 113

42

Rada Służby Cywilnej jest organem opiniodawczo-doradczym działającym przy Prezesie Rady

Ministrów. Do jej zadań należy m.in. wyrażanie opinii w sprawach dotyczących służby cywilnej

przedstawianych jej przez Prezesa Rady Ministrów lub Szefa Służby Cywilnej oraz z własnej

inicjatywy oraz w wielu innych sprawach przykładowo wymienionych w art. 19 ust. 2. Rada ma

istotne uprawnienia dotyczące postępowań kwalifikacyjnych w służbie cywilnej oraz w procesie

naboru na wyższe stanowisko w służbie cywilnej. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w

przebiegu tych postępowań Rada może zwrócić się do Szefa Służby Cywilnej o zarządzenie ich

ponownego przeprowadzenia (art. 19 ust. 4 – 6).

Rada liczy 15 członków powoływanych przez Prezesa Rady Ministrów, z których 7 jest

powoływanych na wniosek klubów parlamentarnych – mogą się oni wywodzić z grona posłów,

senatorów oraz spoza parlamentu. Ośmiu jest powoływanych przez prezesa Rady Ministrów bez

wniosków innych podmiotów, a zatem kandydaci powoływani samodzielnie przez premiera mają

w Radzie większość. Wszyscy członkowie Rady mają wykazywać się wiedzą, doświadczeniem i

autorytetem dającym rękojmię prawidłowej realizacji zadań Rady. Ponadto członkowie Rady

muszą spełniać konkretne wymogi określone w art. 4 pkt 1 – 3 i 5 ustawy (obywatelstwo polskie,

korzystanie z pełni praw publicznych, niekaralność za umyślne przestępstwo lub umyślne

przestępstwo skarbowe, nieposzlakowana opinia). Prezes Rady Ministrów powołuje

przewodniczącego Rady spośród członków Rady, a Rada wybiera wiceprzewodniczącego Rady

ze swojego grona, na wniosek przewodniczącego.

Kadencja członków powoływanych przez Prezesa Rady Ministrów samodzielnie trwa 6 lat,

przy czym co 3 lata kończy się kadencja połowy liczby członków, a kadencja członków Rady

powołanych na wniosek Klubów parlamentarnych trwa odpowiednio do kadencji Sejmu.

Dyrektor generalny urzędu

Włączenie stanowiska dyrektora generalnego urzędu do korpusu służby cywilnej przez

ustawę z 2008 r., podobnie jak miało to miejsce na gruncie ustaw z 1996 i 1998 r. ma doniosłe

znaczenie dla idei apolitycznej i neutralnej służby cywilnej. Zapewnienie dyrektorowi

generalnemu pozycji neutralnego politycznie, ustabilizowanego i niezależnego urzędnika

odpowiedzialnego za politykę kadrową w urzędzie – jak podniesiono w doktrynie - ma dla

realizacji tej idei znaczenie wręcz symboliczne149. Stanowisko dyrektora generalnego urzędu

wprowadzone po raz pierwszy w 1996 r. po to, aby oddzielić polityczną z natury funkcję organu

administracyjnego (ministra, kierownika urzędu, wojewody) od apolitycznej i fachowej funkcji

kierowania urzędem w płaszczyźnie organizacyjnej i kadrowej. Dyrektorzy generalni urzędów

(kierownicy urzędów, w których się nie tworzy stanowiska dyrektora generalnego) podlegają

podwójnemu podporządkowaniu. W zakresie organizacyjnych zadań służby cywilnej podlegają

Szefowi Służby Cywilnej, natomiast jeśli chodzi o właściwość merytoryczną danego urzędu

podlegają odpowiedniemu naczelnemu lub centralnemu organowi administracji150. 149 Służba cywilna – trzecie wydanie [w:] Człowiek, obywatel, pracownik. Studia z zakresu praw. Księga

jubileuszowa poświęcona profesor Urszuli Jackowiak, red. J.Stelina, A. Wypych-Żywicka, Gdańskie Studia Prawnicze TOM XVII 2007, Gdańsk 2007., s. 357 - 358

150 J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009, s. 167.

43

Założeniem ustawodawcy jest, aby funkcja dyrektora generalnego urzędu była gwarantem

ciągłości i jakości pracy urzędów administracji rządowej niezależnie od zmian w rządzie, czy

nawet dymisji całego rządu. Jest to szczególnie widoczne na tle znowelizowanej ustawy z dn. 8

VIII 1996 r. o Radzie Ministrów151. W myśl art. 39 ust. 4a tej ustawy dyrektor generalny

odpowiada za sprawne funkcjonowanie urzędu oraz gotowość urzędu do wykonywania zadań w

razie przyjęcia dymisji Rządu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Również zmieniony

art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów świadczy o wzmocnieniu roli dyrektora generalnego

urzędu. Zgodnie z tym przepisem minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i

podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu.

Stanowisko dyrektora generalnego urzędu tworzy się w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

w urzędzie ministra, urzędzie przewodniczącego komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów,

urzędzie centralnego organu administracji rządowej oraz w urzędzie wojewódzkim (art. 25 ust. 1).

Ustawa wymienia urzędy, w których nie tworzy się stanowiska dyrektora generalnego. Są to:

Komenda Główna Policji, Komenda Główna Straży Granicznej i Komenda Główna Państwowej

Straży Pożarnej. Uzasadnieniem dla tych wyjątków jest specyfika zatrudnienia w wymienionych

urzędów. Większość zatrudnionych w nich osób ma status funkcjonariuszy pozostających w

stosunkach o charakterze prawno-administracyjnym, a nie pracowniczym. Zadania dyrektorów

generalnych w tych urzędach realizować będą kierownicy tych urzędów (art. 25 ust. 9) czyli

komendanci odpowiednich formacji umundurowanych.

Dyrektor generalny podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu. Zadania dyrektora

generalnego określa art. 25 ust. 4. Dzielą się one na cztery zasadnicze grupy: 1) zapewnienie

funkcjonowanie i ciągłość pracy urzędu, warunków jego działania, a także organizacji pracy; 2)

dokonywanie czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w urzędzie oraz

realizacja polityki personalnej; 3) wykonywanie określonych zadań kierownika urzędu na mocy

odrębnych przepisów; 4) wykonywanie innych zadań z upoważnienia kierownika urzędu. Ponadto

dyrektor generalny urzędu do końca stycznia każdego roku składa Szefowi Służby Cywilnej

sprawozdanie z realizacji zadań wynikających z ustawy za rok ubiegły.

Dyrektor generalny urzędu niezwłocznie wyznacza, w uzgodnieniu z kierownikiem urzędu,

zastępującą go osobę kierującą departamentem (komórką równorzędną), a w urzędach

wojewódzkich - wydziałem (komórką równorzędną. Osoba zastępująca wykonuje zadania

dyrektora generalnego urzędu podczas jego nieobecności oraz w razie nieobsadzenia

stanowiska dyrektora generalnego urzędu, do czasu jego obsadzenia.

Stanowisko dyrektora generalnego może zajmować osoba, która spełnia warunki

przewidziane w art. 53 wobec osób ubiegających się wyższe stanowiska w służbie cywilnej.

Obsadzenie stanowiska dyrektora generalnego następuje w drodze otwartego i konkurencyjnego

naboru, a nie w drodze przeniesienia członka korpusu służby cywilnej (awans wewnętrzny).

Awans wewnętrzny jest dopuszczalną formą obsady innych wyższych stanowisk w służbie 151 T.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 392 ze zm.

44

cywilnej – art. 54 ust. 2. Obowiązująca ustawa nie wymaga, aby nabór na stanowisko dyrektora

generalnego urzędu następował tylko spośród członków korpusu służby cywilnej, ze

szczególnym wskazaniem na mianowanych urzędników służby cywilnej. Rekrutacja na to

stanowisko ma zatem charakter otwarty.

45