GENEZA I HISTORIA TRZECIEGO FILARU UNII EUROPEJSKIEJ i ocena funkcjonowania_01... · GENEZA I HISTORIA TRZECIEGO FILARU UNII EUROPEJSKIEJ 1.1. WPROWADZENIE ... wymiany informacji

GENEZA I HISTORIA TRZECIEGOFILARU UNII EUROPEJSKIEJ

1.1. WPROWADZENIE

Trzeci filar1 Unii Europejskiej określany obecnie jako współpraca policjii sądowa w sprawach karnych został utworzony na mocy traktatu z Maastricht.Tytuł VI Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) zawierał postanowienia o współ-pracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. W art. K.1ustanowiono dziedziny, które mają służyć realizacji celów2 Unii Europejskiejw zakresie trzeciego filaru, tj.:

1) politykę azylową;2) zasady regulujące przekraczanie przez osoby zewnętrznych granic państw

członkowskich i sprawowanie kontroli nad tym ruchem;3) politykę imigracyjną i politykę wobec obywateli państw trzecich:– warunki wjazdu i przemieszczania się obywateli państw trzecich na tery-

torium państw członkowskich,– warunki pobytu obywateli państw trzecich na terytorium państw człon-

kowskich, włącznie z łączeniem rodzin i dostępem do rynku pracy,– walka z nielegalną imigracją, pobytem i pracą obywateli państw trzecich

na terytorium państw członkowskich;4) walkę z narkomanią;5) zwalczanie nadużyć na skalę międzynarodową;

1 Należy pamiętać, że określenie „filar” nie jest określeniem traktatowym, ale doktrynalnym.2 W szczególności chodzi o swobodny przepływ osób.

1

16

6) współpracę sądową w sprawach cywilnych;7) współpracę sądową w sprawach karnych;8) współpracę celną;9) współpracę policyjną w celu zapobiegania i walki z terroryzmem, niele-

galnym handlem narkotykami i innymi poważnymi formami międzynarodowejprzestępczości, włącznie z pewnymi aspektami współpracy celnej, jeżeli zajdzietaka konieczność, w związku z organizowaniem obejmującego całą Unię syste-mu wymiany informacji w ramach Europejskiego Biura Policji (Europol).

Działania w trzecim filarze podejmowane są przez państwa członkowskiezgodnie z europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowychwolności z dnia 4 listopada 1950 r. i Konwencją dotyczącą statusu uchodźcówz dnia 28 lipca 1951 r. oraz w poszanowaniu ochrony przyznawanej przez pań-stwa członkowskie osobom prześladowanym z przyczyn politycznych.

Traktat amsterdamski w znacznym stopniu zmodyfikował współpracę sądo-wą i policyjną państw członkowskich Unii. W obowiązującym stanie prawnym3

podstawy prawne dla funkcjonowania trzeciego filaru określa tytuł VI Traktatuo Unii Europejskiej w art. 29–42.

Z punktu widzenia przedstawianej problematyki należy współpracę policjii sądową w sprawach karnych państw członkowskich UE przedstawić w szer-szym aspekcie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, jako całościstosunków określonych w konkluzjach Rady Europejskiej z Tampere z listopada1999 r. Prezentacja i ocena zagadnień jest utrudniona z kilku względów4:

– następuje bardzo szybki rozwój prawa w obszarze wolności, bezpieczeń-stwa i sprawiedliwości,

– dokumenty unijne przyjmują przede wszystkim postać dyrektyw oraz de-cyzji ramowych, co prowadzi do konieczności realizacji założeń przez państwaczłonkowskie,

– wiele aktów ma charakter niewiążący – jeśli nawet wywierają one prak-tyczny wpływ na funkcjonowanie Unii i państw członkowskich, to ocena tegowpływu jest bardzo trudna,

– wiele przyjętych rozwiązań prawnych nie weszło w życie i ich znaczeniejest trudne do sformułowania.

Głównym celem5 trzeciego filaru jest zapewnienie obywatelom wysokiegopoziomu bezpieczeństwa osobistego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwai sprawiedliwości przez wspólne działanie państw członkowskich w dziedziniewspółpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych oraz poprzez zapobieganie

3 Największe zmiany wprowadzone zostały przez traktat amsterdamski, którym zmieniononazwę trzeciego filaru przez zmianę nazwy tytułu VI.

4 Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, pod red. J. Barcza, WydawnictwoPrawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2003, s. 611.

5 Art. 29 TUE.

17

rasizmowi i ksenofobii oraz ich zwalczanie. Aby osiągnąć ten cel Unia (w ra-mach trzeciego filaru) zapobiega takim zjawiskom, jak: przestępczość zorgani-zowana, zwłaszcza terroryzm, handel ludźmi i przestępstwa przeciwko dzie-ciom, nielegalny handel narkotykami i nielegalny handel bronią, a także korupcjai nadużycia finansowe, oraz walczy z tymi zjawiskami.

Mechanizmami służącymi do realizacji tych celów są:– ściślejsza współpraca policji, organów celnych oraz innych właściwych

organów w państwach członkowskich, prowadzona zarówno bezpośrednio, jaki za pośrednictwem Europolu,

– ściślejsza współpraca organów sądowych oraz innych właściwych orga-nów w państwach członkowskich, w tym współpraca za pośrednictwem Euro-pejskiego Urzędu ds. Współpracy Sądowej (Eurojust),

– zbliżanie, w miarę potrzeby, norm prawa karnego w państwach członkow-skich.

Wspólne działanie w dziedzinie współpracy policyjnej obejmuje m.in.:– współpracę operacyjną właściwych organów państw członkowskich, w tym

służb policji, służb celnych oraz innych wyspecjalizowanych organów ścigania,w zapobieganiu, wykrywaniu i ściganiu przestępstw,

– gromadzenie, przechowywanie, przetwarzanie, analizowanie i wymianęistotnych informacji, w tym informacji organów ścigania – zwłaszcza za pośred-nictwem Europolu – o podejrzanych transakcjach finansowych, z zastrzeżeniemwłaściwych przepisów o ochronie danych osobowych,

– współpracę i wspólne inicjatywy w dziedzinie szkolenia, wymiany ofice-rów łącznikowych, delegacji służbowych, korzystania z wyposażenia i badańkryminalistycznych,

– wspólną ocenę poszczególnych technik śledczych dotyczących wykrywa-nia poważnych form przestępczości zorganizowanej.

Wspólne działanie w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach karnychobejmuje:

– ułatwianie i przyspieszanie współpracy między ministerstwami i organamisądowymi lub odpowiednimi organami państw członkowskich, w tym w miarępotrzeby współpracy za pośrednictwem Eurojustu, w zakresie procedury sądo-wej i wykonywania orzeczeń,

– ułatwianie ekstradycji między państwami członkowskimi,– zapewnianie, w zakresie niezbędnym do usprawnienia tej współpracy,

zgodności norm stosowanych w państwach członkowskich,– zapobieganie sporom o właściwość między państwami członkowskimi,– stopniowe przyjmowanie środków ustanawiających minimalne normy do-

tyczące znamion przestępstw i kar w dziedzinach przestępczości zorganizowa-nej, terroryzmu i nielegalnego handlu narkotykami.

18

Celem wzmocnionej współpracy w którejkolwiek z dziedzin określonychw tytule VI Traktatu o Unii Europejskiej jest umożliwienie Unii szybszego prze-kształcenia się w przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Podobnie jak filar drugi, filar trzeci ma charakter przede wszystkim między-rządowy. Występujące elementy wspólnotowe pojawiły się głównie po przyjęciutraktatu amsterdamskiego. W praktyce jest to więc filar hybrydowy. Już obecniewspółpraca policji i sądowa w sprawach karnych ma charakter bardziej wspól-notowy niż wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa6.

Głównymi bodźcami działań w początkowym okresie były obawy związaneze wzrostem imigracji i przestępczości, a jednocześnie chęć usunięcia kontrolina granicach wewnętrznych wobec pogłębiającej się integracji gospodarczej.Rozwój integracji europejskiej z jednej strony wymagał bowiem dopełnieniaw kluczowych obszarach, zwłaszcza polityki imigracyjnej, azylowej i wizowej(w związku z rozszerzeniem swobody przemieszczania się na terytoriumWE/UE) oraz wzmacniania współpracy sądów w sprawach cywilnych (niezbęd-nej dla sprawnego działania swobód rynku wewnętrznego), z drugiej zaś, kon-frontował państwa członkowskie z narastaniem negatywnych zjawisk, przedewszystkim z przestępczością zorganizowaną7.

Należy również wskazać prace Rady Europy w zakresie współpracy państweuropejskich w dziedzinach objętych przestrzenią wolności, bezpieczeństwai sprawiedliwości, które mimo że okazały się nieefektywne, były pierwszym fo-rum dyskusji w tym wymiarze. Również państwa członkowskie Wspólnot Euro-pejskich pomimo braku w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Go-spodarczą odniesienia do spraw wewnętrznych i sprawiedliwości za pomocąwielostronnych umów formowały taką współpracę, czego przejawem była kon-wencja neapolitańska czy konwencja brukselska.

Wśród bodźców do współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i sprawwewnętrznych wymienia się8:

1) bodźce związane z imigracją:– wzrost ruchu granicznego między krajami zachodnioeuropejskimi,– wzrost migracji związanej z pracą oraz łączeniem rodzin w krajach za-

chodnioeuropejskich,– wzrost liczby podań o azyl,– obawy wywołane międzynarodową przestępczością zorganizowaną;

6 Z.J. Pietraś, Prawo wspólnotowe i integracja europejska, Wydawnictwo UMCS, Lublin2006, s. 586.

7 J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Integracja europejska,Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 384.

8 Unia Europejska. Organizacja i funkcjonowanie, pod red. M. Cini, PWE, Warszawa 2007,s. 413.

19

2) bodźce związane z projektem integracji europejskiej:– niekorzystny wpływ opóźnień przy przekraczaniu granic na działalność

gospodarczą,– chęć zakończenia procesu tworzenia jednolitego rynku przez stopniowe

usuwanie kontroli na przejściach granicznych w obrębie Unii,– potrzeba opracowania wspólnych przepisów dotyczących przekraczania

granic zewnętrznych, aby było możliwe usunięcie kontroli na granicach we-wnętrznych.

1.2. PRZESTRZEŃ WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWAI SPRAWIEDLIWOŚCI

Całe terytorium Unii Europejskiej jest określone w art. 2 TUE9 jako tzw. ob-szar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, na którym zapewniona jestswoboda przepływu osób. Wiąże się to z koniecznością przyjęcia jednolitychrozwiązań dotyczących kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji oraz za-pobiegania i zwalczania przestępczości10.

Bardzo często mówiąc o trzecim filarze, stawia się znak równości międzytym pojęciem a obszarem wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Należyjednak podkreślić, że współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych jestjedynie formą współpracy państw członkowskich Unii, która ma służyć rze-czywistemu i bezpiecznemu funkcjonowaniu tego obszaru11. Na przestrzeńwolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości (PWBiS) składa się również częśćpierwszego filaru. Obecnie przestrzeń ta obejmuje w ramach UE dwa obszaryo różnym statusie:

– regulacje zawarte w tytule IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Euro-pejską: wizy, azyl, imigracja i inne rodzaje polityki związane ze swobodnymprzepływem osób,

– regulacje zawarte w tytule VI Traktatu o Unii Europejskiej: postanowieniao współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych.

9 W art. 2 TUE wśród celów UE wymienia się: „utrzymanie i rozwijanie Unii jako przestrzeniwolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w której zagwarantowana jest swoboda przepływuosób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu,imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestępczości”.

10 Europeistyka w zarysie, pod red. A.Z. Nowaka, D. Milczarka, PWE, Warszawa 2006,s. 158.

11 Ibidem.

20

1.3. TREVI

Początki współpracy innej niż gospodarcza w obrębie Europejskiej Wspól-noty Gospodarczej miały miejsce już w latach 70. XX w. W 1975 r. podczasszczytu Rady Europejskiej w Rzymie doszło do pierwszego spotkania ministrówspraw zagranicznych państw członkowskich EWG. Spotkanie to dotyczyło podję-cia współpracy w walce z terroryzmem, radykalizmem, ekstremizmem i przemocąmiędzynarodową (terrorisme, radicalisme, extremisme, violence internationale– TREVI). Współpraca ta przyjęła formę grupy o nietypowym mechanizmiedziałania, miała bowiem charakter nieformalny i odbywała się poza strukturamiEWG. Spotkania ministrów odpowiedzialnych za sprawy bezpieczeństwa we-wnętrznego państw członkowskich miały miejsce co pół roku na nieoficjalnychkonferencjach, podczas których podejmowano uchwały co do konkretnych dzia-łań. Uchwały te były oparte na propozycjach wypracowanych przez powołanewcześniej komisje i grupy robocze. Regularne spotkania rozpoczęły się odczerwca 1976 r. i miały na celu umożliwienie współpracy m.in. technicznej, per-sonalnej i prawnej.

Początkowo TREVI obejmowała walkę (zbieranie i wymiana informacji)z terroryzmem politycznym i kryminalnym (TREVI I), a także wymianę infor-macji operacyjnych oraz współdziałanie techniczne i szkoleniowe policji państwczłonkowskich (TREVI II). Od połowy lat 80. XX w. (1986 r.) zajmowała sięzwalczaniem przestępczości zorganizowanej i handlu narkotykami (TREVI III)12.Następnie utworzono grupę badającą zagrożenia wynikające z braku kontroli nagranicach (TREVI 1992)13.

Wymiernym efektem prac grupy TREVI było przygotowanie licznych roz-wiązań dla państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej. Rozwiązania te niemiały jednak mocy prawnie wiążącej, a jedynie polityczną. W rzeczywistościgrupa TREVI stanowiła luźną formę forum politycznego, którego wyniki niebyły w żaden sposób wiążące. Jednak w czasie 15 lat jej działalności podjętowiele inicjatyw, co doprowadziło do powstania kolejnych grup zajmujących sięróżnymi dziedzinami polityki wewnętrznej i sprawiedliwości. Należy równieżwspomnieć o forum współpracy w ramach europejskiej współpracy politycznej,która oprócz kwestii późniejszego drugiego filaru zajmowała się także dziedzinąwymiaru sprawiedliwości.

We wszystkich państwach członkowskich TREVI utworzono biura łączni-kowe, usytuowane przy policji, dysponujące chronionymi kanałami informacyj-

12 Szerzej zob.: A. Misiuk, Polskie służby policyjne i graniczne w drodze do Europy [w:] Polskadroga do Schengen. Opinie ekspertów, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2001, s. 139 i nast.

13 E. Dynia, Integracja europejska, Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 162.

21

nymi. W wyniku spotkań ministrów na odpowiednim szczeblu, a także dziękipracom grup roboczych TREVI zdołano osiągnąć współpracę w zakresie wy-miany informacji oraz w wielu dziedzinach związanych z walką z różnego ro-dzaju przestępczością14. W rezultacie działalności grupy TREVI powstał systemwymiany informacji i współdziałania w zakresie zwalczania terroryzmu, zor-ganizowanej przestępczości i narkomanii, wymiany doświadczeń, technik po-licyjnych i wyposażenia, zapobiegania klęskom żywiołowym i postępowaniaw przypadku ich wystąpienia oraz w zakresie cywilnego bezpieczeństwa po-wietrznego15.

Współpraca związana z ograniczaniem i zwalczaniem terroryzmu i prze-stępczości zorganizowanej została zintensyfikowana w związku z zamiaremzniesienia kontroli na granicach wewnętrznych, co łączy się z koniecznościąwzmożenia działań związanych ze zwalczaniem przestępczości na granicachzewnętrznych.

Od początku 1991 r. działalność TREVI została całkowicie skoordynowanaz działaniami Komisji Europejskiej16. Wokół tej struktury rozwijały się aż do1993 r. różne formy współpracy. Paralelnie – pod nazwą europejskiej współpra-cy sądowej – pojawiły się różnorode inicjatywy zacieśnienia współdziałania mi-nisterstw sprawiedliwości i sądów państw członkowskich. Pomysł współpracyzostał przedstawiony przez Francję na posiedzeniu Rady Europejskiej odbywa-jącym się w dniach 5–6 grudnia 1977 r. w Brukseli i przewidywał wieloetapo-wość realizacji współpracy europejskiej w sferze spraw karnych. Jego praktycz-nym wymiarem było podpisanie umowy 4 grudnia 1977 r. w Dublinie w sprawiewalki z terroryzmem oraz kolejnych umów dotyczących pomocy sądowejw sprawach karnych. Projekt ten nie doczekał się jednak ostatecznej realizacji.

Dopiero w drugiej połowie lat 80. XX w. współpraca ta (m.in. w związkuz planami dopełnienia rynku wewnętrznego) nabrała tempa17. W październiku1986 r. założono tzw. grupę ds. migracji składającą się z urzędników krajowychministerstw odpowiedzialnych za kwestie imigracji oraz funkcjonariuszy Komi-sji Europejskiej. Zadaniem tej grupy było uzgadnianie narodowych strategii do-tyczących podań o imigrację, wydawania wiz i przyznawania azylu. W grudniu1988 r. na Rodos powołano grupę koordynatorów ds. swobodnego przemiesz-czania się osób (tzw. grupa Rodos), której zadaniem była koordynacja prac in-nych grup w obszarze likwidacji kontroli na granicach wewnętrznych i w obsza-

14 M. Knap, Europol – międzynarodowa współpraca policyjna, „Unia Europejska” 2000, nr 2,s. 169.

15 Z.M. Doliwa-Klepacki, Integracja europejska, Wydawnictwo Temida 2, Białystok 2005,s. 656.

16 J. Menkes, Od współpracy policyjnej do „przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawie-dliwości”, „Sprawy Międzynarodowe” 1997, nr 3, s. 60.

17 Prawo Unii Europejskiej…, s. 384.

22

rze środków kompensacyjnych do zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego.Kolejną grupą była utworzona w 1990 r. grupa koordynatorów ds. walki z narko-tykami (tzw. grupa CELAD) oraz w 1992 r. grupa antymafijna. Rozporządze-niem z 8 lutego 1993 r. ustanowiono Europejski Urząd Obserwacyjny ds. Narko-tyków i Narkomanii (EUNN). Instytucja ta, z siedzibą w Lizbonie, ma za zadaniezbierać i opracowywać dane z państw członkowskich dotyczące narkotyków i ichkonsumpcji, jak również nawiązywać współpracę z innymi instytucjami mię-dzynarodowymi w dziedzinie walki z narkotykami18.

Grupa TREVI działała aż do wejścia w życie Traktatu o Unii Europejskiej,tj. 1 listopada 1993 r.

1.4. POROZUMIENIA Z SCHENGEN W SPRAWIESTOPNIOWEGO ZNOSZENIA KONTROLI GRANICZNEJ

Traktat ustanawiający Europejską Współpracę Gospodarczą gwarantowałswobodę przepływu podmiotów prowadzących działalność ekonomiczną. Nieoznaczało to jednak zniesienia kontroli przepływu osób na granicach międzypaństwami członkowskimi. Poza strukturami wspólnotowymi niektóre państwaczłonkowskie podjęły inicjatywę mającą na celu zniesienie takich kontroli, nie-zależnie od tego, czy osoby przemieszczające się zajmowały się działalnościąekonomiczną19.

Zasadnicze zmiany nastąpiły w 1985 r. W luksemburskim Schengen podpi-sano 14 czerwca układ w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na granicachwewnętrznych między początkowo 5 państwami: Belgią, Francją, RFN, Luk-semburgiem i Holandią. Porozumienie to, zwane porozumieniem podstawowym,miało bardzo ogólny charakter programowy i wytyczało główne kierunki współ-pracy pomiędzy stronami. Umowa zobowiązywała bowiem jedynie do pojęciastarań, a nie do realizacji konkretnych zadań. W miarę możliwości kontrole nagranicach miały być ograniczone do wzrokowej kontroli pojazdów. Ponadto na-leżało ułatwić przemieszczanie się mieszkańców regionów przygranicznych orazdążyć do ujednolicania polityki wizowej państw stron. Państwa miały równieżpodjąć działania zmierzające do zwalczania handlu narkotykami oraz wzmocnićwspółpracę w ramach walki z przestępczością20. Z początkiem 1992 r. porozu-mienie to miało doprowadzić do likwidacji kontroli granicznych w przepływie

18 F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, PWN, Warszawa–Wrocław 1999, s. 46–47.19 Europeistyka…, s. 159.20 Ibidem.

23

osób między tymi państwami i zaostrzenia kontroli na zewnętrznych wspólnychgranicach.

Te same państwa podpisały w Schengen 19 czerwca 1990 r. drugi układ, sta-nowiący porozumienie wykonawcze dla porozumienia z 1985 r. (tzw. Schengen II).Weszło ono w życie 26 marca 1995 r. i po raz pierwszy wprowadziło konkretnąi rozbudowaną regulację umożliwiającą realizację założeń Schengen I. SchengenII regulował warunki przekraczania granic zewnętrznych, określał zasady poli-tyki azylowej oraz wprowadził System Informacyjny Schengen (SIS)21, którystał się nowatorską, wspólną bazą danych gromadzącą informacje dotycząceosób i przedmiotów. Baza ta była dostępna dla narodowych organów ochronyporządku publicznego. Porozumienie wykonawcze zakładało współpracę policyj-ną polegającą na bezpośrednich kontaktach służb państw członkowskich. Kon-wencję z 1990 r. można podzielić na kilka części. Pierwsza część regulowała wa-runki przekraczania granic zewnętrznych, wprowadzając listę państw objętychobowiązkiem wizowym. Druga określała część zasad polityki azylowej. W kon-wencji znalazły się też postanowienia dotyczące ułatwień we współpracy policyj-nej i sądowej ustanawiające system bezpośrednich kontaktów placówek policjiw regionach nadgranicznych. Umowa wykonawcza wprowadziła zasadę właści-wości jednego państwa do rozpatrywania wniosków azylowych. Ponadto dopusz-czono możliwość prowadzenia inwigilacji transgranicznej oraz pościgu trans-granicznego (pod warunkiem uzyskania wcześniejszej zgody państwa strony).

Oba porozumienia były umowami międzynarodowymi o charakterze otwar-tym. Mogły bowiem do nich przystąpić zarówno inne państwa członkowskieEuropejskiej Wspólnoty Gospodarczej, jak i państwa trzecie. Mimo że sameukłady zostały zawarte poza traktatem stanowiącym Wspólnotę Europejską, towywarły one zasadniczy wpływ na rozwój współpracy w ramach UE w trzechważnych dziedzinach: polityki azylowej, wizowej oraz współpracy policyjneji sądowej w sprawach karnych22.

Stopniowo wszystkie państwa członkowskie Wspólnoty Europejskiej, pozaWielką Brytanią i Irlandią23, stały się stronami obu porozumień z Schengen. Do-datkowo należą do nich państwa trzecie, czyli Szwajcaria24, Norwegia25 i Islan-dia oraz San Marino, Watykan i Monako. W obszarze Schengen zapewniony jestswobodny przepływ osób, niezależnie od ich narodowości. Krajami Unii Euro-pejskiej nienależącymi do strefy Schengen są Cypr, Rumunia i Bułgaria.

21 Jest to scentralizowany system informacyjny składający się z komputera znajdującego sięw Strasburgu, połączonego z siecią komputerów narodowych.

22 Prawo Unii Europejskiej…, s. 384.23 Poza strefą Schengen leżą również należące do Danii autonomiczne Grenlandia i Wyspy

Owcze.24 Od 12 grudnia 2008 r. (granice lądowe), marzec 2009 r. (porty lotnicze).25 Bez Spitsbergenu i Wyspy Niedźwiedziej.

24

1.5. JEDNOLITY AKT EUROPEJSKI

Równolegle z rozwojem systemu Schengen były podejmowane pewne dzia-łania na forum Wspólnot Europejskich.

Ogólne ujęcie współpracy państw w ramach Wspólnoty Europejskiej przed-stawił francuski prezydent François Mitterrand. Stwierdził on, że w sytuacji, gdyprzestępczość nabrała w Europie charakteru międzynarodowego, konieczne stałosię umiędzynarodowienie także systemu jej zapobiegania, ścigania oraz karania.Momentem przełomowym w tym zakresie stało się przyjęcie Jednolitego aktueuropejskiego (JAE), likwidującego wewnątrzeuropejskie kontrole graniczne.Akt ten wszedł w życie w 1987 r. i po raz pierwszy na płaszczyźnie prawnotrak-tatowej powiązał swobodny przepływ osób w ramach WE ze współpracą dotyczą-cą imigracji z krajów trzecich, a także współdziałaniem w zwalczaniu terroryzmu,przestępczości oraz przemytu narkotyków i dzieł sztuki. Jednocześnie stwierdzonowówczas, że żadne z postanowień JAE nie może naruszać prawa państw człon-kowskich Wspólnot do podjęcia środków uznanych przez nie za stosowne w ce-lu kontrolowania imigracji z państw trzecich i zwalczania terroryzmu, przestęp-czości i nielegalnego przemytu. Skutkiem przyjęcia takich rozwiązań byłootwarcie drogi do pogłębienia współpracy w tym zakresie i określenie nowychram integracji – tj. Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą solidarności wspólnoto-wej państwa administrujące tymi własnymi granicami, które stały się także gra-nicami Wspólnoty, są gwarantami nie tylko własnego bezpieczeństwa, ale takżebezpieczeństwa wszystkich pozostałych państw członkowskich26.

Jednocześnie powstał deficyt bezpieczeństwa wywołany przez ograniczeniawynikające z suwerenności państw członkowskich. Działania sił policyjnychnadal były ograniczone tylko do własnych terytoriów narodowych. Natomiastz punktu widzenia państw członkowskich odczuwane były obawy przed zanika-niem granic państwowych i przenikaniem obcej przestępczości. Rozwiązaniemtych problemów stało się umiędzynarodowienie działań policyjnych, gdyż prze-stępczość transnarodowa może być skutecznie zwalczana wyłącznie przez tran-snarodowe siły policyjne27.

26 Z.J. Pietraś, op. cit., s. 587.27 Ibidem.

25

1.6. KONWENCJA DUBLIŃSKA

Pod wpływem negocjacji w Schengen 15 czerwca 1990 r. została podpisanakonwencja dublińska, w której określono zasady wyznaczania jednego państwaodpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosków azylowych. W przypadku legal-nych imigrantów jest nim państwo, które wydało zgodę na wjazd i pobyt cudzo-ziemca, czyli państwo zamieszkania danego uchodźcy, natomiast w przypadkunielegalnych imigrantów – państwo, przez którego granicę cudzoziemiec prze-dostał się na terytorium Unii Europejskiej. Zakres konwencji ogranicza się douchodźców w rozumieniu konwencji genewskiej. Konwencja dublińska miałasłużyć wyeliminowaniu sytuacji, kiedy osoba składa kilka wniosków azylowychw kilku państwach członkowskich. Z założenia konwencja ta miała wejść w ży-cie równocześnie z konwencjami o wspólnym reżimie wizowym i o przekracza-niu granic zewnętrznych UE, co nie nastąpiło.

W 1991 r. popisano Konwencję między państwami członkowskimi o wyko-nywaniu zagranicznych orzeczeń skazujących w sprawach karnych. Podpisanietych umów zwiększyło liczbę umów niewchodzących bezpośrednio w skład po-rządku prawnego Wspólnot.

W okresie od wejścia w życie konwencji dublińskiej podejmowano próbyrozszerzenia zakresu jej obowiązywania. Miało to nastąpić przez zawarcie tzw.konwencji równoległych z państwami Europy Środkowej, Szwajcarią, Norwegiączy państwami Ameryki Północnej. 19 stycznia 2001 r. podpisano jednak tylkoumowę z Norwegią i Islandią, która obowiązywała od 23 marca.

Uzupełnieniem systemu dublińskiego jest system Eurodac, ustanowiony roz-porządzeniem Rady z 11 grudnia 2000 r. oraz uzupełniony przez rozporządzeniez 28 lutego 2002 r. System ten ma za zadanie pomóc w określeniu państwa wła-ściwego dla rozpatrzenia wniosku poprzez użycie metod daktyloskopijnych. Po-nadto ma pozwolić na identyfikację i zwalczanie nadużyć przy składaniu wnio-sków azylowych oraz ograniczenie nielegalnej imigracji28.

1.7. TRAKTAT O UNII EUROPEJSKIEJ

Traktat o Unii Europejskiej (traktat z Maastricht) przyniósł ogromny postępw dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Współpraca w ra-mach grupy TREVI została bowiem zastąpiona współpracą w zakresie wymiaru

28 Prawo Unii Europejskiej…, s. 618.

26

sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, stając się podstawą tzw. trzeciego filaruUnii Europejskiej.

Przyjmując Traktat o Unii Europejskiej, wyróżniono 9 obszarów „wspólnegointeresu”, które stały się spektrum współpracy państw członkowskich w trzecimfilarze. Ówczesny trzeci filar obejmował29:

1) politykę azylową,2) zasady regulujące przekraczanie granic zewnętrznych UE przez osoby fi-

zyczne i sprawowanie nad nimi kontroli,3) politykę imigracyjną i politykę dotyczącą obywateli krajów trzecich,4) zwalczanie narkomanii,5) zwalczanie przestępczości międzynarodowej,6) współpracę sądową w sprawach cywilnych,7) współpracę sądową w sprawach karnych,8) współpracę celną,9) współpracę policyjną mającą na celu walkę z terroryzmem, nielegalnym

handlem narkotykami i innymi formami przestępczości międzynarodowej,w związku ze zorganizowaniem obejmującego całą Unię systemu wymiany in-formacji w ramach Europolu30.

W dużej mierze zakres ten obejmuje sprawy uregulowane w porozumieniachSchengen.

Realizacja założeń Traktatu o Unii Europejskiej nastąpiła poprzez:– powołanie do życia w 1994 r. Europejskiego Centrum ds. Narkotyków

i Uzależnienia od Narkotyków,– przyjęcie w 1996 r. porozumienia w sprawie utworzenia Europejskiego

Biura Policji (Europol),– podjęcie 15 października 1999 r. przez Radę Europejską działania zmie-

rzającego do harmonizacji do 2005 r. podstawowych przepisów prawa karnego,w tym do wzajemnego uznawania wyroków sądowych, utworzenia organu współ-działania prokuratorów (Eurojust) oraz zacieśnienia współpracy policji, w tymwprowadzenia wspólnego systemu gromadzenia odcisków palców, ustanowieniawspólnej polityki azylowej i migracyjnej,

– przyjęcie 4 czerwca 1999 r. przez Radę Europejską podczas spotkaniaw Kolonii zalecenia podjęcia prac nad opracowaniem Karty Praw Podstawo-wych Unii Europejskiej. Prace nad Kartą zostały zakończone we wrześniu 2000 r.,a 7 grudnia tego samego roku została ona podpisana przez Radę Europejskąpodczas spotkania w Nicei. Skodyfikowano w niej podstawowe prawa obywateliUE, gwarantowane już w różnych aktach prawa unijnego, a w niektórych przy-padkach je rozszerzono. Karta Praw Podstawowych składa się z 54 artykułów,

29 Europeistyka…, s. 160.30 Zagadnienia zawarte w art. K1 TUE; w wersji traktatu nicejskiego art. 29 TUE.

27

zgrupowanych w 7 rozdziałach, zatytułowanych: godność, wolność, równość,solidarność, prawa obywateli, wymiar sprawiedliwości i postanowienia ogólne.Niektóre sformułowania Karty wzbudzają kontrowersje, gdyż w praktyce trudnobędzie państwom członkowskim zagwarantować przestrzeganie wszystkich jejpostanowień, stąd też nadano jej charakter dokumentu deklaratoryjnego, a niewiążącego.

Na mocy traktatu z Maastricht do dorobku prawnego Unii włączono dotych-czasowe konwencje, które od tego momentu musiały być obligatoryjnie wdro-żone. Nie zastosowano jednak takiego rozwiązania co do porozumień Schengen.Tak więc w początkowych latach funkcjonowania trzeciego filaru współpracaw dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych opierała się głów-nie na aktach uchwalanych wokół umów z Schengen, a faktyczne akty prawneprzyjęte w ramach samego trzeciego filaru miały niewielkie znaczenie. W UniiEuropejskiej uchwalano w tym czasie liczne programy szkoleniowe (Oision,Falcone, Grotious, Daphne, Oddyseus), które nie miały dużego wpływu na po-prawę sytuacji organów ścigania. Poza Unią przyjęto natomiast szereg konwen-cji międzyrządowych, takich jak:

– Konwencja w sprawie ochrony prawnej interesów finansowych WspólnotEuropejskich (konwencja PIF),

– Konwencja w sprawie wykorzystania technologii informatycznych dla po-trzeb celnych (konwencja CIS),

– Konwencja o Europolu,– Konwencja o uproszczonej procedurze ekstradycyjnej między państwami

członkowskimi Unii Europejskiej,– Konwencja o pomocy wzajemnej i współpracy między administracjami

celnymi państw członkowskich Unii Europejskiej (II konwencja neapolitańska),– Konwencja w sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszy Wspólnot Eu-

ropejskich lub funkcjonariuszy państw członkowskich Unii Europejskiej.Dla państw Unii wygodniejsze było uchwalenie szeregu konwencji w formie

umów międzyrządowych zamiast aktów prawa wtórnego w ramach trzeciegofilaru, gdyż pozostawiało to im dodatkowy czas na ratyfikację, co opóźniałowejście w życie tych umów. Taka sytuacja była przyczyną modyfikacji Traktatuo Unii Europejskiej przez traktat amsterdamski.

Do Traktatu o Unii Europejskiej wprowadzono ponadto regulacje dotyczące„ściślejszej współpracy” w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwościw celu umożliwienia włączenia w ramy prawnoorganizacyjne Unii Europejskiejinicjatyw, w których nie uczestniczą wszystkie państwa członkowskie. Na mocyart. 43 TUE (tytuł VII: Postanowienia o wzmocnionej współpracy) państwaczłonkowskie, które zamierzają ustanowić między sobą wzmocnioną współpra-cę, mogą korzystać z instytucji, procedur i mechanizmów przewidzianych Trak-

28

tatem o Unii Europejskiej oraz Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europej-ską, pod warunkiem że współpraca ta:

– zmierza do wspierania celów Unii i Wspólnoty, do ochrony i służenia ichinteresom oraz do wzmacniania ich procesów integracyjnych,

– szanuje traktaty oraz jednolite ramy instytucjonalne Unii,– szanuje dorobek wspólnotowy oraz środki przyjęte na mocy postanowień

traktatów,– pozostaje w granicach kompetencji Unii lub Wspólnoty i nie dotyczy

dziedzin objętych wyłączną kompetencją Wspólnoty,– nie narusza rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej i społecznej,– nie stanowi przeszkody ani dyskryminacji w handlu między państwami

członkowskimi oraz nie zakłóca konkurencji między nimi,– obejmuje co najmniej osiem państw członkowskich,– szanuje kompetencje, prawa i obowiązki państw członkowskich nieuczest-

niczących w niej,– nie narusza postanowień Protokołu włączającego dorobek Schengen w ra-

my Unii Europejskiej,– jest otwarta w stosunku do wszystkich państw członkowskich.Ponadto wzmocniona współpraca może zostać podjęta tylko w ostateczności,

po ustaleniu w ramach Rady UE, że cele współpracy nie mogą zostać osiągniętew rozsądnym terminie przez zastosowanie odpowiednich postanowień traktatów.Jeśli natomiast wzmocniona współpraca jest ustanawiana, pozostaje ona otwartaw stosunku do wszystkich państw członkowskich.

Kolejnym rozwiązaniem z daleko idącymi konsekwencjami było objęciejurysdykcją Trybunału Sprawiedliwości dziedzin włączonych zarówno dopierwszego, jak i do trzeciego filaru. Na podstawie art. 35 TUE Trybunał Spra-wiedliwości Wspólnot Europejskich jest właściwy do orzekania w trybie preju-dycjalnym o ważności i wykładni decyzji ramowych i decyzji, wykładni kon-wencji sporządzonych na mocy tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej orazważności i wykładni środków wykonawczych do tych konwencji. Każdez państw członkowskich ma jednak możliwość uznania właściwości TrybunałuSprawiedliwości do orzekania w trybie prejudycjalnym w wymienionych przy-padkach. Państwo członkowskie, składając oświadczenie wskazuje, że każdy sądtego państwa, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa kra-jowego, może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpa-trzenie w trybie prejudycjalnym pytania podniesionego w sprawie przed nimzawisłej i dotyczącego ważności lub wykładni aktu, o którym mowa w art. 35ust. 1 TUE, jeżeli sąd ten uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wyda-nia wyroku.

Należy również pamiętać, że Trybunał Sprawiedliwości nie jest właściwyw sprawie oceny zgodności z prawem lub proporcjonalności działań policji bądź

29

innych organów ścigania jednego z państw członkowskich ani wykonywaniaprzez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządkupublicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.

W ciągu pięcioletniego okresu od czasu wejścia w życie Traktatu o Unii Eu-ropejskiej państwa członkowskie wypracowały zasady różnych rodzajów polity-ki w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Podpisano sze-reg konwencji, protokołów oraz porozumień, a odpowiednie organy uchwaliłyponad 100 różnego typu deklaracji i decyzji. Utworzono wiele instytucji w celurealizacji poszczególnych rodzajów polityki31.

1.8. TRAKTAT AMSTERDAMSKI

W 1997 r. podpisano traktat amsterdamski, który znacząco zmienił modelfunkcjonowania trzeciego filaru Unii Europejskiej. Traktat ten dał początek ini-cjatywie budowanej w ramach Unii, a mianowicie przestrzeni wolności, bezpie-czeństwa i sprawiedliwości, w której „zagwarantowana jest swoboda przepływuosób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli graniczewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestępczości”(art. 2 TUE)32.

Traktat amsterdamski zmienił kształt współpracy w ramach wymiaru sprawie-dliwości i spraw wewnętrznych. Nastąpiło bowiem przeniesienie części materiimiędzyrządowego trzeciego filara do pierwszego. Uwspólnotowiono politykę wi-zową, azylową i migracyjną (obecnie w tytule IV Traktatu ustanawiającegoWspólnotę Europejską), kontrolę osób na granicach zewnętrznych Unii Europej-skiej (dorobek Schengen33 włączono do acquis communautaire) oraz współpracęcelną i sądową w sprawach cywilnych. Natomiast w zrekonstruowanym trzecimfilarze pozostała szeroko rozumiana problematyka współpracy policyjnej i są-dowej w sprawach karnych. Nastąpiła w związku w tym zmiana nazwy trzeciegofilaru na współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych.

W załączniku do protokołu dołączonego do traktatu amsterdamskiego stronyponadto określiły, co zalicza się do acquis Schengen34:

– układ z Schengen z 14 czerwca 1985 r.,– porozumienie wykonawcze z 19 czerwca 1990 r.,

31 Z.M. Doliwa-Klepacki, op. cit., s. 658.32 Prawo Unii Europejskiej…, s. 385.33 Dokonano tego na podstawie protokołu B.2 do traktatu amsterdamskiego oraz decyzji Rady

z 20 maja 1999 r.34 E. Dynia, op. cit., s. 167.

30

– konwencja dublińska określająca państwo odpowiedzialne za badaniewniosku o azyl złożonego w jednym z państw członkowskich Wspólnoty, podpi-sana 15 czerwca 1990 r.,

– umowy akcesyjne i protokoły do tych umów dotyczące przystąpienia:Włoch z 27 listopada 1990 r., Hiszpanii i Portugalii z 25 czerwca 1991 r., Grecjiz 6 listopada 1992 r., Austrii z 28 kwietnia 1995 r., Danii, Finlandii i Szwecjiz 19 grudnia 1996 r.,

– wszystkie regulacje prawne dotyczące Europolu,– deklaracje i decyzje wydawane przez Komitet Wykonawczy powołany

w porozumieniu wykonawczym z 1990 r. (Schengen II), jak również akty przy-jęte przez organy, którym Komitet Wykonawczy udzielił kompetencji decyzyj-nych dla wdrożenia porozumienia wykonawczego.

W maju 1999 r. zostały wydane dwie decyzje porządkujące funkcjonowaniedotychczasowego dorobku Schengen. W decyzji 1999/435/WE wymieniono do-kumenty składające się na acquis Schengen. W decyzji 1999/436/WE określonopodstawy prawne poszczególnych elementów składowych dorobku Schengen35.

Wielka Brytania i Irlandia jako państwa nieobjęte porozumieniem z Schen-gen na mocy protokołu nie są związane dorobkiem Schengen. Mogą jednakw każdej chwili wyrazić wolę przyjęcia niektórych rozwiązań z niego wynikają-cych. Dania z kolei zastrzegła sobie, że będzie nadal związana umowamiz Schengen jako umowami międzynarodowymi (wykluczając zasadę prymatui skutku bezpośredniego). Jest to powód niestosowania wobec Danii przypad-ków objętych art. 62 TWE36.

Dla państw kandydujących do Unii Europejskiej uczestnictwo w formiewspółpracy, jaką jest acquis Schengen, jest obowiązkowe. Protokół w art. 8przewidywał bowiem, że wszystkie państwa kandydujące do Unii będą musiałyzaakceptować całość tego dorobku. Są one w związku z tym zobligowane doprzyjęcia tego acquis w negocjacjach akcesyjnych, nie dysponują więc swobodąwyboru, jaka przysługuje Wielkiej Brytanii i Irlandii37. Dorobek obejmujący za-sady i regulacje związane m.in. z polityką wizową, azylową, współpracą policji,wymiaru sprawiedliwości i wymiany informacji powinien być automatyczniezaakceptowany przez państwa kandydujące do Unii możliwie jeszcze w okresieprzedczłonkowskim38.

Inną ważną zmianą wynikającą z traktatu amsterdamskiego było uzupełnie-nie art. 6 TUE, dotyczącego poszanowania praw podstawowych w państwachczłonkowskich zgodnie z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawo-

35 Europeistyka…, s. 161.36 Ibidem.37 E. Dynia, op. cit., s. 168.38 Ibidem.

31

wych wolności Rady Europy oraz wspólnymi tradycjami konstytucyjnymipaństw członkowskich, jako ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, nowymart. 7 TUE, w którym zamieszczono klauzulę sankcyjną wobec państw człon-kowskich Unii winnych „poważnego naruszenia” zasad „wolności, demokracji,poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności i praworządności”.

Warto zaznaczyć, że zgodnie z traktatem amsterdamskim państwom dodat-kowo przysługiwał 5-letni okres przejściowy, w którym decyzje co do przenie-sionych rodzajów polityki i projektów ustalonych podczas szczytu w Tamperemiały być uchwalane jednomyślną decyzją Rady Unii Europejskiej, a zatem we-dług starego systemu.

1.9. AGENDA Z TAMPERE

Agenda z Tampere została przyjęta na szczycie w Tampere w dniach 15–16października 1999 r. Szczyt ten okazał się szczególnie istotnym etapem w two-rzeniu obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Został na nim opra-cowany program działań, które powinna podjąć Unia Europejska, by stworzyć„europejską przestrzeń prawną”. Miało temu służyć:

– opracowanie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej,– określenie zadań Unii, by stworzyć obszar wolności, bezpieczeństwa i spra-

wiedliwości,– rozwijanie kontaktów i powiązań z organizacjami i państwami trzecimi39.Agenda z Tampere jest swoistym harmonogramem działań związanych z wy-

konaniem postanowień traktatu amsterdamskiego w zakresie problematyki obję-tej tytułem IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i tytułem VITraktatu o Unii Europejskiej. Szczyt Rady poświęcony był wyłącznie proble-mom dawnego trzeciego filaru. Agenda z Tampere została podzielona na 4 części:

– pierwsza część dotyczyła problemu azylu i migracji, a więc tych rodzajówpolityki, które zostały przeniesione do tytułu IV Traktatu ustanawiającego Wspól-notę Europejską. W tej części wskazano na potrzebę utrzymywania dobrych sto-sunków z państwami pochodzenia imigrantów i stworzenia wspólnego europej-skiego systemu azylowego;

– w części drugiej odniesiono się do koncepcji europejskiego obszaru spra-wiedliwości, która miała wzmacniać współpracę pomiędzy wymiarami sprawie-dliwości poszczególnych państw i harmonizować przepisy z tym związane;

39 Europeistyka…, s. 161.

32

– część trzecia dotyczyła stworzenia narodowych programów przeciwkoprzestępczości zorganizowanej;

– ostatnia część to przede wszystkim odniesienie do bliższego związaniatrzeciego filaru z drugim filarem.

Spotkanie w Tampere miało wymiar historyczny. Po raz pierwszy w dziejachUnii Europejskiej odbyło się nadzwyczajne posiedzenie na szczycie poświęconewspółpracy w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Cowięcej, szczyt ten był niezwykle starannie przygotowany i poprzedzały go dwaposiedzenia robocze, wiosną pod prezydencją niemiecką i jesienią pod prezy-dencją fińską40. Konkluzje z posiedzenia w Tampere określały priorytety działańUnii na okres bezpośrednio następujący po wejściu w życie traktatu amsterdam-skiego we wszystkich dziedzinach objętych trzecim filarem.

Należy zaznaczyć, że reformy z Tampere wdrażane były z większym pośpie-chem i entuzjazmem dopiero po tragicznych w skutkach zamachach terrory-stycznych. Wydarzenia te uświadomiły przywódcom państw, jakie znaczenie maskuteczna polityka współpracy policyjnej i sądowej dla bezpieczeństwa obywa-teli. Mimo to 5 lat po wejściu w życie traktatu amsterdamskiego i jednocześniewygaśnięciu klauzuli przejściowej nie wszystkie zadania przewidziane w Agen-dzie zostały w pełni zrealizowane, głównie w zakresie polityki azylowej, ratyfi-kacji przez państwa konwencji trzeciego filaru oraz przyjmowania środkówprawnych usprawniających postępowania sądowe.

DZIEDZINA AZYLU I POLITYKI MIGRACYJNEJ

W zakresie azylu i polityki migracyjnej państwa członkowskie wypowie-działy się za dalszym ograniczaniem postępowań azylowych i zaostrzeniemwalki z nielegalną imigracją. Rada Europejska wezwała państwa do zacieśnieniadwustronnej współpracy w zakresie zwalczania nielegalnej imigracji. Podkre-ślono szczególne znaczenie transferu technologii i wymiany programów. Nowapolityka Unii ma ponadto obejmować środki związane z daleko idącą pomocąw zwalczaniu bezrobocia, polepszaniem warunków życia i demokratyzacją państwpochodzenia potencjalnych uchodźców. Istotną rolę powinno odgrywać ujedno-licenie zasad procedur azylowych, które ma doprowadzić do wprowadzeniawspólnych zasad przyznawania statusu uchodźcy. Państwa członkowskie zobo-wiązały się także do uzgodnienia katalogu praw przysługujących legalnym imi-grantom, opartego na prawach obywateli UE. Działaniom tym ma towarzyszyćszeroko zakrojony program zwalczania rasizmu i ksenofobii. Rada Europejskama zachęcać Radę Unii Europejskiej do zawierania z państwami trzecimi umów

40 Prawo Unii Europejskiej…, s. 124.

33

readmisyjnych, które mają stanowić istotny element zwalczania nielegalnej mi-gracji. Nie udało się natomiast w ramach szczytu w Tampere wypracować kryte-riów dopuszczania imigrantów z państw trzecich ani też postulowanego od wielulat przez RFN, ponoszącego główny ciężar utrzymania imigrantów i potencjal-nych uchodźców, wyrównania obciążeń z tym związanych, a zwłaszcza przeję-cia części kosztów przez inne państwa członkowskie41.

EUROPEJSKA PRZESTRZEŃ PRAWNA

Drugą dziedziną pozostającą w sferze zainteresowania szczytu było utwo-rzenie tzw. europejskiej przestrzeni prawnej. Rada Europejska podkreśliła ko-nieczność zapewnienia lepszego dostępu obywateli do wymiaru sprawiedliwościw UE, związaną z zamiarem ogólnego polepszenia sytuacji prawnej obywateliunijnych. Z dużą dokładnością określono również środki zmierzające do tegocelu. Komisja Europejska otrzymała zadanie przygotowania poradnika dla oby-wateli Unii, obejmującego najważniejsze informacje na temat poszczególnychporządków prawnych. Istotną rolę powinny odgrywać procedury ustawodawcze,mające doprowadzić do stworzenia skutecznego systemu pomocy finansowej narzecz opłacania kosztów sądowych, a także (do czego została zobowiązana Ra-da) do wprowadzenia jednolitych zasad uproszczonego i przyspieszonego postę-powania sądowego w sprawach konsumenckich i prawa handlowego. Przewi-dziano również określenie minimalnego standardu uprawnień ofiar przestępstww postępowaniu sądowym, w tym zwłaszcza dostępu ofiar do wymiaru sprawie-dliwości oraz zapewnienia prawa do uzyskania zadośćuczynienia. W istotnejkwestii międzynarodowego postępowania cywilnego oraz uznawania i wykony-wania orzeczeń sądowych zarysowały się dwa stanowiska. Francja proponowaładaleko idące ujednolicenie procedur sądowych, podczas gdy rząd brytyjski wy-powiedział się za szeroko zakrojonym wzajemnym uznaniem orzeczeń. To dru-gie stanowisko uzyskało poparcie większości uczestników szczytu. Wyrazemtego stały się m.in. trzy rozporządzenia cywilnoprawne, przyjęte przez Radęw maju 2000 r. Rada wezwała wszystkie państwa członkowskie do ratyfikowa-nia w możliwie szybkim terminie konwencji ekstradycyjnych (projekty z lat1995 i 1996), a także do odformalizowania procedur ekstradycyjnych pomiędzypaństwami członkowskimi42.

41 Ibidem, s. 125.42 Ibidem, s. 125–126.

34

ZWALCZANIE PRZESTĘPCZOŚCI ZORGANIZOWANEJ

Trzecią dziedziną współdziałania państw członkowskich, w której odnoto-wano konkretne decyzje, jest zwalczanie przestępczości zorganizowanej. Zapro-ponowano wprowadzenie dwóch nowych rozwiązań instytucjonalnych: systemuEurojust43 oraz Europejskiej Akademii Policyjnej. Zadaniem pierwszej jest ko-ordynacja działań prokuratury krajowej poszczególnych państw, połączona z pro-wadzeniem postępowań śledczych oraz załatwianiem wniosków w zakresie po-mocy prawnej. Instytucja ta ma w swojej działalności korzystać z materiałówprzygotowywanych w ramach Europolu. Wprawdzie postępowanie sądowe nadalbędzie odbywać się na podstawie prawa krajowego poszczególnych państwczłonkowskich, to jednak Eurojust może być traktowany jako pierwszy krokw kierunku utworzenia europejskiej agencji sądowej, zajmującej się zwalcza-niem przestępczości transgranicznej. Zadaniem Akademii jest szkolenie wyż-szych urzędników krajowych organów śledczych. W ramach szczytu nie udałosię z przyczyn politycznych zharmonizować krajowych systemów prawa karne-go, jednak ustalono konieczność ujednolicenia przynajmniej niektórych defini-cji, przesłanek określonych czynów oraz sankcji w zakresie przestępczości fi-nansowej (włączając fałszerstwo euro), handlu narkotykami, handlu ludźmi orazprzestępczości przeciwko środowisku. Podstawą dla działań w tym zakresie po-winien być art. 31 TUE, a także zasada wzajemnego uznawania ważności orze-czeń sądowych i czynności śledczych. Zobowiązano również Radę i ParlamentEuropejski do przyjęcia w możliwe krótkim terminie opracowanej przez Komi-sję Europejską dyrektywy o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy, upo-ważniającej instytucje śledcze do uzyskania informacji finansowych nawet z na-ruszeniem przepisów o tajemnicy bankowej44.

WSPÓŁPRACA Z PAŃSTWAMI TRZECIMI

Znaczącym sukcesem posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere stało sięotwarcie drogi dla daleko idącej i szeroko zakrojonej współpracy z państwamitrzecimi w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. W grudniu2001 r. odbyło się posiedzenie Rady poświęcone realizacji postanowień z Tampe-re. Tymczasem już na posiedzeniu Rady Ministrów Sprawiedliwości w Luksem-burgu w październiku 1999 r. zajęto się praktyczną realizacją decyzji z Tampere.Decyzje dotyczyły przede wszystkim współpracy policyjnej. Uznano zwłaszcza za

43 Utworzone decyzją Rady 2000/799/JHA z 14 grudnia 2000 r.; Dz.Urz. WE z 2000 r., L 324.44 Prawo Unii Europejskiej…, s. 126.

35

konieczne wprowadzenie stałych, regularnych konferencji szefów wydziałów ope-racyjnych policji państw członkowskich. Podkreślono konieczność przyspieszeniautworzenia systemu Eurojust jako złożonego z przedstawicieli państw członkow-skich (po jednym z każdego państwa) organu o charakterze prokuratorskim, mają-cego wspierać Europol w koordynowaniu prowadzonych działań. Ponadto Radazaapelowała o przyspieszenie prac legislacyjnych nad rozporządzeniem o Euroda-cu oraz nad ratyfikowaniem konwencji unijnych, zwłaszcza w kwestiach ekstra-dycyjnych45.

Szczyt z Tampere dowiódł, że przekazanie pewnych kompetencji na rzeczWspólnoty Europejskiej miało charakter zabiegu formalnego, a wspomnianeśrodki nadal są traktowane jako związane ze współpracą policyjną, spraw we-wnętrznych i sądową. Najważniejszym skutkiem zaistniałej sytuacji jest dyspo-nowanie przez instytucje unijne uprawnieniami do działania we wszystkichdziedzinach dotyczących tej współpracy objętych traktatami. Natomiast w za-skakująco małym zakresie uwzględniono w konkluzjach Rady kwestie rozsze-rzenia Unii Europejskiej, do którego odwołano się jedynie przy kilku sugestiachdotyczących niektórych form współpracy. Na uwagę zasługuje też zauważenieprzez Radę konieczności włączenia problematyki współpracy w dziedzinie sprawwewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości do instrumentów wspólnej politykizagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnotowych, dotyczących aspektów mię-dzynarodowych (wspólnych strategii i umów międzynarodowych)46.

1.10. TRAKTAT NICEJSKI

Traktat nicejski, podpisany 26 lutego 2001 r., nie wprowadził żadnych istot-nych zmian w trzecim filarze. Do tytułu IV Traktatu o Unii Europejskiej (art. 29TUE) włączył postanowienia dotyczące Europejskiego Urzędu ds. WspółpracySądowej (Eurojust).

Artykuł 29 TUE w wersji przyjętej w traktacie amsterdamskim określa cele,zadania, środki oraz metody współpracy organów ścigania i organów wymiarusprawiedliwości. Na mocy traktatu nicejskiego artykuł ten uległ rozszerzeniui przewiduje kolejną możliwość dla prowadzonej już współpracy w sprawachkarnych – współpracę poprzez Eurojust. Mechanizmy realizacji celów w trzecim

45 Ibidem, s. 127.46 Ibidem.

36

filarze, określone w art. 29 TUE, oparte są na: „ściślejszej współpracy organówsądowych oraz innych właściwych organów w Państwach Członkowskich, w tymwspółpracy za pośrednictwem Europejskiej Jednostki Współpracy Sądowej(Eurojust), zgodnie z postanowieniami artykułów 31 i 32”.

Uzupełnienie wprowadzono także do art. 31 ust. 1 oraz ust. 2 stanowiąc, że:„1. Wspólne działanie w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach kar-

nych obejmuje między innymi:a) ułatwianie i przyspieszanie współpracy między ministerstwami i orga-

nami sądowymi lub odpowiednimi organami Państw Członkowskich, w tym,w miarę potrzeby współpracy za pośrednictwem Eurojust, w zakresie procedurysądowej i wykonywania orzeczeń;

b) ułatwianie ekstradycji między Państwami Członkowskimi;c) zapewnianie, w zakresie niezbędnym do usprawnienia tej współpracy,

zgodności norm stosowanych w Państwach Członkowskich;d) zapobieganie sporom o właściwość między Państwami Członkowskimi;e) stopniowe przyjmowanie środków ustanawiających minimalne normy do-

tyczące znamion przestępstw i kar w dziedzinach przestępczości zorganizowa-nej, terroryzmu i nielegalnego handlu narkotykami.

2. Rada wspiera współpracę za pośrednictwem Eurojust przez:a) umożliwienie Eurojust właściwej koordynacji działań pomiędzy krajo-

wymi organami ścigania Państw Członkowskich;b) popieranie wspomagania przez Eurojust dochodzeń w sprawach karnych

w sprawach poważnej przestępczości transgranicznej, zwłaszcza w ramach prze-stępczości zorganizowanej, ze szczególnym uwzględnieniem analiz przeprowa-dzonych przez Europol;

c) ułatwianie ścisłej współpracy między Eurojust i Europejską Siecią Sądo-wą, zwłaszcza w celu ułatwienia wykonania wniosków o udzielenie pomocyprawnej i realizacji wniosków o ekstradycję”.

Jak zauważa A. Gruszczyk, powyższe postanowienia „podkreślają wagę,jaką państwa członkowskie przywiązują do skutecznej współpracy policji,prokuratury i sądów w celu zwalczania przestępczości zorganizowanej. Mimoistniejących różnic w prawie karnym poszczególnych państw Eurojust stwarzanadzieję, że ścisłe funkcjonalne powiązanie organów wymiaru sprawiedliwościprzyniesie widoczne rezultaty w przeciwdziałaniu i zwalczaniu stale rosnącejprzestępczości, szczególnie tej, która przybiera zorganizowane formy między-narodowe”47.

Przyjęcie nowych członków wymusiło na Unii Europejskiej także zmianękoncepcji polityki w kwestii zewnętrznej. W związku z poszerzaniem granic na

47 A. Gruszczak, III filar Unii Europejskiej po Traktacie Nicejskim [w:] Traktat Nicejski, podred. A. Podrazy, Towarzystwo Naukowe Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, Fundacja Roz-woju KUL, Lublin 2001, s. 190.

37

zachód konieczne jest podpisywanie umów z krajami, które są bezpośrednimisąsiadami. Podobnie jak w latach 90. XX w., polityka UE oddziałuje na krajesąsiadujące, zwłaszcza te ubiegające się o członkostwo. Jednocześnie Unia ocze-kuje także współpracy ze strony państw niebiorących udziału w procesie inte-gracji, negocjując umowy o readmisji dotyczące imigracji i azylu z krajamiAfryki, Azji i Pacyfiku.

1.11. PROGRAM HASKI

Program haski został przyjęty przez Radę Europejską podczas szczytuw dniach 4–5 listopada 2004 r. Program ten, po niezrealizowaniu w pełni zadańAgendy z Tampere podczas 5-letniego okresu przejściowego przewidzianegoprzez traktat amsterdamski, miał być nowym wieloletnim planem wzmocnieniaunijnej przestrzeni wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W tym wypadkunacisk położono głównie na walkę z terroryzmem oraz kontynuację budowywspólnego europejskiego systemu azylowego. Określono 10 priorytetów, na któ-rych powinna opierać się współpraca w ciągu następnych 5 lat. Należą do nich:

– prawa podstawowe oraz obywatelstwo,– walka z terroryzmem,– migracje,– granice wewnętrzne i zewnętrzne oraz wizy,– wspólny obszar azylowy,– integracja cudzoziemców,– ochrona prywatności i bezpieczeństwo informacyjne,– przestępczość zorganizowana,– wymiar sprawiedliwości w sprawach cywilnych i karnych,– obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.Warto zauważyć, że założenia programu haskiego formułowane w 2004 r.

nadal są aktualne.W ostatnich latach przyjęto wiele konkretnych działań w zakresie wymiaru

sprawiedliwości i spraw wewnętrznych zmierzających do ich europeizacji.W dalszym ciągu polityka w tym obszarze opiera się jednak na współpracy mię-dzyrządowej. Ponadto, z uwagi na występujące stałe napięcia w tym zakresie,istnieje wiele wyzwań, którym kraje Unii Europejskiej muszą w najbliższymczasie sprostać48.

48 Unia Europejska..., s. 411.