“Pension Reform Primer” del Banco Mundial La tributaciónsiteresources.worldbank.org/INTPENSIONS/Resources/395443-1121194657824/... · “Pension Reform Primer” del Banco Mundial

“Pension Reform Primer” del Banco Mundial

Este informe ha sido redactado por Edward Whitehouse de Axia Economics, Londres. Forma parte de una serie de serie publicada por el Servicio de Asesoría sobre Seguridad Social del Banco Mundial. Estos informes se pueden solicitar a Seguridad Social, Banco Mundial, 1818 H Street NW, Washington DC 20433, teléfono: +1 202 458 5267, fax: +1 202 614 0471, e-mail: [email protected]. Todos los informes se encuentran disponibles en la dirección www.pensionsprimer.com.

La tributación Tratamiento fiscal de de las pensiones capitalizadas

l tratamiento fiscal de las pensiones capitalizadas es una opción política crucial en

la reforma de los sistemas pensiones. En países con unos sistemas capitalizados sólidamente implantados, como los Países Bajos, Suiza, el Reino Unido y los Estados Unidos, los fondos de pensiones representan una media del 85 por ciento del PIB. Constituyen un factor importante en los flujos de ahorro privado, al tiempo que aportan capital a la industria y proporcionan ingresos de retiro. En una reforma del sistema de pensiones, una tributación generosa alentará el cambio a las nuevas pensiones capitalizadas de contribución definida (si el plan es voluntario) y la aceptabilidad política (ya sea voluntario o no). Pero frente a esto, el coste de las desgravaciones fiscales puede ser muy alto. Pueden fomentar el fraude fiscal y la evasión de impuestos y tener efectos no deseables sobre la distribución si los contribuyentes sujetos a tipos más altos se encuentran en una posición favorable para beneficiarse de las desgravaciones fiscales. Formas posibles de gravar las pensiones Existen tres momentos en los que se pueden gravar los ahorros de una pensión capitalizada

q cuando los empleadores o los empleados cotizan

q cuando se acumulan los ingresos y los beneficios de las inversiones

q cuando se desembolsan las prestaciones

La figura 1 recoge cuatro de las ocho combinaciones contributivas posibles y analiza las cotizaciones de 100 personas efectuadas cinco años antes del retiro, con un impuesto proporcional del 25 por ciento y un rendimiento anual del 10 por ciento. El primer sistema no grava las cotizaciones ni las rentas del fondo, pero sí grava la pensión en el momento del pago. De ahí su nombre EET, del inglés exempt, exempt, taxed (exento, exento, gravado). El segundo se denomina TEE: las cotizaciones se realizan de los ingresos gravados, si bien se pueden obtener las prestaciones libres de impuestos. En esta hipótesis sencilla, estos métodos tienen el mismo efecto: la posibilidad de elegir entre consumir 75 ahora o ahorrar y gastar 121 en cinco años. Ambos ofrecen el mismo valor presente de ingresos para el estado. Sin embargo, con un método EET (el ”impuesto clásico sobre el gasto personal”), el cobro se aplaza hasta el retiro, mientras que con el TEE (denominado “impuesto sobre el gasto anticipado”) el cobro se percibe al instante.

E

La tributación 2

Posibles regímenes fiscales para las pensiones

1

EET TEE TTE ETT Cotización 100 100 100 100 Impuesto — -25 -25 — Fondo 100 75 75 100 Rendimiento 61 46 33 44 Fondo final 161 121 108 144 Impuesto -40 — — -36 Pensión neta 121 121 108 108

Los otros dos sistemas gravan las pensiones dos veces. Ambos gravan los rendimientos sobre la inversión, y el primero grava las cotizaciones y el segundo, las prestaciones. De nuevo, ambos sistemas (denominados el “impuesto sobre la renta integral”) resultan equivalentes en este caso sencillo. La retribución por el ahorro es menor que el impuesto sobre el gasto personal: 108 para gastar en cinco años en lugar de 121. La tasa de rentabilidad después de impuestos es igual a la tasa de rentabilidad antes de impuestos (121=75x1.15), cuando se grava el gasto, aunque el 7,5 en vez del 10 por ciento con el impuesto sobre la renta integral (108=75x1.0755). ¿Qué referencia es mejor? El impuesto sobre el gasto personal es la referencia más adecuada para gravar las pensiones. El impuesto sobre la renta integral trata el ahorro

igual que cualquier otro bien o servicio. Pero el ahorro constituye un medio de consumo futuro, y esto resulta particularmente obvio cuando los beneficios se aplazan para proporcionar unos ingresos de retiro. El impuesto sobre el gasto personal es neutral entre consumir ahora y consumir en el futuro. También resulta más fácil de gestionar, ya que la tributación del rendimiento de la inversión, en especial las ganancias de capital no realizadas, puede ser compleja. Por último, el impuesto sobre la renta integral presenta una serie de problemas de cara a la inflación, ya que grava el rendimiento nominal. Si en el ejemplo, el rendimiento real fuera del 2,5 por ciento y la inflación del 7,5 por ciento, el rendimiento después de impuestos sería del 7,5 por ciento nominal y cero real. A tasas de inflación más elevadas, el rendimiento real sería negativo. No obstante, con el impuesto sobre la renta integral se obtienen unos ingresos mayores, dado que su base es más amplia (un descuento total de 31, frente a 25 con el impuesto sobre el gasto personal). De este modo, el tipo impositivo puede ser menor.

Tributación de las pensiones en la práctica 2

mejor que el impuesto sobre el

gasto

impuesto sobre el gasto entre impuesto sobre el gasto e impuesto sobre la renta

integral

peor que el impuesto sobre la

renta integral

Australia Austria

República Checa Hungría Irlanda Corea

Portugal Reino Unido

Argentina Canadá

Chile Colombia

Costa Rica Alemania

Luxemburgo

Países Bajos Polonia España Suiza

Estados Unidos Uruguay

Dinamarca Finlandia Francia Noruega Suecia

Bélgica Islandia Japón

Nueva Zelanda

3 La tributación

Tributación de las pensiones en la práctica El tratamiento fiscal del gasto es el método más común en la práctica, y se aplica casi en la mitad de los países que aparecen en la figura 2. Algunos países (los de la derecha de la figura 2) se aproximan al impuesto sobre la renta integral o son menos generosos que éste. Nueva Zelanda aplica el modelo TTE. Bélgica grava el valor del activo del fondo cada año. Islandia y Japón aplican un sistema TET (si bien Japón permite cantidades fijas libres de impuestos hasta un límite). El régimen fiscal en Finlandia es EET, aunque tan sólo un 60 por ciento de las cotizaciones son desgravables. Dinamarca y Suecia emplean un sistema ETT. Los otros son más generosos que el impuesto sobre el gasto personal. En Irlanda, Portugal y el Reino Unido se gravan las anualidades, si bien se permite disponer de una cantidad fija libre de impuestos. Australia tiene un sistema complejo. Las cotizaciones sólo están exentas de impuestos de modo parcial. El rendimiento de la inversión y las prestaciones se gravan a tipos impositivos especiales, más bajos. En Austria sólo se grava una cuarta parte de las anualidades. En Hungría (véase el cuadro), las cotizaciones gozan de una bonificación fiscal, y en la República Checa son compensadas por el gobierno, hasta un límite. Coste de los incentivos fiscales a las pensiones En la actualidad, catorce países de la OCDE generan “cuentas de gastos fiscales” en las que se muestran los ingresos que se dejan de percibir de los beneficios fiscales asociados a una referencia. En Australia, Canadá, España, el Reino Unido y los Estados Unidos, la tributación de las pensiones se compara al impuesto sobre la renta integral (TTE), suponiendo que el comportamiento no variará si cambian los incentivos fiscales. Pero Alemania utiliza una referencia más próxima al sistema real, por lo que el coste de las desgravaciones por pensiones parecer ser mucho más reducido.

Las cifras en Australia, Canadá, el Reino Unido y los Estados Unidos indican que las deducciones por pensiones tienen un coste superior al 3 por ciento del total de la recaudación tributaria. En Canadá y el Reino Unido, representan el mayor gasto fiscal; en los Estados Unidos, el segundo después del seguro de enfermedad. Sin embargo, estas cifras son engañosas. Si el impuesto sobre el gasto personal es adecuado, el coste debería calcularse respecto a dicha referencia y no con el impuesto sobre el gasto integral. Los ingresos que se dejan de percibir calculados de este modo ascenderían a 1.000 millones de libras esterlinas en el Reino Unido y a cero en Canadá y los Estados Unidos. Coste de los incentivos fiscales a las pensiones

3

$5.300m

BFr 8.9.000m

C$10.900m FMk 3.1.000m

DM 17.000m IR£275m

Esc 2.800m Pta 16.000m

Skr 9.700m £10.200m

$57.000m 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5

Australia 92-93 Bélgica 89 Canadá 89

Finlandia 91 Alemania 91

Irlanda 90 Portugal 92 España 93 Suecia 92 R.U. 96-97 EE.UU 91

porcentaje de impuestos totales

La generosidad de un sistema fiscal Existen tres razones para gravar las pensiones de forma más generosa que otras modalidades de ahorro q para garantizar a la gente un nivel de vida

cuando se retire similar al que tenían durante su vida laboral

q para recortar el coste de las prestaciones de la seguridad social para los pensionistas

q para aumentar el ahorro a largo plazo

La primera razón es paternalismo. Sin incentivo, la gente carecerá de visión de futuro y no realizarán una provisión suficiente. Por muy verdad que esto sea, el sistema fiscal no es el medio para arreglarlo. Incluso con el incentivo, es probable que la gente no logre ahorrar lo suficiente. Resulta difícil definir

La tributación 4 qué son unos ingresos de retiro “suficientes”, más allá de un mínimo razonable. La mejor forma de ser paternalista es fijar el ahorro de retiro mínimo, ya sea mediante provisión pública del estado (el “primer pilar”) o contribuciones obligatorias a fondos privados (el “segundo pilar”).

Tributación de las pensiones en Hungría

La tabla describe el tratamiento fiscal de las pensiones en Hungría siguiendo el marco teórico de la figura 1. Contempla el caso de dos contribuyentes, uno que paga el coeficiente más bajo, el 20 por ciento, y el otro, el coeficiente más alto, el 48 por ciento. El crédito del 50 por ciento significa que el fondo asciende a más de 100 incluso para un contribuyente de coeficiente superior. Al cabo de cinco años con un rendimiento del 10 por ciento, el fondo final es de más de 200 para el contribuyente de coeficiente más bajo, mucho más que el 121 de la referencia de impuesto sobre el gasto personal. La tasa de rendimiento neta (después de impuestos) es de más del 20 por ciento, el doble que el rendimiento antes de impuestos del 10 por ciento. Si tenemos en cuenta además el recorte en las cotizaciones a la seguridad social, el efecto es aún mayor.

20% de impuesto

48% de impuesto

Beneficios 100 100 Impuesto -20 -48 Ventaja fiscal 50 50 Fondo 130 102 Rendimiento 79 62 Fondo final 209 164 Rendimiento

(%) 21.2 25.9

La segunda razón es un “riesgo moral”: si el estado garantiza de todas formas una renta adecuada, la gente no tendrá que hacer provisión. Una vez más, el sistema fiscal no es el mejor medio para evitar el

impacto fiscal del riesgo moral. Además, el incentivo fiscal reduce los ingresos. La potenciación del ahorro, el factor definitivo, ha sido objeto de un gran debate académico. No se puede decir a ciencia cierta que el “éxito” de las nuevas modalidades de pensiones (planes de ahorro de retiro nominativos, RRSP en Canadá, pensiones personales en el Reino Unido y cuentas individuales de retiro, IRA en los Estados Unidos) se deba a la sustitución de estos planes nuevos por otros tipos de ahorro. Además, el coste presupuestario de los incentivos puede suponer un descenso del ahorro nacional, aunque aumente el ahorro doméstico. La OCDE concluye: “No hay indicios claros de que el nivel impositivo, junto con otros factores que influyen en la tasa de rendimiento, afecte por lo general al nivel de ahorro”. Sin una respuesta clara, el aumento del ahorro no debe plantearse como un objetivo de cara a una política de tributación de las pensiones. ¿Qué tipo de impuesto sobre el gasto personal? Como ya hemos explicado anteriormente, el impuesto sobre el gasto personal es el tratamiento fiscal más adecuado para el ahorro. Las opciones en materia de política fiscal se reducen al final al impuesto sobre el gasto clásico (EET) y al impuesto sobre el gasto anticipado (TEE). La segunda opción tiene muchos alicientes. Primero, genera rentas inmediatas, que se aplazan hasta el retiro con el sistema de impuesto clásico. Esto reduce el déficit transitorio cuando se pasa de un sistema de pensiones de reparto a un sistema capitalizado. Este plan fue presentado por el gobierno conservador saliente del Reino Unido en 1997 y ha sido adoptado en Croacia. En segundo lugar, reduce el fraude fiscal y la evasión de impuestos, ya que el gobierno cobra el dinero por adelantado. También se recaudan las rentas de los trabajadores extranjeros y los emigrantes jubilados. Sin embargo, el impuesto sobre el gasto anticipado presenta dos grandes inconvenientes. La desgravación fiscal anticipada del impuesto clásico se considera más valiosa y es menos vulnerable al “riesgo político”. Un gobierno futuro no se sentirá obligado por el compromiso de su antecesor de no

5 La tributación

gravar las pensiones en el pago o rendimiento de la inversión en un sistema de impuesto a cuenta. Los fondos de pensiones en los sistemas consolidados son grandes y podrían demostrar que son un objetivo atractivo para obtener ingresos.

Lecturas adicionales Whitehouse, E.R. (1998), ”Tax treatment of

funded pensions”, Documento de Discusión sobre la Seguridad Social nº9812, Banco Mundial.

Dilnot, A.W. (1992), ”Taxation of private pensions: costs and consequences”, en OCDE, Private Pensions and Public Policy.

Sobre la tributación de los ahorros en general:

OCDE (1994), Taxation and Household Saving. Boadway, R yWilasdin, D. (1994), ”Taxation and

saving: a survey”, Fiscal Studies, vol. 15, nº. 3, pág. 19-63.

Robson, M.H. (1996), ”Taxation and household saving: reflections on the OECD report”, Fiscal Studies, vol. 16, nº 1, pág. 38-57.

Sobre el cálculo del coste de las desgravaciones

fiscales:

OCDE (1995), Tax Expenditures: Recent Experiences.

Conclusiones y recomendaciones

q el “impuesto sobre el gasto personal” grava el ahorro para pensiones una vez, bien al realizar las cotizaciones o al recibir las prestaciones

q es el mejor método para gravar las pensiones, ya que es neutral al permitir consumir en el momento actual o en el futuro

q la mayoría de los países aplican a las pensiones un tratamiento similar al impuesto sobre el gasto personal

q el impuesto anticipado, que no grava los beneficios, recauda más ingresos en la actualidad, pero probablemente no resulte creíble

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