Commissioner of Internal Revenue

COMMISSIONER OF INTERNAL REVENUE, Petitioner, v. COURT OF APPEALS and COMMONWEALTH MANAGEMENT AND SERVICES CORPORATION, Respondents. Court

D E C I S I O N

PARDO, J.:

What is before the Court is a petition for review on certiorari of the decision of the Court of Appeals,[1] reversing that of the Court of Tax Appeals,[2] which affirmed with modification the decision of the Commissioner of Internal Revenue ruling that Commonwealth Management and Services Corporation, is liable for value added tax for services to clients during taxable year 1988.

Commonwealth Management and Services Corporation (COMASERCO, for brevity), is a corporation duly organized and existing under the laws of the Philippines. It is an affiliate of Philippine American Life Insurance Co. (Philamlife), organized by the letter to perform collection, consultative and other technical services, including functioning as an internal auditor, of Philamlife and its other affiliates.

On January 24, 1992, the Bureau of Internal Revenue (BIR) issued an assessment to private respondent COMASERCO for deficiency value-added tax (VAT) amounting to P351,851.01, for taxable year 1988, computed as follows:

"Taxable sale/receipt P1,679,155.00

10% tax due thereon 167,915.50

25% surcharge 41,978.88

20% interest per annum 125,936.63

Compromise penalty for late payment 16,000.00

TOTAL AMOUNT DUE AND COLLECTIBLE P 351,831.01"[3]

COMASERCO's annual corporate income tax return ending December 31, 1988 indicated a net loss in its operations in the amount of P6,077.00. J lexj

On February 10, 1992, COMASERCO filed with the BIR, a letter-protest objecting to the latter's finding of deficiency VAT. On August 20, 1992, the Commissioner of Internal Revenue sent a collection letter to COMASERCO demanding payment of the deficiency VAT.

On September 29,1992, COMASERCO filed with the Court of Tax Appeals[4] a petition for review contesting the Commissioner's assessment. COMASERCO asserted that the services it rendered to Philamlife and its affiliates, relating to collections, consultative and other technical assistance, including functioning as an internal auditor, were on a "no-profit, reimbursement-of-cost-only" basis. It averred that it was not engaged id the business of providing services to Philamlife and its affiliates. COMASERCO was established to ensure operational orderliness and administrative efficiency of Philamlife and its affiliates, and not in the sale of services. COMASERCO stressed that it was not profit-motivated, thus not engaged in business. In fact, it did not generate profit but suffered a net loss in taxable year 1988. COMASERCO averred that since it was not engaged in business, it was not liable to pay VAT.

On June 22, 1995, the Court of Tax Appeals rendered decision in favor of the Commissioner of Internal Revenue, the dispositive portion of which reads:

"WHEREFORE, the decision of the Commissioner of Internal Revenue assessing petitioner deficiency value-added tax for the taxable year 1988 is AFFIRMED with slight modifications. Accordingly, petitioner is ordered to pay respondent Commissioner of Internal Revenue the amount of P335,831.01 inclusive of the 25% surcharge and interest plus 20% interest from January 24, 1992 until fully paid pursuant to Section 248 and 249 of the Tax Code.

"The compromise penalty of P16,000.00 imposed by the respondent in her assessment letter shall not be included in the payment as there was no compromise agreement entered into between petitioner and respondent with respect to the value-added tax deficiency."[5]

On July 26, 1995, respondent filed with the Court of Appeals, petition for review of the decision of the Court of Appeals.

After due proceedings, on May 13, 1996, the Court of Appeals rendered decision reversing that of the Court of Tax Appeals, the dispositive portion of which reads: Lexj uris

"WHEREFORE, in view of the foregoing, judgment is hereby rendered REVERSING and SETTING ASIDE the questioned Decision promulgated on 22 June 1995. The assessment for deficiency value-added tax for the taxable year 1988 inclusive of surcharge, interest and penalty charges are ordered CANCELLED for lack of legal and factual basis."[6]

The Court of Appeals anchored its decision on the ratiocination in another tax case involving the same parties,[7] where it was held that COMASERCO was not liable to pay fixed and contractor's tax for services rendered to Philamlife and its affiliates. The Court of Appeals, in that case, reasoned that COMASERCO was not engaged in business of providing services to Philamlife and its affiliates. In the same manner, the Court of Appeals held that COMASERCO was not liable to pay VAT for it was not engaged in the business of selling services.

On July 16, 1996, the Commissioner of Internal Revenue filed with this Court a petition for review on certiorari assailing the decision of the Court of Appeals.

On August 7, 1996, we required respondent COMASERCO to file comment on the petition, and on September 26, 1996, COMASERCO complied with the resolution.[8]

We give due course to the petition.

At issue in this case is whether COMASERCO was engaged in the sale of services, and thus liable to pay VAT thereon.

Petitioner avers that to "engage in business" and to "engage in the sale of services" are two different things. Petitioner maintains that the services rendered by COMASERCO to Philamlife and its affiliates, for a fee or consideration, are subject to VAT. VAT is a tax on the value added by the performance of the service. It is immaterial whether profit is derived from rendering the service. Juri smis

We agree with the Commissioner.

Section 99 of the National Internal Revenue Code of 1986, as amended by Executive Order (E.O.) No. 273 in 1988, provides that:

"Section 99. Persons liable. - Any person who, in the course of trade or business, sells, barters or exchanges goods, renders services, or engages in similar transactions and any person who imports goods shall be subject to the value-added tax (VAT) imposed in Sections 100 to 102 of this Code."[9]

COMASERCO contends that the term "in the course of trade or business" requires that the "business" is carried on with a view to profit or livelihood. It avers that the activities of the entity must be profit- oriented. COMASERCO submits that it is not motivated by profit, as defined by its primary purpose in the articles of incorporation, stating that it is operating "only on reimbursement-of-cost basis, without any profit." Private respondent argues that profit motive is material in ascertaining who to tax for purposes of determining liability for VAT.

We disagree.

On May 28, 1994, Congress enacted Republic Act No. 7716, the Expanded VAT Law (EVAT), amending among other sections, Section 99 of the Tax Code. On January 1, 1998, Republic Act 8424, the National Internal Revenue Code of 1997, took effect. The amended law provides that:

"SEC. 105. Persons Liable. - Any person who, in the course of trade or business, sells, barters, exchanges, leases goods or properties, renders services, and any person who imports goods shall be subject to the value-added tax (VAT) imposed in Sections 106 and 108 of this Code.

"The value-added tax is an indirect tax and the amount of tax may be shifted or passed on to the buyer, transferee or lessee of the goods, properties or services. This rule shall likewise apply to existing sale or lease of goods, properties or services at the time of the effectivity of Republic Act No.7716.

"The phrase "in the course of trade or business" means the regular conduct or pursuit of a commercial or an economic activity, including transactions incidental thereto, by any person regardless of whether or not the person engaged therein is a nonstock, nonprofit organization (irrespective of the disposition of its net income and whether or not it sells exclusively to members of their guests), or government entity. Jjj uris

"The rule of regularity, to the contrary notwithstanding, services as defined in this Code rendered in the Philippines by nonresident foreign persons shall be considered as being rendered in the course of trade or business."

Contrary to COMASERCO's contention the above provision clarifies that even a non-stock, non-profit, organization or government entity, is liable to pay VAT on the sale of goods or services. VAT is a tax on transactions, imposed at every stage of the distribution process on the sale, barter, exchange of goods or property, and on the performance of services, even in the absence of profit attributable thereto. The term "in the course of trade or business" requires the regular conduct or pursuit of a commercial or an economic activity, regardless of whether or not the entity is profit-oriented.

The definition of the term "in the course of trade or business" incorporated in the present law applies to all transactions even to those made prior to its enactment. Executive Order No. 273 stated that any person who, in the course of trade or business, sells, barters or exchanges goods and services, was already liable to pay VAT. The present law merely stresses that even a nonstock, nonprofit organization or government entity is liable to pay VAT for the sale of goods and services.

Section 108 of the National Internal Revenue Code of 1997[10] defines the phrase "sale of services" as the "performance of all kinds of services for others for a fee, remuneration or consideration." It includes "the supply of 

technical advice, assistance or services rendered in connection with technical management or administration of any scientific, industrial or commercial undertaking or project."[11]

On February 5, 1998, the Commissioner of Internal Revenue issued BIR Ruling No. 010-98[12] emphasizing that a domestic corporation that provided technical, research, management and technical assistance to its affiliated companies and received payments on a reimbursement-of-cost basis, without any intention of realizing profit, was subject to VAT on services rendered. In fact, even if such corporation was organized without any intention of realizing profit, any income or profit generated by the entity in the conduct of its activities was subject to income tax. lex

Hence, it is immaterial whether the primary purpose of a corporation indicates that it receives payments for services rendered to its affiliates on a reimbursement-on-cost basis only, without realizing profit, for purposes of determining liability for VAT on services rendered. As long as the entity provides service for a fee, remuneration or consideration, then the service rendered is subject to VAT.

At any rate, it is a rule that because taxes are the lifeblood of the nation, statutes that allow exemptions are construed strictly against the grantee and liberally in favor of the government. Otherwise stated, any exemption from the payment of a tax must be clearly stated in the language of the law; it cannot be merely implied therefrom.[13] In the case of VAT, Section 109, Republic Act 8424 clearly enumerates the transactions exempted from VAT. The services rendered by COMASERCO do not fall within the exemptions.

Both the Commissioner of Internal Revenue and the Court of Tax Appeals correctly ruled that the services rendered by COMASERCO to Philamlife and its affiliates are subject to VAT. As pointed out by the Commissioner, the performance of all kinds of services for others for a fee, remuneration or consideration is considered as sale of services subject to VAT. As the government agency charged with the enforcement of the law, the opinion of the Commissioner of Internal Revenue, in the absence of any showing that it is plainly wrong, is entitled to great weight.[14] Also, it has been the long standing policy and practice of this Court to respect the conclusions of quasi-judicial agencies, such as the Court of Tax Appeals which, by the nature of its functions, is dedicated exclusively to the study and consideration of tax cases and has necessarily developed an expertise on the subject, unless there has been an abuse or improvident exercise of its authority.[15]

There is no merit to respondent's contention that the Court of Appeals' decision in CA-G. R. No. 34042, declaring the COMASERCO as not engaged in business and not liable for the payment of fixed and percentage taxes, binds petitioner. The issue in CA-G. R. No. 34042 is different from the present case, which involves COMASERCO's liability for VAT. As heretofore stated, every person who sells, barters, or exchanges goods and services, in the course of trade or business, as defined by law, is subject to VAT. Jksm

WHEREFORE , the Court GRANTS the petition and REVERSES the decision of the Court of Appeals in CA-G. R. SP No. 37930. The Court hereby REINSTATES the decision of the Court of Tax Appeals in C. T. A. Case No. 4853.

JOSELITO LAGERA, petitioner, vs.NATIONAL LABOR RELATIONS COMMISSION (NLRC) and PHILIPPINE NATIONAL CONSTRUCTION CORPORATION, respondents.

R E S O L U T I O N

QUISUMBING, J.:

This petition for certiorari seeks to annul the decision of NLRC promulgated on October 18, 1995, in NLRC RB-IV-5-6683-94-C, which reversed the Labor Arbiter's finding that private respondent is guilty of illegal dismissal.

Petitioner was hired as security guard by private respondent on December 30, 1993. His employment was covered by a contract renewable monthly based upon his "passing the company standard."

On April 13, 1994, about 1:00 o'clock in the afternoon, the vehicle of private respondent carrying petitioner and four other security guards on board, swerved and crashed against a fence of the South Luzon Tollways in Bicutan, Taguig, Metro Manila, causing the passengers on board to suffer physical injuries. That same afternoon, private respondent's security officer conducted an investigation of the incident. All the guards involved including petitioner were summoned to give their story of the accident. Petitioner, however, refused to report anything he knew as he "will first think over the matter" (Pagiisipan ko).

After three days, petitioner was again summoned to shed light on the accident, but still he refused to cooperate as, according to him, he was not yet in his proper mind to do so (Naguguluhan ako).

On this score, the security officer gave petitioner a chance to explain why his employment should still be renewed despite his actuations, to which petitioner only replied, "No comment ako diyan sir." This prompted the security officer to recommend the non-renewal of petitioner's employment on the ground of failure to meet company standards. Petitioner was separated from the service effective May 1, 1994.

Aggrieved, petitioner filed before the Arbitration Branch of the NLRC, a complaint for illegal dismissal and non-payment of salary against private respondent.

On November 28, 1994, the Labor Arbiter handed down a decision finding private respondent guilty of illegal dismissal, the decretal portion of which states:

WHEREFORE, in the light of the foregoing, judgment is hereby rendered, finding respondent PNCC guilty of illegal dismissal ordering said respondent to reinstate complainant to his former position Security Guard without loss of seniority rights and with full backwages from the time he was deprived of his salary on April 30, 1994 up to November 30, 1994 and unpaid salary and 13th month pay in the total amount of P26,460.00.

At the option of the respondent, pending appeal, to reinstate complainant physically or merely in the payroll.

SO ORDERED. 1

On appeal, respondent NLRC set aside the decision of the Labor Arbiter and declared the dismissal of petitioner as valid. It however noted that private respondent did not observe due process in terminating the employment of petitioner. Public respondent disposed of the case as follows:

WHEREFORE, premises considered, the decision declaring that complainant was illegally dismissed is hereby ordered set aside and a new one is hereby rendered declaring said dismissal valid. However, respondent is ordered to indemnify complainant in the amount of P1,000.00.

The decision holding that complainant is entitled to his unpaid wages from April 16-30 and proportionate 13th month pay for 1994 is Affirmed.

SO ORDERED. 2

Petitioner received a copy of the assailed decision on November 27, 1995. 3 Unfortunately, petitioner did not file a motion for reconsideration. Instead, he went straight to this Court through this special civil action for certiorariimputing grave abuse of discretion on the part of public respondent in reversing the decision of the labor arbiter.

The precipitate filing of this special civil action for certiorari without first moving for reconsideration of the assailed judgment of NLRC warrants the outright dismissal of this case. As we consistently held in numerous cases, 4 a motion for reconsideration is indispensable for it affords the NLRC an opportunity to rectify errors or mistakes it might have committed before resort to the courts can be had.

It is settled that certiorari will lie only if there is no appeal or any other plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law against acts of public respondent. 5 In the case at bar, the plain and adequate remedy expressly provided by law was a motion for reconsideration of the impugned decision, based on palpable or patent errors, to be made under oath and filed within ten (10) days from receipt of the questioned judgment of the NLRC, a procedure which is jurisdictional. Hence, original action of certiorari, as in this case will not prosper.

Further, not having filed a motion for reconsideration within the ten-day reglementary period, the questioned order, resolution or decision of NLRC, becomes final and executory after ten (10) calendar days from receipt thereof. Thus, as regards petitioner, the decision of NLRC became final and executory on December 7, 1995. Consequently, the merits of the case can no longer be reviewed to determine if the respondent NLRC could be faulted of grave abuse of discretion.

WHEREFORE, the instant petition is DISMISSED, and the assailed DECISION of public respondent is AFFIRMED

COSMOS BOTTLING CORPORATION, Petitioner, vs. NATIONAL LABOR RELATIONS COMMISSION, SERGIO G. REY, SIXTO BATINO, RIZALINO T. TAMONDONG, ROBERTO SANTOS, HERMINIO G. DELA ROSA, EMILIO B. MAGLEO, JOHNNY G. BACANI, ZALDY G. GUZMAN, JONATHAN Y. RELEVO AND IRENEO SOLIS, Respondents.

D E C I S I O N

SANDOVAL-GUTIERREZ, J.:

We reiterate here that only questions of law, not questions of fact, may be raised before us in a petition for review on certiorariunder Rule 45 of the 1997 Rules of Civil Procedure, as amended.

At bar is a petition for review on certiorari assailing the Decision[1] dated August 4, 2000 and Resolution[2] dated December 13, 2000 of the Court of Appeals in CA-G.R. SP No. 53548.

The facts as borne by the records are:

Sometime in the months of December, 1992 and January, 1993, Cosmos Bottling Corporation, Petitioner, through Leonardo Makasili, Personnel Manager, and Manuel Lim, Comptroller, conducted an investigation of the participation of seven (7) salesmen and three (3) checkers assigned at its San Pedro Plant, on the reported tampering, falsification and alteration of the Load Tally Statement Sheets (LTSS) which deprived petitioner of unremitted sales proceeds in the sum of P130,000.00. The said salesmen and checkers are the respondents herein, namely: Sergio C. Rey, Sixto Batino, Rizalino T. Tamondong, Roberto Santos, Herminio G. Dela Cruz, Emilio B. Magleo, Johnny G. Bacani, Zaldy G. Guzman, Jonathan Y. Relevo and Ireneo Solis.

During the investigation, respondents denied their participation in the alleged illegal acts and pointed to the guards, assigned to check the deliveries, as the real culprits. However, Petitioner, relying heavily on the statement of Saturnino Montecalvo, terminated respondents employment on the grounds of fraudulent conspiracy and dishonesty.

Feeling aggrieved, respondents filed with the Labor Arbiter a complaint against petitioner for illegal dismissal with prayer for reinstatement and payment of full backwages, damages and attorneys fees, docketed as NLRC NCR Case No. 02-00968-93.

On December 27, 1996, the Labor Arbiter rendered a decision finding the dismissal of respondents illegal and ordering petitioner to pay them their separation pay and backwages, thus:

WHEREFORE, Decision is hereby rendered ordering respondent Cosmos Bottling Corporation to pay the complainants their separation pay and backwages, as follows:

1. Sergio C. ReySeparation Pay: P 6,552.00

Backwages P 102,069,24 P 108,621.24

2. Sixto BatinoSeparation Pay: P 51,120.00Backwages P 176,969.86 P 228,089.86

3. Rizalino T. TamondongSeparation Pay: P 8,840.00Backwages P 110,169.97 P 119,009.97

4. Roberto SantosSeparation Pay: P 27,040.00Backwages P 129,611.73 P 156,651.73

5. Herminio G. dela RosaSeparation Pay: P 10,608.00Backwages P 110,169.97 P 120,777.97

6. Emilio MagleoSeparation Pay: P 27,378.00Backwages P 131,231.88 P 158,609.88

7. Johnny BacaniSeparation Pay: P 33,904.00Backwages P 132,041.95 P 165,945.95

8. Zaldy G. GuzmanSeparation Pay: P 6,240.00[3]Backwages P 129,611.73 P 135,851.73[4]

9. Jonathan RelevoSeparation Pay: P 5,421.00Backwages P 112,600.19 P 118,021.19

10. Ireneo SolisSeparation Pay: P 8,265.00Backwages P 171,673.23 P 179,938.23

TOTAL AWARD P1,491,517.75[5]

SO ORDERED.

On appeal, the NLRC issued a Resolution which modified in part the Arbiters Decision by ordering a re-computation of respondent Zaldy G. Guzmans separation pay on the basis of his thirteen (13) years of service, instead of three (3). In upholding the factual findings of the Arbiter, the NLRC held:

xxx xxx xxx

All told, respondent simply failed to establish by substantial evidence the complainants individual culpability on the alleged tampering or alteration. The sweeping charge of fraudulent conspiracy leveled by the respondent against the complainants does not stand on firm legal ground sufficient to warrant the dismissal of any of the complainants for valid cause.

Moreover, as the Supreme Court has consistently held: In dismissal cases, the employer has the burden of proving that the termination from the service of an employee is for valid or authorized cause. Herein respondent clearly failed to discharge that burden.

xxx xxx xxx

We, however, sustain complainants claim that the computation of complainant Zaldy G. Guzmans separation pay should be based on the 13 years of service and not three (3) as found by the Labor Arbiter. x x x.

In the light of the foregoing, We find respondents appeal insufficient to warrant reversal of the appealed decision. However, as regard complainants partial appeal, the same is granted only in so far as the recomputation of complainant Zaldy G. Guzmans separation pay which should be reckoned from April 24, 1982.

WHEREFORE, premises considered, respondents appeal is hereby DENIED for lack of merit and the appealed decision is hereby MODIFIED only in so far as the recomputation[6] of complainant Zaldy G. Guzmans separation pay is concerned which should be based on his thirteen (13) years of service.

SO ORDERED.

Petitioner then filed a motion for reconsideration but was denied by the NLRC in a Resolution dated May 17, 1999.

On July 5, 1999, petitioner filed with the Court of Appeals a petition for certiorari alleging that the NLRC committed grave abuse of discretion by failing to uphold the validity and legality of respondents termination from employment.

In a Decision dated August 4, 2000, the Court of Appeals dismissed the petition, thus:

Perusal of the record reveals that petitioner miserably failed to establish by substantial evidence the private respondents individual culpability on the alleged tampering or alteration. The sweeping charge of fraudulent conspiracy leveled by the petitioner against the private respondents does not stand on firm legal ground, sufficient to warrant their dismissal for valid cause.

Moreover, as the Supreme Court has consistently held, In dismissal cases, the employer has the burden of proving that the termination from the service of an employee is for a valid or authorized cause. After careful assessment of the facts and evidence obtaining in the case at bench, petitioner clearly failed to discharge that burden.

Well-settled is the rule that factual findings of the National Labor Relations Commission, particularly when they coincide with those of the Labor Arbiter, are accorded respect, even finality, and will not be disturbed as long as such findings are supported by substantial justice.

Grave abuse of discretion is committed only when the judgment is rendered in a capricious, whimsical, arbitrary or despotic manner. There being no puissant justification for us to adjudge both the Labor Arbiters and NLRCs appreciation of such evidence as indicative of any grave abuse of discretion, petitioners case before this Court has no leg to stand on.

WHEREFORE, premises considered, the instant petition is hereby DENIED DUE COURSE and DISMISSED for lack of merit. The Resolutions dated February 23, 1999 and May 17, 1999 are hereby AFFIRMED in toto.

SO ORDERED.

On August 28, 2000, petitioner filed a motion for reconsideration but was denied in a Resolution dated December 13, 2000.

Hence, this petition for review on certiorari.

Petitioners grievance is that the Court of Appeals seriously erred in affirming the assailed Resolutions of the NLRC which upheld the legality of respondents termination from employment.

We have always accorded respect and finality to the findings of fact of the Court of Appeals, particularly if they coincide with those of the Labor Arbiter and the NLRC when supported by substantial evidence. The reason for this is that quasi-judicial agencies, like the Arbitration Board and the NLRC, have acquired a unique expertise because their jurisdictions are confined to specific matters.[7] Whether or not respondents committed dishonesty and fraudulent conspiracy is indeed a factual question.

The jurisdiction of this Court in a petition for review on certiorari under Rule 45 of the 1997 Rules of Civil Procedure, as amended, is limited to reviewing only errors of law, not of fact, unless the factual findings being assailed are not supported by evidence on record or the impugned judgment is based on a misapprehension of facts.[8] These exceptions are not present here.

The lone issue being raised by petitioner does not involve a question of law but merely a question of fact. This is not cognizable by this Court under Rule 45.

WHEREFORE, the instant petition is hereby DENIED. The assailed Decision dated August 4, 2000 and the Resolution dated December 13, 2000 of the Court of Appeals are AFFIRMED.

KILOSBAYAN, et. al. vs. MANUEL L. MORATO, et. al.

Posted by bestre on Thursday, September 18, 2008

(G. R. No. 118910)

FACTS : This is a petition seeking to declare the ELA invalid on the ground that it is substantially the same as the Contract of Lease nullified in G. R. No. 113373, 232 SCRA 110.Petitioners contended that the amended ELA is inconsistent with and violative of PCSO's charter and the decision of the Supreme Court of 5 May 1995, that it violated the law on public bidding of contracts as well as Section 2(2), Article IX-D of the 1987 Constitution in relation to the COA Circular No. 85-55-A.Respondents questioned the petitioners' standing to bring this suit.

ISSUE : Whether or not petitioners possess the legal standing to file the instant      petition.   

RULING : The Supreme      Court ruled in the negative. Standing is a special concern in      constitutional    law    because    some cases    are brought not by parties who have been personally injured by the operation of the law or by official action taken, but by concerned citizens, taxpayers or voters who actually sue in the public interest. Petitioners do not in fact show what particularized interest they have for bringing this suit. And they do not have present substantial interest in the ELA as would entitle them to bring this suit.

Lim vs. Executive Secretary G.R. No. 151445 April 11, 2002

July 25, 2009 at 12:11 pm (1) 

FACTS :

Beginning 2002, personnel from the armed forces of the United States started arriving in Mindanao, to take part, in conjunction with the Philippine military, in “Balikatan 02-1″. In theory, they are a simulation of joint military maneuvers pursuant to the Mutual Defense Treaty, a bilateral defense agreement entered into by the Philippines and the United States in 1951.

On Feb. 2002, Lim filed this petition for certiorari and prohibition, praying that respondents be restrained from proceeding with the so-called “Balikatan 02-1″, and that after due notice and hearing, judgment be rendered issuing a permanent writ of injuction and/or prohibition against the deployment of US troops in Basilan and Mindanao for being illegal and in violation of the Constitution.

Petitioners contend that the RP and the US signed the Mutual Defense Treaty to provide mutual military assistance in accordance with the “constitutional processes” of each country only in the case of a armed attack by an external aggressor, meaning a third country, against one of them. They further argued that it cannot be said that the Abu Sayyaf in Basilan constitutes an external aggressor to warrant US military assistance in accordance with MDT of 1951. Another contention was that the VFA of 1999 does not authorize American soldiers to engage in combat operations in Philippine territory.

ISSUE :

Whether or not the “Balikatan 02-1″ activities are covered by the VFA.

RULING :

Petition is dismissed. The VFA itself permits US personnel to engage on an impermanent basis, in “activities”, the exact meaning of which is left undefined. The sole encumbrance placed on its definition is couched in the negative, in that the US personnel “must abstain from any activity inconsistent with the spirit of this agreement, and in particular, from any political activity.”

Under these auspices, the VFA gives legitimacy to the current Balikatan exercises. It is only logical to assume that “Balikatan 02-1″ – a mutual anti terrorism advising assisting and training exercise falls under the umbrella of sanctioned or allowable activities in the context of the agreement. Both the history and intent of the Mutual Defense Treaty and the VFA support the conclusion that combat-related activities – as opposed to combat itself – such as the one subject of the instant petition, are indeed authorized.

Secretary of DENR et. al. vs. Mayor Yap et. al

REYES, R.T., J.:

There are two consolidated petitions.  The first is G.R. No. 167707, a petition for review on certiorari of the Decisio of the Court of Appeals (CA) affirming that of the Regional Trial Court (RTC) in Kalibo, Aklan, which granted the petition for declaratory relief filed by respondents-claimants Mayor Jose Yap, et al. and ordered the survey of Boracay for titling purposes.  The second is G.R. No. 173775, a petition for prohibition, mandamus, and nullification of Proclamation No. 1064 issued by President Gloria Macapagal-Arroyo classifying Boracay into reserved forest and agricultural land.

 Boracay Island in the Municipality of Malay, Aklan, with its powdery white sand beaches and warm crystalline waters, is reputedly a premier Philippine tourist destination.  The island is also home to 12,003 inhabitants.. On April 14, 1976, the Department of Environment and Natural Resources  (DENR) approved  the  National Reservation  Survey of Boracay Island, which identified several lots as being occupied or claimed by named persons. On November 10, 1978, then President Ferdinand Marcos issued Proclamation no. 1801 declaring Boracay Island, among other islands, caves and peninsulas in the Philippines, as tourist zones and marine reserves under the administration of the Philippine Tourism Authority (PTA).  President Marcos later approved the issuance of PTA Circular 3-82 dated September 3, 1982, to implement Proclamation No. 1801.

Claiming that Proclamation No. 1801 and PTA Circular No 3-82 precluded them from filing an application for judicial confirmation of imperfect title or survey of land for titling purposes, respondents-claimants.

Mayor  Jose  S.  Yap, Jr., et. al. in their petition, respondents-claimants alleged that Proclamation No. 1801 and PTA Circular No. 3-82 raised doubts on their right to secure titles over their occupied lands.  They declared that they themselves, or through their predecessors-in-interest, had been in open, continuous, exclusive, and notorious possession and occupation in Boracay since June 12, 1945, or earlier since time immemorial.  They declared their lands for tax purposes and paid realty taxes on them.

Respondents-claimants posited that Proclamation No. 1801 and its implementing Circular did not place Boracay beyond the commerce of man.  Since the Island was classified as a tourist zone, it was susceptible of private ownership.  Under Section 48(b) of Commonwealth Act (CA) No. 141, otherwise known as the Public Land Act, they had the right to have the lots registered in their names through judicial confirmation of imperfect titles.

The Republic, through the Office of the Solicitor General (OSG), opposed the petition for declaratory relief.  The OSG countered that Boracay Island was an unclassified land of the public domain.  It formed part of the mass of lands classified as “public forest,” which was not available for disposition pursuant to Section 3(a) of Presidential Decree (PD) No. 705 or the Revised Forestry Code, as amended.

During pre-trial, respondents-claimants and the OSG stipulated on the following facts:  (1) respondents-claimants were presently in possession of parcels of land in Boracay Island; (2) these parcels of land were planted with coconut trees and other natural growing trees; (3) the coconut trees had heights of more or less twenty (20) meters and were planted more or less fifty (50) years ago; and  (4) respondents-claimants declared the land they were occupying for tax purposes.[12]

The parties also agreed that the principal issue for resolution was purely legal: whether Proclamation No. 1801 posed any legal hindrance or impediment to the titling of the lands in Boracay.  

On July 14, 1999, the RTC rendered a decision in favor of respondents-claimants. The RTC upheld respondents-claimants’ right to have their occupied lands titled in their name.  It ruled that neither Proclamation No. 1801 nor PTA Circular No. 3-82 mentioned that lands in Boracay were inalienable or could not be the subject of disposition.  The Circular itself recognized private ownership of lands. The trial court cited Sections 87 and 53 of the Public Land Act as basis for acknowledging private ownership of lands in Boracay and that only those forested areas in public lands were declared as part of the forest reserve. The CA approved RTC’s decision in toto.

G.R. No. 173775

          On May 22, 2006, during the pendency of G.R. No. 167707, President Gloria Macapagal-Arroyo issued Proclamation No. 1064  classifying Boracay Island into four hundred (400) hectares of reserved forest land (protection purposes) and six hundred twenty-eight and 96/100 (628.96) hectares of agricultural land (alienable and disposable).  The Proclamation likewise provided for a fifteen-meter buffer zone on each side of the centerline of roads and trails, reserved for right-of-way and which shall form part of the area reserved for forest land protection purposes. Petitioners-claimants landowners in Boracay filed with this Court an original petition for prohibition, mandamus, and nullification of Proclamation No. 1064.  They allege that the Proclamation infringed on their “prior vested rights” over portions of Boracay.  They have been in continued possession of their respective lots in Boracay since time immemorial.  They have also invested billions of pesos in developing their lands and building internationally renowned first class resorts on their lots.

Petitioners-claimants contended that there is no need for a proclamation reclassifying Boracay into agricultural land.  Being classified as neither mineral nor timber land, the island is deemed agricultural pursuant to the Philippine Bill of 1902 and Act No. 926,  known as the first Public Land Act  Thus, their possession in the concept of owner for the required period entitled them to judicial confirmation of imperfect title.

Opposing the petition, the OSG argued that petitioners-claimants do not have a vested right over their occupied portions in the island.  Boracay is an unclassified public forest land pursuant to Section 3(a) of PD No. 705.  Being public forest, the claimed portions of the island are inalienable and cannot be the subject of judicial confirmation of imperfect title.  It is only the executive department, not the courts, which has authority to reclassify lands of the public domain into alienable and disposable lands.  There is a need for a positive government act in order to release the lots for disposition. 

In capsule, the main issue is whether private claimants (respondents-claimants in G.R. No. 167707 and petitioners-claimants in G.R. No. 173775) have a right to secure titles over their occupied portions in Boracay.  The twin petitions pertain to their right, if any, to judicial confirmation of imperfect title under CA No. 141, as amended. They do not involve their right to secure title under other pertinent laws.

Ruling

Regalian Doctrine and power of the executive to reclassify lands of the public domain

 Boracay was an unclassified land of the public domain. The Regalian Doctrine dictates that all lands of the public domain belong to the State, that the State is the source of any asserted right to ownership of land and charged with the conservation of such patrimony. All lands not otherwise appearing to be clearly within private ownership are presumed to belong to the State.  Thus, all lands that have not been acquired from the government, either by purchase or by grant, belong to the State as part of the inalienable public domain  Necessarily, it is up to the State to determine if lands of the public domain will be disposed  of for private ownership. The government, as the agent of the state, is possessed of the plenary power as the persona in law to 

determine who shall be the favored recipients of public lands, as well as under what terms they may be granted such privilege, not excluding the placing of obstacles in the way of their exercise of what otherwise would be ordinary acts of ownership

A positive act declaring land as alienable and disposable is required.  In keeping with the presumption of State ownership, the Court has time and again emphasized that there must be a positive act of the government, such as an official proclamation, declassifying inalienable public land into disposable land for agricultural or other purposes.  In fact, Section 8 of CA No. 141 limits alienable or disposable lands only to those lands which have been “officially delimited and classified.”

The burden of proof in overcoming the presumption of State ownership of the lands of the public domain is on the person applying for registration (or claiming ownership), who must prove that the land subject of the application is alienable or disposable   The applicant may also secure a certification from the government that the land claimed to have been possessed for the required number of years is alienable and disposable.

In the case at bar, no such proclamation, executive order, administrative action, report, statute, or certification was presented to the Court.  The records are bereft of evidence showing that, prior to 2006, the portions of Boracay occupied by private claimants were subject of a government proclamation that the land is alienable and disposable.  Absent such well-nigh incontrovertible evidence, the Court cannot accept the submission that lands occupied by private claimants were already open to disposition before 2006.  Matters of land classification or reclassification cannot be assumed.  They call for proof.  

Private claimants’ continued possession under Act No. 926 does not create a presumption that the land is alienable.  Private claimants also contend that their continued possession of portions of Boracay Island for the requisite period of ten (10) years under Act No. 926 ipso facto converted the island into private ownership.  Hence, they may apply for a title in their name.

Except for lands already covered by existing titles, Boracay was an unclassified land of the public domain prior to Proclamation No. 1064. Such unclassified lands are considered public forest under PD No. 705.  The DENR and the National Mapping and Resource Information Authority certify that Boracay Island is an unclassified land of the public domain.

PD No. 705 issued by President Marcos categorized all unclassified lands of  the public domain as public forest.  Section 3(a) of PD No. 705 defines a public forest as “a mass of lands of the public domain which has not been the subject of the present system of classification for the determination of which lands are needed for forest purpose and which are not.”  Applying PD No. 705, all unclassified lands, including those in Boracay Island, are ipso facto considered public forests.  PD No. 705, however, respects titles already existing prior to its effectivity.

Private claimants cannot rely on Proclamation No. 1801 as basis for judicial confirmation of imperfect title. The proclamation did not convert Boracay into an agricultural land.  However, private claimants argue that Proclamation No. 1801 issued by then President Marcos in 1978 entitles them to judicial confirmation of imperfect title.  The Proclamation classified Boracay, among other islands, as a tourist zone.  Private claimants assert that, as a tourist spot, the island is susceptible of private ownership.

Proclamation No. 1801 or PTA Circular No. 3-82 did not convert the whole of Boracay into an agricultural land.  There is nothing in the law or the Circular which made Boracay Island an agricultural land.  The reference in Circular No. 3-82 to “private lands”[117] and “areas declared as alienable and disposable”[118] does not by itself 

classify the entire island as agricultural.  Notably, Circular No. 3-82 makes reference not only to private lands and areas but also to public forested lands. Rule VIII, Section 3 provides:

No trees in forested private lands may be cut without prior authority from the PTA.  All forested areas in public lands are declared forest reserves. (Emphasis supplied)

Clearly, the reference in the Circular to both private and public lands merely recognizes that the island can be classified by the Executive department pursuant to its powers under CA No. 141.  In fact, Section 5 of the Circular recognizes the then Bureau of Forest Development’s authority to declare areas in the island as alienable and disposable when it provides: Subsistence farming, in areas declared as alienable and disposable by the Bureau of Forest Development.

Therefore, Proclamation No. 1801 cannot be deemed the positive act needed to classify Boracay Island as alienable and disposable land.   

The Whereas clauses of Proclamation No. 1801 also explain the rationale behind the declaration of Boracay Island, together with other islands, caves and peninsulas in the Philippines, as a tourist zone and marine reserve to be administered by the PTA – to ensure the concentrated efforts of the public and private sectors in the development of the areas’ tourism potential with due regard for ecological balance in the marine environment.  Simply put, the proclamation is aimed at administering the islands for tourism and ecological purposes.  It does not address the areas’ alienability.[119]

More importantly, Proclamation No. 1801 covers not only Boracay Island, but sixty-four (64) other islands, coves, and peninsulas in the Philippines, such as Fortune and Verde Islands in Batangas, Port Galera in Oriental Mindoro, Panglao and Balicasag Islands in Bohol, Coron Island, Puerto Princesa and surrounding areas in Palawan, Camiguin Island in Cagayan de Oro, and Misamis Oriental, to name a few.  If the designation of Boracay Island as tourist zone makes it alienable and disposable by virtue of Proclamation No. 1801, all the other areas mentioned would likewise be declared wide open for private disposition.  That could not have been, and is clearly beyond, the intent of the proclamation.

It was Proclamation No. 1064 of 2006 which positively declared part of Boracay as alienable and opened the same to private ownership.  Sections 6 and 7 of CA No. 141 provide that it is only the President, upon the recommendation of the proper department head, who has the authority to classify the lands of the public domain into alienable or disposable, timber and mineral lands.

In issuing Proclamation No. 1064, President Gloria Macapagal-Arroyo merely exercised the authority granted to her to classify lands of the public domain, presumably subject to existing vested rights.  Classification of public lands is the exclusive prerogative of the Executive Department, through the Office of the President.  Courts have no authority to do so.  Absent such classification, the land remains unclassified until released and rendered open to disposition.[123]

WHEREFORE, judgment is rendered as follows:

1. The petition for certiorari in G.R. No. 167707 is GRANTED and the Court of Appeals Decision in CA-G.R. CV No. 71118 REVERSED AND SET ASIDE.

2. The petition for certiorari in G.R. No. 173775 is DISMISSED for lack of merit.

 U.P. BOARD OF REGENTS, DR. JOSE V. ABUEVA, in his capacity as U.P. President, DR. ERNESTO O. DOMINGO, in his capacity as Chancellor of U.P. Manila, and the Nomination Committee for the Director of the U.P.-P.G.H. Medical Center, petitioners, vs.HON. JAINAL D. RASUL, in his capacity as Presiding Judge, Branch 69 of the Regional Trial Court, Pasig, Metro Manila, and DR. FELIPE A. ESTRELLA, JR., respondents.

GANCAYCO, J.

The principal issue in this case is whether or not respondent Dr. Felipe A. Estrella who holds the position of Director of the Philippine General Hospital (PGH) can invoke security of tenure during his term of office notwithstanding the abolition of the said position by the University of the Philippines Board of Regents.

Petitioners seek to annul and set aside the decision dated August 28, 1989 and the order dated October 23, 1989 issued and rendered by respondent Judge, Honorable Jainal D. Rasul of the Regional Trial Court, Branch 69, Pasig, Metro Manila. The dispositive portion of the decision in question reads as follows:

WHEREFORE, in view of the foregoing and by virtue of preponderance of evidence, this Court hereby renders judgment in favor of the plaintiff and against the defendants.

1. Permanently enjoining the Defendants Dr. Jose V. Abueva, in his capacity as UP President; Dr. Ernesto Domingo, in his capacity as Chancellor of UP-Manila; the Nomination Committee for the Director of the UP-PGH Medical Center and the UP Board of Regents, from proceeding with the nomination of a Medical Director, until the expiration of the term of office of the plaintiff, Dr. Felipe A. Estrella, Jr., in his capacity as Director of the PGH or unless sooner removed, for cause provided by law;

2. Permanently enjoining the UP Board of Regents from implementing the so-called Reorganization Plan of UP-PGH, unless there is a prior legislative enactment of enabling law authorizing it and finally,

3. Ordering the defendants to pay attorney's fees and litigation expenses for P50,000.00 and the costs of this suit.

SO ORDERED. 1

In an order dated October 23, 1989, the respondent Judge denied petitioners' motion for reconsideration of the decision above-mentioned.

Assailing the above-mentioned rulings, petitioners allege as errors the following:

REASONS FOR THE ALLOWANCE OF THE WRIT

I RESPONDENT JUDGE COMMITTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION AMOUNTING TO LACK OF JURISDICTION IN HOLDING THAT RESPONDENT ESTRELLA IS ENTITLED TO THE PROTECTIVE MANTLE OF THE CONSTITUTIONAL GUARANTEE OF SECURITY OF TENURE

II RESPONDENT JUDGE COMMITTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION AMOUNTING TO LACK OF JURISDICTION IN HOLDING THAT THE REORGANIZATION OF U.P. MANILA INCLUDING THE PGH, WAS DONE IN BAD FAITH

III RESPONDENT JUDGE COMMITTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION AMOUNTING TO LACK OF JURISDICTION IN HOLDING THAT RESPONDENT ESTRELLA NEED NOT EXHAUST ADMINISTRATIVE REMEDIES BEFORE HE CAN BRING SUIT AGAINST THE U.P. BOARD OF REGENTS, ET AL.

IV RESPONDENT JUDGE COMMITTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION AMOUNTING TO LACK OF JURISDICTION IN HOLDING THAT THE REORGANIZATION PLAN FOR THE U.P. PGH MEDICAL CENTER CANNOT YET BE IMPLEMENTED

V RESPONDENT JUDGE COMMITTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION AMOUNTING TO LACK OF JURISDICTION IN HOLDING THAT THE U.P. BOARD OF REGENTS HAS NO AUTHORITY TO REORGANIZE

VI RESPONDENT JUDGE COMMITTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION AMOUNTING TO LACK OF JURISDICTION IN HOLDING THAT HE CAN SUBSTITUTE HIS OWN JUDGMENT FOR THAT OF THE U.P. BOARD REGENTS.

VII RESPONDENT JUDGE COMMITTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION AMOUNTING TO LACK OF JURISDICTION IN HOLDING THAT NON-IMPLEMENTATION OF THE REORGANIZATION PLAN WILL NOT CAUSE CONSIDERABLE DAMAGE TO U.P. IN GENERAL AND TO PGH IN PARTICULAR. 2

The petition is devoid of merit.

The facts and background of the case as narrated by the trial court are as follows—

That on June 26, 1986, plaintiff Dr. Felipe A. Estrella, Jr., was appointed by the defendant Board of Regents BOR as Director of the Philippine General Hospital, to take effect "1 September 1986 until 30 April 1992"(Exh. "A-14");that the defendant U.P. Board of Regents speaking thru its then University Secretary Professor Martin Gregorio intended to have the plaintiff serve his full term, as Director, since any other arrangement would impede the hospital's development, not to mention the continuity of its service operations (Exh. "A"); that the duties and responsibilities, under Chapter 29, of the Revised Administrative Code, as PGH Director, inter alia, to direct and manage various activities within the hospital; formulate and implement regulations; develop institutional plans and policies; approve/recommend budget proposals of the hospital; execute contracts; represent the hospital in proper functions; approve and sign warrants, checks, vouchers and recommend or endorse appointments of personnel to higher authorities (Exh. "M").

On September 16, 1987, barely two (2) weeks after assuming the presidency of the University of the Philippines defendant Jose V. Abueva submitted a memorandum to the Board of Regents to reorganize the U.P. Manila including the Philippine General Hospital with a draft resolution for approval of the Board of Regents, recommending that certain key positions of UP Manila including that of plaintiff be declared vacant (Exhs. "C" to "C-3"): that on March 20, 1988, the defendant Board of Regent upon recommendation of defendants Abueva and Domingo approved the so-called reorganization plan for the Philippine General Hospital.

On April 29, 1988, defendant Dr. Ernesto Domingo acting on instruction of defendant Dr. Jose v. Abueva, U.P. President, issued a memorandum creating the Nomination Committee for the UP-PGH Medical Center Director; that on May 10, 1988, defendant-members of the Nomination Committee thus created, are scheduled to nominate plaintiff s replacement as Director; that consequently on May 2, 1988, plaintiff filed with this Court, his complaint for Injunction with Preliminary Injunction of temporary restraining Order, seeking to enjoin defendants Abueva, Domingo, the Nomination Committee and the ITP Board of Regents from proceeding with the nomination of UP-PGH medical Center Director, in order to forestall the consequent removal/dismissal of the plaintiff Dr. Felipe A. Estrella, Jr., incumbent PGH Director, even before the expiration of his term of office on April 30, 1992 without any cause provided by law.

On May 2, this Court issued the Restraining Order and on May 30, After due hearing this Court, thru its then Presiding Judge Hon. Julio Logarta issued the Writ of Preliminary Injunction, enjoining defendants from implementing the reorganization plan for the UP-PGH medical Center (Exh. "A" Affidavit of plaintiff Dr. Felipe A. Estrella, Jr.; Exh. "10" Affidavit of defendant Dr. Ernesto O. Domingo; TSN pp. 1-23, June 1, 1989, TSN pp. 1-106, June 1, 1989; TSN pp.1-52, June 1, 1989). 3

Respondent Judge, based on the evidence presented, concluded that the reorganization of PGH was done in bad faith. Accordingly, the lower court ruled that respondent Dr. Estrella cannot be removed from office as a result of such defective abolition of the position to which he was appointed. Significant in this regard is the following pronouncement of the lower court:

Going over the organizational structure of present set-up of the PGH and proposed reorganizational structure, it appears that there are other minor differences aside from changes of designations and enlargement of functions and powers, namely: (1) The positions of Assistant Director for Administration and Assistant Director for Fiscal matters in the present set-up are combined into only one position of Assistant Director for Administrative and Fiscal Matters in the reorganization plan; (2) The position of Assistant Director for Health Operation in the present set-up was changed to position of Director of Health Services, directly under the UP-PGH Medical Center Director with one Assistant Director for Allied Medical Services, under it, in the reorganization plan and (3) The five (5) Departments of Oncology, Out-Patient Department, Emergency Room, Charity Ward and Pay Ward under the present set-up were converted into Institute of Oncology, Out-Patient Hospital, Emergency Hospital, Charity Hospital and Non-Charity Hospital under the reorganization plan.

In other words, these five (5) units were merely enlarged, expanded and called hospitals headed each by a Director. The Director of the PGH under the present set-up became Director of UP-PGH Medical Center. Aside from the three changes above and change of designations and transfers of duties, the structure remains substantially the same. The leadership element which the defendant Abueva wants to impress upon this Court, encourages reorganization and justifies abolition of positions. But the whole reorganization set-up under our law cannot or should not have the effect of abolishing the position of the plaintiff unless legal requirements are complied with.(Brallo vs. Enage, 94 Phil. 732) If the reorganization plan results in abolishing the position of the plaintiff and in putting in his place another one, with substantially the same duties, not to say qualifications, in the name of leadership, it will surely be considered a device to unseat the incumbent and to circumvent the constitutional and statutory prohibition of removal from office of a civil service officer even without cause provided by law. Plaintiffs position should not therefore be deemed abolished by mere implication. (Cuneta vs. CA, 1 SCRA 663, 111 Phil. 249) If the abolition of office is made to circumvent the constitutional security of tenure of civil service employees, our Supreme Court, has ruled that such abolition is null and void. (Gutierrez vs. CA, 1-25972, 2 /26 / 68, 26 SCRA 32) 4

Respondent Dr. Estrella was appointed Director of PGH on June 26, 1986 by the LTP Board of Regents. His appointment was to be effective September 1, 1986 until April 30, 1992 or unless sooner terminated. Appointees of the LTP Board of Regents enjoy security of tenure during their term of office. In Tapales v. President of the University of the Philippines, 5 We held that Director Tapales who was appointed by the UP Board of Regents as Director of the Conservatory of Music for a term of five (5) years is entitled to security of tenure during his term of office. Likewise, in Sta. Maria v. President Salvador P. Lopez, et. al., 6 We rejected the removal of Professor Sta. Maria as dean of the College of Education. In that case, Professor Sta. Maria was appointed by the UP Board of Regents as dean of the College of Education effective May 16,1967 until May 17,1972 or unless sooner terminated. Before the expiration of his term of office, President Salvador P. Lopez removed him as dean of the College of Education and tranferred him to the office of the UP President. Upholding the right of Professor Sta. Maria to 

security of tenure, We explained out that "... a college dean holding an appointment with a fixed term ... cannot, without his consent, be terminated before the end of his term. He cannot be asked to give up his post. Nor may he be appointed as dean of another college. Much less can he be transferred to another position even if it be dignified with a dean's rank."

Petitioners argue, however, that the abolition of the position of respondent Dr. Estrella Jr. negates his claim to security of tenure. The argument is devoid of merit.

It is clear from the record that the PGH itself was not abolished in the reorganization plan approved by the UP Board of Regents. The PGH was merely renamed "UP-PGH Medical Center" and some of it functions and objectives were expanded or consolidated. There is no substantial distinction, in terms of functions, between PGH and the proposed UP-PGH Medical Center.

While PGH itself was not abolished, the position of PGH Director was abolished and in its place, the position of UP-PGH Medical Center Director was created. After abolishing said position, it was proposed to be reclassified as Director, Charity hospital, one of the five (5) hospital director positions proposed to be created in the reorganized PGH.

The UP Board of Regents acted within the scope and limitations of its charter, Act No. 1870, as amended when it approved the reorganization plan renaming the PGH and expanding and consolidating some of its functions and objectives. The UP Board of Regents did not and could not have abolished PGH. And rightly so. The PGH and one of its component units, the Cancer Institute, are creations of special laws, the old Administrative, Code (Chapter 29, Secs. 706-707) and Commonwealth Act No. 398, respectively. The authority of the UP under Act No. 1870 as amended, to combine two or more colleges in the interest of economy and efficiency does not empower UP to abolish offices created by special laws. Section 6(b) of Act No. 1870, al amended, reads as follows:

(b) To provide for the establishment of one or more Colleges of Liberal Arts; a College of Law; a College of Social and Political Science; a College of Medicine and Surgery; a College of Pharmacy; a College of Dentistry; a College of Veterinary Science; a College of Engineering; a College of Mines; a College of Agriculture; a College of Education; a School of Fine Arts; a School of Forestry; a Conservatory of Music, and such other colleges and schools as the Board of Regents may deem necessary: Provided, That the Board of Regents may establish these colleges, or any of them, in Manila or in any other place in the Archipelago, as soon as in its judgment conditions shall favor their opening and finds shall be available for their maintenance: And provided further, That the Board of Regents shall have the power to combine two or more of the colleges authorized by this Act, in the interests of economy and efficiency And provided finally, That the Philippine Medical School as established by Act Numbered Fourteen Hundred and Fifteen as amended, shall become the College of Medicine and Surgery of the Philippine University as soon as two or more colleges of the University of the Philippines shall have been established and in actual operation.

It is therefore clear that the authority of the UP is limited to what is expressly provided in Act No. 1870 as amended, that is, to combine or merge colleges. that is all the law speaks of in such instance.

On the other hand, the power to create and abolish offices carries with it the power to fix the number of positions, salaries, emoluments, and to provide funds for the operation of the office created. 7 This power is inherently legislative in character. The UP Board of Regents does not have such power. Hence, the abolition of the position of respondent Dr. Estrella is not valid.

It is true that a valid and bona fide abolition of an office denies to the incumbent the right to security of tenure. 8However, in this case, the renaming and restructuring of the PGH and its component units cannot give rise to a valid and bona fide abolition of the position of PGH Director. This is because where the abolished office and the offices created in its place have similar functions, the abolition lacks good faith. 9 We hereby apply the principle enunciated in Cesar Z. Dalio vs. Hon. Salvador M. Mison 10 that abolition which merely changes the nomenclature of positions is invalid and does not result in the removal of the incumbent.

The above notwithstanding, and assuming that the abolition of the position of the PGH Director and the creation of a UP-PGH Medical Center Director are valid the removal of the incumbent is still not justified for the reason that the duties and functions of the two positions are basically the same. The UP-PGH Medical Center is essentially the same PGH hence, the Medical Center Director will be performing duties very similar to the present PGH Director. It cannot be invoked to sustain the argument that respondent is not entitled to security of tenure. In Palma-Fernandez v. de la Paz, 11 the abolition of the position of "Chief of Clinic" and the creation of the position of "Assistant Director, Professional Services" were set aside for the reason that the two positions are basically one and the same except for the change of nomenclature.

The proposal to establish five hospitals within the UP-PGH Medical Center, and with it, the proposal to create five hospital director positions militate against the propriety of giving due course to this petition. As presently organized, there is only one hospital director position in the plantilla of positions of the PGH, the PGH Director. In the proposed reorganization, such number will be increased to six, one UP-PGH Medical Center Director and five directors for each of the five hospitals proposed to be established namely, the Out-Patient Hospital, Emergency Hospital, Charity Hospital, Non-Charity Hospital and Institute of Oncology. In Guerrero vs. Arizabal, 12 We held that the creation of additional management positions in a proposed reorganization is evidence of bad faith and is in violation of Republic Act No. 6656. We hold that the same applies to the PGH reorganization.

Finally, the admission by petitioner Dr. Jose V. Abueva that the staffing pattern for the reorganized PGH has not been prepared is fatal to petitioners' cause. In Dario v. Mison, 13 We made the observation that no reorganization of the Bureau of Customs actually took place since a staffing pattern which could have been the basis for hiring and g was lacking. In this case, petitioners were poised to nominate and appoint a UP-PGH Medical Center Director inspite of the absence of a staffing pattern. The absence of such an important element in the reorganization plan contradicts the petitioners' claim of good faith and only proves that petitioners were unreasonably in a hurry to remove respondent Estrella from his office.

Anent the issue regarding respondent Estrella's failure to exhaust all administrative remedies, We hold that this case has special circumstances that made it fall under the jurisprudentially accepted exceptions to the rule. As the facts show, respondent Dr. Estrella was about to be replaced by the Nomination Committee. He must have believed that airing his protest with the Board of Regents would only be fruitless and that unless he goes to the courts, irreparable damage or injury on his part will be caused by the implementation of the proposed reorganization.

Respondent Judge did not commit any reversible error much less grave abuse of discretion. The facts as supported by evidence established may no longer be disturbed.

WHEREFORE, the petition is DENIED for lack of merit. The Decision dated August 28, 1989 and Order dated October 23, 1989 of the respondent Judge are hereby AFFIRMED in toto. No costs.

SO ORDERED.

BRIGIDO R. SIMON, JR., CARLOS QUIMPO, CARLITO ABELARDO, AND GENEROSO OCAMPO, petitioners, vs.COMMISSION ON HUMAN RIGHTS, ROQUE FERMO, AND OTHERS AS JOHN DOES, respondents.

The City Attorney for petitioners.

The Solicitor General for public respondent.

VITUG, J.:

The extent of the authority and power of the Commission on Human Rights ("CHR") is again placed into focus in this petition for prohibition, with prayer for a restraining order and preliminary injunction. The petitioners ask us to prohibit public respondent CHR from further hearing and investigating CHR Case No. 90-1580, entitled "Fermo, et al. vs. Quimpo, et al."

The case all started when a "Demolition Notice," dated 9 July 1990, signed by Carlos Quimpo (one of the petitioners) in his capacity as an Executive Officer of the Quezon City Integrated Hawkers Management Council under the Office of the City Mayor, was sent to, and received by, the private respondents (being the officers and members of the North EDSA Vendors Association, Incorporated). In said notice, the respondents were given a grace-period of three (3) days (up to 12 July 1990) within which to vacate the questioned premises of North EDSA.1 Prior to their receipt of the demolition notice, the private respondents were informed by petitioner Quimpo that their stalls should be removed to give way to the "People's Park". 2 On 12 July 1990, the group, led by their President Roque Fermo, filed a letter-complaint (Pinag-samang Sinumpaang Salaysay) with the CHR against the petitioners, asking the late CHR Chairman Mary Concepcion Bautista for a letter to be addressed to then Mayor Brigido Simon, Jr., of Quezon City to stop the demolition of the private respondents' stalls, sari-sari stores, andcarinderia along North EDSA. The complaint was docketed as CHR Case No. 90-1580. 3 On 23 July 1990, the CHR issued an Order, directing the petitioners "to desist from demolishing the stalls and shanties at North EDSA pending resolution of the vendors/squatters' complaint before the Commission" and ordering said petitioners to appear before the CHR. 4

On the basis of the sworn statements submitted by the private respondents on 31 July 1990, as well as CHR's own ocular inspection, and convinced that on 28 July 1990 the petitioners carried out the demolition of private respondents' stalls, sari-sari stores and carinderia, 5 the CHR, in its resolution of 1 August 1990, ordered the disbursement of financial assistance of not more than P200,000.00 in favor of the private respondents to purchase light housing materials and food under the Commission's supervision and again directed the petitioners to "desist from further demolition, with the warning that violation of said order would lead to a citation for contempt and arrest." 6

A motion to dismiss, 7 dated 10 September 1990, questioned CHR's jurisdiction. The motion also averred, among other things, that:

1. this case came about due to the alleged violation by the (petitioners) of the Inter-Agency Memorandum of Agreement whereby Metro-Manila Mayors agreed on a moratorium in the demolition of the dwellings of poor dwellers in Metro-Manila;

xxx xxx xxx

3. . . . , a perusal of the said Agreement (revealed) that the moratorium referred to therein refers to moratorium in the demolition of the structures of poor dwellers;

4. that the complainants in this case (were) not poor dwellers but independent business entrepreneurs even this Honorable Office admitted in its resolution of 1 August 1990 that the complainants are indeed, vendors;

5. that the complainants (were) occupying government land, particularly the sidewalk of EDSA corner North Avenue, Quezon City; . . . and

6. that the City Mayor of Quezon City (had) the sole and exclusive discretion and authority whether or not a certain business establishment (should) be allowed to operate within the jurisdiction of Quezon City, to revoke or cancel a permit, if already issued, upon grounds clearly specified by law and ordinance. 8

During the 12 September 1990 hearing, the petitioners moved for postponement, arguing that the motion to dismiss set for 21 September 1990 had yet to be resolved. The petitioners likewise manifested that they would bring the case to the courts.

On 18 September 1990 a supplemental motion to dismiss was filed by the petitioners, stating that the Commission's authority should be understood as being confined only to the investigation of violations of civil and political rights, and that "the rights allegedly violated in this case (were) not civil and political rights, (but) their privilege to engage in business." 9

On 21 September 1990, the motion to dismiss was heard and submitted for resolution, along with the contempt charge that had meantime been filed by the private respondents, albeit vigorously objected to by petitioners (on the ground that the motion to dismiss was still then unresolved). 10

In an Order, 11 dated 25 September 1990, the CHR cited the petitioners in contempt for carrying out the demolition of the stalls, sari-sari stores and carinderia despite the "order to desist", and it imposed a fine of P500.00 on each of them.

On 1 March 1991, 12 the CHR issued an Order, denying petitioners' motion to dismiss and supplemental motion to dismiss, in this wise:

Clearly, the Commission on Human Rights under its constitutional mandate had jurisdiction over the complaint filed by the squatters-vendors who complained of the gross violations of their human and constitutional rights. The motion to dismiss should be and is hereby DENIED for lack of merit. 13

The CHR opined that "it was not the intention of the (Constitutional) Commission to create only a paper tiger limited only to investigating civil and political rights, but it (should) be (considered) a quasi-judicial body with the power to provide appropriate legal measures for the protection of human rights of all persons within the Philippines . . . ." It added:

The right to earn a living is a right essential to one's right to development, to life and to dignity. All these brazenly and violently ignored and trampled upon by respondents with little regard at the same time for the basic rights of women and children, and their health, safety and welfare. Their actions have psychologically scarred and traumatized the children, who were witness and exposed to such a violent demonstration of Man's inhumanity to man.

In an Order, 14 dated 25 April 1991, petitioners' motion for reconsideration was denied.

Hence, this recourse.

The petition was initially dismissed in our resolution 15 of 25 June 1991; it was subsequently reinstated, however, in our resolution 16 of 18 June 1991, in which we also issued a temporary restraining order, directing the CHR to "CEASE and DESIST from further hearing CHR No. 90-1580." 17

The petitioners pose the following:

Whether or not the public respondent has jurisdiction:

a) to investigate the alleged violations of the "business rights" of the private respondents whose stalls were demolished by the petitioners at the instance and authority given by the Mayor of Quezon City;

b) to impose the fine of P500.00 each on the petitioners; and

c) to disburse the amount of P200,000.00 as financial aid to the vendors affected by the demolition.

In the Court's resolution of 10 October 1991, the Solicitor-General was excused from filing his comment for public respondent CHR. The latter thus filed its own comment, 18 through Hon. Samuel Soriano, one of its Commissioners. The Court also resolved to dispense with the comment of private respondent Roque Fermo, who had since failed to comply with the resolution, dated 18 July 1991, requiring such comment.

The petition has merit.

The Commission on Human Rights was created by the 1987 Constitution. 19 It was formally constituted by then President Corazon Aquino via Executive Order No. 163, 20issued on 5 May 1987, in the exercise of her legislative power at the time. It succeeded, but so superseded as well, the Presidential Committee on Human Rights. 21

The powers and functions 22 of the Commission are defined by the 1987 Constitution, thus: to —

(1) Investigate, on its own or on complaint by any party, all forms of human rights violations involving civil and political rights;

(2) Adopt its operational guidelines and rules of procedure, and cite for contempt for violations thereof in accordance with the Rules of Court;

(3) Provide appropriate legal measures for the protection of human rights of all persons within the Philippines, as well as Filipinos residing abroad, and provide for preventive measures and legal aid services to the underprivileged whose human rights have been violated or need protection;

(4) Exercise visitorial powers over jails, prisons, or detention facilities;

(5) Establish a continuing program of research, education, and information to enhance respect for the primacy of human rights;

(6) Recommend to the Congress effective measures to promote human rights and to provide for compensation to victims of violations of human rights, or their families;

(7) Monitor the Philippine Government's compliance with international treaty obligations on human rights;

(8) Grant immunity from prosecution to any person whose testimony or whose possession of documents or other evidence is necessary or convenient to determine the truth in any investigation conducted by it or under its authority;

(9) Request the assistance of any department, bureau, office, or agency in the performance of its functions;

(10) Appoint its officers and employees in accordance with law; and

(11) Perform such other duties and functions as may be provided by law.

In its Order of 1 March 1991, denying petitioners' motion to dismiss, the CHR theorizes that the intention of the members of the Constitutional Commission is to make CHR a quasi-judicial body. 23 This view, however, has not heretofore been shared by this Court. In Cariño v. Commission on Human Rights, 24 the Court, through then Associate Justice, now Chief Justice Andres Narvasa, has observed that it is "only the first of the enumerated powers and functions that bears any resemblance to adjudication or adjudgment," but that resemblance can in no way be synonymous to the adjudicatory power itself. The Court explained:

. . . (T)he Commission on Human Rights . . . was not meant by the fundamental law to be another court or quasi-judicial agency in this country, or duplicate much less take over the functions of the latter.

The most that may be conceded to the Commission in the way of adjudicative power is that it may investigate, i.e., receive evidence and make findings of fact as regards claimed human rights violations involving civil and political rights. But fact finding is not adjudication, and cannot be likened to the judicial function of a court of justice, or even a quasi-judicial agency or official. The function of receiving evidence and ascertaining therefrom the facts of a controversy is not a judicial function, properly speaking. To be considered such, the faculty of receiving evidence and making factual conclusions in a controversy must be accompanied by the authority of applying the law to those factual conclusions to the end that the controversy may be decided or determined authoritatively, finally and definitively, subject to such appeals or modes of review as may be provided by law. This function, to repeat, the Commission does not have.

After thus laying down at the outset the above rule, we now proceed to the other kernel of this controversy and, its is, to determine the extent of CHR's investigative power.

It can hardly be disputed that the phrase "human rights" is so generic a term that any attempt to define it, albeit not a few have tried, could at best be described as inconclusive. Let us observe. In a symposium on human rights in the Philippines, sponsored by the University of the Philippines in 1977, one of the questions that has been propounded is "(w)hat do you understand by "human rights?" The participants, representing different sectors of the society, have given the following varied answers:

Human rights are the basic rights which inhere in man by virtue of his humanity. They are the same in all parts of the world, whether the Philippines or England, Kenya or the Soviet Union, the United States or Japan, Kenya or Indonesia . . . .

Human rights include civil rights, such as the right to life, liberty, and property; freedom of speech, of the press, of religion, academic freedom, and the rights of the accused to due process of law; political rights, such as the right to elect public officials, to be elected to public office, and to form political associations and engage in politics; and social rights, such as the right to an education, employment, and social services. 25

Human rights are the entitlement that inhere in the individual person from the sheer fact of his humanity. . . . Because they are inherent, human rights are not granted by the State but can only be recognized and protected by it. 26

(Human rights include all) the civil, political, economic, social, and cultural rights defined in the Universal Declaration of Human Rights. 27

Human rights are rights that pertain to man simply because he is human. They are part of his natural birth, right, innate and inalienable. 28

The Universal Declaration of Human Rights, as well as, or more specifically, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and International Covenant on Civil and Political Rights, suggests that the scope of human rights can be understood to include those that relate to an individual's social, economic, cultural, political and civil relations. It thus seems to closely identify the term to the universally accepted traits and attributes of an individual, along with what is generally considered to be his inherent and inalienable rights, encompassing almost all aspects of life.

Have these broad concepts been equally contemplated by the framers of our 1986 Constitutional Commission in adopting the specific provisions on human rights and in creating an independent commission to safeguard these rights? It may of value to look back at the country's experience under the martial law regime which may have, in fact, impelled the inclusions of those provisions in our fundamental law. Many voices have been heard. Among those voices, aptly represented perhaps of the sentiments expressed by others, comes from Mr. Justice J.B.L. Reyes, a respected jurist and an advocate of civil liberties, who, in his paper, entitled "Present State of Human Rights in the Philippines," 29 observes:

But while the Constitution of 1935 and that of 1973 enshrined in their Bill of Rights most of the human rights expressed in the International Covenant, these rights became unavailable upon the proclamation of Martial Law on 21 September 1972. Arbitrary action then became the rule. Individuals by the thousands became subject to arrest upon suspicion, and were detained and held for indefinite periods, sometimes for years, without charges, until ordered released by the Commander-in-Chief or this representative. The right to petition for the redress of grievances became useless, since group actions were forbidden. So were strikes. Press and other mass media were subjected to censorship and short term licensing. Martial law brought with it the suspension of the writ of habeas corpus, and judges lost independence and security of tenure, except members of the Supreme Court. They were required to submit letters of resignation and were dismissed upon the acceptance thereof. Torture to extort confessions were practiced as declared by international bodies like Amnesty International and the International Commission of Jurists.

Converging our attention to the records of the Constitutional Commission, we can see the following discussions during its 26 August 1986 deliberations:

MR. GARCIA . . . , the primacy of its (CHR) task must be made clear in view of the importance of human rights and also because civil and political rights have been determined by many international covenants and human rights legislations in the Philippines, as well as the Constitution, specifically the Bill of Rights and subsequent legislation. Otherwise, if we cover such a wide territory in area, we might diffuse its impact and the precise nature of its task, hence, its effectivity would also be curtailed.

So, it is important to delienate the parameters of its tasks so that the commission can be most effective.

MR. BENGZON. That is precisely my difficulty because civil and political rights are very broad. The Article on the Bill of Rights covers civil and political rights. Every single right of an individual involves his civil right or his political right. So, where do we draw the line?

MR. GARCIA. Actually, these civil and political rights have been made clear in the language of human rights advocates, as well as in the Universal Declaration of Human Rights which addresses a number of articles on the right to life, the right against torture, the right to fair and public hearing, and so on. These are very specific rights that are considered enshrined in many international documents and legal instruments as constituting civil and political rights, and these are precisely what we want to defend here.

MR. BENGZON. So, would the commissioner say civil and political rights as defined in the Universal Declaration of Human Rights?

MR. GARCIA. Yes, and as I have mentioned, the International Covenant of Civil and Political Rights distinguished this right against torture.

MR. BENGZON. So as to distinguish this from the other rights that we have?

MR. GARCIA. Yes, because the other rights will encompass social and economic rights, and there are other violations of rights of citizens which can be addressed to the proper courts and authorities.

xxx xxx xxx

MR. BENGZON. So, we will authorize the commission to define its functions, and, therefore, in doing that the commission will be authorized to take under its wings cases which perhaps heretofore or at this moment are under the jurisdiction of the ordinary investigative and prosecutorial agencies of the government. Am I correct?

MR. GARCIA. No. We have already mentioned earlier that we would like to define the specific parameters which cover civil and political rights as covered by the international standards governing the behavior of governments regarding the particular political and civil rights of citizens, especially of political detainees or prisoners. This particular aspect we have experienced during martial law which we would now like to safeguard.

MR. BENGZON. Then, I go back to that question that I had. Therefore, what we are really trying to say is, perhaps, at the proper time we could specify all those rights stated in the Universal Declaration of Human Rights and defined as human rights. Those are the rights that we envision here?

MR. GARCIA. Yes. In fact, they are also enshrined in the Bill of Rights of our Constitution. They are integral parts of that.

MR. BENGZON. Therefore, is the Gentleman saying that all the rights under the Bill of Rights covered by human rights?

MR. GARCIA. No, only those that pertain to civil and political rights.

xxx xxx xxx

MR. RAMA. In connection with the discussion on the scope of human rights, I would like to state that in the past regime, everytime we invoke the violation of human rights, the Marcos regime came out with the defense that, as a matter of fact, they had defended the rights of people to decent living, food, decent housing and a life consistent with human dignity.

So, I think we should really limit the definition of human rights to political rights. Is that the sense of the committee, so as not to confuse the issue?

MR. SARMIENTO. Yes, Madam President.

MR. GARCIA. I would like to continue and respond also to repeated points raised by the previous speaker.

There are actually six areas where this Commission on Human Rights could act effectively: 1) protection of rights of political detainees; 2) treatment of prisoners and the prevention of tortures; 3) fair and public trials; 4) cases of disappearances; 5) salvagings and hamletting; and 6) other crimes committed against the religious.

xxx xxx xxx

The PRESIDENT. Commissioner Guingona is recognized.

MR. GUINGONA. Thank You Madam President.

I would like to start by saying that I agree with Commissioner Garcia that we should, in order to make the proposed Commission more effective, delimit as much as possible, without prejudice to future expansion. The coverage of the concept and jurisdictional area of the term "human rights". I was actually disturbed this morning when the reference was made without qualification to the rights embodied in the universal Declaration of Human Rights, although later on, this was qualified to refer to civil and political rights contained therein.

If I remember correctly, Madam President, Commissioner Garcia, after mentioning the Universal Declaration of Human Rights of 1948, mentioned or linked the concept of human right with other human rights specified in other convention which I do not remember. Am I correct?

MR. GARCIA. Is Commissioner Guingona referring to the Declaration of Torture of 1985?

MR. GUINGONA. I do not know, but the commissioner mentioned another.

MR. GARCIA. Madam President, the other one is the International Convention on Civil and Political Rights of which we are signatory.

MR. GUINGONA. I see. The only problem is that, although I have a copy of the Universal Declaration of Human Rights here, I do not have a copy of the other covenant mentioned. It is quite possible that there are rights specified in that other convention which may not be specified here. I was wondering whether it would be wise to link our concept of human rights to general terms like "convention," rather than specify the rights contained in the convention.

As far as the Universal Declaration of Human Rights is concerned, the Committee, before the period of amendments, could specify to us which of these articles in the Declaration will fall within the concept of civil and political rights, not for the purpose of including these in the proposed constitutional article, but to give the sense of the Commission as to what human rights would be included, without prejudice to expansion later on, if the need arises. For example, there was no definite reply to the question of Commissioner Regalado as to whether the right to marry would be considered a civil or a social right. It is not a civil right?

MR. GARCIA. Madam President, I have to repeat the various specific civil and political rights that we felt must be envisioned initially by this provision — freedom from political detention and arrest prevention of torture, right to fair and public trials, as well as crimes involving disappearance, salvagings, hamlettings and collective 

violations. So, it is limited to politically related crimes precisely to protect the civil and political rights of a specific group of individuals, and therefore, we are not opening it up to all of the definite areas.

MR. GUINGONA. Correct. Therefore, just for the record, the Gentlemen is no longer linking his concept or the concept of the Committee on Human Rights with the so-called civil or political rights as contained in the Universal Declaration of Human Rights.

MR. GARCIA. When I mentioned earlier the Universal Declaration of Human Rights, I was referring to an international instrument.

MR. GUINGONA. I know.

MR. GARCIA. But it does not mean that we will refer to each and every specific article therein, but only to those that pertain to the civil and politically related, as we understand it in this Commission on Human Rights.

MR. GUINGONA. Madam President, I am not even clear as to the distinction between civil and social rights.

MR. GARCIA. There are two international covenants: the International Covenant and Civil and Political Rights and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. The second covenant contains all the different rights-the rights of labor to organize, the right to education, housing, shelter, et cetera.

MR. GUINGONA. So we are just limiting at the moment the sense of the committee to those that the Gentlemen has specified.

MR. GARCIA. Yes, to civil and political rights.

MR. GUINGONA. Thank you.

xxx xxx xxx

SR. TAN. Madam President, from the standpoint of the victims of human rights, I cannot stress more on how much we need a Commission on Human Rights. . . .

. . . human rights victims are usually penniless. They cannot pay and very few lawyers will accept clients who do not pay. And so, they are the ones more abused and oppressed. Another reason is, the cases involved are very delicate — torture, salvaging, picking up without any warrant of arrest, massacre — and the persons who are allegedly guilty are people in power like politicians, men in the military and big shots. Therefore, this Human Rights Commission must be independent.

I would like very much to emphasize how much we need this commission, especially for the little Filipino, the little individual who needs this kind of help and cannot get it. And I think we should concentrate only on civil and political violations because if we open this to land, housing and health, we will have no place to go again and we will not receive any response. . . . 30 (emphasis supplied)

The final outcome, now written as Section 18, Article XIII, of the 1987 Constitution, is a provision empowering the Commission on Human Rights to "investigate, on its own or on complaint by any party, all forms of human rights violations involving civil and political rights" (Sec. 1).

The term "civil rights," 31 has been defined as referring —

(t)o those (rights) that belong to every citizen of the state or country, or, in wider sense, to all its inhabitants, and are not connected with the organization or administration of the government. They include the rights of property, marriage, equal protection of the laws, freedom of contract, etc. Or, as otherwise defined civil rights are rights appertaining to a person by virtue of his citizenship in a state or community. Such term may also refer, in its general sense, to rights capable of being enforced or redressed in a civil action.

Also quite often mentioned are the guarantees against involuntary servitude, religious persecution, unreasonable searches and seizures, and imprisonment for debt. 32

Political rights, 33 on the other hand, are said to refer to the right to participate, directly or indirectly, in the establishment or administration of government, the right of suffrage, the right to hold public office, the right of petition and, in general, the rights appurtenant to citizenship vis-a-vis the management of government. 34

Recalling the deliberations of the Constitutional Commission, aforequoted, it is readily apparent that the delegates envisioned a Commission on Human Rights that would focus its attention to the more severe cases of human rights violations. Delegate Garcia, for instance, mentioned such areas as the "(1) protection of rights of political detainees, (2) treatment of prisoners and the prevention of tortures, (3) fair and public trials, (4) cases of disappearances, (5) salvagings and hamletting, and (6) other crimes committed against the religious." While the enumeration has not likely been meant to have any preclusive effect, more than just expressing a statement of priority, it is, nonetheless, significant for the tone it has set. In any event, the delegates did not apparently take comfort in peremptorily making a conclusive delineation of the CHR's scope of investigatorial jurisdiction. They have thus seen it fit to resolve, instead, that "Congress may provide for other cases of violations of human rights that should fall within the authority of the Commission, taking into account its recommendation." 35

In the particular case at hand, there is no cavil that what are sought to be demolished are the stalls, sari-saristores and carinderia, as well as temporary shanties, erected by private respondents on a land which is planned to be developed into a "People's Park". More than that, the land adjoins the North EDSA of Quezon City which, this Court can take judicial notice of, is a busy national highway. The consequent danger to life and limb is not thus to be likewise simply ignored. It is indeed paradoxical that a right which is claimed to have been violated is one that cannot, in the first place, even be invoked, if it is, in fact, extant. Be that as it may, looking at the standards hereinabove discoursed vis-a-vis the circumstances obtaining in this instance, we are not prepared to conclude that the order for the demolition of the stalls, sari-sari stores and carinderia of the private respondents can fall within the compartment of "human rights violations involving civil and political rights" intended by the Constitution.

On its contempt powers, the CHR is constitutionally authorized to "adopt its operational guidelines and rules of procedure, and cite for contempt for violations thereof in accordance with the Rules of Court." Accordingly, the CHR acted within its authority in providing in its revised rules, its power "to cite or hold any person in direct or indirect contempt, and to impose the appropriate penalties in accordance with the procedure and sanctions provided for in the Rules of Court." That power to cite for contempt, however, should be understood to apply only to violations of its adopted operational guidelines and rules of procedure essential to carry out its investigatorial powers. To exemplify, the power to cite for contempt could be exercised against persons who refuse to cooperate with the said body, or who unduly withhold relevant information, or who decline to honor summons, and the like, in pursuing its investigative work. The "order to desist" (a semantic interplay for a restraining order) in the instance before us, however, is not investigatorial in character but prescinds from an adjudicative power that it does not possess. In Export Processing Zone Authority vs. Commission on Human Rights, 36 the Court, speaking through Madame Justice Carolina Griño-Aquino, explained:

The constitutional provision directing the CHR to "provide for preventive measures and legal aid services to the underprivileged whose human rights have been violated or need protection" may not be construed to confer jurisdiction on the Commission to issue a restraining order or writ of injunction for, it that were the intention, the Constitution would have expressly said so. "Jurisdiction is conferred only by the Constitution or by law". It is never derived by implication.

Evidently, the "preventive measures and legal aid services" mentioned in the Constitution refer to extrajudicial and judicial remedies (including a writ of preliminary injunction) which the CHR may seek from proper courts on behalf of the victims of human rights violations. Not being a court of justice, the CHR itself has no jurisdiction to issue the writ, for a writ of preliminary injunction may only be issued "by the judge of any court in which the action is pending [within his district], or by a Justice of the Court of Appeals, or of the Supreme Court. . . . A writ of preliminary injunction is an ancillary remedy. It is available only in a pending principal action, for the preservation or protection of the rights and interests of a party thereto, and for no other purpose." (footnotes omitted).

The Commission does have legal standing to indorse, for appropriate action, its findings and recommendations to any appropriate agency of government. 37

The challenge on the CHR's disbursement of the amount of P200,000.00 by way of financial aid to the vendors affected by the demolition is not an appropriate issue in the instant petition. Not only is there lack of locus standion the part of the petitioners to question the disbursement but, more importantly, the matter lies with the appropriate administrative agencies concerned to initially consider.

The public respondent explains that this petition for prohibition filed by the petitioners has become moot and academic since the case before it (CHR Case No. 90-1580) has already been fully heard, and that the matter is merely awaiting final resolution. It is true that prohibition is a preventive remedy to restrain the doing of an act about to be done, and not intended to provide a remedy for an act already accomplished. 38 Here, however, said Commission admittedly has yet to promulgate its resolution in CHR Case No. 90-1580. The instant petition has been intended, among other things, to also prevent CHR from precisely doing that. 39

WHEREFORE, the writ prayed for in this petition is GRANTED. The Commission on Human Rights is hereby prohibited from further proceeding with CHR Case No. 90-1580 and from implementing the P500.00 fine for contempt. The temporary restraining order heretofore issued by this Court is made permanent. No costs.

SO ORDERED.

RAMON BLANCO, ET AL., petitioners, vs.THE BOARD OF MEDICAL EXAMINERS, THE SECRETARY-TREASURER OF THE BOARD OF MEDICAL EXAMINERS, and THE SECRETARY OF THE INTERIOR, respondents.

Fifteen participants in the last medical examinations, in a complaint in mandamus, ask the court to order the Secretary of the Interior to confirm the final results of the examinations. The Attorney-General on behalf of the respondents has filed an answer. The petitioners, in turn, have demurred to the answer.

The petitioners, along with other qualified persons, took the examination prescribed by law for a physician's certificate on May 13 to 16, 1924, and apparently passed the same. The Board of Medical Examiners thereupon submitted the final results of the examinations to the Department Head for confirmation. But the Secretary of the Interior held the matter in abeyance, pending the outcome of an investigation conducted by the Under-Secretary of the Interior. The finding of the special investigator was that the questions on the subjects of the medical examinations held on May 13 to May 16, 1924, had leaked out before said dates. Following the recommendation of the Under-Secretary, the Secretary of the Interior annulled the results of the examinations.

The last paragraph of section 776 of the Medical Law, as found in the Administrative Code, and as last amended by section 10 of Act No. 3111, provides that "The results of all examinations (medical), including the average and grades obtained by each applicant, shall be submitted for confirmation to the Department Head (the Secretary of the Interior) and made known to the respective candidates within one month after the date of the examination." Is this official duty discretionary or ministerial in nature?

It is elementary law that the writ of mandamus will not issue to control or review the exercise of discretion of a public officer. Where the law imposes upon a public officer the right and duty to exercise judgment, in reference to any matter to which he is called upon to act, it is his judgment that is to be exercised and not that of the court. ". . . If the law imposes a duty upon a public officer, and gives him the right to decide how or when the duty shall be performed, such duty is discretionary and not ministerial. . . ." (Lamb vs. Phipps [1912], 22 Phil., 456; Gonzales vs. Board of Pharmacy [1911], 20 Phil., 367; Code of Civil Procedure, sec. 515; Mechem on Public Officers, pp. 631-633.)Under the plain terms of the Medical law, it is the discretionary duty of the Secretary of the Interior to confirm or not to confirm — to confirm or, as in this instance, to annul — the report of the medical examiners. To hold that the Secretary of the Interior must in all cases confirm, shutting his eyes to any irregularity, no matter how glaring, would convert him into an automatic rubber stamp for imprinting the requisite approval. That the Department Secretary who appoints the members of the Board of Medical Examiners, who has the Board under his administrative supervision, and who has the power of confirmation of the report of the Board, cannot do more than perform the clerical duty of approving the results of the examinations, under any and all circumstances, is too specious an argument to merit serious consideration.It is likewise elementary law that mandamus may issue to correct abuse of discretion, if the case is otherwise proper. But here, the record discloses that the Secretary of the Interior did not exercise the power granted to him with manifest injustice, or with gross abuse. Quite otherwise.

The manly course for the petitioners to pursue, the wholesome remedy at their command, is to submit anew to examinations free from all hint of carelessness, collusion, or fraud.

The complaint is dismissed with costs. So ordered.

NG GIOC LIU (alias VICENTE UY), petitioner, vs.THE SECRETARY OF THE DEPARTMENT OF FOREIGN AFFAIRS, respondent.

Juan E. Divina foe petitioner.First Assistant Solicitor General Roberto A. Gianzon and Solicitor Lucas Lacson for respondent.

REYES, J.:

Sometime in September, 1947, Ng Gioc Liu, alias Vicente Uy, presented to the Department of Foreign Affairs a letter from the Commissioner of Immigration, requesting that the Philippine Consulate at Amoy, China, be authorized to issue a returning resident visa to Mariano Uy as an emancipated minor son of said Ng Gioc Liu, the Commissioner being satisfied that this minor was born in Manila in 1928, but that, having gone to China in 1930 to study and having stayed there since then, he has to have a visa to return to the Philippines. As the Commissioner's request was not granted, Ng Gioc Liu came to this Court with a petition for a writ of mandamus to compel the Secretary of Foreign Affairs to authorize the issuance of the visa in question. Answering the petition, the Solicitor General, on behalf of the respondent, denies the non-immigrant status of the minor Mariano Uy and alleges as a defense, among other things, that the giving of a visa is not a ministerial act that may be compelled by mandamus and that the Government has already adopted the policy of not considering as bona fide residents those aliens who left the Philippines before 1941 and had not returned at the time the said policy was adopted in 1946.

The Immigration Act of 1940, which is still in force, permits resident aliens who leave the Philippines provided they have not relinquished their residence here. Upon returning they are considered non-immigrants, but they are required by section 10 of the Act to present for admission into the Philippines unexpired passports and valid passport visasissued by a consular officer. Section 12 direct that passport visa be not issued to an applicant who fails to establish satisfactorily his non-immigrant status or whose entry into the Philippines would be contrary to the public safety.

It is obvious from the legal provisions above cited that a visa is not issued as a matter of course to any one applying for it. In the case of a non-immigrant, the law directs that he must first establish satisfactorily his status as such and the consular officer, on his part, has to satisfy himself that the applicant's entry into the Philippines would not be contrary to the public safety. The matter obviously requires an investigation by the consular officer issuing the visa. And it should stated in this connection that although the foreign service and supervision of the Department of Foreign Affairs by Executive Order No. 18 (42 Off. Gaz., 1064), this does not place of the consular officers abroad in the matter of the issuance of passport visas, for the Secretary can not relieve those officers of their responsibility under the law. This is in accord with the practice in the United States where the State Department at Washington, D. C., "does not and will not take any interest to direct the issuance of visas by the various consulates in foreign countries," for the reason that 'to do so would relieve the consul of his responsibility." (U. S. Immigration, Exclusion, Deportation and Citizenship by Sydney Kansas, p. 70.) The reason of the law in conferring upon the consuls themselves the duty and power to grant passport and visas is obvious. The applicant for a visas is in a foreign country and the Philippine consular officer there is naturally in a better position than the home office to determine through investigation conducted in the spot whether or not the said applicant is qualified to enter the Philippines.

The determination of whether or not an applicant for a visa has a non-immigrant status and whether or not his entry into this country would be contrary to public safety, is not a simple ministerial function. It involves the exercise of discretion and cannot therefore be controlled by mandamus. The fact that the Commissioner of Immigration has made his own investigation and is himself satisfied that the applicant is entitled to his claim is immaterial. For the consular officers are not bound by the findings and conclusions of the immigration office.

The petition for mandamus is, therefore, denied, with costs against then petitioner.

NATIONAL HOUSING AUTHORITY, petitioner, vs.SEGUNDA ALMEIDA, COURT OF APPEALS, and RTC of SAN PEDRO, LAGUNA, BR. 31, respondents.

D E C I S I O N

PUNO, C.J.:

This is a Petition for Review on Certiorari under Rule 45 filed by the National Housing Authority (NHA) against the Court of Appeals, the Regional Trial Court of San Pedro Laguna, Branch 31, and private respondent Segunda Almeida.

On June 28, 1959, the Land Tenure Administration (LTA) awarded to Margarita Herrera several portions of land which are part of the Tunasan Estate in San Pedro, Laguna. The award is evidenced by an Agreement to Sell No. 3787.1 By virtue of Republic Act No. 3488, the LTA was succeeded by the Department of Agrarian Reform (DAR). On July 31, 1975, the DAR was succeeded by the NHA by virtue of Presidential Decree No. 757.2 NHA as the successor agency of LTA is the petitioner in this case.

The records show that Margarita Herrera had two children: Beatriz Herrera-Mercado (the mother of private respondent) and Francisca Herrera. Beatriz Herrera-Mercado predeceased her mother and left heirs.

Margarita Herrera passed away on October 27, 1971.3

On August 22, 1974, Francisca Herrera, the remaining child of the late Margarita Herrera executed a Deed of Self-Adjudication claiming that she is the only remaining relative, being the sole surviving daughter of the deceased. She also claimed to be the exclusive legal heir of the late Margarita Herrera.

The Deed of Self-Adjudication was based on a Sinumpaang Salaysay dated October 7, 1960, allegedly executed by Margarita Herrera. The pertinent portions of which are as follows:

SINUMPAANG SALAYSAY

SA SINO MAN KINAUUKULAN;

Akong si MARGARITA HERRERA, Filipina, may 83 taong gulang, balo, kasalukuyang naninirahan at tumatanggap ng sulat sa Nayon ng San Vicente, San Pedro Laguna, sa ilalim ng panunumpa ay malaya at kusang loob kong isinasaysay at pinagtitibay itong mga sumusunod:

1. Na ako ay may tinatangkilik na isang lagay na lupang tirikan (SOLAR), tumatayo sa Nayon ng San Vicente, San Pedro, Laguna, mayroong PITONG DAAN AT PITUMPU'T ISANG (771) METRONG PARISUKAT ang laki, humigit kumulang, at makikilala sa tawag na Lote 17, Bloke 55, at pag-aari ng Land Tenure Administration;

2. Na ang nasabing lote ay aking binibile, sa pamamagitan ng paghuhulog sa Land Tenure Administration, at noong ika 30 ng Julio, 1959, ang Kasunduang sa Pagbibile (AGREEMENT TO SELL No. 3787) ay ginawa at pinagtibay sa Lungsod ng Maynila, sa harap ng Notario Publico na si G. Jose C. Tolosa, at lumalabas sa kaniyang Libro Notarial bilang Documento No. 13, Pagina No. 4; Libro No. IV, Serie ng 1959;

3. Na dahilan sa ako'y matanda na at walang ano mang hanap buhay, ako ay nakatira at pinagsisilbihan nang aking anak na si Francisca Herrera, at ang tinitirikan o solar na nasasabi sa unahan ay binabayaran ng kaniyang sariling cuarta sa Land Tenure Administration;

4. Na alang-alang sa nasasaysay sa unahan nito, sakaling ako'y bawian na ng Dios ng aking buhay, ang lupang nasasabi sa unahan ay aking ipinagkakaloob sa nasabi kong anak na FRANCISCA HERRERA, Filipina, nasa katamtamang gulang, kasal kay Macario Berroya, kasalukuyang naninirahan at tumatanggap ng sulat sa Nayong ng San Vicente, San Pedro Laguna, o sa kaniyang mga tagapagmana at;

5. Na HINIHILING KO sa sino man kinauukulan, na sakaling ako nga ay bawian na ng Dios ng aking buhay ay KILALANIN, IGALANG at PAGTIBAYIN ang nilalaman sa pangalan ng aking anak na si Francisca Herrera ang loteng nasasabi sa unahan.

SA KATUNAYAN NG LAHAT, ako ay nag-didiit ng hinlalaki ng kanan kong kamay sa ibaba nito at sa kaliwang gilid ng unang dahon, dito sa Lungsod ng Maynila, ngayong ika 7 ng Octubre, 1960.4

The said document was signed by two witnesses and notarized. The witnesses signed at the left-hand side of both pages of the document with the said document having 2 pages in total. Margarita Herrera placed her thumbmark5above her name in the second page and at the left-hand margin of the first page of the document.

The surviving heirs of Beatriz Herrera-Mercado filed a case for annulment of the Deed of Self-Adjudication before the then Court of First Instance of Laguna, Branch 1 in Binan, Laguna (now, Regional Trial Court Branch 25). The case for annulment was docketed as Civil Case No. B-1263.6

On December 29, 1980, a Decision in Civil Case No. B-1263 (questioning the Deed of Self-Adjudication) was rendered and the deed was declared null and void.7

During trial on the merits of the case assailing the Deed of Self-Adjudication, Francisca Herrera filed an application with the NHA to purchase the same lots submitting therewith a copy of the "Sinumpaang Salaysay" executed by her mother. Private respondent Almeida, as heir of Beatriz Herrera-Mercado, protested the application.

In a Resolution8 dated February 5, 1986, the NHA granted the application made by Francisca Herrera, holding that:

From the evidence of the parties and the records of the lots in question, we gathered the following facts: the lots in question are portions of the lot awarded and sold to the late Margarita Herrera on July 28, 1959 by the defunct Land Tenure Administration; protestant is the daughter of the late Beatriz Herrera Mercado who was the sister of the protestee; protestee and Beatriz are children of the late Margarita Herrera; Beatriz was the transferee from Margarita of Lot Nos. 45, 46, 47, 48 and 49, Block 50; one of the lots transferred to Beatriz, e.g. Lot 47, with an area of 148 square meters is in the name of the protestant; protestant occupied the lots in question with the permission of the protestee; protestee is a resident of the Tunasan Homesite since birth; protestee was born on the lots in question; protestee left the place only after marriage but resided in a lot situated in the same Tunasan Homesite; her (protestee) son Roberto Herrera has been occupying the lots in question; he has been there even before the death of the late Margarita Herrera; on October 7, 1960, Margarita Herrera executed a "Sinumpaang Salaysay" whereby she waived or transferred all her rights and interest over the lots in question in favor of the protestee; and protestee had paid the lots in question in full on March 8, 1966 with the defunct Land Tenure Administration.

This Office finds that protestee has a better preferential right to purchase the lots in question.9

Private respondent Almeida appealed to the Office of the President.10 The NHA Resolution was affirmed by the Office of the President in a Decision dated January 23, 1987.11

On February 1, 1987, Francisca Herrera died. Her heirs executed an extrajudicial settlement of her estate which they submitted to the NHA. Said transfer of rights was approved by the NHA.12 The NHA executed several deeds of sale in favor of the heirs of Francisca Herrera and titles were issued in their favor.13 Thereafter, the heirs of Francisca Herrera directed Segunda Mercado-Almeida to leave the premises that she was occupying.

Feeling aggrieved by the decision of the Office of the President and the resolution of the NHA, private respondent Segunda Mercado-Almeida sought the cancellation of the titles issued in favor of the heirs of Francisca. She filed a Complaint on February 8, 1988, for "Nullification of Government Lot's Award," with the Regional Trial Court of San Pedro, Laguna, Branch 31.

In her complaint, private respondent Almeida invoked her forty-year occupation of the disputed properties, and re-raised the fact that Francisca Herrera's declaration of self-adjudication has been adjudged as a nullity because the other heirs were disregarded. The defendant heirs of Francisca Herrera alleged that the complaint was barred by laches and that the decision of the Office of the President was already final and executory.14 They also contended that the transfer of purchase of the subject lots is perfectly valid as the same was supported by a consideration and that Francisca Herrera paid for the property with the use of her own money.15 Further, they argued that plaintiff's occupation of the property was by mere tolerance and that they had been paying taxes thereon.16

The Regional Trial Court issued an Order dated June 14, 1988 dismissing the case for lack of jurisdiction.17 The Court of Appeals in a Decision dated June 26, 1989 reversed and held that the Regional Trial Court had jurisdiction to hear and decide the case involving "title and possession to real property within its jurisdiction."18The case was then remanded for further proceedings on the merits.

A pre-trial was set after which trial ensued.

On March 9, 1998, the Regional Trial Court rendered a Decision setting aside the resolution of the NHA and the decision of the Office of the President awarding the subject lots in favor of Francisca Herrera. It declared the deeds of sale executed by NHA in favor of Herrera's heirs null and void. The Register of Deeds of Laguna, Calamba Branch was ordered to cancel the Transfer Certificate of Title issued. Attorney's fees were also awarded to private respondent.

The Regional Trial Court ruled that the "Sinumpaang Salaysay" was not an assignment of rights but a disposition of property which shall take effect upon death. It then held that the said document must first be submitted to probate before it can transfer property.

Both the NHA and the heirs of Francisca Herrera filed their respective motions for reconsideration which were both denied on July 21, 1998 for lack of merit. They both appealed to the Court of Appeals. The brief for the heirs of Francisca Herrera was denied admission by the appellate court in a Resolution dated June 14, 2002 for being a "carbon copy" of the brief submitted by the NHA and for being filed seventy-nine (79) days late.

On August 28, 2003, the Court of Appeals affirmed the decision of the Regional Trial Court, viz:

There is no dispute that the right to repurchase the subject lots was awarded to Margarita Herrera in 1959. There is also no dispute that Margarita executed a "Sinumpaang Salaysay" on October 7, 1960. Defendant NHA claims that the "Sinumpaang Salaysay" is, in effect, a waiver or transfer of rights and interest over the subject lots in favor of Francisca Herrera. This Court is disposed to believe otherwise. After a perusal of the "Sinumpaang Salaysay" of Margarita Herrera, it can be ascertained from its wordings taken in their ordinary and grammatical sense that the document is a simple disposition of her estate to take effect after her death. Clearly the Court finds that the 

"Sinumpaang Salaysay" is a will of Margarita Herrera. Evidently, if the intention of Margarita Herrera was to merely assign her right over the lots to her daughter Francisca Herrera, she should have given her "Sinumpaang Salaysay" to the defendant NHA or to Francisca Herrera for submission to the defendant NHA after the full payment of the purchase price of the lots or even prior thereto but she did not. Hence it is apparent that she intended the "Sinumpaang Salaysay" to be her last will and not an assignment of rights as what the NHA in its resolution would want to make it appear. The intention of Margarita Herrera was shared no less by Francisca Herrera who after the former's demise executed on August 22, 1974 a Deed of Self-Adjudication claiming that she is her sole and legal heir. It was only when said deed was questioned in court by the surviving heirs of Margarita Herrera's other daughter, Beatriz Mercado, that Francisca Herrera filed an application to purchase the subject lots and presented the "Sinumpaang Salaysay" stating that it is a deed of assignment of rights.19

The Court of Appeals ruled that the NHA acted arbitrarily in awarding the lots to the heirs of Francisca Herrera. It upheld the trial court ruling that the "Sinumpaang Salaysay" was not an assignment of rights but one that involved disposition of property which shall take effect upon death. The issue of whether it was a valid will must first be determined by probate.

Petitioner NHA elevated the case to this Court.

Petitioner NHA raised the following issues:

A. WHETHER OR NOT THE RESOLUTION OF THE NHA AND THE DECISION OF THE OFFICE OF THE PRESIDENT HAVE ATTAINED FINALITY, AND IF SO, WHETHER OR NOT THE PRINCIPLE OF ADMINISTRATIVE RES JUDICATA BARS THE COURT FROM FURTHER DETERMINING WHO BETWEEN THE PARTIES HAS PREFERENTIAL RIGHTS FOR AWARD OVER THE SUBJECT LOTS;

B. WHETHER OR NOT THE COURT HAS JURISDICTION TO MAKE THE AWARD ON THE SUBJECT LOTS; AND

C. WHETHER OR NOT THE AWARD OF THE SUBJECT LOTS BY THE NHA IS ARBITRARY.

We rule for the respondents.

Res judicata is a concept applied in review of lower court decisions in accordance with the hierarchy of courts. But jurisprudence has also recognized the rule of administrative res judicata: "the rule which forbids the reopening of a matter once judicially determined by competent authority applies as well to the judicial and quasi-judicial facts of public, executive or administrative officers and boards acting within their jurisdiction as to the judgments of courts having general judicial powers . . . It has been declared that whenever final adjudication of persons invested with power to decide on the property and rights of the citizen is examinable by the Supreme Court, upon a writ of error or a certiorari, such final adjudication may be pleaded as res judicata."20 To be sure, early jurisprudence were already mindful that the doctrine of res judicata cannot be said to apply exclusively to decisions rendered by what are usually understood as courts without unreasonably circumscribing the scope thereof and that the more equitable attitude is to allow extension of the defense to decisions of bodies upon whom judicial powers have been conferred.

In Ipekdjian Merchandising Co., Inc. v. Court of Tax Appeals,21 the Court held that the rule prescribing that "administrative orders cannot be enforced in the courts in the absence of an express statutory provision for that purpose" was relaxed in favor of quasi-judicial agencies.

In fine, it should be remembered that quasi-judicial powers will always be subject to true judicial power—that which is held by the courts. Quasi-judicial power is defined as that power of adjudication of an administrative 

agency for the "formulation of a final order."22 This function applies to the actions, discretion and similar acts of public administrative officers or bodies who are required to investigate facts, or ascertain the existence of facts, hold hearings, and draw conclusions from them, as a basis for their official action and to exercise discretion of a judicial nature.23 However, administrative agencies are not considered courts, in their strict sense. The doctrine of separation of powers reposes the three great powers into its three (3) branches—the legislative, the executive, and the judiciary. Each department is co-equal and coordinate, and supreme in its own sphere. Accordingly, the executive department may not, by its own fiat, impose the judgment of one of its agencies, upon the judiciary. Indeed, under the expanded jurisdiction of the Supreme Court, it is empowered to "determine whether or not there has been grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the Government."24 Courts have an expanded role under the 1987 Constitution in the resolution of societal conflicts under the grave abuse clause of Article VIII which includes that duty to check whether the other branches of government committed an act that falls under the category of grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction.25

Next, petitioner cites Batas Pambansa Blg. 129 or the Judiciary Reorganization Act of 198026 where it is therein provided that the Intermediate Appellate Court (now, Court of Appeals) shall exercise the "exclusive appellate jurisdiction over all final judgments, decisions, resolutions, orders or awards, of the Regional Trial Courts and Quasi-Judicial agencies, instrumentalities, boards or commissions, except those falling within the jurisdiction of the Supreme Court in accordance with the Constitution…"27 and contends that the Regional Trial Court has no jurisdiction to rule over awards made by the NHA.

Well-within its jurisdiction, the Court of Appeals, in its decision of August 28, 2003, already ruled that the issue of the trial court's authority to hear and decide the instant case has already been settled in the decision of the Court of Appeals dated June 26, 1989 (which has become final and executory on August 20, 1989 as per entry of judgment dated October 10, 1989).28 We find no reason to disturb this ruling. Courts are duty-bound to put an end to controversies. The system of judicial review should not be misused and abused to evade the operation of a final and executory judgment.29 The appellate court's decision becomes the law of the case which must be adhered to by the parties by reason of policy.30

Next, petitioner NHA contends that its resolution was grounded on meritorious grounds when it considered the application for the purchase of lots. Petitioner argues that it was the daughter Francisca Herrera who filed her application on the subject lot; that it considered the respective application and inquired whether she had all the qualifications and none of the disqualifications of a possible awardee. It is the position of the petitioner that private respondent possessed all the qualifications and none of the disqualifications for lot award and hence the award was not done arbitrarily.

The petitioner further argues that assuming that the "Sinumpaang Salaysay" was a will, it could not bind the NHA.31 That, "insofar as [the] NHA is concerned, it is an evidence that the subject lots were indeed transferred by Margarita Herrera, the original awardee, to Francisca Herrera was then applying to purchase the same before it."32

We are not impressed. When the petitioner received the "Sinumpaang Salaysay," it should have noted that the effectivity of the said document commences at the time of death of the author of the instrument; in her words "sakaling ako'y bawian na ng Dios ng aking buhay…" Hence, in such period, all the interests of the person should cease to be hers and shall be in the possession of her estate until they are transferred to her heirs by virtue of Article 774 of the Civil Code which provides that:

Art. 774. Succession is a mode of acquisition by virtue of which the property, rights and obligations to the extent of the value of the inheritance, of a person are transmitted through his death to another or others either by his will or by operation of law.33

By considering the document, petitioner NHA should have noted that the original applicant has already passed away. Margarita Herrera passed away on October 27, 1971.34 The NHA issued its resolution35 on February 5, 1986. The NHA gave due course to the application made by Francisca Herrera without considering that the initial applicant's death would transfer all her property, rights and obligations to the estate including whatever interest she has or may have had over the disputed properties. To the extent of the interest that the original owner had over the property, the same should go to her estate. Margarita Herrera had an interest in the property and that interest should go to her estate upon her demise so as to be able to properly distribute them later to her heirs—in accordance with a will or by operation of law.

The death of Margarita Herrera does not extinguish her interest over the property. Margarita Herrera had an existing Contract to Sell36 with NHA as the seller. Upon Margarita Herrera's demise, this Contract to Sell was neither nullified nor revoked. This Contract to Sell was an obligation on both parties—Margarita Herrera and NHA. Obligations are transmissible.37 Margarita Herrera's obligation to pay became transmissible at the time of her death either by will or by operation of law.

If we sustain the position of the NHA that this document is not a will, then the interests of the decedent should transfer by virtue of an operation of law and not by virtue of a resolution by the NHA. For as it stands, NHA cannot make another contract to sell to other parties of a property already initially paid for by the decedent. Such would be an act contrary to the law on succession and the law on sales and obligations.38

When the original buyer died, the NHA should have considered the estate of the decedent as the next "person"39likely to stand in to fulfill the obligation to pay the rest of the purchase price. The opposition of other heirs to the repurchase by Francisca Herrera should have put the NHA on guard as to the award of the lots. Further, the Decision in the said Civil Case No. B-1263 (questioning the Deed of Self-Adjudication) which rendered the deed therein null and void40 should have alerted the NHA that there are other heirs to the interests and properties of the decedent who may claim the property after a testate or intestate proceeding is concluded. The NHA therefore acted arbitrarily in the award of the lots.

We need not delve into the validity of the will. The issue is for the probate court to determine. We affirm the Court of Appeals and the Regional Trial Court which noted that it has an element of testamentary disposition where (1) it devolved and transferred property; (2) the effect of which shall transpire upon the death of the instrument maker.41

IN VIEW WHEREOF, the petition of the National Housing Authority is DENIED. The decision of the Court of Appeals in CA-G.R. No. 68370 dated August 28, 2003, affirming the decision of the Regional Trial Court of San Pedro, Laguna in Civil Case No. B-2780 dated March 9, 1998, is hereby AFFIRMED.

No cost.

SO ORDERED.

Magallanes vs. Sun Yat Sen

G.R. No. 160876 January 18, 2008

Facts: Azucena Magallanes, Evelyn Bacolod, Judith Cotecson (represented by her heirs), petitioners, Grace Gonzales, and Bella Gonzales were all employed as teachers in the Sun Yat Sen Elementary School in Surigao City. Paz Go and Elena Cubillan are principals of the said school. Willy Ang Gan Teng and Benito Ang are its directors, while Teotimo Tan is the school treasurer. They are all respondents herein.

On May 22, 1994, respondents terminated the services of petitioners. Thus, on August 3, 1994, they filed with the Sub-Regional Arbitration Branch No. X, National Labor Relations Commission (NLRC), Butuan City, complaints against respondents for illegal dismissal, underpayment of wages, payment of backwages, 13th month pay, ECOLA, separation pay, moral damages, and attorney’s fees. Likewise, on August 22, 1994, petitioner Cotecson filed a separate complaint praying for the same reliefs.

Issue: (1) whether the Court of Appeals (Seventh Division) erred in holding that affixing a wrong docket number on a motion renders it "non-existent;" and (2) whether the issuance by the NLRC of the Order dated March 30, 2001, amending the amounts of separation pay and backwages, awarded by the Court of Appeals (Sixteenth Division) to petitioners and computed by the Labor Arbiter, is tantamount to grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction.

Held: WHEREFORE, we GRANT the petition. The challenged Resolutions dated October 29, 2001, May 8, 2003, and October 10, 2003 in CA-G.R. SP No. 67068 are REVERSED. The Order of the NLRC dated March 30, 2001 in NLRC Case No. M-006176-2001 is SET ASIDE. The Order of the Labor Arbiter dated January 8, 2001 is REINSTATED.

Ratio Decidendi: 1. Court of Appeals (Seventh Division) is correct when it ruled that petitioners’ motion for reconsideration of its Resolution dated October 29, 2001 in CA-G.R. SP No. 67068 is "non-existent." Petitioners’ counsel placed a wrong case number in their motion. Where a pleading bears an erroneous docket number and thus "could not be attached to the correct case," the said pleading is, for all intents and purposes, "non-existent." It has neither the duty nor the obligation to correct the error or to transfer the case to the Seventh Division. However, we opt for liberality in the application of the rules to the instant case in light of the following considerations. First, the rule that negligence of counsel binds the client may be relaxed where adherence thereto would result in outright deprivation of the client’s liberty or property or where the interests of justice so require. Second, this Court is not a slave of technical rules, shorn of judicial discretion – in rendering justice; it is guided by the norm that on the balance, technicalities take a backseat against substantive rights. Thus, if the application of the rules would tend to frustrate rather than promote justice, it is always within this Court’s power to suspend the rules or except a particular case from its application.

2. We sustain petitioners’ contention that the NLRC, in modifying the award of the Court of Appeals, committed grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction. Quasi-judicial agencies have neither business nor power to modify or amend the final and executory Decisions of the appellate courts. Under the principle of immutability of judgments, any alteration or amendment which substantially affects a final and executory judgment is void for lack of jurisdiction.8 We thus rule that the Order dated March 30, 2001 of the NLRC directing that the monetary award should be computed from June 1994, the date petitioners were dismissed from the service, up to June 20, 1995 only, is void.

THE REPUBLIC OF THE PHILIPPINES represented by the SECRETARY OF AGRICULTURE and/or CESAR M. DRILON, JR., in his capacity as Undersecretary, Department of Agriculture, Bureau of Fisheries and Aquatic Resources, Petitioner vs.ENO FISHPOND CORPORATION, CABRAL FISHPOND INDUSTRY CORPORATION and EDITHA A. CABRAL, Respondents.

D E C I S I O N

GARCIA, J.:

Under consideration is this petition for review on certiorari under Rule 45 of the Rules of Court to nullify and set aside the July 16, 2002 decision[1] of the Court of Appeals (CA) in CA-G.R. SP No. 60406, which decision dispositively reads:

WHEREFORE, premises considered, the Court SETS ASIDE the Order dated October 1, 1999 which denied the application of Eno Fishpond Corporation and the Order dated June 27, 2000 which granted Paterno Belarmino’s Motion to intervene and denied Eno Fishpond Corporation’s Motion for Reconsideration.

The records of the case are remanded to the Undersecretary of Agriculture and this Court commands him to grant Editha Cabral’s withdrawal of her protest in D.A. 99-439-F and renders judgment on the basis of the uncontested applications of Eno Fishpond Corporation and the records in his Office.

SO ORDERED.

The factual backdrop:

On March 13, 1979, the Bureau of Fisheries and Aquatic Resources (BFAR), an agency under the Department of Agriculture (DA), pursuant to Fishpond Lease Agreement FLA No. 2132, leased unto respondent Cabral Fishpond Industry Corporation (Cabral Corporation) a 50-hectare fishpond located at Sitio Pinamuc-an, New Washington, Province of Aklan.

On June 25, 1979, in yet another Fishpond Lease Agreement (FLA NO. 2126), BFAR leased to the same corporation another 50-hectare fishpond also located in the same sitio.

At the time the two (2) aforementioned lease agreements were executed, seventy-five (75%) percent of the capital stock of the lessee corporation was owned by the late Marcelino Cabral, husband of respondent Editha Cabral.

In an intestate proceedings brought before the Regional Trial Court at Iloilo City to settle the intestate estate of Marcelino Cabral, the intestate court awarded to Editha her husband’s shareholdings in Cabral Corporation.

On April 29, 1998, Editha, by way of a deed of assignment, assigned to Paterno Belarmino her 75% shareholdings in Cabral Corporation. Editha also executed a deed of confirmation authenticating the deed of assignment she had earlier executed in favor of Belarmino.

On June 10, 1998, Cabral Corporation whose President at that time was Editha’s daughter Marjorie Galsim, assigned the corporation’s leasehold rights over FLAs No. 2126 and 2132 to respondent Eno Corporation, a corporate entity controlled by Maceja Ong Oh, another daughter of Editha and a sister of Marjorie. The conveyance was embodied in a Deed of Assignment[2] executed on June 10, 1998 by Cabral Corporation thru its President Marjorie Galsim.

The present controversy took shape on November 5, 1998 when the assignee (Eno Corporation) of the two (2) fishpond lease agreements filed with the BFAR its own application for the transfer in its name of FLAs No. 2126 and 2132.

On February 24, 1999, Editha Cabral filed with the BFAR a letter-protest[3] against Eno’s aforementioned application. In her protest, docketed as DA Case No. 99-439-F, Editha claimed that the assignment by Cabral Corporation of its leasehold rights over FLAs No. 2126 and 2132 in favor of Eno Corporation was done without her knowledge and consent. Interestingly, in the same letter-protest, Editha never mentioned the deed of assignment she earlier executed in favor of Paterno Belarmino over her shareholdings in Cabral Corporation.

In their reply to Editha’s letter-protest, both Eno and Cabral corporations asserted that they have complied with all the requirements for a valid transfer of leasehold rights over the two (2) fishponds under FLAs No. 2126 and 2132.

On October 27, 1999, then DA Undersecretary Cesar Drilon, acting on Editha’s letter-protest in DA Case No. 99-439-F, issued an Order[4] denying Eno’s application for the transfer to it of FLAs No. 2126 and 2132. The Undersecretary predicated his adverse ruling basically on two (2) grounds, to wit: (1) Cabral Corporation’s primary asset is its leasehold rights over FLAs No. 2126 and 2132 and that the assignment thereof by the said corporation in favor of Eno Corporation was without the consent of Editha Cabral who did not receive any consideration therefor; and (2) the assignment would effectively render valueless Editha’s shareholdings in Cabral Corporation. The Undersecretary viewed the deed of assignment earlier executed by Cabral Corporation in favor of Eno as a mere ploy hatched by the Editha’s scheming daughters, namely, Marjorie Galsim, president of Cabral Corporation, and Maceja Ong Oh, controlling stockholder of Eno Corporation, to deprive their mother of the latter’s share as majority stockholder in the assignor corporation. In the precise words of the Undersecretary in his Order of October 27, 1999:

The "Deed of Assignment" executed on June 10, 1998 by Cabral Fishpond Industry Corporation, represented by its President, Marjorie C. Galsim in favor of the ENO Fishpond Corporation, represented by its President Jose Reynaldo T. Ong Oh (husband of Maceja Ong Oh) appears to be valid on its face.

However, going deeper, this office found out the following facts to wit:

a) This case concerns the quarrel between a mother (Editha Cabral) and her two daughters (Marjorie and Maceja) over inheritance;

b) The leasehold right over the fishpond areas covered by FLA Nos. 2126, 2132 and 2515 is the only asset of the Cabral Fishpond Industry Corporation;

c) The Cabral Fishpond Industry Corp. is practically owned by Marcelino Cabral and his wife who owned 40,000 shares;

d) Upon the demise of Marcelino Cabral, his wife Editha inherited 75% of the assets of the corporation while her two daughters (Maceja & Marjorie) inherited 12 ½ % each;

e) This sharing was approved by the court after a prolonged court battle between the mother and her two daughters who vigorously opposed the percentage of the sharing;

f) Marjorie Cabral-Galsim as President of the Cabral Fishpond Industry Corp. transferred in favor of ENO Corporation owned by his brother-in-law Jose Reynaldo Ong Oh (husband of Maceja Cabral) the assets of the Cabral Fishpond Industry Corp. covered by FLA Nos. 2126 and 2132 without the knowledge and consent of her mother;

g) Editha offered to sell her 75% share to her daughters but the latter refused the offer;

h) Apparently, the transfer is simulated for lack of consideration because the daughters (Marjorie and Maceja) and their husbands (Jose Reynaldo Ong Oh and Nicolas C. Galsim) cannot pay the 75% share of Editha;

It is therefore, the finding of this Office that the transfer was obviously a ploy to deprive Editha of her shares of stock as majority stockholder. The absence of the consent and approval of Editha Cabral being the majority stockholder of the Cabral Fishpond Industry Corporation to the "Deed of Assignment" in favor of ENO Fishpond Corporation and the apparent lack of consideration is ground for the rejection by this Office of the Deed of Assignment.

xxx xxx xxx

WHEREFORE, premises considered, the letter dated February 24, 1999, of Editha Cabral protecting the transfer of FLA No. 2126 and 2132 in favor of Eno Fishpond Corporation is hereby GRANTED. The proposed transfer is therefore hereby DENIED.

SO ORDERED.

In time, both Cabral and Eno corporations filed a joint letter-reconsideration[5] refuting Editha’s allegations in her letter-protest and in effect arguing that the matters therein treated relate to intra-corporate dispute over which the Department of Agriculture has no jurisdiction.

The case took an interesting turn when Editha had a change of heart. For, in her letter[6] dated November 25, 1999 to Paterno Belarmino, she told the latter that she was thereby revoking her April 29, 1998 deed of assignment of her shares of stock in Cabral Corporation, allegedly because Belarmino breached their agreement in the matter of payment. Later, in her letter to Undersecretary Drilon dated December 2, 1999,[7] Editha made clear that she was no longer interested in pursuing her letter-protest of February 24, 1999 in DA Case No. 99-439-F against Eno Corporation’s application for the transfer in its name of the leaseholds rights over FLAs No. 2126 and 2132, explaining that she had settled her differences with her daughters and that she is now convinced that Eno’s application is in order, and accordingly prayed for the approval thereof.

Obviously aggrieved by this development, Paterno Belarmino filed in DA Case No. 99-439-F a Motion to Intervene[8] and an opposition[9] to Editha’s revocation of the deed of assignment of her shareholdings in Cabral Corporation.

In an Order dated June 27, 2000,[10] Undersecretary Drilon denied the two (2) corporations’ joint letter-reconsideration but admitted Belarmino’s motion for intervention. The Undersecretary brushed aside Cabral and Eno corporations’ argument that DA Case No. 99-439-F involves an intra-corporate dispute, adding that since the Department of Agriculture is the sole approving authority in the matter of transfer of leasehold rights over fishponds, his office has jurisdiction to resolve the issues relating to the application of Eno Corporation for the 

transfer to it of the leasehold right over FLAs No. 2126 and 2132. He further stated that intervenor Belarmino has the personality to challenge Eno’s application since it would thereby impair the former’s shares of stock in Cabral Corporation. Again, we quote the Undersecretary in his Order of June 27, 2000:

On the allegation that this Office has no authority to pass intra-corporate controversy is bereft of merit because we are not dealing on corporate affairs of the Corp. but dealt only on the transfer of rights which became the basis for the approval or disapproval of the transfer of rights executed by Cabral Fishpond Industry Corp. in favor of ENO Fishpond Corp. without the approval of the majority stockholder, considering that the party of the controversy involved is the transfer of rights of the Cabral Fishpond Industry Corp. who is the lessee of FLA No. 2126 and 2132 in a contract of Fishpond Lease Agreement with this Office which under the law has exclusive jurisdiction over the disposition of the same.

xxx xxx xxx

On the allegations of the ENO Fishpond Corp. and Cabral Fishpond Industry Corp. that Belarmino is a total stranger to the present case; that the contract entered into by Editha Cabral without the knowledge and consent of the Corp. are not binding to Cabral Fishpond Industry Corp.; that the personality of Editha Cabral as shareholders of Cabral Fishpond Industry Corp. is distinct and separate from the Corp.; that Editha Cabral revoked and cancelled that memorandum of agreement she has signed with Belarmino in a letter dated 25 November 1999; That Belarmino did not satisfy the legal requirements of the rule to qualify himself as intervenor under Rule 19 of the new rules of Civil Procedure for he has no legal interest in the matter in litigation, or in the success of either of the parties; that Editha Cabral filed her notice/letter withdrawing her protest and prayed for its dismissal due to supervening transactions entered into by her with her two (2) daughters are devoid of merits for the following reasons:

1. Being the assignee, transferee and purchaser in good faith of the shares of stocks of Editha Cabral, Belarmino cannot be considered a stranger to Cabral Fishpond Industry Corp. He is now considered the majority stockholder of the Cabral Fishpond Industry Corp. by subrogation.

2. It is well settled that shares of stock in a corporation are personal property, and as such, the owner thereof has an inherent right, as an incident of his ownership, to sell and transfer the same at will, except insofar as the right may be restricted by the charter of the corporation or the general law, or by a valid by-law or by a valid agreement between him and the Corp. In the absence of such restrictions, a bona fide transfer does not require the consent of the corporation, and cannot be prevented by it or by its officers (SEC Opinion dated June 8, 1995, citing previous SEC opinions). Likewise, transfer of shares from existing stockholders to other parties need not be reported to or approved by the Commission because the question of whether or not such transfer should be recorded in the corporate books is a matter that only the Corporation itself can resolve. (SEC Opinion dated October 9, 1995 citing previous SEC opinions).

3. The revocation of Editha Cabral of the Memorandum of Agreement executed between her and Belarmino was obviously tainted with bad faith for the following reasons:

a. The agreement with Belarmino is bilateral in nature, therefore, the same can not be revoked unilaterally;

b. There is no valid legal reason for the unilateral revocation;

c. Belarmino is a purchaser in good faith and for value;

d. The Heirs were given the first option to buy but they refused;

e. Belarmino is a qualified applicant for fishpond lease agreement;

f. Revocation is believed to be continuation of the unholy scheme to deprive her of her majority shares by her daughters.

Obviously, the Deed of Assignment is intended to prejudice Belarmino by depriving him of his right as majority stockholder. The consideration of P1,000.00 in the Deed of Assignment of shares of stocks of Editha Cabral is very unrealistic and under priced giving the impression that the price is simulated.

Therefrom, both Cabral and Eno corporations went to the Court of Appeals via a petition for certiorari in CA-G.R. SP No. 60406.

As stated at the outset hereof, the appellate court, in its Decision of July 16, 2002, set aside the challenged orders of Undersecretary Drilon; allowed Editha Cabral to withdraw her protest against the application of Eno Corporation; and directed the Undersecretary to act on Eno’s application. Partly explains the appellate court in its decision:

1. In acting upon Eno Corporation’s contested Application for a Fishpond Lease Agreement, did the Secretary of Agriculture or his Undersecretary have the jurisdiction to determine the validity or nullity of the Deed of Assignment executed by the Cabral Corporation transferring its interest in FLA Nos. 2126 and 2132 to Eno Corporation?

2. Assuming that the public respondent had the competence to resolve issue number one, did the Secretary of Agriculture or his Undersecretary act in excess of said jurisdiction or with grave abuse of discretion in rejecting the Notice of Editha Cabral withdrawing her protest against the Application for a Fishpond Lease Agreement of Eno Corporation?

3. Did the Secretary of Agriculture or his Undersecretary have the competence to determine the validity or nullity of the Deed of Assignment executed by Editha Cabral transferring 75 percent of the assets of Cabral Corporation to Paterno Belarmino:

4. Assuming that the Secretary of Agriculture or his Undersecretary had the competence to resolve issue number three, did it however act in excess of his jurisdiction or with grave abuse of discretion when he allowed Paterno Belarmino to intervene in D.A. Case No. 99-439?

One. The Court believes and so holds that the Secretary of Agriculture has the competence to initially determine the validity or nullity of the Deed of Assignment executed by the Cabral Corporation in favor of Eno Corporation. It is not at all denied that it is the Department of Agriculture through the BFAR which processes application for fishpond lease agreements of public waters and finally grants or denies the same. When an application is contested, an administrative case results. There is no question that the Department of Agriculture or through its agency hears and decides the administrative case. To arrive at a verdict, all that is needed is substantial evidence to back it up.

In the case at bench, Editha Cabral initially impugned the Deed of Assignment which was the basis of Eno Corporation’s Application for a Fishpond Lease Agreement. Is there any other way to determine whether Eno Corporation was indeed qualified to apply for a fishpond lease agreement without determining the validity or nullity of the Deed of Assignment? None. An administrative determination of such an issue was merely incidental to the authority of the Department of Agriculture to process an application for a fishpond lease agreement pursuant to its statutory authority over public waters. Of course, this administrative determination is not the last 

word on the matter. It may, eventually, be subjected to a judicial review and in that proceeding, the reviewing court may make a more definitive ruling on the same issue.

Is the issue of the validity or nullity of the Deed of Assignment an intra-corporate dispute and, therefore, within the exclusive jurisdiction of the Securities and Exchange Commission?

Before July 19, 2000, the Securities and Exchange Commission had original and exclusive jurisdiction over intra-corporate disputes. (Sec. 5, PD No. 902-A as amended by P.D. No. 1758). On July 19, 2000 however, the Securities Regulation Code (RA No. 8799) became a law. In Sec. 5.2 thereof, jurisdiction over intra-corporate disputes was transferred to the appropriate Regional Trial Court except pending cases.

Jurisprudence on point is the following:

In order that the Securities and Exchange Commission can take cognizance of a case, the controversy must pertain to any of the following relationships; (a) between the corporation, partnership or association and the public; (b) between the corporation, partnership or association and its stockholders, partners, members or officers; (c) between the corporation, partnership or association and the State insofar as its franchise permit or license to operate is concerned; and (d) among the stockholders, partners or associates themselves. (Espino v. National Labor Relations Commission, citing Bernardo, Sr. v. Court of Appeals, 263 SCRA 660).

The parties in D.A. Case No. 99-439-F were Eno Corporation which is a stranger to Cabral Corporation and Editha Cabral who was a stockholder of said corporation. A dispute between these two parties cannot be categorized as intra-corporate dispute because the parties did not fall under any of the relationships mentioned above.

Another point. It is procedurally absurd that Editha Cabral as a petitioner herein should assail the jurisdiction of the Department of Agriculture considering that she invoked that jurisdiction by filing her letter-protest against Eno Corporation’s application which resulted in the administrative case.

Two. The Undersecretary of Agriculture however gravely abuse his discretion in denying the Notice of Editha Cabral withdrawing her protest against the Application for Lease Agreement of Eno Corporation. That case was neither a criminal nor an administrative disciplinary case. It was just an administrative case involving the exercise of administration discretion to grant or deny an application for a fishpond agreement. There is neither law nor jurisprudence which prescribes the withdrawal of a protest. The withdrawal of the protest however does not ipso jure result in the granting of the application. The Undersecretary of Justice would still determine on the basis of the uncontested application of Eno Corporation and the records in his Office whether the application is in accordance with law and the pertinent regulations.

Three. Regarding the issue of whether the Secretary of Agriculture had the jurisdiction to declare the Deed of Assignment executed by Editha Cabral in favor of Paterno Belarmino as valid, this Court holds that the Secretary has exceeded its jurisdiction. The determination of the validity or nullity of the said Deed of Assignment was not necessary to resolve the contested application of Eno Corporation for a fishpond lease agreement. That issue is fundamentally within the jurisdiction of the regular courts. Obviously, the Secretary had to make that determination to allow Paterno Belarmino to intervene in D.A. Case No. 94-439-F. It should be pointed out that the motion for intervention was addressed to the sound discretion of the Secretary. He could have denied it (without prejudice to Paterno Belarmino seeking relief in the regular courts) and stayed well within the precinct of his administrative adjudicatory jurisdiction.[11]

The Republic, thru the Solicitor General, in representation of Undersecretary Drilon, the DA and BFAR is now with us via the instant petition on its sole submission that -

THE COURT OF APPEALS COMMITTED REVERSIBLE ERROR IN NOT CONSIDERING THAT THE NULLIFICATION OF THE TRANSFER OF FISHPOND LEASE AGREEMENTS NOS. 2126 AND 2132 FROM CABRAL CORPORATION TO ENO CORPORATION AND DENIAL OF NOTICE TO WITHDRAW LETTER PROTEST OF EDITHA CABRAL OF THE 29 APRIL 1998 DEED OF ASSIGNMENT OF FISHPOND LEASE AGREEMENT WITH PATERNO BELARMINO ARE MERE INCIDENTS TO PETITIONERS’ POWER TO DENY ENO CORPORATION’S APPLICATION FOR FISHPOND LEASE AGREEMENT.[12]

We do not agree.

The office of petitioner Republic charged with the power to oversee the use of public fishponds is the Department of Agriculture under the Administrative Code of 1987,[13] which pertinently reads:

Sec.3. Powers and Functions. – The Department [of Agriculture] shall:

xxx xxx xxx

(3) Promulgate and enforce all laws, rules and regulations governing the conservation and proper utilization of agricultural and fishery resources.

Unquestionably, the BFAR as an agency under the DA which directly regulates transfers of leasehold rights over fishponds, like any other regulatory bodies of the Government, is given sufficient discretion to approve or disapprove applications/petitions pertaining to matters falling within its sphere of authority. However, that discretion must be confined within the parameters set forth by law. Applications for transfer of leasehold rights should be treated by BFAR in the light of the applicant’s compliance with its Fisheries Administrative Order (FAO) No. 60, particularly Section 33 thereof which subjects such applications to the following conditions:

(a) The areas of twenty-five (25) hectares or less, covered by permits or leases, shall be approved by the Commissioner of Fisheries, and areas more than twenty-five (25) hectares shall be approved by the Secretary of Agriculture and Natural Resources;

(b) That the area covered by permit or lease has, upon verification, improvements equivalent to 50% of the required improvements for the entire area, at P1,000.00 per hectare;

(c) That the transferee or sublessee shall assume not only the rights but also the obligations of the transferor or sublessor relative to the said permit or lease.

(d) That said transfer or sublease shall be subject to the laws, rules and regulations now existing and to those that may hereafter be promulgated governing fisheries; and

(e) That any transfer or sublease without the previous approval of the Commissioner or by the Secretary, as the case may be, shall be considered null and void and deemed sufficient cause for the cancellation of the permit or lease, and the forfeiture of the improvements and bond, in connection therewith, in favor of the government.

Good governance requires that actions of regulatory bodies on applications before them must be reasonably predictable. The standards set forth in FAO No. 60 provide predictability in the action of BFAR on a pending application for transfer of leasehold rights. Compliance with the requirements of FAO No. 60 entitles the applicant to reasonably expect the approval of his application unless some other provision of law says otherwise. Conversely, 

the failure of the applicant to meet the standards set forth in FAO No. 60 does not entitle him the confidence to expect the approval of his application.

Here, Undersecretary Drilon indulged in whimsical exercise of discretion when he denied the application of Eno Corporation for the transfer to it of the leasehold right over FLAs No. 2132 and 2126. As it were, the Undersecretary premised his disapproval action on a ground not contemplated under Section 33, supra, of FAO No. 60. Instead of public interest, the Undersecretary’s main concern was the dilution of the value of shareholdings of Paterno Belarmino in Cabral Corporation should the transfer be approved. For sure, there was not even an attempt to rationalize the denial of Eno’s application as a necessary measure to protect the interest of the government on the FLAs in question. DA Case No. 99-439-F could have been decided and resolved strictly on the basis of FAO No. 60, but the proceedings therein got entangled and were saddled by corporate quarrels between and among the stockholders of the assignor corporation, Cabral Fishpond Industry Corporation, matters which could have been ventilated in another forum. In the apt words of the appellate court:

xxx The determination of the validity or nullity of [the] Deed of Assignment [executed] by Editha Cabral in favor of Paterno Belarmino was not necessary to resolve the contested application of Eno Corporation for a fishpond lease agreement. The issue is fundamentally within the jurisdiction of the regular courts. [The Undersecretary could have denied Paterno Belarmino’s] motion for intervention (without prejudice to Paterno Belarmino seeking relief in the regular courts) and stayed well within the precinct of his administrative adjudicatory jurisdiction. (Words in brackets is ours).

Doubtless, the Undersecretary’s challenged issuances in CA-G.R. SP No. 60406 were tainted with grave abuse of discretion appropriately corrected by the appellate court in the decision under review.

WHEREFORE, the petition is DENIED and the assailed decision of the Court of Appeals AFFIRMED.

HOLY SPIRIT HOMEOWNERS ASSOCIATION, INC. and NESTORIO F. APOLINARIO, in his personal capacity and as President of Holy Spirit Homeowners Association, Inc., Petitioners,  vs.SECRETARY MICHAEL DEFENSOR, in his capacity as Chairman of the Housing and Urban Development Coordinating Council (HUDCC), ATTY. EDGARDO PAMINTUAN, in his capacity as General Manager of the National Housing Authority (NHA), MR. PERCIVAL CHAVEZ, in his capacity as Chairman of the PresidentialCommission for the Urban Poor (PCUP), MAYOR FELICIANO BELMONTE, in his capacity as Mayor of Quezon City, SECRETARY ELISEA GOZUN, in her capacity as Secretary of the Department of Environment and Natural Resources (DENR) and SECRETARY FLORENTE SORIQUEZ, in his capacity as Secretary of the Department of Public Works and Highways (DPWH) as ex-officio members of the NATIONAL GOVERNMENT CENTER ADMINISTRATION COMMITTEE, Respondents.

D E C I S I O N

TINGA, J.:

The instant petition for prohibition under Rule 65 of the 1997 Rules of Civil Procedure, with prayer for the issuance of a temporary restraining order and/or writ of preliminary injunction, seeks to prevent respondents from enforcing the implementing rules and regulations (IRR) of Republic Act No. 9207, otherwise known as the "National Government Center (NGC) Housing and Land Utilization Act of 2003."

Petitioner Holy Spirit Homeowners Association, Inc. (Association) is a homeowners association from the West Side of the NGC. It is represented by its president, Nestorio F. Apolinario, Jr., who is a co-petitioner in his own personal capacity and on behalf of the association.

Named respondents are the ex-officio members of the National Government Center Administration Committee (Committee). At the filing of the instant petition, the Committee was composed of Secretary Michael Defensor, Chairman of the Housing and Urban Development Coordinating Council (HUDCC), Atty. Edgardo Pamintuan, General Manager of the National Housing Authority (NHA), Mr. Percival Chavez, Chairman of the Presidential Commission for Urban Poor (PCUP), Mayor Feliciano Belmonte of Quezon City, Secretary Elisea Gozun of the Department of Environment and Natural Resources (DENR), and Secretary Florante Soriquez of the Department of Public Works and Highways (DPWH).

Prior to the passage of R.A. No. 9207, a number of presidential issuances authorized the creation and development of what is now known as the National Government Center (NGC).

On March 5, 1972, former President Ferdinand Marcos issued Proclamation No. 1826, reserving a parcel of land in Constitution Hills, Quezon City, covering a little over 440 hectares as a national government site to be known as the NGC. 1

On August 11, 1987, then President Corazon Aquino issued Proclamation No. 137, excluding 150 of the 440 hectares of the reserved site from the coverage of Proclamation No. 1826 and authorizing instead the disposition of the excluded portion by direct sale to the bona fide residents therein. 2

In view of the rapid increase in population density in the portion excluded by Proclamation No. 137 from the coverage of Proclamation No. 1826, former President Fidel Ramos issued Proclamation No. 248 on September 7, 1993, authorizing the vertical development of the excluded portion to maximize the number of families who can effectively become beneficiaries of the government’s socialized housing program. 3

On May 14, 2003, President Gloria Macapagal-Arroyo signed into law R.A. No. 9207. Among the salient provisions of the law are the following:

Sec. 2. Declaration of Policy. – It is hereby declared the policy of the State to secure the land tenure of the urban poor. Toward this end, lands located in the NGC, Quezon City shall be utilized for housing, socioeconomic, civic, educational, religious and other purposes.

Sec. 3. Disposition of Certain Portions of the National Government Center Site to Bona Fide Residents. – Proclamation No. 1826, Series of 1979, is hereby amended by excluding from the coverage thereof, 184 hectares on the west side and 238 hectares on the east side of Commonwealth Avenue, and declaring the same open for disposition tobona fide residents therein: Provided, That the determination of the bona fide residents on the west side shall be based on the census survey conducted in 1994 and the determination of the bona fide residents on the east side shall be based on the census survey conducted in 1994 and occupancy verification survey conducted in 2000: Provided, further, That all existing legal agreements, programs and plans signed, drawn up or implemented and actions taken, consistent with the provisions of this Act are hereby adopted.

Sec. 4. Disposition of Certain Portions of the National Government Center Site for Local Government or Community Facilities, Socioeconomic, Charitable, Educational and Religious Purposes. – Certain portions of land within the aforesaid area for local government or community facilities, socioeconomic, charitable, educational and religious institutions are hereby reserved for disposition for such purposes: Provided, That only those institutions already operating and with existing facilities or structures, or those occupying the land may avail of the disposition program established under the provisions this Act; Provided, further, That in ascertaining the specific areas that may be disposed of in favor of these institutions, the existing site allocation shall be used as basis therefore: Provided, finally. That in determining the reasonable lot allocation of suchinstitutions without specific lot allocations, the land area that may be allocated to them shall be based on the area actually used by said institutions at the time of effectivity of this Act. (Emphasis supplied.)

In accordance with Section 5 of R.A. No. 9207, 4 the Committee formulated the Implementing Rules and Regulations (IRR) of R.A. No. 9207 on June 29, 2004. Petitioners subsequently filed the instant petition, raising the following issues:

WHETHER OR NOT SECTION 3.1 (A.4), 3.1 (B.2), 3.2 (A.1) AND 3.2 (C.1) OF THE RULES AND REGULATIONS OF REPUBLIC ACT NO. 9207, OTHERWISE KNOWN AS "NATIONAL GOVERNMENT CENTER (NGC) HOUSING AND LAND UTILIZATION ACT OF 2003" SHOULD BE DECLARED NULL AND VOID FOR BEING INCONSISTENT WITH THE LAW IT SEEKS TO IMPLEMENT.

WHETHER OR NOT SECTION 3.1 (A.4), 3.1 (B.2), 3.2 (A.1) AND 3.2 (C.1) OF THE RULES AND REGULATIONS OF REPUBLIC ACT NO. 9207, OTHERWISE KNOWN AS "NATIONAL GOVERNMENT CENTER (NGC) HOUSING AND LAND UTILIZATION ACT OF 2003" SHOULD BE DECLARED NULL AND VOID FOR BEING ARBITRARY, CAPRICIOUS AND WHIMSICAL. 5

First, the procedural matters.

The Office of the Solicitor General (OSG) argues that petitioner Association cannot question the implementation of Section 3.1 (b.2) and Section 3.2 (c.1) since it does not claim any right over the NGC East Side. Section 3.1 (b.2) provides for the maximum lot area that may be awarded to a resident-beneficiary of the NGC East Side, while Section 3.2 (c.1) imposes a lot price escalation penalty to a qualified beneficiary who fails to execute a contract to sell within the prescribed period. 6 Also, the OSG contends that since petitioner association is not the duly recognized people’s organization in the NGC and since petitioners not qualify as beneficiaries, they cannot question the manner of disposition of lots in the NGC. 7

"Legal standing" or locus standi has been defined as a personal and substantial interest in the case such that the party has sustained or will sustain direct injury as a result of the governmental act that is being challenged…. The gist of the question of standing is whether a party alleges "such personal stake in the outcome of the controversy 

as to assure that concrete adverseness which sharpens the presentation of issues upon which the court depends for illumination of difficult constitutional questions." 8

Petitioner association has the legal standing to institute the instant petition, whether or not it is the duly recognized association of homeowners in the NGC. There is no dispute that the individual members of petitioner association are residents of the NGC. As such they are covered and stand to be either benefited or injured by the enforcement of the IRR, particularly as regards the selection process of beneficiaries and lot allocation to qualified beneficiaries. Thus, petitioner association may assail those provisions in the IRR which it believes to be unfavorable to the rights of its members. Contrary to the OSG’s allegation that the failure of petitioner association and its members to qualify as beneficiaries effectively bars them from questioning the provisions of the IRR, such circumstance precisely operates to confer on them the legal personality to assail the IRR. Certainly, petitioner and its members have sustained direct injury arising from the enforcement of the IRR in that they have been disqualified and eliminated from the selection process. While it is true that petitioners claim rights over the NGC West Side only and thus cannot be affected by the implementation of Section 3.1 (b.2), which refers to the NGC East Side, the rest of the assailed provisions of the IRR, namely, Sections 3.1 (a.4), 3.2 (a.1) and 3.2 (c.1), govern the disposition of lots in the West Side itself or all the lots in the NGC.

We cannot, therefore, agree with the OSG on the issue of locus standi. The petition does not merit dismissal on that ground.

There are, however, other procedural impediments to the granting of the instant petition. The OSG claims that the instant petition for prohibition is an improper remedy because the writ of prohibition does not lie against the exercise of a quasi-legislative function. 9 Since in issuing the questioned IRR of R.A. No. 9207, the Committee was not exercising judicial, quasi-judicial or ministerial function, which is the scope of a petition for prohibition under Section 2, Rule 65 of the 1997 Rules of Civil Procedure, the instant prohibition should be dismissed outright, the OSG contends. For their part, respondent Mayor of Quezon City 10 and respondent NHA 11 contend that petitioners violated the doctrine of hierarchy of courts in filing the instant petition with this Court and not with the Court of Appeals, which has concurrent jurisdiction over a petition for prohibition.

The cited breaches are mortal. The petition deserves to be spurned as a consequence.

Administrative agencies possess quasi-legislative or rule-making powers and quasi-judicial or administrative adjudicatory powers. Quasi-legislative or rule-making power is the power to make rules and regulations which results in delegated legislation that is within the confines of the granting statute and the doctrine of non-delegability and separability of powers. 12

In questioning the validity or constitutionality of a rule or regulation issued by an administrative agency, a party need not exhaust administrative remedies before going to court. This principle, however, applies only where the act of the administrative agency concerned was performed pursuant to its quasi-judicial function, and not when the assailed act pertained to its rule-making or quasi-legislative power. 13

The assailed IRR was issued pursuant to the quasi-legislative power of the Committee expressly authorized by R.A. No. 9207. The petition rests mainly on the theory that the assailed IRR issued by the Committee is invalid on the ground that it is not germane to the object and purpose of the statute it seeks to implement. Where what is assailed is the validity or constitutionality of a rule or regulation issued by the administrative agency in the performance of its quasi-legislative function, the regular courts have jurisdiction to pass upon the same. 14

Since the regular courts have jurisdiction to pass upon the validity of the assailed IRR issued by the Committee in the exercise of its quasi-legislative power, the judicial course to assail its validity must follow the doctrine of hierarchy of courts. Although the Supreme Court, Court of Appeals and the Regional Trial Courts have concurrent 

jurisdiction to issue writs of certiorari, prohibition, mandamus, quo warranto, habeas corpus and injunction, such concurrence does not give the petitioner unrestricted freedom of choice of court forum. 15

True, this Court has the full discretionary power to take cognizance of the petition filed directly with it if compelling reasons, or the nature and importance of the issues raised, so warrant. 16 A direct invocation of the Court’s original jurisdiction to issue these writs should be allowed only when there are special and important reasons therefor, clearly and specifically set out in the petition. 17

In Heirs of Bertuldo Hinog v. Melicor, 18 the Court said that it will not entertain direct resort to it unless the redress desired cannot be obtained in the appropriate courts, and exceptional and compelling circumstances, such as cases of national interest and of serious implications, justify the availment of the extraordinary remedy of writ of certiorari, calling for the exercise of its primary jurisdiction. 19 A perusal, however, of the petition for prohibition shows no compelling, special or important reasons to warrant the Court’s taking cognizance of the petition in the first instance. Petitioner also failed to state any reason that precludes the lower courts from passing upon the validity of the questioned IRR. Moreover, as provided in Section 5, Article VIII of the

Constitution, 20 the Court’s power to evaluate the validity of an implementing rule or regulation is generally appellate in nature. Thus, following the doctrine of hierarchy of courts, the instant petition should have been initially filed with the Regional Trial Court.

A petition for prohibition is also not the proper remedy to assail an IRR issued in the exercise of a quasi-legislative function. Prohibition is an extraordinary writ directed against any tribunal, corporation, board, officer or person, whether exercising judicial, quasi-judicial or ministerial functions, ordering said entity or person to desist from further proceedings when said proceedings are without or in excess of said entity’s or person’s jurisdiction, or are accompanied with grave abuse of discretion, and there is no appeal or any other plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law. 21 Prohibition lies against judicial or ministerial functions, but not against legislative or quasi-legislative functions. Generally, the purpose of a writ of prohibition is to keep a lower court within the limits of its jurisdiction in order to maintain the administration of justice in orderly channels. 22 Prohibition is the proper remedy to afford relief against usurpation of jurisdiction or power by an inferior court, or when, in the exercise of jurisdiction in handling matters clearly within its cognizance the inferior court transgresses the bounds prescribed to it by the law, or where there is no adequate remedy available in the ordinary course of law by which such relief can be obtained. 23 Where the principal relief sought is to invalidate an IRR, petitioners’ remedy is an ordinary action for its nullification, an action which properly falls under the jurisdiction of the Regional Trial Court. In any case, petitioners’ allegation that "respondents are performing or threatening to perform functions without or in excess of their jurisdiction" may appropriately be enjoined by the trial court through a writ of injunction or a temporary restraining order.

In a number of petitions, 24 the Court adequately resolved them on other grounds without adjudicating on the constitutionality issue when there were no compelling reasons to pass upon the same. In like manner, the instant petition may be dismissed based on the foregoing procedural grounds. Yet, the Court will not shirk from its duty to rule on the merits of this petition to facilitate the speedy resolution of this case. In proper cases, procedural rules may be relaxed or suspended in the interest of substantial justice. And the power of the Court to except a particular case from its rules whenever the purposes of justice require it cannot be questioned. 25

Now, we turn to the substantive aspects of the petition. The outcome, however, is just as dismal for petitioners.

Petitioners assail the following provisions of the IRR:

Section 3. Disposition of Certain portions of the NGC Site to the bonafide residents

3.1. Period for Qualification of Beneficiaries

x x x x

(a.4) Processing and evaluation of qualifications shall be based on the Code of Policies and subject to the condition that a beneficiary is qualified to acquire only one (1) lot with a minimum of 36 sq. m. and maximum of 54 sq. m. and subject further to the availability of lots.

x x x x

(b.2) Applications for qualification as beneficiary shall be processed and evaluated based on the Code of Policies including the minimum and maximum lot allocation of 35 sq. m. and 60 sq. m.

x x x x

3.2. Execution of the Contract to Sell

(a) Westside

(a.1) All qualified beneficiaries shall execute Contract to Sell (CTS) within sixty (60) days from the effectivity of the IRR in order to avail of the lot at P700.00 per sq. m.

x x x x

(c) for both eastside and westside

(c.1) Qualified beneficiaries who failed to execute CTS on the deadline set in item a.1 above in case of westside and in case of eastside six (6) months after approval of the subdivision plan shall be subjected to lot price escalation.

The rate shall be based on the formula to be set by the National Housing Authority factoring therein the affordability criteria. The new rate shall be approved by the NGC-Administration Committee (NGC-AC).

Petitioners contend that the aforequoted provisions of the IRR are constitutionally infirm as they are not germane to and/or are in conflict with the object and purpose of the law sought to be implemented.

First. According to petitioners, the limitation on the areas to be awarded to qualified beneficiaries under Sec. 3.1 (a.4) and (b.2) of the IRR is not in harmony with the provisions of R.A. No. 9207, which mandates that the lot allocation to qualified beneficiaries shall be based on the area actually used or occupied by bona fide residents without limitation to area. The argument is utterly baseless.

The beneficiaries of lot allocations in the NGC may be classified into two groups, namely, the urban poor or the bona fide residents within the NGC site and certain government institutions including the local government. Section 3, R.A. No. 9207 mandates the allocation of additional property within the NGC for disposition to its bona fide residents and the manner by which this area may be distributed to qualified beneficiaries. Section 4, R.A. No. 9207, on the other hand, governs the lot disposition to government institutions. While it is true that Section 4 of R.A. No. 9207 has a proviso mandating that the lot allocation shall be based on the land area actually used or occupied at the time of the law’s effectivity, this proviso applies only to institutional beneficiaries consisting of the local government, socioeconomic, charitable, educational and religious institutions which do not have specific lot allocations, and not to the bona fide residents of NGC. There is no proviso which even hints that a bona fide resident of the NGC is likewise entitled to the lot area actually occupied by him.

Petitioners’ interpretation is also not supported by the policy of R.A. No. 9207 and the prior proclamations establishing the NGC. The government’s policy to set aside public property aims to benefit not only the urban poor but also the local government and various government institutions devoted to socioeconomic, charitable, educational and

religious purposes. 26 Thus, although Proclamation No. 137 authorized the sale of lots to bona fide residents in the NGC, only a third of the entire area of the NGC was declared open for disposition subject to the condition that those portions being used or earmarked for public or quasi-public purposes would be excluded from the housing program for NGC residents. The same policy of rational and optimal land use can be read in Proclamation No. 248 issued by then President Ramos. Although the proclamation recognized the rapid increase in the population density in the NGC, it did not allocate additional property within the NGC for urban poor housing but instead authorized the vertical development of the same 150 hectares identified previously by Proclamation No. 137 since the distribution of individual lots would not adequately provide for the housing needs of all the bona fide residents in the NGC.

In addition, as provided in Section 4 of R.A. No. 9207, the institutional beneficiaries shall be allocated the areas actually occupied by them; hence, the portions intended for the institutional beneficiaries is fixed and cannot be allocated for other non-institutional beneficiaries. Thus, the areas not intended for institutional beneficiaries would have to be equitably distributed among the bona fide residents of the NGC. In order to accommodate all qualified residents, a limitation on the area to be awarded to each beneficiary must be fixed as a necessary consequence.

Second. Petitioners note that while Sec. 3.2 (a.1) of the IRR fixes the selling rate of a lot at P700.00 per sq. m., R.A. No. 9207 does not provide for the price. They add Sec. 3.2 (c.1) penalizes a beneficiary who fails to execute a contract to sell within six (6) months from the approval of the subdivision plan by imposing a price escalation, while there is no such penalty imposed by R.A. No. 9207. Thus, they conclude that the assailed provisions conflict with R.A. No. 9207 and should be nullified. The argument deserves scant consideration.

Where a rule or regulation has a provision not expressly stated or contained in the statute being implemented, that provision does not necessarily contradict the statute. A legislative rule is in the nature of subordinate legislation, designed to implement a primary legislation by providing the details thereof. 27 All that is required is that the regulation should be germane to the objects and purposes of the law; that the regulation be not in contradiction to but in conformity with the standards prescribed by the law. 28

In Section 5 of R.A. No. 9207, the Committee is granted the power to administer, formulate guidelines and policies, and implement the disposition of the areas covered by the law. Implicit in this authority and the statute’s objective of urban poor housing is the power of the Committee to formulate the manner by which the reserved property may be allocated to the beneficiaries. Under this broad power, the Committee is mandated to fill in the details such as the qualifications of beneficiaries, the selling price of the lots, the terms and conditions governing the sale and other key particulars necessary to implement the objective of the law. These details are purposely omitted from the statute and their determination is left to the discretion of the Committee because the latter possesses special knowledge and technical expertise over these matters.

The Committee’s authority to fix the selling price of the lots may be likened to the rate-fixing power of administrative agencies. In case of a delegation of rate-fixing power, the only standard which the legislature is required to prescribe for the guidance of the administrative authority is that the rate be reasonable and just. However, it has been held that even in the absence of an express requirement as to reasonableness, this standard may be implied. 29 In this regard, petitioners do not even claim that the selling price of the lots is unreasonable.

The provision on the price escalation clause as a penalty imposed to a beneficiary who fails to execute a contract to sell within the prescribed period is also within the Committee’s authority to formulate guidelines and policies to implement R.A. No. 9207. The Committee has the power to lay down the terms and conditions governing the disposition of said lots, provided that these are reasonable and just. There is nothing objectionable about 

prescribing a period within which the parties must execute the contract to sell. This condition can ordinarily be found in a contract to sell and is not contrary to law, morals, good customs, public order, or public policy.

Third. Petitioners also suggest that the adoption of the assailed IRR suffers from a procedural flaw. According to them the IRR was adopted and concurred in by several representatives of people’s organizations contrary to the express mandate of R.A. No. 9207 that only two representatives from duly recognized peoples’ organizations must compose the NGCAC which promulgated the assailed IRR. It is worth noting that petitioner association is not a duly recognized people’s organization.

In subordinate legislation, as long as the passage of the rule or regulation had the benefit of a hearing, the procedural due process requirement is deemed complied with. That there is observance of more than the minimum requirements of due process in the adoption of the questioned IRR is not a ground to invalidate the same.

In sum, the petition lacks merit and suffers from procedural deficiencies.

WHEREFORE, the instant petition for prohibition is DISMISSED. Costs against petitioners.

SO ORDERED.

RACHEL BEATRIZ RUIVIVAR, PETITIONER, VS. OFFICE OF THE OMBUDSMAN AND DR. CONNIE BERNARDO, RESPONDENTS.

D E C I S I O N

BRION, J.:

Before us is the petition for review on certiorari under Rule 45 of the Rules of Court commenced by Rachel Beatriz Ruivivar (petitioner). It seeks to set aside:

(a) the Decision of the Court of Appeals (CA)[1] dated May 26, 2004[2] dismissing the petition forcertiorari filed by the petitioner and affirming the Decision dated November 4, 2002[3] (November 4, 2002 Decision) and the Order dated February 12, 2003[4] (February 12, 2003 Order) of the Office of the Ombudsman (Ombudsman); the Ombudsman's Decision and Order found the petitioner administratively liable for discourtesy in the course of official duties as Chairperson of the Land Transportation Office (LTO) Accreditation Committee on Drug Testing, and imposed on her the penalty of reprimand; and

(b) the CA Resolution dated August 20, 2004[5] which denied the petitioner's subsequent motion for reconsideration.

THE ANTECEDENTS

On May 24, 2002, the private respondent filed an Affidavit-Complaint charging the petitioner before the Ombudsman of serious misconduct, conduct unbecoming of a public official, abuse of authority, and violations of the Revised Penal Code and of the Graft and Corrupt Practices Act.[6] The private respondent stated in her complaint that she is the President of the Association of Drug Testing Centers (Association) that conducts drug testing and medical examination of applicants for driver's license. In this capacity, she went to the Land Transportation Office (LTO) on May 17, 2002 to meet with representatives from the Department of Transportation and Communication (DOTC) and to file a copy of the Association's request to lift the moratorium imposed by the LTO on the accreditation of drug testing clinics. Before proceeding to the office of the LTO Commissioner for these purposes, she passed by the office of the petitioner to conduct a follow up on the status of her company's application for accreditation. While there, the petitioner -- without provocation or any justifiable reason and in the presence of other LTO employees and visitors -- shouted at her in a very arrogant and insulting manner, hurled invectives upon her person, and prevented her from entering the office of the LTO Commissioner. The petitioner also accused the private respondent of causing intrigues against her at the DOTC. To prove her allegations, the private respondent presented the affidavits of three witnesses.[7]

The Ombudsman furnished the petitioner a copy of the Complaint-Affidavit and required her to file her counter-affidavit. In her Counter-Affidavit, the petitioner denied the private respondent's allegations and claimed that she merely told the private respondent to bring her request to the LTO Assistant Secretary who has the authority to act on the matter, not to the DOTC.[8] The petitioner also claimed that the private respondent also asked her to lift the moratorium and pressured her to favorably act on the private respondent's application for accreditation. To prove these claims, petitioner presented the affidavits of her two witnesses.[9]

The Ombudsman called for a preliminary conference that the parties attended. The petitioner manifested her intent to submit the case for resolution. The Ombudsman then directed the parties to submit their respective memoranda. Only the petitioner filed a Memorandum where she stressed that the complaint is not properly substantiated for lack of supporting affidavits and other evidence.[10]

The Office of the Ombudsman

The Ombudsman rendered the November 4, 2002 Decision based on the pleadings and the submitted affidavits. It found the petitioner administratively liable for discourtesy in the course of her official functions and imposed on her the penalty of reprimand.

The Ombudsman ruled that the petitioner's verbal assault on the private respondent was sufficiently established by the affidavits of the private respondent's witnesses who had not been shown by evidence to have any motive to falsely testify against petitioner. In contrast, the petitioner's witnesses, as her officemates, were likely to testify in her favor. Given that the incident happened at the LTO and that the petitioner had authority to act on the private respondent's application for accreditation, the Ombudsman also found that the petitioner's ascendancy over the private respondent made the petitioner's verbal assault more likely. The Ombudsman concluded that such verbal assault might have been caused by the private respondent's decision to air the LTO moratorium issue (on accreditation for drug testing centers) before the DOTC; this decision also negated the petitioner's defense that the case was filed to exert pressure on her to act favorably on private respondent's application for accreditation.

The petitioner filed a Motion for Reconsideration arguing that she was deprived of due process because she was 

not furnished copies of the affidavits of the private respondent's witnesses.[11] In the same motion, petitioner questioned the Ombudsman's disregard of the evidence she had presented, and disagreed with the Ombudsman's statement that she has ascendancy over the private respondent.

The Ombudsman responded to the petitioner's motion for reconsideration by ordering that the petitioner be furnished with copies of the affidavits of the private respondent's witnesses. [12] The Ombudsman's order also contained the "directive to file, within ten (10) days from receipt of this Order, such pleading which she may deem fit under the circumstances."

Records show that the petitioner received copies of the private respondent's witnesses' affidavits but she did not choose to controvert these affidavits or to file a supplement to her motion for reconsideration. She simply maintained in her Manifestation that her receipt of the affidavits did not alter the fact the she was deprived of due process nor cure the irregularity in the November 4, 2002 Decision.

Under these developments, the Ombudsman ruled that the petitioner was not denied due process. It also maintained the findings and conclusions in its November 4, 2002 Decision, declaring them supported by substantial evidence.[13]

The Court of Appeals

The petitioner's chosen remedy, in light of the Ombudsman ruling, was to file a petition for certiorari(docketed as CA-GR SP No. 77029) with the CA. In its Decision dated May 26, 2004, the CA dismissed the petition on the ground that the petitioner used the wrong legal remedy and failed to exhaust administrative remedies before the Ombudsman.[14] The CA said:

"... as held in Fabian v. Desierto, a party aggrieved by the decision of the Office of the Ombudsman may appeal to this Court by way of a petition for review under Rule 43. As succinctly held by the Supreme Court:

`As a consequence of our ratiocination that Section 27 of Republic Act No. 6770 should be struck down as unconstitutional, and in line with regulatory philosophy adopted in appeals from quasi-judicial agencies in the 1997 Revised Rules of Civil Procedure, appeals from decision of the Office of the Ombudsman in administrative disciplinary cases should be taken to the CA under the provisions of Rule 43.'

Even assuming, argumentatis, that public respondent committed grave abuse of discretion, such fact is not sufficient to warrant the issuance of the extraordinary writ of certiorari, as was held in Union of Nestle Workers Cagayan de Oro Factory vs. Nestle Philippines, Inc.:

`x x x .For certiorari to prosper, it is not enough that the trial court committed grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction, as alleged by petitioners. The requirement that there is no appeal nor any plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law must likewise be satisfied. x x x'

Petitioner was given the opportunity by public respondent to rebut the affidavits submitted by private respondent, in its Order dated January 17, 2003. Petitioner, therefore, had a speedy and adequate remedy, but she failed to avail thereof for reasons only known to her.

x x x

Moreover, instead of filing a petition for review under Rule 43, she filed the present petition for certiorari under Rule 65. In view of our above disquisition, We find no further reason to discuss the merits of the case. Petitioner having resorted to the wrong remedy, the dismissal of the present petition is in order.[15]

After the CA's negative ruling on the motion for reconsideration, the petitioner filed the present petition for review on certiorari with this Court, raising the following issues:

THE ISSUES

I. WHETHER OR NOT A PETITION FOR CERTIORARI UNDER RULE 65 IS THE PROPER AND ONLY AVAILABLE REMEDY WHEN THE PENALTY IMPOSED IN AN ADMINISTRATIVE COMPLAINT WITH THE OFFICE OF THE OMBUDSMAN IS CONSIDERED FINAL AND UNAPPEALABLE.

II. WHETHER OR NOT PETITIONER WAS DENIED OF (sic) THE CONSTITUTIONAL GUARANTEE TO DUE PROCESS WHEN SHE WAS DEPRIVED OF HER RIGHT TO CONFRONT THE EVIDENCE SUBMITTED AGAINST HER BEFORE THE DECISION OF THE OFFICE OF THE OMBUDSMAN WAS RENDERED.

On the first issue, the petitioner argued that the ruling in Fabian v. Desierto[16] can only be applied when the decision of the Ombudsman is appealable. The ruling in Fabian is not applicable to the Ombudsman rulings under the express provisions of Section 27 of Republic Act (R.A.) No. 6770[17]and Section 7, Rule III of Administrative Order (A.O.) No. 7[18] since the penalty of reprimand imposed is final and unappealable. The appropriate remedy, under the circumstances, is not the appellate remedy provided by Rule 43 of the Rules of Court but a petition for certiorari under Rule 65 of these Rules.

On the second issue, the petitioner maintained that she was denied due process because no competent evidence was presented to prove the charge against her. While she was belatedly furnished copies of the affidavits of the private respondent's witnesses, this was done after the Ombudsman had rendered a decision. She posited that her belated receipt of the affidavits and the subsequent proceedings before the Ombudsman did not cure the irregularity of the November 4, 2002 Decision as she was not given the opportunity to refute the private respondent's evidencebefore the Ombudsman's decision was rendered. The petitioner advanced the view that on this ground alone, she should be allowed to question the arbitrary exercise of the Ombudsman's discretion.

The Ombudsman's Comment,[19] filed through the Office of the Solicitor General, maintained that the proper remedy to assail the November 4, 2002 Decision and February 12, 2003 Order was to file a petition for review under Rule 43 as laid down in Fabian,[20] and not the petition for certiorari that the petitioner filed. The Ombudsman argues further that since no petition for review was filed within the prescribed period (as provided under Section 4, Rule 43),[21] the November 4, 2002 Decision and February 12, 2003 Order had become final and executory. The Ombudsman maintained, too, that its decision holding the petitioner administratively liable is supported by substantial evidence; the petitioner's denial of the verbal assault cannot prevail over the submitted positive testimony. The Ombudsman also asserted that the petitioner was not denied due process as she was given the opportunity to be heard on the affidavits that were belatedly furnished her when she was directed to"file any pleading as she may consider fit."

The private respondent shared the positions of the Ombudsman in her Comment.[22] Both the Office of the Solicitor General and the private respondent also asserted the doctrine that factual findings of administrative agencies 

should be given great respect when supported by substantial evidence.

We initially denied the petition in our Resolution dated December 12, 2005 for the petitioner's failure to comply with our Resolutions dated March 30, 2005 and April 25, 2005. However, we reconsidered the denial in a subsequent Resolution (dated February 27, 2006)[23] and reinstated the petition on the petitioner's motion for reconsideration after she complied with our directives. We required the parties to submit their respective memoranda where they reiterated the positions presented in their previous submissions.

THE COURT'S RULING

We deny the Petition.

While we find that the Court of Appeals erred in its ruling on the appropriate mode of review the petitioner should take, we also find that the appellate court effectively ruled on the due process issue raised - the failure to provide the petitioner the affidavits of witnesses - although its ruling was not directly expressed in due process terms. The CA's finding that the petitioner failed to exhaust administrative remedies (when she failed to act on the affidavits that were belatedly furnished her) effectively embodied a ruling on the due process issue at the same time that it determined the propriety of the petition for certiorari that the CA assumed arguendo to be the correct remedy.

Under this situation, the error in the appellate court's ruling relates to a technical matter - the mode of review that the petitioner correctly took but which the CA thought was erroneous. Despite this erroneous conclusion, the CA nevertheless fully reviewed the petition and, assuming it arguendo to be the correct mode of review, also ruled on its merits. Thus, while it erred on the mode of review aspect, it correctly ruled on the exhaustion of administrative remedy issue and on the due process issue that the exhaustion issue implicitly carried. In these lights, the present petition essentially has no merit so that its denial is in order.

The Mode of Review Issue

The case of Fabian v. Desierto[24] arose from the doubt created in the application of Section 27 of R.A. No. 6770 (The Ombudsman's Act) and Section 7, Rule III of A.O. No. 7 (Rules of Procedure of the Office of the Ombudsman) on the availability of appeal before the Supreme Court to assail a decision or order of the Ombudsman in administrative cases. In Fabian, we invalidated Section 27 of R.A. No. 6770 (and Section 7, Rule III of A.O. No. 7 and the other rules implementing the Act) insofar as it provided for appeal by certiorari under Rule 45 from the decisions or orders of the Ombudsman in administrative cases. We held that Section 27 of R.A. No. 6770 had the effect, not only of increasing the appellate jurisdiction of this Court without its advice and concurrence in violation of Section 30, Article VI of the Constitution; it was also inconsistent with Section 1, Rule 45 of the Rules of Court which provides that a petition for review on certiorari shall apply only to a review of "judgments or final orders of the Court of Appeals, the Sandiganbayan, the Court of Tax Appeals, the Regional Trial Court, or other courts authorized by law."[25] We pointedly said:

As a consequence of our ratiocination that Section 27 of Republic Act No. 6770 should be struck down as unconstitutional, and in line with the regulatory philosophy adopted in appeals from quasi-judicial agencies in the 1997 Revised Rules of Civil Procedure, appeals from decisions of the Office of the Ombudsman in administrative disciplinary cases should be taken to the CA under the provisions of Rule 43.[26]

We restated this doctrine in several cases[27] and further elaborated on the recourses from Ombudsman actions in other cases we have decided since then. In Lapid v. CA, we explained that an appeal under Rule 43 to the CA only applies to administrative cases where the right to appeal is granted under Section 27 of R.A. No. 6770.[28] In Lopez v. CA[29] and Herrera v. Bohol,[30] we recognized that no appeal is allowed in administrative cases where the penalty of public censure, reprimand, suspension of not more than one month, or a fine equivalent to one month salary, is imposed. We pointed out that decisions of administrative agencies that are declared by law to be final and unappealable are still subject to judicial review if they fail the test of arbitrariness or upon proof of gross abuse of discretion;[31] the complainant's legal recourse is to file a petition forcertiorari under Rule 65 of the Rules of Court, applied as rules suppletory to the Rules of Procedure of the Office of the Ombudsman.[32] The use of this recourse should take into account the last paragraph of Section 4, Rule 65 of the Rules of Court - i.e., the petition shall be filed in and be cognizable only by the CA if it involves the acts or omissions of a quasi-judicial agency, unless otherwise provided by law or by the Rules.[33]

In the present case, the Ombudsman's decision and order imposing the penalty of reprimand on the petitioner are final and unappealable. Thus, the petitioner availed of the correct remedy when she filed a petition for certiorari before the CA to question the Ombudsman's decision to reprimand her.

The Due Process Issue

The CA Decision dismissed the petition for certiorari on the ground that the petitioner failed to exhaust all the administrative remedies available to her before the Ombudsman. This ruling is legally correct as exhaustion of administrative remedies is a requisite for the filing of a petition forcertiorari.[34] Other than this legal significance, however, the ruling necessarily carries the direct and immediate implication that the petitioner has been granted the opportunity to be heard and has refused to avail of this opportunity; hence, she cannot claim denial of due process. In the words of the CA ruling itself: "Petitioner was given the opportunity by public respondent to rebut the affidavits submitted by private respondent. . . and had a speedy and adequate administrative remedy but she failed to avail thereof for reasons only known to her."

For a fuller appreciation of our above conclusion, we clarify that although they are separate and distinct concepts, exhaustion of administrative remedies and due process embody linked and related principles. The "exhaustion" principle applies when the ruling court or tribunal is not given the opportunity to re-examine its findings and conclusions because of an available opportunity that a party seeking recourse against the court or the tribunal's ruling omitted to take.[35] Under the concept of "due process," on the other hand, a violation occurs when a court or tribunal rules againsta party without giving him or her the opportunity to be heard.[36] Thus, the exhaustion principle is based on the perspective of the ruling court or tribunal, while due process is considered from the point of view of the litigating party against whom a ruling was made. The commonality they share is in the same "opportunity" that underlies both. In the context of the present case, the available opportunity to consider and appreciate the petitioner's counter-statement of facts was denied the Ombudsman; hence, the petitioner is barred from seeking recourse at the CA because the ground she would invoke was not considered at all at the Ombudsman level. At the same time, the petitioner - who had the same opportunity to rebut the belatedly-furnished affidavits of the private respondent's witnesses - was not denied and cannot now claim denial of due process because she did not take advantage of the opportunity opened to her at the Ombudsman level.

The records show that the petitioner duly filed a motion for reconsideration on due process grounds (i.e., for the private respondent's failure to furnish her copies of the affidavits of witnesses) and on questions relating to the appreciation of the evidence on record.[37] The Ombudsman acted on this motion by issuing its Order of January 17, 

2003 belatedly furnishing her with copies of the private respondent's witnesses, together with the "directive to file, within ten (10) days from receipt of this Order, such pleading which she may deem fit under the circumstances."[38]

Given this opportunity to act on the belatedly-furnished affidavits, the petitioner simply chose to file a "Manifestation" where she took the position that "The order of the Ombudsman dated 17 January 2003 supplying her with the affidavits of the complainant does not cure the 04 November 2002 order," and on this basis prayed that the Ombudsman's decision "be reconsidered and the complaint dismissed for lack of merit."[39]

For her part, the private respondent filed a Comment/Opposition to Motion for Reconsideration dated 27 January 2003 and prayed for the denial of the petitioner's motion.

In the February 12, 2003 Order, the Ombudsman denied the petitioner's motion for reconsideration after finding no basis to alter or modify its ruling.[40] Significantly, the Ombudsman fully discussed in this Order the due process significance of the petitioner's failure to adequately respond to the belatedly-furnished affidavits. The Ombudsman said:

"Undoubtedly, the respondent herein has been furnished by this Office with copies of the affidavits, which she claims she has not received. Furthermore, the respondent has been given the opportunity to present her side relative thereto, however, she chose not to submit countervailing evidence or argument. The respondent, therefore (sic), cannot claim denial of due process for purposes of assailing the Decision issued in the present case. On this score, the Supreme Court held in the case of People v. Acot, 232 SCRA 406, that "a party cannot feign denial of due process where he had the opportunity to present his side". This becomes all the more important since, as correctly pointed out by the complainant, the decision issued in the present case is deemed final and unappealable pursuant to Section 27 of Republic Act 6770, and Section 7, Rule III of Administrative Order No. 07. Despite the clear provisions of the law and the rules, the respondent herein was given the opportunity not normally accorded, to present her side, but she opted not to do so which is evidently fatal to her cause." [emphasis supplied].

Under these circumstances, we cannot help but recognize that the petitioner's cause is a lost one, not only for her failure to exhaust her available administrative remedy, but also on due process grounds.The law can no longer help one who had been given ample opportunity to be heard but who did not take full advantage of the proffered chance. 

WHEREFORE, premises considered, we hereby DENY the petition. This denial has the effect of confirming the finality of the Decision of the Ombudsman dated November 4, 2002 and of its Order dated February 12, 2003.