Debata finansowa

VII Samorządowe Forum Kapitału i Finansów, 6 października 2009 r.

1

Debata finansowa

Nowa ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.

Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240


2

Cele nowej ustawy o finansach publicznych:

- poprawa przejrzystości finansów publicznych;- wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej;- wprowadzenie budżetu zadaniowego;- poprawa racjonalności wydatków;- poprawa funkcjonowania audytu wewnętrznego; - wzmocnienie norm ostrożnościowych w budżecie państwa oraz w budżetach JST;- wprowadzenie zmian w zakresie gospodarowania środkami europejskimi i innymi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych, niepodlegającymi zwrotowi.


3

Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego - nowe

rozwiązania

Zmiany w zakresie samorządowych form organizacyjno-prawnych

Zmiany w zakresie gospodarki budżetowej

Wieloletnia prognoza finansowa JST

Zmiany w zakresie gospodarowania środkami europejskimi oraz innymi środkami bezzwrotnymi


4

Likwidacja gospodarstw pomocniczych

Spośród najważniejszych zmian wprowadzonych przez nową ustawę należy wymienić likwidację podstawowej formy organizacyjno-prawnej tworzonej zarówno przez państwowe, jak i samorządowe jednostki budżetowe, tj. gospodarstwa pomocniczego. Zakończenie likwidacji gospodarstw pomocniczych i zakładów budżetowych ma nastąpić z dniem 31 grudnia 2010 r.



5

Ograniczenie działalności zakładów budżetowych do wybranych sfer

Utrzymano funkcjonowanie zakładów budżetowych jedynie do tych, które prowadzą działalność w zakresie:- gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi;- wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;- kultury fizycznej i sportu, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;- utrzymania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenie hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania;- cmentarzy.



6

Likwidacja rachunków dochodów własnych

Wyjątek odnoszący się do JST. Jeśli JST prowadzi działalność określoną w ustawie o systemie oświaty, wówczas gromadzi na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący JST, a pochodzące w szczególności:1) ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej;2) z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej.



7

Dotyczą one m.in.:• przesłanek tworzenia rezerw celowych (art. 222);• zrównoważenia budżetu jednostek samorządu terytorialnego w zakresie

wydatków bieżących - na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki (z zastrzeżeniem art. 242 ust. 3);

• jednoznacznego określenia elementów uchwały budżetowej;• skrócenie czasu na uchwalenie uchwały budżetowej do 31 stycznia roku

budżetowego (art. 239);• uszczegółowienia elementów, które zawierać powinno sprawozdanie z

wykonania budżetu JST (art. 269);• obowiązku przedkładania organowi stanowiącemu przez organ wykonawczy

JST, w terminie do 31 marca następnego roku budżetowego:– sprawozdania rocznego z wykonania budżetu tej jednostki, zawierającego

zestawienie dochodów i wydatków wynikających z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej,

– sprawozdania z wykonania planów finansowych jednostek, dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego,

– informacji o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego.• wydłużenia do 30 czerwca terminu dla rozpatrywania przez organ stanowiący

materiałów umożliwiających rozstrzygnięcie kwestii absolutorium (obecnie do 30 kwietnia).

Zmiany w zakresie gospodarki budżetowej JST


8

Nowy (kontrowersyjny?) wskaźnik zadłużenia

Art. 243 nowej ustawy o finansach publicznych

1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:1) spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90,2) wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według wzoru:


9

Nowy wskaźnik zadłużenia - wzór

gdzie poszczególne symbole oznaczają: R - planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, oraz wykupów papierów wartościowych emitowanych

na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, O - planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art.

89 ust. 1 i art. 90 oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji, D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,

Db - dochody bieżące, Sm - dochody ze sprzedaży majątku,

Wb - wydatki bieżące, n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,

n-1 - rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja, n-2 - rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata, n-3 - rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.

3

333

2

222

1

111*3

1

n

nnn

n

nnn

n

nnn

n D

WbSmDb

D

WbSmDb

D

WbSmDb

D

OR


10

Długookresowa perspektywa prowadzenia gospodarki finansowej JST.

Będzie obejmować okres nie krótszy niż rok budżetowy wraz trzema kolejnymi latami.

Minimalny okres przygotowania prognozy będzie podlegał obowiązkowemu wydłużeniu na okres na jaki przewiduje się limity wydatków wieloletnich.

Prognoza będzie uzupełniana (przedłużana) na kolejny rok budżetowy tak aby każdorazowo obejmowała rok budżetowy i co najmniej trzy kolejne lata.

Uchwałę w sprawie WPF organ stanowiący JST uchwala po raz pierwszy niż później niż uchwałę budżetową na rok 2011.

Wieloletnia prognoza finansowa JST


11

Wyodrębnienie w ramach budżetu państwa „budżetu środków europejskich”.

Zmieniony sposób płatności dla beneficjentów dotacji z UE.

Odrębny podmiot – płatnik – Bank Gospodarstwa Krajowego dokonujący płatności na rzecz beneficjentów.

BGK dokonuje wszystkich płatności w programachna rzecz beneficjentów z rachunków otwartych w BGK przez ministra finansów z wyjątkiem wydatków w ramach projektów pomocy technicznej.

Oznacza to, że płatności realizowane przez BGK są jedyną formą przekazywania środków beneficjentom i tym samym nie mają formy dotacji rozwojowych.

Zmiany w zakresie gospodarowania środkami europejskimi oraz innymi środkami bezzwrotnymi


12

Wejście w życie ustawy – 1 stycznia 2010 r. , ale…

…większość spośród nowych lub zmienionych instytucji gospodarowania finansami nie będzie miało zastosowania do budżetów JST na 2010 r. Ma to zapewnić samorządom odpowiedni czas na przygotowanie się do ich wdrożenia.

Czy samorządy zdążą się przygotować do stosowania nowych przepisów?

Art. 243 i art. 244 ustawy o finansach publicznych (nowy wskaźnik zadłużenia) mają zastosowanie po raz pierwszy do uchwał budżetowych JST na rok 2014.


13

Obawiam się że uchwalona przez Sejm RP w nieoczekiwanie przyspieszonym tempie - choć w typowym, bo przedwakacyjnym okresie - nowa ustawa o finansach publicznych nie dość, że nie rozwiąże podstawowych problemów systemowych finansów publicznych w Polsce, to wprowadzi spore zamieszanie, kreując przy tym dodatkowe koszty. Te ostatnie wiążą się choćby z likwidacją bądź przekształceniem dotychczasowych form organizacyjno–prawnych sektora finansów publicznych lub też z koniecznością badania przez biegłego rewidenta rocznego sprawozdania finansowego JST, których liczba przekracza 300 tys. mieszkańców. Zamieszanie zaś jest spore i wiąże się chociażby z różnymi terminami wejścia w życie istotnych zmian proponowanych w ustawie.

KOMENTARZ SAMORZĄDOWCALesław Fijał, skarbnik Krakowa


14

Zmienia się filozofia postrzegania samorządów przez centralne organy państwa. Przestajemy być „podsektorem samorządowym sektora finansów publicznych”. „Wydatki budżetu państwa na subwencje dla JST” (w tym również część oświatową) przestają być podstawą roszczeń JST wobec państwa. Kategoria „potrzeb pożyczkowych budżetu” ograniczona została wyłącznie do budżetu państwa, zaś zasada jedności materialnej budżetu JST została kolejny raz (po tzw. „korkowym”) złamana poprzez włączenie do budżetów JST wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznych wraz z zadaniami mogącymi być z nich finansowanymi. Na tym tle rodzi się pytanie: a co z NFOŚiGW oraz jego wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi elementami? Czyżby o nich „zapomniano”, choć to o nich mówiło się głównie przy pierwszych podejściach rządu do realizacji sztandarowego celu ustawy, tj. „konsolidacji finansów publicznych”? Na marginesie zaś, wydaje się że albo tzw. strona samorządowa nie stanęła na wysokości zadania w argumentowaniu swych racji, albo też projektodawca i ustawodawca wykazali „brak zrozumienia” dla postulatów nadal jeszcze „podsektora samorządowego”.

KOMENTARZ SAMORZĄDOWCALesław Fijał, skarbnik Krakowa


15

Trudno zrozumieć, dlaczego w uchwalonej ustawie o finansach publicznych nie uwzględniono zmian, które proponowali samorządowcy – niewiele znaczących z punktu widzenia budżetu państwa, a wręcz wprowadzających usprawnienia. Nową ustawę o finansach publicznych i ustawę ją wprowadzającą minister finansów skierował do Sejmu niejako tylnymi drzwiami. Jesienią 2008 r. projekt nie uzyskał pozytywnej opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Skierowano go do ponownego rozpatrzenia przez zespół ds. finansów publicznych, po czym okazało się, że projekt jest już w Sejmie. Tak ważny dla samorządów akt nie ma właściwie opinii Komisji Wspólnej. To duże uchybienie.

Związek Powiatów Polskich kwestionował m.in. istotę oraz termin wejścia w życie nowego mechanizmu oceny zdolności kredytowych w formie wskaźnika indywidualnego zadłużenia JST. Wskaźnik ten – oparty na dochodach bieżących, dochodach ze sprzedaży majątku, wydatkach bieżących liczonych trzy lata wstecz - pozbawia powiaty możliwości rozwojowych. Można wyciągnąć wniosek, że resort finansów nigdy dokładnie nie zapoznał się z sytuacją finansów powiatowych, mimo iż ZPP kierował do ministra wnioski i analizy.Wyliczyliśmy, że ponad setka powiatów nie miałaby zdolności kredytowej! Dlatego apelowaliśmy do Sejmu i ministra finansów o wprowadzenie dłuższego vacatio legis. I tak zrobiono – nowe limity zadłużenia samorządów mają obowiązywać od 2014 r.

KOMENTARZ SAMORZĄDOWCALudwik Węgrzyn ze Związku Powiatów Polskich


16

Równolegle powinny nastąpić zmiany w ustawie o dochodach JST. Powołano w tym celu zespół ministerialno-samorządowy, który odbył już dwa posiedzenia. Nadszedł jednak kryzys i obecnie próby zwiększenia dochodów JST są skazane na niepowodzenie.

Nie uwzględniono także innych uwag ZPP, np. dotyczących audytu, zaś w katalogu rodzajów gospodarki, jakie można prowadzić w formule samorządowego zakładu budżetowego zabrakło istotnych i korzystnych dla powiatu: warsztatów szkolnych, burs i internatów czy usług z zakresu pomocy społecznej. Jedyną dopuszczalną przez nową ustawę formą jest jednostka budżetowa, niemająca własnych dochodów ani własnych wydatków. To najbardziej ekstensywna forma działalności pozabudżetowej, najgorsza z możliwych dla dochodów budżetu powiatu.Śledząc prace nad tą ustawą najbardziej zdziwiłem się tym, że utwierdza ona państwowe fundusze celowe. Tymczasem ich integracja z budżetem państwa jest podstawowym powodem, dla którego zmienia się ustawę o finansach publicznych. Nie bardzo się to wszystko trzyma kupy.

KOMENTARZ SAMORZĄDOWCALudwik Węgrzyn ze Związku Powiatów Polskich


17

KOMENTARZ POSŁABronisław Dutka, przewodniczący sejmowej Komisji

Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej

(…) Pierwsza rzecz, która przykuwa uwagę to progi ostrożnościowe w ocenie możliwości kredytowych samorządów.

(…)

(…) Gdyby dzisiaj ustawa weszła w życie w obecnym kształcie to oceniamy, że około 140 samorządów powiatowych straciłoby

zdolność kredytową. Oznacza to że nie sięgnęłyby po żadne środki zewnętrzne, których absorpcja wymaga wkładu własnego, bo ich

możliwości finansowe byłyby zerowe. (…)


18

Zaproponowany w art. 243 ustawy o finansach publicznych wskaźnik limitujący spłatę zobowiązań, ze względu na nadmierny rygoryzm, szczególnie widoczny w zmiennej sytuacji ekonomicznej, może być barierą w realizacji inwestycji samorządów. W konsekwencji może obniżyć stopień absorpcji środków unijnych. W okresie spowolnienia gospodarczego, charakteryzującego się m.in.. znaczącym obniżeniem skali realizowanych przez samorządy dochodów, skutki nadmiernego rygoryzmu nowego wskaźnika odczują w szczególności samorządy realizujące duże projekty inwestycyjne. Pomimo odroczonego wejścia w życie art. 243, JST są zobowiązane do załączania informacji na temat przestrzegania nowego wskaźnika do wieloletniej prognozy finansowej przygotowywanej już na rok 2011 i lata następne. W wielu jednostkach samorządowych właśnie w tym roku może nastąpić przekroczenie nowego wskaźnika, ze względu na wywołany światowym kryzysem finansowym wzrost stóp procentowych czy kursów walutowych, i to pomimo planowanego w bezpiecznej wysokości zadłużenia, poniżej obecnie obowiązujących limitów.W praktyce 3 lata dekoniunktury mogą załamać przyszłe możliwości inwestycyjne samorządów, z uwagi na ustalanie nowego wskaźnika wyłącznie na bazie danych historycznych. Co w okresie prognozowanego spadku podstawowych dochodów samorządów, w szczególności dużych miast, w najbliższym okresie może gwałtownie ograniczyć ich zdolność do przestrzegania nowego wskaźnika w kolejnych latach. Taka sytuacja skłaniać będzie władze samorządowe do redukcji planów inwestycyjnych przewidzianych na najbliższe lata.

KOMENTARZ SAMORZĄDOWCAdr Mirosław Czekaj, skarbnik Warszawy


19

Ponadto proponowany w ustawie wskaźnik limitujący spłatę zobowiązań zmusza samorządy do rozkładania spłat pożyczonego kapitału na jak najdłuższy okres, co w warunkach kryzysu na rynkach finansowych może być obarczone bardzo wysokimi kosztami, a niekiedy wręcz niemożliwe z uwagi na ograniczone możliwości instytucji finansowych. Obserwowana na rynkach awersja do ryzyka powoduje skracanie terminów zapadalności zaciąganego długu, co w efekcie prowadzi do konieczności rolowania istniejącego zadłużenia, często w terminach poprzedzających zakończenie fazy inwestycyjnej finansowanych projektów.Zaproponowane w art. 243 równanie pogarsza sytuację samorządów w takim okresie, ponieważ jest bardzo wrażliwe na rolowanie zadłużenia. W przypadku gdy rynek komercyjny nie mógłby oferować długoterminowego finansowania, znaczna część samorządów, pomimo posiadania zdolności kredytowej, nie mogłaby finansować się kredytami lub obligacjami, o krótszej zapadalności (kilka lat), gdyż jednorazowa duża spłata kredytu czy wykup obligacji spowoduje naruszenie nowego wskaźnika limitującego spłatę zobowiązań.Nadmierny w obecnych uwarunkowaniach gospodarczych rygoryzm nowego wskaźnika wynika również z braku możliwości zaliczenia nadwyżki z lat ubiegłych i wolnych środków do nadwyżki bieżącej, liczonej w liczniku prawej strony równania określonego w art. 243 oraz podwójnie kalkulowanych kosztów obsługi zadłużenia.

KOMENTARZ SAMORZĄDOWCAdr Mirosław Czekaj, skarbnik Warszawy


20

(…) Dla gospodarki finansowej JST kapitalne znaczenie będzie miało nowe określenie dopuszczalnych progów zadłużenia. Odniesienie ich do nadwyżki bądź deficytu operacyjnego stanowi spełnienie postulatów wielu ekspertów. Może jednak wywołać poważne komplikacje. Niektóre z JST, które dotychczas mieściły się jakoś w dopuszczalnych progach zadłużenia mogą mieć z tym kłopot w świetle nowych regulacji. Na szczęście ustawodawca przewidział stosowne vacatio legis. Nowe regulacje będą miały zastosowanie po raz pierwszy do uchwał budżetowych JST na rok 2014. Ważne, żeby jednostki samorządu terytorialnego już teraz zapoznały się ze zmianami i podejmowały decyzje w sprawie zaciągania zobowiązań pod kątem nowych regulacji. Na regionalnych izbach obrachunkowych spoczywa też obowiązek uświadamiania samorządowcom konsekwencji nowych regulacji.(…)

KOMENTARZ PREZESA RIOdr Mariusz Siwoń, prezes RIO w Katowicach


21

(…) Niestety jako skutek uboczny, likwidacja rachunków dochodów własnych może negatywnie wpłynąć na działalność szkoleniową prowadzoną dla samorządowców przez regionalne izby obrachunkowe. Pieniądze uzyskiwane z tej działalności będą odprowadzane w całości do budżetu państwa, a nie jak to było dotychczas wykorzystywane przez izby bezpośrednio na pokrycie kosztów szkoleń. Nie podzielam wiary w to, że ten ubytek zostanie zrekompensowany odpowiednimi środkami zabezpieczonymi w budżecie państwa. Pociągnie to najprawdopodobniej drastyczny spadek liczby szkoleń oferowanych przez izby – przypomnijmy: szkoleń tanich z gwarancją wysokiej jakości. Taki stan rzeczy jednak na pewno ucieszy właścicieli prywatnych firm szkoleniowych, dla których dotąd izby są ogromną konkurencją..(…)

KOMENTARZ PREZESA RIOdr Mariusz Siwoń, prezes RIO w Katowicach


22

Dziękuję za uwagę.

Debata finansowa

Documents