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El Sistema de Competencias Municipales ESCUELA DE GOBIERNO Y TRANSFORMACIÓN PÚBLICA DR. PEDRO TORRES ESTRADA
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Aug 25, 2018

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El Sistema de Competencias Municipales

ESCUELA DE GOBIERNO Y TRANSFORMACIÓN PÚBLICA

DR. PEDRO TORRES ESTRADA

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La importancia de conocer el sistema de competencias

• El problema del diseño de la política pública

• Los efectos de las políticas públicas no apegadas a derecho

• El activismo judicial de los particulares

• Revisar no solo el fondo sino también el proceso

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El marco de referencia para identificar la competencia

• El municipio es orden de gobierno al mismo nivel que la federación y los estados.

• Competencias de la federación, las reservadas a los estados, las competencias municipales.

• Las competencias concurrentes y darle seguimiento al Plan Municipal.

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El presidente municipal

• El Presidente Municipal tiene a su cargo la representación delAyuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo.

• Las características jurídicas y políticas de los municipios

• Los sistemas electorales (gobernabilidad vs. representatividad).

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Sistema competencial de los municipios mexicanos un repaso

por las reformas en la constitución

• Reformas y adiciones al Artículo 115 desde 1917 hasta 1983

• 1928 el municipio del Distrito Federal el cual pasó a ser regencia delGobierno y cuyo titular fue elegido directamente por el Presidente de laRepública hasta las elecciones de 1997.

• 1933 nueva etapa política para el municipio al instaurar la no-reeleccióninmediata a todos los miembros del Ayuntamiento que sean elegidosdirectamente, como el presidente municipal, los regidores y el síndico, paraun período inmediato.

• 1933 en su fracción segunda se le agrega lo siguiente: “y no habrá ningunaautoridad intermedia entre éste (el municipio) y el Gobierno del Estado.

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Controversia Constitucional 54/96 Aguililla vs Gobernador del Estado de

Michoacán

1. Se considera como autoridades intermedia aquella, que siendo ajena al Estado y al Municipio, se instituye para conocer de los asuntos propios de los dos niveles de gobierno, cuando estos asuntos, por su materia, le corresponden a ambos.

2. Se considera que la autoridad intermedia es aquella que, cualquiera que sea su origen o denominación, lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales, o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento. Que tenga facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión.

3. Considerar como tal a la que impida la comunicación directa entre el Gobierno del Estado y el Municipio.

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Reforma y adiciones al Artículo 115 desde 1917 hasta 1983

• 1947 en las elecciones municipales votarán las mujeres, en igualdad decondiciones que los varones, con el derecho de votar y ser votadas.

• 1976 Capacidad de planeación urbana.

• 1977 Representación proporcional en los municipios mayores de 300, 000habitantes.

• 1983 facultades a los congresos de los estados para la desaparición osuspensión de Ayuntamientos y para suspender o revocar el mandato dealguno de sus miembros siempre y cuando hubiesen sido “oídos” por elCongreso Local.

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Controversia Constitucional 51/2002, promovida por el Municipio de Santiago Amoltepec Sola de Vega, Estado

de Oaxaca, en contra del Poder Legislativo, del Poder Ejecutivo y del Secretario General de Gobierno, todos del Estado de Oaxaca

• La controversias constitucional protege el fondo de la suspensión o desaparición (artículo 14 y 16 constitucionales).

• Revisar también que haya tenido el suficiente tiempo para defenderse.

• La controversia procede la suspensión contra el decreto.

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Reforma y adiciones al Artículo 115 desde 1917 hasta 1983

• “Los municipios están investidos de personalidad jurídica, ymanejarán su patrimonio conforme a la ley.”

• En esta misma fracción se le asigna competencia reglamentaria a losAyuntamientos para ordenar lo relativo al bando de policía y buengobierno y todas las demás competencias que en esta mismareforma le asignara la fracción III y que son las siguientes áreas:• Agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados, centrales

de abastos, panteones, rastros, calles, parques y jardines, seguridad pública ytránsito y las demás que las legislaturas de los estados según las condicionessocio económicas y financiero- administrativas de los municipios (se puedeampliar el catalogo de competencias).

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Municipios: Contenido y alcance de su facultad reglamentaria

• A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esferacompetencial de los Municipios en lo relativo a su facultad reglamentariaen los temas a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivadode aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normasreglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, quefunciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de laConstitución Federal y de los expedidos por los Gobernadores de losEstados, en los cuales la extensión normativa y su capacidad de innovaciónestá limitada, pues el principio de subordinación jerárquica exige que elreglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle,complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación ymedida;

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Municipios: Contenido y alcance de su facultad reglamentaria

• b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen unamayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generalesestablecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectosespecíficos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permiteadoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referentea su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en larelación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas,biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los Municipios debenser iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se logra con la emisión de las basesgenerales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el derecho, derivado de laConstitución Federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que seconsigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II.

• Clave: P./J. , Núm.: 132/2005

• Controversia constitucional 14/2001. Municipio de Pachuca de Soto, Estado de Hidalgo. 7 de julio de 2005.

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Reforma y adiciones al Artículo 115 desde 1917 hasta 1983

• En lo referente a la hacienda municipal, se le designan al municipioimpuestos como el de la propiedad inmobiliaria

• (1)En materia de presupuestos, los Ayuntamientos aprobarán el de egresosmientras que el de ingresos será aprobado por las legislaturas de losestados y las cuentas públicas también serán revisadas por el Congresolocal

• 1987 “Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representaciónproporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los municipios.”

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(2) La importancia de los regidores de oposición (reforma de 1987)

• Controles intra-orgánicos.

• Controles inter-orgánicos.

• Controles supra-orgánicos.

• Controles políticos.

• Controles jurídicos.

• Controles sociales.

• Si bien no se configuro un eficaz control político si activa controles sociales que pueden controlar al poder (la reforma de 1987).

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Modificaciones del Artículo 115 producidas por la reforma de

23 de diciembre de 1999

I. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elecciónpopular directa, integrado por un presidente municipal y el número deregidores y síndicos que la ley determine. La competencia que estaConstitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por elAyuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermediaalguna entre éste y el Gobierno del Estado.

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Gobernar

• Administrar: significa realizar los actos mediante los cuales los órganos delpoder ejecutivo atienden a la concretización de los servicios públicos oconjunto de actos que no comprometen gravemente el porvenir noarriesgado, encaminados a conservar el objeto administrado de acuerdocon la ley, y al no poder disponer libremente se concretan a laadministración de los servicios asignados por las leyes y su sentido es másfuncional y técnico.

• Gobernar: el derecho del municipio a resolver, con medios propios y laparticipación de una representación popular democráticamente elegida, yen el marco de las leyes, todos los asuntos de la comunidad local.

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Modificaciones del Artículo 115 producidas por la reforma de

23 de diciembre de 1999

Adición a la fracción segunda, en el inciso a) se agrega lo siguiente:

• El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

• (1) Las bases generales de la administración pública y del procedimientoadministrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos paradirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, consujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.

Adición a la fracción segunda en su inciso b) donde se agrega lo siguiente:

• (2)“Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes delos miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afectenel patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o conveniosque comprometan al municipio por un plazo al mayor al período delAyuntamiento.

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1.- Caso San Pedro Garza García vs. Congreso del Estado 46/2002

2.- Controversia constitucional 19/2001, promovida por el municipio de Sta. Catarina, N.L. El 14 de junio de 1999 el Congreso de la Unión dictamina sobre las reformas al 115 constitucional.

“El Estado de Nuevo León y sus Municipios tienen derecho a adquirir, poseer y administrar bienes raíces, y esta clase de bienes sólo podrán enajenarse, gravarse o desincorporarse cualquiera que sea su origen, su destino y carácter MEDIANTE DECRETO DEL CONGRESO DEL ESTAO QUE ASÍ LO AUTORICE.

• “”los convenios mediante los cuales se comprometa el libre uso de los bienes inmuebles municipales, SE SUJETARÁN A LOS TÉRMINOS QUE FIJEN LAS LEYES y requerirán de la aprobación de las dos terceras partes de los integrantes de los Ayuntamientos”.

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• Segundo. Inconstitucionalidad e invalidez de lo establecido en elpárrafo final del artículo 128 de la CPENL.

• Reza así: “Los Ayuntamientos acordarán anualmente lasremuneraciones para sus integrantes de acuerdo a loslineamientos que determine la ley y las someterán al Congresodel Estado para su aprobación o rechazo”.

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Modificaciones del Artículo 115 producidas por la reforma de

23 de diciembre de 1999

Adición a la fracción segunda, en la que se agrega el inciso d) y e):

• d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma sufunción o servicio municipal cuando, al no existir el conveniocorrespondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que setrate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos. En este caso, seránecesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada porcuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

• e) las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten conbandos o reglamentos correspondientes.

• Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan losprocedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que sepresenten entre los municipios y el gobierno del Estado, o entre aquellos,con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores

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Modificaciones del Artículo 115 producidas por la reforma de

23 de diciembre de 1999• III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios siguientes:

• Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición final de residuos;

• ........

• Limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos;

• ......

• ......

• ......

• Calles, parques y jardines y su equipamiento;

• Seguridad pública, en los términos del articulo 21 de esta Constitución, policíapreventiva municipal y tránsito;

• ......

• sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o laprestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por lasleyes federales y estatales. (La negrita es nuestra)

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Servicios públicos considerados como estratégicos. Son constitucionales los Artículos 62, fracción V, y 79 de

la Ley Municipal para el Estado de Aguascalientes que señalan que para su concesión los Ayuntamientos

requieren autorización de la legislatura.

• Si bien es cierto que los Municipios deberán prestar las funciones yservicios públicos que enumera la fracción III del artículo 115 de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin que talatribución pueda vedarse o restringirse por las autoridades estatales,también lo es que en el desempeño de tales funciones y servicios losMunicipios deben observar lo dispuesto en las leyes federales y en laslocales. En ese tenor, los artículos 62, fracción V y 79 de la Ley Municipalpara el Estado de Aguascalientes son constitucionales al disponer que parala concesión de los servicios públicos considerados como estratégicos, losAyuntamientos requieren autorización de la legislatura local, toda vez queésta se encuentra facultada por la Constitución Federal para obligar a losMunicipios que desean concesionar un servicio público, a que presentenpreviamente su solicitud a la propia legislatura y, además, obtengan suautorización.

• Clave: P./J. , Núm.: 28/2006

• Controversia constitucional 104/2003. Municipio de Aguascalientes, Estado de Aguascalientes. 11 de julio de 2005.

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Modificaciones del Artículo 115 producidas por la reforma de

23 de diciembre de 1999

Los municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y

asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor

ejercicio de las funciones que le correspondan. En este caso y tratándose de la

asociación de dos municipios de dos o más Estados, deberán contar con la

aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo, cuando a

juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con

el Estado respectivo para que éste, de manera directa o a través del organismo

correspondiente, se haga cargo de forma temporal de alguno de ellos, o bien se

presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

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Modificaciones del Artículo 115 producidas por la reforma de

23 de diciembre de 1999

• las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer

las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán

exenciones en relación con la misma. Las leyes estatales no establecerán

exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de

dichas contribuciones. Solo estarán exentos los bienes de dominio público

de la Federación, de los Estados y los municipios, salvo que tales bienes

sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo

cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de

su objeto público.

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Hacienda municipal. Los artículos 18, fracción vii, y 19, último párrafo, de la Ley de Ingresos del municipio de

Morelia, Michoacán, para 2006, al establecer supuestos de exención, transgreden la fracción iv del artículo 115

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Los citados preceptos legales, al establecer supuestos de exención a losderechos por expedición y revalidación de licencias para la colocación deanuncios publicitarios, transgreden el artículo 115, fracción IV, de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque el Municipiode Morelia no propuso esas exenciones en su iniciativa y la Legislatura delEstado no expuso en el procedimiento legislativo algún argumento parajustificar su inclusión, lo que genera un perjuicio a la hacienda públicamunicipal, pues afecta la recaudación que se tenía contemplada y altera lainiciativa del Municipio sin motivación alguna. Además, la violación almencionado precepto constitucional se corrobora si se tiene presente que lascontribuciones obtenidas por el Municipio con motivo de los serviciosprestados están protegidas por el principio de reserva de fuentes y que suexención está prohibida por el artículo 115, fracción IV, inciso c), segundopárrafo, de la Constitución Federal.

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Modificaciones del Artículo 115 producidas por la reforma de

23 de diciembre de 1999

• Los Ayuntamientos, en el ámbito de sus competencias, propondrán a laslegislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos,contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo yconstrucciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobrela propiedad inmobiliaria. (1)

• Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de losmunicipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestosde egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en los ingresosdisponibles.

• Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos de formadirecta por los Ayuntamientos, o bien, por quienes ellos autoricen, conformea la ley. (2)

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Predial municipal. La omisión legislativa absoluta de los congresoslocales respecto del cumplimiento de la obligación impuesta en el

artículo quinto transitorio de la reforma de 1999, al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vulnera tanto

al citado dispositivo transitorio como al propio precepto constitucional.

La facultad conferida a las Legislaturas Estatales en el citado preceptotransitorio del Decreto por el que se declara reformado y adicionado elartículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999,para que en coordinación y a propuesta de los Municipios respectivosadopten las medidas conducentes sobre la actualización de los valoresunitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribucionessobre la propiedad inmobiliaria, antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002,constituye una facultad de ejercicio obligatorio en tanto deriva de unmandato expreso del órgano reformador de la Constitución Federal. En esesentido, el hecho de que algún Congreso Local que haya recibido la propuestarelativa no se pronuncie al respecto, vulnera tanto al artículo quintotransitorio señalado como al propio 115 constitucional, pues con dichaomisión absoluta se impide que las disposiciones de la Carta Magna seanplenamente eficaces.• Clave: P./J. , Núm.: 12/2006

• Controversia constitucional 14/2005. Municipio de Centro del Estado de Tabasco.

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Cuenta pública. El hecho de que el informe técnico que rinda la entidad de fiscalización superior del Estado de Zacatecas no obligue a la legislatura

a aprobar o rechazar en sus términos aquélla, no la exime de acatar el principio de legalidad previsto en el artículo 16 de la Constitución Federal

• “Es decir, la sujeción al principio de legalidad del acto de aprobación de la

cuenta pública, aleja la posibilidad de que una decisión de carácter

eminentemente técnico se torne en una decisión política guiada por la afinidad

política del Ayuntamiento auditado y de la mayoría de la Legislatura Local, o en

una cuestión sujeta a negociación política, vicios que afectan la credibilidad de

la actividad estatal y que pueden poner en riesgo la gobernabilidad”.

• Clave: P./J. , Núm.: 19/2004 Controversia constitucional 12/2003. Municipio de

Río Grande, Estado de Zacatecas. 20 de enero de 2004.

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Obras públicas y servicios relacionados con las mismas. El artículo 73, segundo párrafo, de la Ley relativa del Estado de

Tabasco vigente, transgrede el principio de libre administración hacendaria.

• El citado precepto al limitar la ejecución de obras públicas por administracióndirecta al 5% de la inversión física total autorizada a los Municipios para obraspúblicas o del monto anual de los servicios relacionados con las mismas encada ejercicio presupuestal, según sea el caso, transgrede el principio de libreadministración hacendaria contenido en el artículo 115, fracción IV, de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues no obstante queconforme al artículo 1o. de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionadoscon las Mismas del Estado de Tabasco, las indicadas obras se realizan, entreotros, con recursos propios del Municipio (también con cargo parcial o total afondos del Gobierno del Estado y con los provenientes de aportacionesfederales y transferencia de fondos), que están sujetos al régimen de libreadministración hacendaria, el segundo párrafo del artículo 73 de la Ley citadapredetermina la forma en que los Municipios emplearán sus recursos pararealizar las obras públicas, desconociendo el derecho que tienen para decidirno sólo el destino de aquéllos, sino también la forma de ejercerlos pararacionalizar el gasto público.

• Clave: P./J., Núm.: 36/2007

• Controversia constitucional 24/2006. Municipio de Cunduacán, Estado de Tabasco. 4 de diciembre de 2006.

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Modificaciones del Artículo 115 producidas por la reforma de

23 de diciembre de 1999

• b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

• Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cualesdeberán estar en concordancia con los planes generales de la materia.Cuando la Federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regionaldeberán asegurar la participación de los municipios;

• Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de sucompetencia, en sus jurisdicciones territoriales;

• Intervenir en la regulación en la tenencia de la tierra urbana;

• Otorgar licencias y permisos para construcción.

• Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica y en laelaboración y aplicación de programas de ordenamiento de esta materia;

• Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte públicode pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; y

• Celebrar convenios para la administración y custodia de zonas federales

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Modificaciones del Artículo 115 producidas por la reforma de

2008

La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los

términos de la ley de seguridad pública del estado. Aquella acatará las

órdenes que el gobernador del estado le transmita en aquellos casos que este

juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

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Reforma de 2009

Las legislaturas de los estados aprobaran las Leyes de Ingresos de los

municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de

egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos

disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de

las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales,

sujetándose a lo dispuesto en el Artículo 127 de esta Constitución.

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Reforma de 2014

Las constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva

para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un

periodo adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los

ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación solo podrá ser

realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de

la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido

su militancia antes de la mitad de su mandato.

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Bibliografía

• Torres Estrada, Pedro, La Autonomía Municipal y su Garantía ConstitucionalDirecta de Protección, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM,2005.

• Torres Estrada, Pedro, Derecho y Política Pública, Tirant Lo Blanch, 2015.

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Dr. Pedro R. Torres [email protected]