Conflictividad social y gobernabilidad en el perú€¦ · Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP) ... dar trabajo a los comuneros de la localidad, cumplir

1Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

Conflictividad social y gobernabilidad en el perú

VÍCTOR CABALLERO MARTÍN

2 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP)

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional)

Edición Digital 2012

CONFLICTIVIDAD SOCIAL Y GOBERNABILIDAD EN EL PERÚ / Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral – La Paz - Bolivia: PNUD 2012

El análisis, las opiniones y las recomendaciones de este documento no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), de sus Estados Miembros, del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), de sus respectivas Juntas Directivas, ni del Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Se trata exclusivamente de un documento independiente resultado de la colaboración de prestigiosos consultores del PNUD e IDEA Internacional.

Diseño: SalinaSánchez

Diagramación: Pablo Gallardo Mustafá.

Reproducción: Plural Editores Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutierrez www.plural.bo


Indice

El escenario de la conflictividad social en el periodo 2006-20111. La estrategia del diálogo2. Violencia y muerte en los conflictos sociales3. Las muertes por la violencia senderista y el narcotráfico La dinámica actual de los conflictos sociales1. Los conflictos mineros: las nuevas variantes de la conflictividad social2. Los casos más relevantes3. Conflictos por recursos hídricos 4. Los conflictos de gobernabilidad regional y local5. Los conflictos en los pueblos originarios amazónicos6. La viabilidad de la gestión de la conflictividad social7. Perspectivas de la conflictividad social en el corto y mediano plazoRecomendaciones de políticas sobre conflictos socialesFuentes consultadas

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El escenario de la conflictividad social en el periodo 2006-2011La circunstancia política actual, con la elección presidencial en segunda vuelta de Ollanta Humala, de Gana Perú, para el periodo 2011-2016, tiene cierto parecido con lo acontecido en la elección de Alan García, en junio de 2006. Aquella vez, el proceso electoral había concluido con el triunfo, también en segunda vuelta, de Alan García Pérez y el Partido Aprista Peruano sobre el candidato Ollanta Humala de Unión por el Perú. El éxito de García, entre otras razones, se debió al respaldo que le dieron varios líderes políticos y, sobre todo, grupos empresariales que, temerosos de la propuesta de cambio de Ollanta Humala y, más aún, de la creciente demanda popular de los movimientos sociales y regionales, consideraban al candidato del APRA como el mal menor. Para ellos, Alan García representaba el “cambio responsable”, a pesar de que no olvidaban el desastroso primer Gobierno aprista entre 1985 y 1990.

Ollanta Humala, por el contrario, expresaba —y canalizaba, en cierta forma— el descontento social, particularmente de las provincias del interior, cuya radicalidad en sus manifestaciones había provocado paros y movilizaciones en protesta contra las privatizaciones de las empresas públicas, y en oposición a las concesiones mineras y petroleras que afectaban sus territorios y recursos hídricos. A esta situación, se sumaban las reacciones de los Gobiernos regionales que demandaban mayores presupuestos. Dado el radicalismo con el que los movimientos sociales expresaban estas movilizaciones y demandas de los trabajadores por incremento de salarios, o en oposición a la política de promoción de las inversiones privadas, se los calificó de “movimientos antisistema”, con el claro propósito de ponerlos fuera del marco político institucional.

La elección de Alan García como Presidente de la República para el periodo 2006-2011 fue interpretada, por los que respaldaron su candidatura, como el triunfo de la moderación frente a la radicalidad, la defensa del modelo ante el pedido del cambio social, la defensa del sistema contra los “antisistema”. Por otro lado, debido a la manera en que se había configurado el mapa electoral, también fue interpretada como el triunfo de Lima sobre las demás regiones.

Por tanto, concluido el proceso electoral, lo que se imponía era continuar con el modelo económico, dentro de lo cual correspondía, frente a las posibles reacciones de los opositores, aplicar “el principio de autoridad” ante las acciones de paros, huelgas y movilizaciones de los pobladores. En el entendido de que todo reclamo socavaba las bases del sistema, era lógico que los ganadores pidieran al nuevo Gobierno que diese las seguridades del caso ante las amenazas de acciones de protesta, a las que


1. La estrategia del diálogoEl entonces presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo Gálvez, al inicio de su gestión, consideró que en la negociación de las demandas debía primar el diálogo con los actores de los conflictos, y que dialogar era la estrategia más adecuada para prevenirlos. Para ese entonces, los reportes de la Defensoría del Pueblo, de julio de 2006, daban cuenta de la existencia de 84 conflictos, de los cuales 10 estaban en condición de activos, 74 eran latentes y 2 habían sido resueltos. Un mes después, el número de conflictos se elevó a 91, entre los que se contaban 10 activos, 78 latentes y 3 considerados como resueltos.

Los conflictos sociales no dieron tregua: en los primeros días de agosto de 2006, estallaron movilizaciones y paros de pobladores contra proyectos mineros en Arequipa (Cerro Verde), Moquegua (Southern) y Cajamarca (Yanacocha). El 3 de agosto, se produjo un lamentable incidente en Combayo, Cajamarca, cuando el personal de seguridad de la agencia Forza, que resguardaba las instalaciones de la empresa Yanacocha, disparó y mató al comunero Isidro Llanos. Fue la primera víctima; después ocurrieron más hechos trágicos.

Los conflictos mencionados se produjeron por incumplimiento (o retraso) de compromisos por parte de las empresas involucradas. La población, sin esperar agotar el peregrinaje de las negociaciones, se aprestó a realizar medidas de fuerza. Ante ese hecho, los representantes empresariales se negaron a dialogar hasta que no se levantaran las medidas extremas de protesta. Los pobladores, por su parte, buscaron involucrar al Gobierno nacional para que interviniera e instalase mesas de negociaciones; pero la forma de hacerlo era imponiendo bloqueos de carreteras y realizando paros indefinidos. Los movilizados siempre buscaban legitimar por esta vía su liderazgo y lograr que sus demandas fueran validadas con la firma de actas de compromiso ante la presencia de los más altos funcionarios públicos.

Ambas respuestas se repitieron en la mayoría de los conflictos: la negativa de los representantes empresariales a dialogar bajo amenaza, y la acción

acusaron, como ya se dijo, de “antisistema”.

La conflictividad social en el país, sin embargo, no se detuvo, pues había demandas ciertamente insatisfechas: el Gobierno de Alejandro Toledo había dejado pendiente el cumplimiento de actas de compromisos firmados con organizaciones sociales y populares. De igual modo, las empresas mineras y petroleras habían firmado actas con los pobladores locales, mediante las cuales se comprometían a construir carreteras, electrificar pueblos, dar trabajo a los comuneros de la localidad, cumplir con la mitigación de los pasivos mineros y petroleros, revalorar el precio pagado de tierras y/o servidumbres, entre otras demandas. Dichos compromisos firmados tenían plazos, muchos de los cuales ya estaban vencidos.


de la población para involucrar a las autoridades del Gobierno en el curso de las cuestiones en disputa.

Las cifras de los conflictos crecieron en los cinco años del Gobierno anterior, hasta llegar a un promedio mensual de 230 conflictos sociales, de los cuales el 63 % eran activos y el 37 % se encontraban latentes, según el reporte del mes de julio de 2011 de la Defensoría del Pueblo (ver gráfico 1).

Gráfico 1. Tendencia de los conflictos sociales periodo 2006-2011

Fuente: En base a Ter – Minassian, y Jiménez 2011

La tendencia de los conflictos que se desprende del gráfico, nos muestra dos hechos bastante significativos: por un lado, a partir de mayo de 2008, los conflictos activos superan a los conflictos latentes; y por otro, durante todo el año 2009, la conflictividad llega a los niveles más altos para luego decaer, aunque, como es visible, sin llegar a los niveles del 2006.

Dado el constante incremento del estado de conflicto social, en el Ejecutivo y en los sectores empresariales afectados por las acciones de violencia, cobró fuerza la propuesta de aprobar leyes drásticas que intimidaran la participación de autoridades locales en los reclamos de los pueblos y que reprimieran con cárcel efectiva a los dirigentes de las movilizaciones. Al conjunto de normas que aprobaron, lo llamaron “Leyes de criminalización de la protesta social”. Esta política, que también se aplicaba en Colombia, se inició en el Perú durante el Gobierno de Alejandro Toledo, con la aprobación de la Ley 28820, dirigida a inhibir la participación de autoridades y de intimidar la intervención de la población en actos violentos. Por esta Ley, se modificaron los artículos 281, 283 y 315 del Código Penal .

No obstante, los conflictos continuaron, al punto de que el Gobierno de Alan García consideró endurecer más las sanciones y aprobar nuevos decretos legislativos orientados en la misma lógica del control interno. Estas normas se aprobaron dentro del proceso de adecuación de la legislación peruana

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Conflictos Activos

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1 Artículo 281: Será reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de diez años, el que crea un peligro para la seguridad común, realizando cual-quiera de las conductas siguientes:1. Atenta[r] contra fábricas, obras o insta-laciones destinadas a la producción, trans-misión, almacenamiento o provisión de

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electricidad o de sustancias energéticas, o contra instalaciones destinadas al servicio público de aguas corrientes. 2. Atenta[r] contra la seguridad de los medios de tele-comunicación pública o puestos al servicio de la seguridad de transportes destinados al uso público. 3. Dificulta[r] la reparación de los desperfectos en las fábricas, obras o instalaciones a las que se refieren los inci-sos anteriores.Artículo 283: Entorpecimiento al funcio-namiento de servicios públicos. El que, sin crear una situación de peligro común, impide, estorba o entorpece el normal fun-cionamiento de los transportes, o servicios públicos de comunicación, o de provisión de aguas, electricidad o de sustancias ener-géticas similares, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años. En los casos en que el agente actúe con violencia y atente contra la integridad física de las personas o cause grave daño a la propiedad pública o priva-da, la pena privativa de la libertad será no menor de seis ni mayor de ocho años.Artículo 315: Disturbios. El que en una reunión tumultuaria, atenta contra la inte-gridad física de las personas y/o mediante violencia causa grave daño a la propiedad pública o privada, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de tres ni

mayor de seis años.

2Se refiere a los decretos legislativos n.º 982 (que da inmunidad a las fuerzas policiales y militares en uso de armas reglamentarias que cause lesiones o muerte), n.º 983 (que regula la declaración de testigos), n.º 988 (que regula el procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones fiscales preli-minares) y n.º 989 (que regula la interven-ción de la Policía Nacional y el Ministerio Público en la investigación preliminar del delito), así como a la Ley 29166 (que es-tablece reglas de empleo de la fuerza por parte del personal de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional).


al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica. Para el presidente García, era de vital importancia promover las concesiones de territorios de las comunidades campesinas y de los pueblos originarios. Así, escribió un encendido artículo, “El síndrome del perro del hortelano”, para mostrar su predisposición de derrotar (a su estilo) a todos los que se oponían al progreso en la selva peruana.

Los gobernantes y legisladores pensaron que con la configuración de un marco normativo orientado a “criminalizar la protesta social”, se iba a detener la conflictividad existente. Los decretos legislativos mencionados se terminaron de aprobar en junio de 2008 (en realidad, el trabajo de aprobación se inició en el 2007). En ese mismo mes, se produjo el quiebre de la tendencia de las confrontaciones sociales: por primera vez, los conflictos activos superaron en número a los pasivos.

Lo que vino después fueron enfrentamientos sin control ni liderazgos visibles. ¿Quién o quiénes lideraban las protestas? Los que asumían a su modo la confrontación, ya no eran los dirigentes de los partidos, gremios u organizaciones sociales, sino grupos operativos desligados o desvinculados de toda forma orgánica. Eso se vio con mucho más claridad en los enfrentamientos en Moquegua, Tacna, Bagua y Cusco, entre otras regiones.

2. Violencia y muerte en los conflictos socialesUso la denominación de “muerto por violencia social” para identificar los decesos producidos por enfrentamientos de manifestantes contra la policía durante los bloqueos de carretera o invasiones de terrenos, los enfrentamientos entre pobladores por posesión de las tierras o las disputas de comunidades por linderos en desacuerdo. En el caso de la violencia en la lucha contra Sendero Luminoso y el narcotráfico, he incluido los muertos en los operativos contra el mencionado grupo subversivo y las bandas de narcotraficantes. No incluyo en este registro las muertes producidas por acción de la delincuencia común ni las ocurridas por enfrentamiento entre bandas

3Las muertes (asesinatos, la mayo-ría de ellos) entre los trabajadores de construcción civil, los he consi-derado como acciones de bandas delincuenciales; por tanto, no forman parte de los fallecidos por conflictos sociales. Según el diario Perú.21, en el 2009 se produjeron treinta muertos, y a tan solo dieci-siete días de iniciado el año 2010, el número ascendía a tres muertos más por enfrentamientos entre facciones de los sindicatos de tra-bajadores de construcción, ya por cupo de trabajadores en las obras, ya por grupos que se disputaban el cobro de los cupos (Perú.21, 17 de enero de 2010. Disponible en http://peru21.pe/noticia/399485/obras-lima-manos-mafias).

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VIOLENCIA SOCIAL VIOLENCIA SUBVERSIVA

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MILITARES TOTAL CIVILES

POLICÍAS Y

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2007 27 1 28 27 12 39 67

2008 27 8 35 31 29 60 95

2009 39 27 66 18 26 44 110

2010 34 1 35 22 13 35 70

2011 (*) 10 10 5 2 7 17

TOTAL 153 38 191 146 87 233 424

Cuadro 1. De violencia y muertes en el perú por conflictos sociales periodo 2006-2011

(*) Periodo: enero-abrilFuente: Cuadro elaborado por el autor sobre la base de la información de los reportes men-suales de la Defensoría del Pueblo y consulta en los diarios nacionales

Si hacemos el recuento de los casos producidos durante el periodo que va del 2006 a los primeros cuatro meses del 2011, la cifra de 191 muertes por conflictos sociales es elevada. Tan solo en los primeros ciento veinte días del 2011, el número de muertes producidas por los enfrentamientos con la policía, o entre pobladores o grupos antagónicos, alcanzaba ya una decena, sin contar las muertes generadas por la delincuencia terrorista.

Si en un primer momento, el Gobierno pensó que la penalización de los conflictos iba a detener esta tendencia, vemos por los hechos que tal medida no paralizó el curso de la violencia.

¿Cómo explicar el lamentable y sostenido incremento de agresividad y muerte en los conflictos sociales? ¿Cómo explicar los muertos civiles y policiales en esta vorágine de violencia?

No hay explicaciones sencillas a esta pregunta. No satisface la denuncia de la presencia de “agitadores antisistema”, la cual suelen usar los medios de prensa y líderes de opinión vinculados a grupos empresariales. Tampoco sirve para entender este proceso, la afirmación que hacen los dirigentes sindicales y populares en la cual culpan a los “infiltrados”.

La violencia no es un problema nuevo en el Perú, como no lo es la muerte insensata de miles de peruanos producto de la cruel guerra interna que asoló al país durante las dos últimas décadas del siglo pasado. Luego de este periodo, se esperaba que la caída de la dictadura de Alberto Fujimori permitiría que el país se recuperara de sus heridas y retomara el camino democrático para la solución de los problemas sociales generadores de conflictos.

4Para elaborar el registro de las muertes por violencia social y muertes por violencia senderista y del narcotráfico, he seguido los siguientes criterios: a) considero como “muerto por violencia so-cial” a cada una de las víctimas civiles y policiales que resultan de enfrentamientos con la policía o entre pobladores o comunidades; b) considero como “muertos por enfrentamientos contra Sendero Luminoso y las bandas de narco-traficantes” a los civiles y policías fallecidos tanto por ataques pro-ducidos por estos grupos como por acciones en operativos po-liciales en la selva peruana: Alto Huallaga y el VRAE.

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El problema no es la violencia —dice Yoannis Pretenderis —, sino que “estriba en la legalización de la violencia de quienes la consideran parte del juego”. Si aplicamos esta reflexión a la experiencia peruana, podemos encontrar suficientes motivos para señalar que lo que se está presentando en la escena política nacional es una suerte de banalización de la violencia, con una justificación de actos violentos apelando a la ley o a ritos y costumbres. La incapacidad de nuestros líderes políticos y sociales para entender el actual curso de los conflictos, no hace sino evidenciar la polarización creciente. Ello nos plantea, además, otro problema: que las posibilidades para detener esta tensa situación y las causas que la generan son, por ahora, limitadas.

La violencia con muertos y heridos entre el personal policial y militar se ha incrementado por la capacidad de confrontación de pequeños grupos que se preparan para tal fin, se organizan y movilizan sin temor. “¡El miedo se acabó!”, grito característico en este tipo de acciones, no es una simple frase, sino que, a juzgar por las cifras de víctimas, grafica una voluntad de enfrentamiento que moviliza a la población. En todos estos casos, los pobladores, o mejor, los grupos de choque, estuvieron decididos a dejar sus vidas y buscaron el enfrentamiento, conscientes del riesgo de quedar muertos en las calles o carreteras, o discapacitados para siempre; pero, también, dispuestos a matar a los policías, como se nota en el número creciente de efectivos que murieron.

No todos los casos de policías fallecidos se explican por el conflicto de Bagua, aun cuando este fue uno de los más espeluznantes. Como vimos en el Cuadro 1, la cifra de efectivos heridos fue creciendo en los años 2006 y 2007, y la de policías muertos se incrementó durante el 2008 y el 2009, año letal, a juzgar por la referida estadística. Esto evidencia que existe una lógica de buscar el enfrentamiento y la violencia a cualquier costo por parte de los grupos involucrados en los conflictos sociales.

No solo la confrontación entre agentes del orden y manifestantes es la causante de la pérdida de vidas entre policías y civiles. Al revisar los casos de muertes y destrucción, encontramos que un buen número de víctimas se debió a disputas de tierras entre comuneros, a enfrentamientos de estos contra mineros informales y de comunidades de pueblos originarios contra colonos; asimismo, por acción de manifestantes contra pobladores que se encontraban circunstancialmente en la zona de conflicto, por el estrés de un funcionario que creía que un joven estaba saqueando o destruyendo un bien público, y por descuidos de pobladores que realizaban actividades de minería informal, sin dejar de mencionar asesinatos por encargo.

5“Yoannis Pretenderis, acerca de la banalidad de la violencia”. TOBHMA, martes, 8 de diciem-bre de 2009. Consulta: < http://w w w . t o v i m a . g r / o p i n i o n s /article/?aid=303657>. Resumen en español en Euro/Topics. Consulta:<http://www.eu-rotopics.net/es/home/autorenin-dex/autor_pretenderis_i/>

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3. Las muertes por la violencia senderista y el narcotráfico El hecho de que el 56,7 % de los muertos sea a consecuencia de los enfrentamientos producidos en el marco de la lucha contra Sendero Luminoso y el narcotráfico, evidencia que ambos flagelos de la sociedad han alcanzado un nivel de respuesta eficaz a los operativos policiales y militares. De ahí, el alto número de víctimas mortales, sobre todo en el 2009.

Cabe señalar, sin embargo, que la mayor cantidad de civiles muertos por la violencia subversiva y del narcotráfico, no se produjo como resultado de los enfrentamientos contra la policía y los militares, sino, sobre todo, por la acción directa de Sendero Luminoso contra la población. Así, durante el año 2009, el 72 % de los muertos civiles corresponde a los asesinatos perpetrados por esa organización armada, cuyas víctimas eran comuneros, comuneras y jóvenes pobladores de caseríos de extrema pobreza. Estos crímenes, en su mayoría, fueron ejecutados al mismo estilo con el que solían hacerlo en la época del terror senderista: de un balazo en la cabeza delante de sus familiares y colocándoles un cartel advirtiendo a la población de su destino en caso de que se atrevieran a rebelarse o acusarlos.


La dinámica actual de los conflictos sociales en el perúLa intensidad de la conflictividad social en el Perú ha construido nuevos escenarios que resulta fundamental analizar para proponer políticas adecuadas a su tratamiento. Por otro lado, es vital entender también cuáles son los procesos sociales que han dinamizado los conflictos en la sociedad y han llevado al país a esta crítica situación, que puede afectar, sin duda, la gobernabilidad democrática.

Considero que, dada la diversidad de expresiones y de actores presentes en los conflictos sociales en el periodo 2006-2011, es posible considerar la existencia de los siguientes procesos en la sociedad peruana:

1. Los conflictos mineros: las nuevas

variantes de la conflictividad socialLa política de promoción de las inversiones mineras se diseñó durante el Gobierno de Alberto Fujimori en la década de 1990. A partir de esa administración, se fue construyendo el marco normativo institucional para la promoción de las inversiones petroleras y gasíferas en las regiones del interior. Definida como una de las más importantes políticas dentro del modelo de desarrollo, las inversiones mineras se constituyeron en dinamizadoras de la economía nacional. Quizá la expresión más intransigente de esta política la expresó el presidente García en sus artículos “El perro del hortelano”, con los que ponía de manifiesto su voluntad de imponer al país la necesidad de priorizar las concesiones (y también la venta) de las tierras de comunidades campesinas y de pueblos originarios, donde se encontraban las riquezas naturales codiciadas por los inversionistas privados.

Las cifras de concesiones mineras y petroleras, son espectaculares: en el periodo 2006-2011, se aceptaron 48 904 petitorios mineros que cubrieron gran parte de las regiones del país; asimismo, se concesionaron 261 564 hectáreas de lotes petroleros para la ejecución de proyectos de exploración efectiva. Aunque no necesariamente una superficie concedida es, luego, puesta en operación, lo cierto es que el despliegue de técnicos, operadores y vehículos de diversa índole en territorios de las comunidades campesinas y de pueblos originarios, generó una sensación de “invasión de territorios”, lo cual derivó en desconfianza y temor (reales o infundados) de que su modo de vida quedara definitivamente alterado.


La inversión minera constituía una de las principales fuentes de ingresos del presupuesto de la nación, distribuida luego a los Gobiernos regionales y locales. Sin duda, fue la actividad económica más dinámica. Por ejemplo, solo en el periodo 2007-2011, las inversiones en este rubro fueron 10 937 millones de dólares. El canon minero, las regalías y los aportes voluntarios, igualmente, sirvieron para que los Gobiernos regionales y locales financiaran sus respectivos presupuestos (en el año 2010, por este concepto, las regiones recibieron 3961 millones de dólares, y en lo que va del presente año, 380 000 dólares).

A pesar de que las cifras mostraban que los proyectos mineros y petroleros tenían éxito en tanto lograban iniciar luego sus operaciones, la resistencia a la presencia de este tipo de inversiones fue creciendo y generando mayores conflictos sociales. Estos pusieron en evidencia los gruesos y lamentables errores que el Estado y las empresas mineras y petroleras cometieron en todo el proceso de concesiones y ampliación de operaciones.

El análisis de los graves enfrentamientos, cuyos saldos trágicos hemos visto en el capítulo anterior, permitió evidenciar los siguientes puntos críticos:

a) Estudios de impacto ambiental (EIA), cuya aprobación depende del Ministerio de Energía y Minas. El cuestionamiento a los procedimientos de aprobación de los EIA ha generado una crisis de credibilidad respecto de las capacidades técnicas de la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM) de la citada entidad gubernamental. El punto más álgido se presentó en el reciente conflicto ocurrido en la provincia de Islay, con el cuestionamiento al proyecto minero “Tía María”.

b) Talleres informativos de presentación de los EIA, que generó reacciones contrarias de la población por considerar que no eran realmente procedimientos participativos y deliberantes. En su reacción, las autoridades locales y los pobladores reclamaban la “realización de las consultas ciudadanas” como medio alternativo a los procedimientos de participación ciudadana de aprobación de los EIA que estableció el Ministerio de Energía y Minas.

c) Derechos de uso de agua del suelo y subsuelo, otorgados por la Autoridad Nacional del Agua (ANA), que generó cuestionamientos por parte de las juntas de usuario y comisiones de regantes, quienes demandaban, por su lado, mayores inversiones para incrementar la oferta hídrica destinada a las actividades agropecuarias. Este conflicto polarizó la situación entre los que favorecen la minería y quienes promueven la agricultura, confrontación que no tuvo visos de solución entre las partes.

d) “Zonificación ecológica y económica” y el “Plan de ordenamiento territorial”, los cuales, siendo instrumentos legales para proceder a un manejo ordenado del territorio por parte de los agentes económicos y sociales, derivó en una confrontación entre las autoridades de las regiones y el Gobierno central, respecto de la competencia de los Gobiernos regionales para paralizar procesos de inversión minera en marcha.


e) La fiscalización de la actividad minera y petrolera y los problemas generados por el impacto ambiental de las explotaciones en este sector. Las críticas a la actuación de OSINERGMIN (y ahora, a la de la nueva entidad supervisora: Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental —OEFA—, dependiente del Ministerio del Ambiente ) por su debilidad y poca capacidad de fiscalización a las empresas mineras y petroleras ante los daños ocasionados al ambiente, han incrementado la desconfianza respecto de los impactos negativos de las actividades de las industrias extractivas, por vertimientos de desecho y relaves mineros y por fallas en la seguridad en el transporte de minerales, petróleo y gas. Es, básicamente, esta pérdida de credibilidad de la fiscalización ambiental, la que ha incentivado el surgimiento de los frentes antimineros, los cuales usan la contaminación y falta de control como principal argumento en la formación de alianzas de poblaciones para oponerse a la política de promoción de las inversiones mineras y petroleras.

2. Los casos más relevantesEste complejo proceso de enfrentamientos entre la población y las empresas mineras, evidenció, además, tres nuevos tipos de conflictos sociales, con orientaciones muy diferentes a las ya mencionadas. Estos son:

a) El conflicto con la minería artesanal y la minería informal

Este se ha convertido en uno de los puntos más críticos de la confrontación social, motivada, sobre todo, por el boom de la minería aurífera, el cual estimuló a decenas de miles de pequeños productores y mineros informales para que se trasladaran masivamente a terrenos donde se encontraban vetas o yacimientos, generando ello una enorme presión social en las poblaciones rurales y graves daños al medio ambiente . Esta situación ha consolidado grupos económicos fuertes que tienen gran capacidad de movilización y confrontación.

El conflicto social con los mineros artesanales y mineros informales se tornó violento no solo por las invasiones de terrenos concesionados a empresas formales, sino por las disputas con las comunidades campesinas y grupos de agricultores que veían amenazadas sus propiedades y producción agropecuaria. Contribuyó a esta situación, la poca eficiencia del Estado en formalizar una actividad que no solo evadía el pago de tributos, sino que también generaba graves y profundos daños al medio ambiente. Cuando el Gobierno decidió la formalización correspondiente y dio los decretos legislativos 1010 y 1040, la respuesta de los mineros informales y artesanales fue de confrontación, con trágicos saldos de muertos y heridos.Sin embargo, este conflicto tenía también otras expresiones, como la postura contraria a la actividad minera informal por parte de las comunidades campesinas, donde el enfrentamiento no era en contra del Gobierno central, sino en oposición a las direcciones regionales de minería de los Gobiernos regionales, las cuales eran los órganos encargados de otorgar las concesiones. A continuación, nos referimos a los casos más críticos que se han presentado.

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6Decreto Supremo n.º 001-2010-MINAM, del 21 de enero de 2010.

7 Aunque no se tiene un registro detallado del número de produc-tores mineros, formales e informa-les, las cifras oficiales constituyen un aproximado. Según el MINEM, a mayo del 2011, se tenían re-gistrados 3934 titulares como pequeños productores mineros, y 3123 como productores mineros artesanales. Respecto del número de mineros informales, según la misma fuente, estos llegan a ser cerca de 10 000.

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• La cuenca del Río Ramis y la oposición de las comunidades campesinas de Azángaro y Huancané a los mineros informales de Rinconada. A pesar de ser un conflicto antiguo, en el cual se han organizado comisiones de trabajo, grupos de análisis y mesas de negociación, este se mantiene activo. Es uno de los de mayor envergadura. No hay términos de conciliación.

• La minería informal de la zona de Huaypetue en Madre de Dios. El intento del Gobierno de prohibir el uso de dragas en la cuenca del río Huaypetue y de avanzar en la formalización de la minería artesanal ha generado niveles de violencia que se han extendido a otras zonas del país con saldos trágicos.

• El conflicto de Cajabamba (Cajamarca), entre los mineros informales que invadieron el cerro Algamarca, de propiedad de una empresa minera (Sulliden-Shahuindo).

• El enfrentamiento de invasores del cerro el Toro contra la empresa minera San Manuel (Santiago de Chuco-La Libertad).

• El conflicto de los comuneros de Pomacocha (Páucar del Sara Sara-Ayacucho) contra los invasores informales del cerro Luicho.

• El enfrentamiento de los agricultores del valle de San Lorenzo y de la población de Tambogrande (Sullana-Piura) contra los mineros informales que se han posesionado en el distrito de Las Lomas. Los agricultores exigen que el valle de San Lorenzo se declare como área protegida, debido a la amenaza de contaminación de las aguas que afectaría seriamente la exportación de los productos de la zona.

En todos estos conflictos sociales contra la minería informal, lo más relevante es que se evidencia la poca efectividad de los intentos por lograr la formalización de dicha actividad y la regulación de la minería artesanal, a fin de garantizar no solo el cumplimiento de las normas de protección ambiental, sino también la regularización del pago de impuestos y tributos al Estado. Los saldos trágicos de estos enfrentamientos y la magnitud de la confrontación, han evidenciado la extrema debilidad de los Gobiernos regionales para el ordenamiento y formalización de los mineros artesanales. No hay forma de encontrar solución dialogada a este conflicto, porque toda formalización pasa por la definición de las concesiones, por un mayor control ambiental en el uso de insumos altamente contaminantes y, por supuesto, por el pago de tributos, lo que ha generado la resistencia de las organizaciones de mineros informales en diferentes puntos del país. Ellas exigen su propuesta alternativa de formalización, que incluye legalizar sus operaciones en terrenos concedidos a las comunidades o de propiedad de estas.

A la fecha, el punto crítico se ha centrado en dejar sin efecto los decretos legislativos 1010 y 1040, así como en la derogatoria de los decretos de urgencia 012-2010, 04-2011 y 07-2011. La fuerte resistencia de los mineros informales busca, precisamente, paralizar la aplicación de la norma que crea una zona de exclusión minera en Madre de Dios.


Las mesas de diálogo que se constituyeron para canalizar estas demandas, finalmente no tuvieron resultados positivos. La FENAMARPE se retiró de las reuniones, y hoy el tema de la minería informal es uno de los puntos críticos que puede estallar en cualquier momento, frente al cual los mecanismos institucionales resultan poco eficientes para su solución.

b) La confrontación de Gobiernos regionales contra el Ministerio de Energía y Minas por competencias en torno a las concesiones mineras, lotes petroleros y gasíferos

Actualmente, los consejos regionales de Cusco, Puno, Cajamarca y Arequipa tienen proyectadas ordenanzas regionales que entran en colisión con las competencias del Ministerio de Energía y Minas, en relación con la facultad de otorgar concesiones de nuevos proyectos mineros en el territorio nacional.

En el sur, los conflictos presentados en proyectos como los de Tía María en Arequipa, Quellaveco en Moquegua y Santa Ana en Puno, entre los más recientes, así como la intención de las ordenanzas ya descritas para impedir que se otorguen nuevas concesiones mineras y petroleras dentro de sus regiones, han evidenciado que los Gobiernos regionales, respaldados o presionados por los frentes de defensa de sus respectivas jurisdicciones, están buscando una salida política y administrativa como forma de impedir que prosperen los mencionados proyectos y lograr su retiro de la zona.

Las implicancias políticas de esta medida aún no están claramente evaluadas; no obstante, es probable que se esté gestando una confrontación de Gobiernos regionales que cuentan con recursos mineros y petroleros contra el Gobierno nacional y la política de promoción de la inversión minera, petrolera y de gas en el territorio peruano.

c) La confrontación en torno a los estudios de impacto ambiental (EIA) El grado de enfrentamiento alcanzado en el distrito de Cocachacra, provincia de Islay, Arequipa, contra el proyecto minero Tía María de la Southern Perú Cooper Corporation (SPCC), así como la violencia desatada en el distrito de Chugur, provincia de Hualgayoc, Cajamarca, por la población que se opone al proyecto Tantahuatay de la empresa Coimolache, tienen como centro del conflicto el cuestionamiento al proceso establecido de participación ciudadana en la presentación de los EIA por parte de los proyectos de inversión minera .Los que se oponen a estos proyectos, en su intento por imponer un contrapeso a la competencia del Ministerio de Energía y Minas, han desarrollado las siguientes iniciativas:

i) La convocatoria de las municipalidades distritales a consultas ciudadanas a los vecinos para decidir si aceptan la presencia de los proyectos mineros. Aunque tales consultas no tienen carácter vinculante, vale decir, no pueden afectar el proceso de aprobación de los EIA y de los permisos para el inicio, en la práctica han paralizado los proyectos en aquellos casos donde se

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8El proceso de participación ciu-dadana está normado por Reso-lución Ministerial n.º 304- 2008-MEM/DM


realizaron. Así ocurrió en el distrito de Tambogrande, Sullana, Piura; en la provincia de Huancabamba, Piura, y en el distrito de Cocachacra, provincia de Islay, Arequipa. En todas ellas, el grado de violencia alcanzado llegó a su clímax luego de que los pobladores aprobaran, por mayoría absoluta, la negativa a la presencia del proyecto minero en sus respectivos distritos.

ii) El cuestionamiento a la DGAAM en la aprobación de los EIA. Los pobladores y las autoridades municipales que se oponen a los proyectos de exploración han buscado anteponer al procedimiento de aprobación de los EIA, las ordenanzas locales que declaran zonas de reservas protegidas municipales a las lagunas y fuentes de agua de su circunscripción. Estos casos se han presentado en el reciente conflicto del distrito Chugur, provincia de Hualgayoc, Cajamarca, contra la empresa Coimolache, y antes en la disputa de la Municipalidad Provincial de Cajamarca en torno al proyecto minero en el cerro Quilish, entre los más importantes .

d) La zonificación ecológica económica y ordenamiento territorial como instrumento de control de las concesiones mineras y petroleras

También, como elemento para la aprobación de los proyectos de exploración minera y petrolera. Este argumento ha sido usado por las autoridades de los Gobiernos regionales de Cajamarca, Puno y, recientemente, del Cusco, con el objetivo preciso de contrapesar las decisiones del Ministerio de Energía y Minas respecto de la promoción de las inversiones mineras, petroleras y gasíferas en el territorio nacional. Aunque no se han oficializado todavía ordenanzas regionales de aprobación del “Plan de ordenamiento territorial y de zonificación ecológica” y económica”, en realidad este argumento está confrontando a los Gobiernos regionales con el Gobierno nacional.

Uno de los resultados de este proceso de confrontación entre autoridades regionales y municipales contra la DGAAM y la política de promoción de las inversiones mineras, petroleras y gasíferas ha sido, en la práctica, la paralización de los proyectos de exploración; pero quizá lo más crítico sea el debilitamiento y la pérdida de credibilidad de la referida Dirección General y de los organismos de control y supervisión ambiental. Lo acontecido en torno a la aprobación del proyecto Tía María, puede ser ilustrativo: la DGAAM cedió a la presión social (se entiende, luego de la trágica muerte de tres pobladores) y rechazó el EIA. Lo pudo hacer antes, pero no lo hizo.

e) Los conflictos por la redistribución del canon

El cuestionamiento a la norma que regulaba la distribución del canon minero ha sido fuente permanente de conflictos sociales que ha enfrentado a las regiones.

Además de estos enfrentamientos, se pueden considerar como expresión de la lucha por la redistribución del canon los casos siguientes:

• El conflicto entre Moquegua y Tacna, con saldos trágicos, que obligó al Congreso y al Gobierno a modificar la Ley del Canon para aplicar otro criterio en la distribución . Sin embargo, los enfrentamientos entre ambas

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9En el caso del reciente conflic-to en Chugur, la municipalidad de ese distrito había aproba-do la Ordenanza Municipal 001-2001-CMDCH, que declara zona de reserva protegida muni-cipal a las lagunas Las Auroras y Las Gradas, nacientes de los ríos Sinchao, Perlamayo, Chugurano, Colorado y El Azufre.

10La Ley 29281 modifica el artículo 5 de la ley 27507 e incorpora un acápite por el cual se separan las cuentas de las minas Cuajone (Moquegua) y Toquepala (Tacna) y se establece que en adelante el canon minero se distribuirá por el valor de venta del mineral concen-trado y su equivalente procedente de cada concesión. 10


regiones no cesaron, sino que se trasladaron hacia otro tipo de demandas, al punto de que las tensiones se podrían reanudar, ya sea por la definición de límites territoriales o por la propiedad de fuentes hídricas y recursos mineros.

• El conflicto entre las provincias de Cañete (Lima) y Chincha (Ica) por los límites territoriales, que tiene como base la disputa del terreno donde se asienta el complejo gasífero Pampa Melchorita del Consorcio Perú LNG . Esta demanda, al no estar canalizada, ha devenido en un tema de límites territoriales donde el centro poblado Nuevo Ayacucho, que está en ambos lados de la línea de disputa, es el escenario de sorprendentes acciones de destrucción de infraestructuras de canales.

f ) La alta conflictividad social como expresión de la mala relación de empresas que concentran conflictos con su entorno social

Aunque no existe una relación detallada y pormenorizada de empresas mineras que enfrentan conflictos sociales con las poblaciones de su entorno, se puede establecer —según los reportes de la Defensoría del Pueblo, la Oficina General de Gestión Social del Ministerio de Energía y Minas y la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la PCM— que, en términos generales, son cerca de ochenta empresas mineras y petroleras (en fase de proyectos de exploración o proyectos de operación) las que han enfrentado conflictos con comunidades y organizaciones sociales del ámbito territorial en donde se encuentran asentadas.

No todas las confrontaciones, por supuesto, tienen la misma causa, ni son contrarias a la presencia del proyecto minero. Lo significativo, en estas situaciones, es la evidencia de dos tipos de casos: a) empresas que concentran más de cuatro conflictos con comunidades de su entorno social, y b) empresas que mantienen conflictos de larga duración.

Respecto de las empresas que más enfrentamientos concentran, hemos identificado a once (11), cuyos conflictos se presentan en sus distintas zonas de operación y que evidencian, en cierta medida, una equivocada estrategia de relación con las poblaciones y organizaciones sociales de su entorno. Es probable que estas empresas arrastren un pasivo desfavorable entre los pobladores, ya sea por incumplimiento de compromisos o porque no se construyeron relaciones de confianza y seguridad, necesarias para cimentar una imagen empresarial proactiva con el desarrollo de la localidad.

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11El conflicto se inició desde el mo-mento en que la empresa PERU LNG adquirió un terreno de 522 hectáreas para construir una plan-ta de licuefacción de gas para su exportación, ubicado en Pampa Melchorita (km 169 de la Paname-ricana Sur), entre las provincias de Cañete y Chincha. Ambas reclama-ron la pertenencia de los terrenos y pronto estas demandas, en enero del 2005, devinieron en en-frentamiento entre los pobladores de Nuevo Ayacucho, ubicado en la zona en conflicto, azuzados por los alcaldes de las dos provincias.


3. Conflictos por recursos hídricos La disputa por este recurso natural, ha estado presente siempre en las comunidades y poblaciones rurales en todo el país. Ha enfrentado a distintos actores sociales, toda vez que constituye un bien escaso y, al mismo tiempo, esencial para las actividades productivas agrarias, industriales y mineras, así como para el funcionamiento de la vida en general. Los conflictos de este tipo han tenido la particularidad de ser reiterativos, han perdurado en el tiempo y han generado divisiones entre comunidades, distritos, provincias y, ahora, regiones. Los precarios consensos y equilibrios logrados luego de las disputas, volvían siempre a activarse cuando escaseaba este recurso o se ponía en entredicho los derechos de uso del agua de los ríos y lagunas; no obstante, la peculiaridad de estos enfrentamientos es que no trascendían los espacios locales o de cuenca en los que se presentaban.

Lo nuevo en estos conflictos por el agua, es que se producen dentro del desarrollo de dos dinámicas del crecimiento económico del país.

Por un lado, se encuentra el dinamismo de los proyectos agroindustriales de exportación, lo cual requiere mayores volúmenes de agua para poner en producción las nuevas tierras agrícolas incorporadas, así como el crecimiento del número de regantes que ha requerido mayores obras de infraestructura de riego. Este incremento de la demanda por más agua, no solo ha reactivado tensiones entre comunidades y comités de regantes, sino que también ha reavivado rivalidades entre aquellas regiones que se disputan la administración de proyectos de infraestructura hídrica.

Por otro lado, está la creciente importancia de las inversiones mineras y de infraestructura hidroenergética, para cuya concreción es necesario obtener los derechos sobre cuencas, lagunas y aguas de subsuelo, lo que puede llevar, en algunos casos, al desplazamiento de poblaciones de sus lugares de origen. El problema central es, pues, la presión ejercida por los proyectos mineros para conseguir la propiedad de derechos de uso del recurso hídrico. Si a eso le añadimos los conflictos generados por la contaminación de ríos y fuentes de agua que han producido algunas operaciones mineras, podemos concluir que los enfrentamientos por el agua han adquirido una dimensión política mayor que pone en cuestión, incluso, determinadas estrategias de desarrollo económico del país. El hecho de que las inversiones en este rubro se hayan convertido en la principal fuente de ingresos para el Estado, y que existan políticas preferenciales para beneficiar la inversión minera, ha sensibilizado a las poblaciones rurales que se han movilizado con inusitada violencia contra estos proyectos .

Estas dos grandes tendencias han puesto en alerta a diferentes actores de la sociedad rural peruana, preocupados ciertamente por la posibilidad de que el agua sea contaminada por las operaciones mineras o que se agote debido al crecimiento de la demanda, sin que exista realmente un balance de la oferta hídrica en la mayoría de las cuencas. Ello explica el incremento

12Por ejemplo, para el periodo 2011-2115, hay 51 proyectos mineros que tienen previsto invertir aproxi-madamente 42 451 millones de dólares. Sin embargo, de este to-tal, 12 proyectos, que comprome-ten un total de 20 227 millones de dólares, se encuentran actualmen-te en riesgo de no ejecutarse o de retrasarse por la oposición de co-munidades y poblaciones rurales que ven en ellos una competencia real por los derechos de agua y, so-bre todo, una fuente peligrosa de contaminación de las cuencas. Ver Anexo 1. Datos extraídos del por-tal www.minem.gob.pe (Consulta: 16 de mayo de 2011).

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de este tipo de conflictos en los últimos tres años: en enero de 2008, la Autoridad Nacional del Agua registró 94 enfrentamientos por este recurso; en el 2010, la cifra se incrementó a 244. Es probable, sin embargo, que dicho registro considere disputas entre regantes de un comité o controversias en las juntas de usuario de riego de diferentes cuencas, que no llegan a ser propiamente conflictos sociales. No obstante eso, si consideramos los casos de enfrentamientos que se han presentado en las cuencas y que han motivado una intervención de diferentes instituciones regionales y del Gobierno nacional, podemos encontrar que en 35 cuencas se han registrado conflictos sociales en los últimos tres años, algunos de ellos con graves y trágicas consecuencias . Es importante destacar la intensidad con la que se presentan estos casos, en torno a los cuales la convocatoria a diversos actores sociales levanta reivindicaciones regionalistas o de contraposición de la agricultura con la minería, en un claro afán de oposición de una actividad productiva contra otra.

Según la Autoridad Nacional del Agua, un conflicto por dicho recurso es una disputa entre usuarios de riego por la administración de los comités, por los turnos en el uso del agua o por intereses antagónicos que se presentan dentro de las juntas de usuarios de riego. Pero, visto desde la perspectiva del control de los recursos hídricos y de la defensa del agua, considerada como de propiedad de una región o de una provincia, los conflictos adquieren otra dimensión. Enfrentan, tanto a comunidades campesinas contra proyectos de inversión minera o petrolera que les disputan los derechos de agua, como a regiones por la ejecución o administración de proyectos de infraestructura hídrica y a poblaciones por la defensa de cabeceras de cuencas a las que consideran intangibles.

a) La nueva institucionalidad y sus limitaciones

La radicalidad con la que se manifiestan estos conflictos y su persistencia en el tiempo, nos lleva a preguntarnos respecto de por qué son de difícil tratamiento. A pesar de haberse constituido una nueva institucionalidad para la gestión del líquido elemento (la Ley de Recursos Hídricos, que instituye la Autoridad Nacional del Agua) y habiéndose elaborado normas que permiten la participación ciudadana en los procesos de aprobación de los proyectos de inversión en exploraciones mineras o de construcción de infraestructura hidroeléctrica, los conflictos por el agua no logran aún ser canalizados ni resueltos por los mecanismos formales establecidos.

Una razón que explica este hecho es ciertamente el problema de la debilidad institucional de los dispositivos existentes y la desconfianza en la actuación de las instituciones públicas encargadas de autorizar las concesiones mineras y de aprobar los estudios de impacto ambiental. Lo más significativo de esta crisis de credibilidad, es que los opositores a los proyectos de inversión minera exigen que no se otorguen nuevas concesiones sin antes haber definido la zonificación ecológica y económica y el ordenamiento del territorio para determinar si se admite el otorgamiento de ellas. Este nuevo giro en la solución de los conflictos, sin embargo, no resuelve el problema, sino que lo ubica en otro plano: en la confrontación de las competencias del Gobierno nacional con

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13Las cifras fueron tomadas de de-claraciones a Perú.21 (octubre de 2008), El Comercio (enero de 2010) y RPP (10 de marzo de 2010) for-muladas por funcionarios y auto-ridades de la Autoridad Nacional del Agua. Las correspondientes al año 2010 fueron atribuidas al entonces jefe de dicha entidad, Francisco Palomino. En ninguna de las declaraciones, se anexan los informes que fundamenten las cifras que hemos referido.


las facultades de los Gobiernos regionales respecto de la ejecución de políticas mineras o hidroenergéticas.

Otra razón es que en ese conflicto, lo que se ha puesto en cuestión son los mecanismos de toma de decisiones en los procesos de aprobación de los proyectos de inversión en minería, petróleo, gas o proyectos hidroenergéticos. Es obvio que la población no acepta los procedimientos establecidos por los reglamentos y normas de participación ciudadana para aprobar los estudios de impacto ambiental. En su lugar, han confrontado estos mecanismos con la convocatoria a consultas ciudadanas que adquieren un carácter plebiscitario.

La consulta ciudadana, convocada por las autoridades municipales, se ha convertido en un instrumento de validación de la protesta social sin que medie en su tratamiento el debate técnico. En el fondo, la disputa pone en cuestión el rol de la autoridad administrativa del Ejecutivo: Ministerio de Energía y Minas, Ministerio del Ambiente, Autoridad Nacional del Agua (ANA). De esta manera, lo que hoy está en cuestión ya no es solo el tema de la aprobación de los EIA, sino el traslado de la decisión de una instancia administrativa del Ministerio de Energía y Minas, o de otras entidades del Ejecutivo, a la población y a sus autoridades municipales locales.

Este es, quizá, el principal resultado de una larga experiencia de conflictos por el recurso hídrico que ha enfrentado a las poblaciones rurales con los proyectos mineros.

Para una mejor comprensión de las particularidades de los enfrentamientos que se presentan en torno al uso o gestión del agua, hemos identificado dos tipos de conflictos:

i) Conflictos contra proyectos de exploración minera por uso de fuentes de agua y contaminación de las cuencas, que enfrentan a comunidades campesinas, agricultores de los valles y autoridades locales regionales contra empresas mineras. Estos enfrentamientos se orientan a cuestionar los procedimientos de concesiones mineras y derechos de agua, los medios para la aprobación de los estudios de impacto ambiental y la demanda de la población en relación con la consulta previa para otorgar la “licencia social”. Los casos más críticos de este tipo se han presentado en el sur: Arequipa, Moquegua, Tacna, Cusco y Puno; en el norte: Cajamarca y Piura, y en el centro: Áncash.

ii) Conflictos contra proyectos de inversión hídrica, que enfrentan a regiones que se disputan derechos de uso del agua de una cuenca y que han involucrado a las autoridades de Gobiernos regionales. Son conflictos que han adquirido el carácter de reivindicaciones regionalistas o afirmaciones localistas con el objetivo de afirmarse en su demanda. Los casos más críticos se han presentado en torno al proyecto Majes Siguas II, que ha enfrentado a los Gobiernos regionales de Arequipa y Cusco. Este último, a su vez, ha involucrado al Gobierno regional de Apurímac, con el fin de generar mayor presión para impedir que se ejecute la construcción de dicho proyecto. Pero existen otros que se reactivan periódicamente y


que adquieren mayores niveles de violencia cuando se presentan, como es el caso del conflicto en torno al proyecto especial Tambo-Ccaracocha (PETACC), que enfrenta a las regiones de Huancavelica e Ica por el uso de las aguas del sistema de Choclococha, asignado para el valle de Ica. Los pobladores de Huancavelica exigen el uso compartido y el manejo integrado de dichas aguas, así como la recategorización del proyecto como birregional. Las autoridades iqueñas y la administración técnica del PETACC se oponen a ello porque consideran que esa obra fue realizada y financiada por el Gobierno regional de Ica. Otro de los casos es el del conflicto por la presa Ancascocha, que enfrenta a comuneros de Cora Cora, Ayacucho, quienes reclaman por el uso de las aguas de dicha obra que, desde su construcción (1889), ha beneficiado solo al valle de Yauca, Arequipa, y a los usuarios de la localidad de Chaviña.

Este conflicto por el agua ha generado otras situaciones que podemos resumir en los siguientes puntos:

• Los conflictos han fortalecido la certeza de la propiedad del recurso hídrico o de la cuenca por parte de una comunidad, una provincia o una región, lo cual, llevado a nivel de sentimiento localista o regionalista que se consolida en la mentalidad de los pobladores y las autoridades regionales, ha ido construyendo liderazgos y organizaciones de corte muy radical en la confrontación.

• Los conflictos por la representatividad y legitimidad de las organizaciones de usuario de riego, forman parte de la construcción de liderazgos dentro de la nueva institucionalidad del agua (autoridades administrativas del agua y los consejos de cuencas hidrográficas ). Sin embargo, una forma de legitimar esos liderazgos es tomando parte activa en los enfrentamientos contra las concesiones mineras dentro de las cuencas donde estas funcionan.

• Por ejemplo, la Junta Nacional de Usuarios de Riego del Perú (JNUDRP), que ha realizado dos movilizaciones nacionales con saldos trágicos en cada una de ellas, centra sus demandas en el cuestionamiento a las normas que crean la institucionalidad del agua. Pide la derogatoria del Decreto Legislativo n.º 1081, que instituye el Sistema Nacional de Recursos Hídricos, el Decreto Legislativo n.º 1083 y la parte pertinente del Decreto Legislativo n.° 997 que crea la ANA; asimismo, solicita una concertación y un plan nacional para fomentar el manejo eficiente del agua .

• Las comunidades campesinas, por su parte, tienen otras preocupaciones relacionadas con los temores de la contaminación del agua por las actividades de extracción minera y petrolera, así como por la pérdida de sus tierras debido a la puesta en marcha de los grandes proyectos mineros e hidroeléctricos. Eso es lo que explica las explosivas movilizaciones en Arequipa, Cusco, Puno, Tacna, Moquegua, Huancavelica, Cajamarca y Piura, entre las regiones con más conflictos.

• El temor de que la actividad minera modifique la hidrografía de las partes altas de las cuencas, es razón suficiente para que los comuneros y

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14Con la nueva Ley se crean “14 Autoridades Administrativas del Agua (AAA) que van a constituir los Consejos de Cuencas Hidro-gráficas, que, al decir del ANA, serán foros o espacios de concer-tación y participación donde se planificará la gestión del recurso hídrico”. Declaraciones del jefe de la Autoridad Nacional del Agua, Francisco Palomino (El Comercio, enero de 2010).

15JNUDRP, Comunicado. Lima, 14 de enero de 2009.

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pobladores de las zonas de los valles, pongan reparos a las concesiones en las cabeceras de cuenca. Esto explica las violentas manifestaciones de los pobladores de Huancabamba contra el proyecto Majaz, en Piura; o las movilizaciones de los ronderos en Cajamarca, Hualgayoc y Santa Cruz, en la región Cajamarca.

4. Los conflictos de gobernabilidad regional y localLos conflictos en los espacios regionales y locales, se originan por las demandas al Gobierno nacional de las regiones que piden más recursos y competencias; no obstante, gran parte de la actual conflictividad social en el interior del país, está basada en la oposición de la población y los grupos sociales organizados contra sus propias autoridades municipales provinciales y distritales, así como contra sus autoridades regionales.

Los ejes de conflictos han evidenciado la existencia de tensiones sociales y políticas cuyos puntos más críticos son:

a) Regionalización y transferencias de competencias

Este conflicto ha sido llevado por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, que demandó al Gobierno nacional mayores competencias y atribuciones en la administración del uso de sus recursos, básicamente, de presupuesto. La tensión existente con el Ejecutivo, si bien no generó conflictos activos con movilizaciones sociales, canalizó, sin embargo, las demandas de las poblaciones y sus autoridades regionales. No obstante, el tema crítico en la relación de los Gobiernos regionales con el Gobierno central, se mantiene en la medida en que no existe contrapeso en las regiones a las políticas nacionales que aprueba el Ejecutivo. Como sabemos, durante la gestión del presidente García, el Consejo Nacional de Descentralización devino en una Secretaría de Descentralización dependiente de la PCM, sin poder de decisión y sin la influencia del caso en el Consejo de Ministros.

Esta reducción del poder político de los presidentes regionales frente a las decisiones del Ejecutivo, ha llevado a que las autoridades regionales no asuman posiciones en los conflictos generados en sus regiones por políticas nacionales. Los casos más significativos —como los acontecimientos de Bagua, los conflictos con las concesiones mineras y petroleras, así como la oposición a megaproyectos hidroenergéticos— evidenciaron que la ausencia de los Gobiernos regionales se debía a que no se sentían identificados con dichas políticas.

Hoy en día, se aprecia un giro que será uno de los puntos medulares de la oposición a las concesiones mineras y petroleras. Se trata de un conflicto por dar paso a los procesos de zonificación ecológica y económica para el ordenamiento territorial, iniciado por las regiones, como condición básica para las concesiones mineras, petroleras o gasíferas. Este proceso, que


16Los procedimientos legales para vacar a autoridades existen y fun-cionan. Los casos en que las po-blaciones han logrado conseguir que las autoridades se sometan a la consulta popular de revocatoria son muchos, así como los casos que culminaron con éxito. Por ejemplo, en el periodo de gestión del 2002-2006, el total de provin-cias y distritos que convocaron a consulta de revocatoria fueron 203; para el periodo 2007-2010 fueron 245. En el periodo 2002-2006, el número de autoridades vacadas era 381, y en el periodo 2006-2010, se redujo a 172.

17En el periodo 2006-2010, los con-flictos de gobernabilidad local han devenido en “golpes de Es-tado”, como los que presentaron en las provincias de Oyón (Lima) y San Juan del Oro (Puno), donde los alcaldes tuvieron que trasladar sus oficinas administrativas a otras localidades porque los regidores o sus opositores se posesionaron del Palacio Municipal (en unos casos, tapiaron las puertas y ventanas; en otros, incendiaron el mencionado local) para impedir el ingreso de la autoridad cuestionada.

paraliza los proyectos de inversión, ha sido planteado ya por los Gobiernos regionales de Cajamarca, San Martín, Arequipa, Cusco y, recientemente, Puno. Es probable que a corto plazo se aprueben ordenanzas regionales (y municipales, también) que pongan en situaciones límite las relaciones existentes entre las regiones y el Ejecutivo. Si bien estos no serán propiamente conflictos de gobernabilidad, pondrán en tensión constante el proceso de descentralización.

b) Los conflictos locales y la crisis de gobernabilidad regional y local

Este tipo de conflictos ha enfrentado a grupos de oposición con las autoridades regionales y municipales, motivados por casos de corrupción, de mala gestión o de abuso de autoridad (reales o supuestos). Han sido enfrentamientos que se dieron en diversas regiones y localidades del país, cuya expresión máxima de violencia se produjo con el asesinato colectivo del alcalde de Ilave.

En todos los casos de conflictos regionales y locales contra sus autoridades, lo relevante no es la ausencia de mecanismos de fiscalización y control (que los hay), ni las salidas políticas a la oposición a una autoridad (que existe mediante las revocatorias ), sino la intensa disputa por el poder local entre grupos sociales o líderes locales.

Uno de los argumentos más usados en este tipo de conflictos, es la permanente sospecha de la población respecto del mal uso de los fondos públicos y los delitos de corrupción. Estos últimos, por cierto, constituyen el principal argumento para la confrontación política. Pero la población asocia corrupción con prácticas autoritarias, con actitudes de manipulación en procesos electorales y, sobre todo, con la pasividad y confabulación de las instituciones con la práctica corrupta, con lo cual extiende el acto deshonesto del individuo o de la autoridad política. Por eso, cuando las denuncias estallan con inusitada violencia, se convierten inevitablemente en conflictos que afectan seriamente la gobernabilidad local y debilitan la credibilidad en las instituciones políticas de alcance regional y nacional .

Si bien ahora existen dispositivos legales para la participación ciudadana en la fiscalización y en la toma de decisiones acerca del gasto público, la desconfianza de la actuación de la autoridad ha fortalecido la percepción de la impunidad en el delito. Se ha reforzado la “cultura de la sospecha”, que impulsa los ánimos fiscalizadores y moralizadores de la población por encima de los mecanismos legalmente existentes.

La particularidad en estos enfrentamientos (como en el caso anterior) es el empoderamiento en la confrontación de los líderes que representan a asambleas, frentes o comités de revocatorias, que se convierten en grupos de presión sobre las autoridades locales y asumen capacidades de decisión por fuera de las instancias formalmente establecidas, lo que termina debilitando la legitimidad de las autoridades electas. Ciertamente, este tipo de conflictos sociales tienen este matiz: imposición de contrapesos al poder local, que entre otros objetivos busca la vacancia del presidente regional o del alcalde provincial. El resultado termina fortaleciendo

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18En el 2003, se diagnosticó que el 92 % de las provincias y el 79,8 % de los distritos del país, no se encontraban adecuadamente de-limitados.

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instancias de poder como las asambleas de los frentes de defensa, los comités de rondas, entre otras formas de organización.

Dada la debilidad de las instituciones políticas, y debido al hecho de que gran parte de las autoridades electas no tienen partido ni organización social que los respalde, se han producido casos donde las disputas por el poder local o regional se inician en los concejos municipales o consejos regionales, donde el alcalde o presidente regional pierde mayoría por la ruptura con su partido o movimiento. El caso tiende a ser más crítico ahora por el hecho de que en algunas regiones los presidentes regionales no tienen mayoría en sus respectivos consejos.

c) Las disputas por la propiedad y usufructo de los recursos naturales

La particularidad de este tipo de enfrentamientos es que se producen debido al interés creciente de las poblaciones y autoridades regionales de afirmar las identidades locales (o regionales) por encima de otros intereses. Se sustentan en la indefinición de linderos entre regiones, provincias y distritos. Estos conflictos, cabe precisar, se han producido dentro del proceso de descentralización y transferencia de competencias y recursos a los Gobiernos regionales y locales.

Fueron enfrentamientos que movilizaron a centenares de pobladores liderados por las autoridades de sus respectivas regiones, sostenidas por frentes de defensa, comités de rondas o de autodefensa, y que derivaron en confrontaciones entre pobladores y contra la policía. Los casos más conflictivos, en este sentido, fueron los que enfrentaron a Moquegua con Arequipa, Tacna y Puno, así como el conflicto de Arequipa con Cusco, basados en una tensa disputa por el agua. Todos ellos han terminado debilitando la integración regional.

Una variante de este tipo de conflictos, es la que se presenta en los casos de las disputas por la demarcación territorial y la delimitación de linderos. Cabe resaltar que los problemas de límites están presentes en la mayor parte de los distritos del país .

El rasgo más saltante de estos conflictos ha sido el fortalecimiento de liderazgos alternativos a las autoridades regionales y municipales, los cuales pasaron a ser los referentes en la conducción y negociación de los conflictos. Así, los presidentes de los frentes de defensa se legitimaron como los interlocutores válidos de la población. ¿En qué medida esta insurgencia de los liderazgos radicales en la conducción de este tipo de conflictos entre regiones por la propiedad de los recursos o por la modificación de las normas del canon, fue un factor que debilitó aún más los movimientos regionales?


5. Los conflictos en los pueblos originarios amazónicosLa geografía de los conflictos sociales de las comunidades amazónicas muestra que, en cuatro años (2006-2010), 23 zonas fueron escenarios de intensos enfrentamientos. En ese mismo periodo, se realizaron dos huelgas nacionales indefinidas, en Loreto y Amazonas, de las cuales la última fue el conflicto más prolongado (55 días) y trágico por la muerte de 34 personas (24 policías y 10 pobladores originarios). Loreto tuvo el mayor número de casos, aunque las regiones de Amazonas y Madre de Dios tuvieron los casos de conflictos más violentos e intensos.

Cuadro 2. Conflictos sociales de las comunidades de los pueblos indígenas 2006-2010

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19Utilizo el término “pueblos ori-ginarios” en lugar de “nativos” e “indígenas”. En el caso de “nativos”, porque es un término impreciso, pues, según el DRAE, “nativo” significa ‘Perteneciente o relativo al país o lugar en que alguien ha nacido’ o ‘Nacido en el lugar de que se trata”. Por lo tanto, somos nativos todos los peruanos naci-dos aquí. En el caso, de “indígena”, lo reemplazo debido a toda la car-ga racista y de desprecio que este término ha adquirido a lo largo de la historia.

20Estas cifras no incluyen las dos huelgas amazónicas que se desa-rrollaron, respectivamente, en no-viembre de 2008 y entre los meses de abril y junio de 2009.

Si bien algunos de los casos venían desde la década de 1960 (caso del Río Corrientes y las comunidades achuares), otros se activaron en la década de 1990. El impulso a la radicalidad de la movilización de las poblaciones indígenas amazónicas ha sido el temor (real o infundado) de perder sus tierras ante la presencia o intención de empresas petroleras y de gas por explorar en sus territorios comunales; temor que fue corroborado por los decretos legislativos 1015, 1013, 1064 y 1090, que abrían la posibilidad de que dichos pobladores fueran despojados de sus tierras.

El temor, como hemos dicho, tenía también bases reales. Desde finales de la década de 1990, el despliegue inusitado de colonos, técnicos, equipos y maquinarias por los territorios de comunidades campesinas, fueron despertando inquietudes entre los jefes de los pueblos originarios. En algunos lugares, como la cordillera del Cóndor, ya se habían asentado grupos de mineros informales, lavadores de oro, quienes empezaron a ingresar con sus equipos a sacar el preciado metal de los ríos. En otros sitios, comenzaron a llegar funcionarios y técnicos de empresas petroleras que recientemente habían adquirido las concesiones de lotes para explorar y buscar petróleo y gas en el subsuelo.

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Regiones Número

Amazonas 3

Cusco 1

Junín 2

Loreto 11

Madre de Dios 2

San Martín 2

Ucayali 2

Total 23


Para ver la magnitud de este proceso, podemos mencionar que solo en la selva norte se habían autorizado veintisiete contratos de exploración, seis convenios de evaluación técnica y un convenio de hidrocarburos no convencionales. Todos estos contratos se adjudicaron en condición de exploración de lotes petroleros con una extensión de 27,6 millones de hectáreas en la cuenca del Marañón y Santiago. En total, a marzo de 2009, el Estado había dado en concesión 72 850 771 hectáreas a empresas petroleras y de gas.

Cuadro 3. Hectáreas concesionadas por tipo de contrato.

Fuente: PERUPETRO. Mapa del Perú. Lotes de contratos de operaciones petroleras, cuencas sedimentarias. Fecha: 31 de mayo de 2009. Plano PP-001

Como hemos dicho, el mencionado conjunto de decretos legislativos fue el catalizador de un descontento larvado desde hacía tiempo, pues las comunidades de pueblos originarios ya se venían movilizando contra la presencia de las empresas petroleras en su territorio, aunque lo hacían de forma aislada, localista. Pero la segunda huelga amazónica del 2009 generó un mayor despliegue de poblaciones urbanas y originarias de las ciudades y pueblos de la selva, con una contundencia y radicalidad nunca antes vista.

Tipos de contratos Número de contratos

Superficie

Contratos de operación 3 781 307

Contratos de exploración 27 18 535 513

Convenios de evaluación técnica 6 5 633 920

Convenio de hidrocarburos no

convencionales

1 2 725 517

27 676 257

Hectáreas


6. La viabilidad de la gestión de la conflictividad social1. La intención del Gobierno, desde sus inicios, fue el diseño de una estrategia de prevención de conflictos sociales para resolver, mediante el diálogo y la negociación, las demandas de la población organizada. Para tal fin, la Presidencia del Consejo de Ministros constituyó primero una Unidad de Prevención de Conflictos Sociales, como instancia del Ejecutivo para liderar la estrategia de prevención y diálogo. Luego, constituyó la Comisión Multisectorial de Prevención de Conflictos Sociales, que integró a los representantes de doce ministerios para diseñar la estrategia y convertirse en la instancia que conduciría el proceso de negociación. En una primera fase de este proceso de conflictos, la presencia y acción protagónica del presidente del Consejo de Ministros sirvió para que desde la PCM se condujeran las negociaciones. Esta entidad ganó así liderazgo y protagonismo. Se firmaron actas de compromiso, se negoció con la participación de las organizaciones y los gremios empresariales, durante el proceso que duró hasta julio de 2009, aun cuando en la práctica culminó trágicamente un mes antes con los acontecimientos de Bagua. A partir de entonces, se impuso otra orientación en la gestión de los conflictos sociales: la PCM dejó de ser la instancia protagónica y se determinó que los casos de confrontación social sean atendidos específicamente por los ministerios involucrados en la atención de las demandas. Para ello, se promulgó el Decreto Supremo n.º 056-2009-PCM, que amplió la cantidad de ministerios que integran la Comisión y decidió la conformación de oficinas de prevención de conflictos en cada ministerio.

La mencionada norma, si bien derivó el tratamiento de los conflictos a cada sector en cuestión, no tuvo, sin embargo, impacto alguno en la prevención, puesto que la mayor parte de estos enfrentamientos requerían de soluciones políticas que solo se podrían concretar con la participación de la Presidencia del Consejo de Ministros.

2. Dada la complejidad de los conflictos sociales y, sobre todo, por los saldos trágicos luego de un periodo de intensas confrontaciones, lo que se requiere no es solo la mejora del instrumento de gestión de conflictos sociales, sino el acuerdo político de los movimientos u organizaciones partidarias, sociales y empresariales, para construir con el Gobierno nacional y los Gobiernos regionales un nuevo consenso sobre políticas fundamentales.

Estos nuevos consensos deben girar en torno de los siguientes ejes:

• La promoción de las inversiones en las industrias extractivas como actividad estratégica para la generación de ingresos al Estado.

• La definición de los mecanismos para los procesos de consultas ciudadanas en los espacios regionales y locales, para las autorizaciones de los proyectos de exploración minera y petrolera.


• El fortalecimiento de la instancia de coordinación de los Gobiernos regionales para la resolución de controversias sobre los recursos hídricos, los proyectos de riego y la autodeterminación de las poblaciones como forma de resolver las controversias de límites.

3. Siendo la violencia uno de los principales factores de crisis dentro del proceso de conflictos sociales, se requiere que las organizaciones y autoridades locales fortalezcan su capacidad de liderar los procesos de negociación, toda vez que mediante las acciones de violencia se imponen liderazgos autoritarios que impiden la construcción de acuerdos estables y se debilitan los liderazgos de las organizaciones naturales y de las autoridades legítimas.

4. Dado el hecho de que se requiere fortalecer las capacidades de los técnicos, funcionarios y autoridades en relación con la estrategia que asuma el Estado para la prevención y gestión de conflictos sociales, la Presidencia del Consejo de Ministros debe recuperar su rol de conductor de dicha estrategia. Para ello, es conveniente que el Estado capacite, con la presencia de expertos nacionales e internacionales, a los equipos relacionados con estos casos.


TEMAS DE CONFLICTOS ZONAS CRÍTICAS PROBABLES IMPACTOS Los acuerdos de las mesas de trabajo del grupo amazónico no han sido firmados por AIDESEP. El conflicto se mantendrá activo en torno a los siguientes puntos:

D.L. 1090: Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Si bien hay consensos en la propuesta presentada, AIDESEP puede desconocerla con el argumento de exigir la derogatoria del paquete de decretos legislativos1.

La consulta a los pueblos amazónicos. El Congreso aprobó una Ley que luego el Ejecutivo observó. Está pendiente de discusión en el Legislativo la modificación o la insistencia en la propuesta. El Congreso puede aprobar su Ley de Consulta.

La oposición a proyectos de exploración minera y petrolera y su demanda de titulación de territorios de pueblos amazónicos puede ser un factor de movilización en los próximos meses.

La demanda de protección de zonas de reservas naturales puede generar una presión nacional e internacional a los proyectos de inversión.

Provincia de Maynas, distrito de Putumayo. Oposición de comunidad de pueblo indigena Matsés a exploración en lotes petroleros 135, 137, 142 y 152, concesionados a Pacific Stratus Energy Ltd. y Occidental Oil & and Gas of Perú.

Provincia de Alto Amazonas, Morona, Loreto: comunidades y federaciones de pueblos originarios se oponen a empresa Talismán Petrolera del Perú LLC (lote 64).

Madre de Dios, Tambopata. Comunidades de pueblos originarios se oponen al proyecto petrolero de Hunt Oil (lote 76).

Puno, Cusco y Madre de Dios: oposición al proyecto de la central hidroeléctrica de Inambari

Provincias de Condorcanqui y Bagua, en torno al tema de las indemnizaciones y la libertad de los pobladores indígenas detenidos por los sucesos del 5 de junio de 2009.

Es poco probable que se reanude nueva huelga amazónica, aunque es posible que se activen paros o huelgas localizadas. El impacto que pueden tener tales acciones serán:

La paralización de actividades económicas en Bagua, Loreto, Satipo y Madre de Dios.

Los proyectos de exploración minera y petrolera pueden detenerse, caso de las empresas Pluspetrol y Camisea.

El corte de suministro de petróleo y gas puede afectar seriamente las actividades productivas y de transporte de petróleo y gas en la selva norte y en la zona de Cusco y Ayacucho.

La participación de frentes de defensa y rondas campesinas con experiencia en enfrentamientos en bloqueos y movilizaciones puede dar mayor radicalidad y violencia a las protestas de comunidades de pueblos originarios.

Debido a la existencia de una plataforma internacional muy sensible a los temas ambientales y de protección de derechos de los pueblos originarios, es posible que una acción mal realizada pueda generar el desgaste internacional del nuevo Gobierno.

7. Perspectivas de la conflictividad social en el corto y mediano plazoCASO 1: Conflicto amazónico, caso de Bagua y el tema de las concesiones petroleras

21Los decretos legislativos cuestionados son el D.L. n.º 994, que promueve la inversión privada en proyectos de irrigación para la ampliación de la frontera agrícola; el D.L. n.º 1064, el cual señala el régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario; el D.L. n.º 1079, que establece medidas que garanticen el patrimonio de las áreas naturales protegidas; el D.L. n.º 1081, el cual crea el Sistema Nacional de Recursos Hídricos; el D.L. N.º 1089, que es-tablece el régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales, y el D.L. N.º 1090, el cual aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.

21


CASO 2: Conflictos con proyectos de inversión minera, petrolera y de centrales hidroeléctricas

TEMAS DE CONFLICTOS ZONAS CRÍTICAS PROBABLES IMPACTOS

Los proyectos mineros

disputan derechos de agua

con comunidades de

agricultores.

Cuestionamiento a la

Autoridad Nacional del

Agua, MINEM y MINAM por

el otorgamiento de derechos

que comprenden reservas

de agua: conflicto con

comunidades y poblaciones

rurales.

Empresas denunciadas por

incumplimiento de

compromisos de inversión y

empleo a pobladores

locales.

Conflictos por reubicación

de pobladores debido a

operaciones mineras y de

centrales hidroeléctricas.

Exigencia de la consulta

previa y consentida para la

aprobación de los estudios

de impacto ambiental y los

permisos de exploración o

de ampliación.

Proyectos mineros en riesgo:

Southern-Toquepala (Moquegua),

Tía María (Arequipa),

Cotabambas (Apurímac),

Empresa Chinalco (Junín) y

Majaz (Piura).

Proyectos de exploración minera

en Cusco y Apurímac en riesgo,

debido a los acuerdos tomados

por autoridades y gremios que

rechazan proyectos mineros.

Proyectos hidroeléctricos

cuestionados: Inambari-

Paquitzanango, Chaglla.

Proyecto Majes Siguas II y el

enfrentamiento entre las regiones

de Arequipa y Cusco por las

aguas del río Apurímac y la

represa de Angostura.

Proyecto Minero Santa Ana-

Yunguyo. Frente de Defensa de

los Recursos Naturales de Puno

encabeza oposición a este

proyecto y a las concesiones

mineras en toda la región.

Los planes de inversión minera

para el periodo 2012-2014 y los

33 proyectos hidroeléctricos,

pueden generar procesos de

conflictos sociales en las

regiones. Actualmente, no hay

capacidad para la generación de

movimientos sociales de carácter

nacional contra tales proyectos.

No obstante, los conflictos de

carácter local y regional pueden

generar un clima de inestabilidad

en los espacios regionales.

Las zonas donde se están

concentrando el mayor número

de conflictos de este tipo es en el

sur. A ello se suma el eje Piura-

Cajamarca, que tiene graves

problemas no resueltos entre las

empresas mineras y las rondas

campesinas.

El empoderamiento de los líderes

de los frentes de defensa, como

interlocutores del conflicto, corre

el riesgo de debilitar a las

autoridades legítimamente

elegidas y generar mayor

inestabilidad en los Gobiernos

regionales y locales.


CASO 3: Conflictos de gobernabilidad regional y local

TEMAS DE CONFLICTOS ZONAS CRÍTICAS PROBABLES IMPACTOS La Asamblea de Gobiernos

Regionales del Perú plantea incrementar competencias en materia de concesiones y de recaudación fiscal. Es un tema controversial que afecta políticas nacionales y la disciplina fiscal impuesta por el Estado.

En los Gobiernos del interior del país, existe inestabilidad política en regiones donde presidentes no tienen mayoría en sus consejos. Es probable que bajo demandas de transparencia o de ejecución de proyectos, se escondan intereses grupales de disputa del poder local o regional.

La consolidación de líderes de frentes de defensa, como liderazgos alternativos a las autoridades locales, pone en riesgo la gobernabilidad local y regional, puesto que construyen un contrapeso político en el conflicto. Su legitimidad se construye en la confrontación.

Se han recrudecido conflictos por límites y propiedad de recursos que pueden ser un factor de inestabilidad macrorregional.

Puno: conflicto abierto entre el Consejo Regional y el presidente de dicha región por el tema minero. Es probable que el tema de la renuncia del presidente se convierta en el catalizador de otros descontentos locales.

Cajamarca: la oposición a los proyectos mineros es encabezada por el Gobierno regional. El punto crítico del conflicto es la decisión de las autoridades de la región para emitir una ordenanza de aprobación del ordenamiento territorial que paraliza los procesos de concesiones mineras y proyectos de exploración.

Huancavelica: conflicto al interior de la región que tiene en el tema de la construcción de universidades el motivo de la polarización interna.

Cusco: el Gobierno regional encabeza confrontación contra proyectos hidroeléctricos (Chaglla e Inambari). Se ha movilizado contra el proyecto Majes Siguas II.

Las zonas de conflictos interregionales que pueden activarse en este periodo son Ayacucho-Ica, Arequipa-Moquegua, Tacna-Moquegua, Puno-Moquegua y Piura-Lambayeque (por la disputa de las aguas del río Huancabamba y los proyectos de Olmos y del Alto Piura).

No obstante, es probable que este tema sea una bandera de agitación y movilización de los frentes de defensa y movimientos sociales.

Es probable también que los conflictos internos de las regiones terminen por generar un clima de violencia que afectará las actividades económicas: turismo y servicios públicos.

La presión mediática y de los parlamentarios regionales, puede centrar su actuación en el MEF para exigir transferencia de recursos.

La reducción de los ingresos por canon, sobrecanon y regalías mineras puede ser un tema de movilización de los municipios contra el Gobierno regional, lo cual generaría un clima de ingobernabilidad en las regiones.


CASO 4: Demandas laborales de trabajadores privados y servidores públicos, incluyendo a los de la Policía y las Fuerzas Armadas

22Los Decretos Legislativos cuestio-nados son el D.L. 1023, que crea la Autoridad Nacional de Servicio Civil; el D.L. 1024, que crea y regula el cuerpo de gerentes públicos; el D.L. 1025, que aprueba normas de capacitación y rendimiento para el sector público; el D.L. 1026, que establece el Régimen Especial Facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de Moder-nización Institucional Integral, y el D.L. 1057, que regula el Régimen Especial de Contratación Adminis-trativa de Servicio (CAS).

TEMAS DE CONFLICTOS ZONAS CRÍTICAS PROBABLES IMPACTOS Las centrales y federaciones

sindicales critican la política económica. En sus puntos concretos, está el pedido de incremento de sueldos, jubilación, sindicalización, entre otros.

Los sindicatos que mayor conflicto han producido con altos índices de delincuencia son los de construcción civil. Esta peligrosa asociación de bandas armadas con sindicatos se ha convertido en el principal factor de violencia en el movimiento sindical.

Las demandas de nivelación salarial, nombramientos y el incremento de pagos previsionales han generado presión en los Gobiernos regionales y en los pliegos presupuestales de instituciones públicas. Actualmente, hay incumplimiento de pagos. Puede que en los primeros meses de la nueva gestión se reactiven las presiones de los servidores públicos, activos y jubilados.

FENDUP, docentes universitarios con más de cuatro meses en huelga.

SUTEP, maestros de las regiones que se oponen a las pruebas y oposición a la Carrera Pública Magisterial.

SUNAT, MINSA y trabajadores de otros sectores por nombramientos y derechos laborales.

CGTP, Federación Minera y de Construcción Civil y frentes de defensa por incremento de remuneraciones, sindicalización y jubilación.

Federaciones y sindicatos de los servidores públicos tienen anuncios de paros nacionales con la siguiente plataforma: la derogatoria de las normas que regulan el servicio civil1, la conformación del Consejo Nacional de los Trabajadores de la Administración Pública, el nombramiento de trabajadores y el incremento de sueldos, salarios y pensiones de jubilación.

El 2011, los gremios y federaciones de los servidores públicos han realizado huelgas y paros de carácter nacional. Han manifestado capacidad de articular acciones nacionales, aunque sectoriales.

No hay un cálculo económico de los costos al Estado de las paralizaciones de los servidores públicos. Solo se mide el impacto en los servicios de turismo, transporte y los daños a la propiedad.

22


Fuentes consultadas:- Reportes mensuales de conflictividad. Defensoría del Pueblo. Periodo: enero 2006-abril 2011. Lima 2011

- El peruano, diario oficial. Ley 28820; Decreto Supremo n.º 001-2010-MINAM; Decreto Supremo n.º 056-2009-PCM; Resolución Ministerial n.º 304- 2008-MEM/DM. Disponibles en http://www.elperuano.pe/Edicion/

- García Pérez, Alan, “El síndrome del perro del hortelano”. El Comercio, 2007. Disponible en http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2007-10-28/el_sindrome_del_perro_del_hort.html

- Perú 21. 17 de enero de 2010. Disponible en http://peru21.pe/noticia/399485/obras-lima-manos-mafias

- Pretenderis, Yoannis, “Acerca de la banalidad de la violencia”. TOBHMA, martes, 8 de diciembre de 2009. Disponible en: http://www.tovima.gr/opinions/article/?aid=303657

- Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Perú. Comunicado del 14 de enero de 2009. Lima.

- Agencia Nacional de Hidrocarburos, PERUPETRO. Mapa del Perú. Lotes de contratos de operaciones petroleras, cuencas sedimentarias. Disponible en http://www.perupetro.com.pe/wps/wcm/connect/perupetro/site/InformacionRelevante/MapaLotes/Mapa%20de%20Lotes

- Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Disponible en http://www.cdi.gob.mx/transparencia/convenio169_oit.pdf

Conflictividad social y gobernabilidad en el perú€¦ · Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP) ... dar trabajo a los comuneros de la localidad, cumplir

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