Cieza - El Servicio Civil Peruano

ELSERVICIOCIVILPERUANO:ANTECEDENTES,MARCONORMATIVOACTUALY

DESAFOSPARALAREFORMA

GerenciadePolticasdeGestindeRecursosHumanosSERVIR

Diciembre2011

1

INDICEINTRODUCCIN................................................................................................................51. ELSERVICIOCIVILENELPER............................................................................71.1 LasReformasdelServicioCivilenelPer........................................................111.1.1 Primerciclodereformas:cierredelacarreraadministrativa,expansinde

nuevasmodalidadesdecontratacinynuevasformasdeingresosenlaadministracinpblica..............................................................................12

1.1.2 Segundociclodereformas:ModernizacindelEstado............................161.1.3 Tercerciclodereformas:Institucionalidadpblica..................................181.1.4 Cuartociclodereformas:ReformadelServicioCivilCreacindela

AutoridadNacionaldeServicioCivil.........................................................241.2 LosActoresInvolucradosenelServicioCivilPeruano.....................................291.2.1 ActoresdelSistemadeGestindeRecursosHumanos............................291.2.2 Otrosactoresinvolucrados.......................................................................31

2. LOSREGMENESLABORALESYLASCARRERASESPECIALESENELPER.........352.1 LacarreraadministrativaenelPer................................................................352.1.1 Organizacindelacarrera........................................................................362.1.2 Grupodedirectivos/funcionarios...........................................................382.1.3 Losprocesosdegestinderecursoshumanos.........................................40

2.2 ElRgimenLaboralPrivado..............................................................................622.2.1 Organizacindelrgimenprivado............................................................622.2.2 Losprocesosenelrgimenprivado..........................................................63

2.3 ElRgimenEspecialdeContratacinAdministrativadeServicios..................692.3.1 Organizacindelrgimenadministrativodeservicios.............................692.3.2 Procesosenelrgimendelcontratoadministrativodeservicios............71

2.4 LasCarrerasEspeciales.....................................................................................762.4.1 Lacarreradelosprofesionalesdelasalud...............................................762.4.2 Lacarreradelostcnicosyauxiliaresasistencialesdelasalud...............802.4.3 Lacarrerapblicadelprofesoradoylacarrerapblicamagisterial.........812.4.4 Lacarreradelosdocentesuniversitarios.................................................90

3. AUTORIDADNACIONALDELSERVICIOCIVILSERVIR......................................94

2

3.1 Elpuntodepartida:ausenciadeunapolticadegestinderecursoshumanos94

3.2 CreacindelaAutoridadNacionaldelServicioCivil........................................99a. Capacitacin............................................................................................101b. Rendimiento............................................................................................102c. Profesionalizacindelcuerpodirectivo..................................................103d. Resolucindecontroversias...................................................................103

3.3 AccionesdesarrolladasporSERVIR................................................................1054. LOSDESAFOSPARALAREFORMADELSERVICIOCIVIL.................................109Bibliografa....................................................................................................................116Consultoras..................................................................................................................118MarcoLegal..................................................................................................................119Anexos..........................................................................................................................123

3

ABREVIATURASBCR BancoCentraldeReserva(institucin)BID BancoInteramericanodeDesarrollo(institucin)BNP BibliotecaNacionaldelPer(institucin)CAFAE ComitdeAdministracindel FondodeAsistencia y Estmulo (concepto

remunerativo)CAP CuadrodeAsignacindePersonal(instrumentoadministrativo)CAS ContratoAdministrativodeServicios(modalidadcontractual)CITE ConfederacinIntersectorialdeTrabajadoresEstatales(institucin)CGR ContraloraGeneraldelaRepblica(institucin)CGTP ConfederacinGeneraldeTrabajadoresdelPer(institucin)CONASEV ComisinNacionalSupervisoradeEmpresasyValores(institucin)COSEP ConsejoSuperiordelEmpleoPblico(institucin)CTE ConfederacinNacionaldeTrabajadoresEstatales(institucin)CTS CompensacinporTiempodeServicio(beneficioremunerativo)DGSC DireccinGeneraldelServicioCivil(institucin)DL DecretoLey(normajurdica)DLeg DecretoLegislativo(normajurdica)DS DecretoSupremo(normajurdica)ESAP EscuelaSuperiordeAdministracinPblica(institucin)ESSALUD SeguroSocialdeSalud(institucin)FAG FondodeApoyoGerencial(modalidadcontractual)FMI FondoMonetarioInternacional(institucin)GG GobiernoGeneral(niveldegobierno)INAP InstitutoNacionaldeAdministracinPblica(institucin)INDECOPI InstitutoNacionaldeDefensade laCompetenciayde laProteccinde la

PropiedadIntelectual(institucin)INPE InstitutoNacionalPenitenciario(institucin)IPAP InstitutoPeruanodeAdministracinPblica(institucin)IPSS InstitutoPeruanodeSeguridadSocial(institucin,ahoraESSALUD)LOPE LeyOrgnicadelPoderEjecutivo(normajurdica)LMEP LeyMarcodelEmpleoPblico(normajurdica)MEF MinisteriodeEconomayFinanzas(institucin)MIMDES MinisteriodelaMujeryDesarrolloSocial(institucin)MINAM MinisteriodelAmbiente(institucin)MINEDU MinisteriodeEducacin(institucin)MININTER MinisteriodelInterior(institucin)MINSA MinisteriodeSalud(institucin)MOF ManualdeOrganizacinyFunciones(instrumentoadministrativo)MTPE MinisteriodeTrabajoyPromocindelEmpleo(institucin)OIOE OficinadeOrganismoseInstitucionesdelEstado(institucin)OCA OrganismoConstitucionalmenteAutnomos(institucin)ONP OficinadeNormalizacinPrevisional(institucin)OSCE OrganismoSupervisordelasContratacionesdelEstado(institucin)OSINERGMIN OrganismoSupervisordelaInversinenEnergayMinera(institucin)OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones

4

(institucin)OSITRAN OrganismoSupervisordelaInversinenInfraestructuradeTransportede

UsoPblico(institucin)PAP PresupuestoAnalticodePersonal(instrumentoadministrativo)PBI ProductoBrutoInterno(indicador)PCM PresidenciadelConsejodeMinistros(institucin)PIA PresupuestoInstitucionaldeApertura(instrumentoadministrativo)PIM PresupuestoInstitucionalModificado(instrumentoadministrativo)PNUD ProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(institucin)PROMPERU Comisin de Promocin del Per para la Exportacin y el Turismo

(institucin)RIN ReservasInternacionalesNetas(indicador)RM ResolucinMinisterial(normajurdica)ROF ReglamentodeOrganizacinyFunciones(instrumentoadministrativo)ROSSP RegistrodeOrganizacionesSindicalesdeServidoresPblicos(institucin)SAPFP Superintendencia de Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones

(institucin,ahorapartedelaSBS)SBS SuperintendenciadeBanca,SegurosyAFP(institucin)SENAMHI ServicioNacionaldeMeteorologaeHidrologadelPer(institucin)SENASA ServicioNacionaldeSanidadAgraria(institucin)SERVIR AutoridadNacionaldelServicioCivil(institucin)SNP ServiciosNoPersonales(modalidadcontractual)SUNARP SuperintendenciaNacionaldelosRegistrosPblicos(institucin)SUNASS SuperintendenciaNacionaldeServiciosySaneamiento(institucin)SUNAT SuperintendenciaNacionaldeAdministracinTributaria(institucin)SUTEP SindicatonicodeTrabajadoresdelaEducacindePer(institucin)TLC TratadodeLibreComercio(acuerdocomercial)

5

INTRODUCCINEl servicio civilesel conjuntodemedidas institucionalespor las cuales searticulaygestionaelpersonalalserviciodelEstado,debiendoarmonizar losderechosdeestepersonalconlosinteresesdelasociedad.1Eltrminoserviciocivilhacehincapienlanaturalezadeserviciohacialosciudadanos,2delalaborquerealizanquienestrabajanenelEstado.Paraelcasoperuano,estoseformalizaapartirdelao2008,cuandoseestablecequetodareferenciaaempleopblicodebeserentendidacomoserviciocivil,elcualconstituyeunelementoclaveenlareformaymodernizacindelEstado,dadalacentralidadque tieneeneldiseoe implementacinde laspolticaspblicasyen larelacinqueestablececonlosciudadanos.3Elserviciocivilhaevolucionadodemanera importanteen losltimosaosproductodevariosfactores,entrelosquedestacan:4i)lacrisisfiscal,quehadadolugaraquelosrecursos sean manejados de una manera ms exhaustiva, bajo los principios deeficiencia, eficacia, y economa; ii) la crisis de legitimidad de lo pblico ante laciudadana,productodelapercepcinqueelEstadonorespondealasexpectativasynecesidadesdelapoblacin;iii)loscambiossocialesenelmundodeltrabajo,debidoalasnuevastecnologasyexpectativasdelostrabajadoresdeunambientelaboralmsmotivador, dinmico y satisfactorio; y, iv) el desarrollo del gerencialismo, queintroduce una visin de carcter ms empresarial, orientada al rendimiento y a laproductividad de los servicios. En este contexto surge la necesidadde la puesta envalorde lagestinde losrecursoshumanos,entendiendoqueenelsectorpblico laproductividadyefectividadde losserviciosserealizaatravsde laspersonas, loqueobligaaunaevolucinconstanteymspluralistadelserviciocivil.Enelcasoperuano,lagestindelosrecursoshumanossehacaracterizadoporlafaltade una planificacin y direccin coherente que permita contar con un servicio civileficaz y orientado hacia el ciudadano. La complejidad de la gestin de los recursoshumanos en el sector pblico, producto de la coexistencia de distintos regmeneslaboralescondiferentesreglasdejuego,ladistorsindelsistemaderemuneraciones,el abuso de contrataciones temporales, la alta dispersin legislativa existente, laausenciadeunenterectorpor16aosylaausenciadeunapolticadeEstadoenestamateria,hageneradolanecesidaddeunanuevareformaintegraldelserviciocivilquepermitamejorarlaadministracindelosrecursoshumanosenelEstado.

1En Juniode2008,medianteDecreto LegislativoN1023, se crea laAutoridadNacionaldelServicioCivil,comoentidadrectoradelsistemaadministrativodegestinderecursoshumanos.2Seestableceunadistanciarespectodeltrminoempleopblico,utilizadoanteriormenteparadesignaral sistemade gestindepersonasque trabajan en el Estado,dondepredominabaun nfasis en losderechosde los trabajadores y seotorgabapoca relevancia a losdeberesdequienes trabajan en elEstadohacialasociedad.3ApartirdelapromulgacindelDecretoLegislativoN1023.4Echebarra,K.(2004).

6

Los intentosde reformadel servicio civilperuanohan tenido ciertos logros,peroelbalancegeneralnohasidopositivo.Alafechanosehalogradoconsolidarunareformaestructuraldelserviciocivil.Losprimerosintentosdereformaainiciosdelosnoventahan apuntado a reducir el tamao del Estado y redefinir su papel. Posteriormente,hubo intentosdehacereficiente lagestinde laspolticasdeadministracinde losrecursos humanos, pero fracasaron debido principalmente a los costos polticos yeconmicos.5 La inexistencia de un rgano rector que permita dar coherencia ysostenibilidadalaspolticasdegestinderecursoshumanosdiolugaraunsistemaenel que confluyen diferentes regmenes laborales y contractuales de los servidorespblicos (rgimen laboral pblico, rgimen laboral privado, rgimen especial CAS,regmenesespeciales),condistintasreglasde juego,crecimiento inercialdelnmerodeservidorespblicosyunsistemadecompensaciones inequitativoanivel internoyexterno(alinteriordeunamismaentidadpblicayentreentidadespblicasynivelesdegobierno).6Enel2008secrea laAutoridadNacionaldelServicioCivil SERVIR7comoorganismotcnico especializado y rector del Sistema Administrativo de Gestin de RecursosHumanos del Estado, encargado de establecer, desarrollar y ejecutar la poltica delEstado respecto del Servicio Civil en materia de organizacin del trabajo y sudistribucin,gestindelempleo,rendimientoyevaluacin,compensacin,desarrolloy capacitacin, entre otros.Una de sus funciones centrales est relacionada con laelaboracin de propuestas normativas del Sistema, incluyendo la propuesta de unmodelodeServicioCivilparalareforma.ParaeldesarrollodelaspolticasdelEstadorespectodelServicioCivilseestablecetresgrandes fases: 1) compilacin y ordenamiento de normas sobre el Servicio Civil yconceptos remunerativos transversales a la administracin pblica, as como laelaboracin del proyecto de decreto supremo con el TextonicoOrdenado de lasnormas relacionadasalServicioCivil;2) investigacinyanlisisde la realidadactualdel Servicio Civil peruano y de los diferentes modelos a nivel internacional parasustentarlaspropuestasaplicablesalcontextoperuano,y3)desarrollodelModelodeServicio Civil para el Per, adoptando una estrategia de diferenciacin segn lasnecesidadesdelosdiferentesgruposocupacionales.

Este documento forma parte de los productos previstos en la segunda fase deldesarrollodelaspolticasdeEstadorespectodelServicioCivilyapuntaaestablecerelpunto de partida en el conocimiento sobre el desarrollo y situacin en que seencuentraelServicioCivilperuano.Eldocumentosedivideencuatrograndespartes:(i)primerosepresentan lasprincipalesreformaspor lasquehatransitadoelServicio 5Ugarte,M.(2011)6SERVIR(2011)7A finesdel2007,seotorgalPoderEjecutivo la facultadde legislarparaaprovechar losefectosdelTratadodeLibreComercioconlosEstadosUnidos,afindeimpulsarmedidasparalamodernizacindelEstadoylamejoradelacompetitividaddelsectorpblico.Enestecontexto,seexpidieron99decretoslegislativos,crendose,atravsdelDecretoLegislativoN1023,laAutoridadNacionaldeServicioCivil.

7

CivilenelPer,desdelosaosnoventahastalacreacindelaAutoridadNacionaldeServicioCivil;(ii)segundosedescriben losdiferentesregmenes laboralesvigentesenla administracin pblica; (iii) tercero se describen las acciones que ha venidodesarrollandoSERVIRdurantelosltimostresaos;y,cuartosepresentanalgunosdelosdesafoscentralesparalareformaactualdelServicioCivil.1. ELSERVICIOCIVILENELPERDesde1937,enelPerexistenentidadesencargadasanivelcentralde lagestindelosrecursoshumanosdelsectorpblicoydelmarco legalrelativoaestagestin.EneseaosecrealaIntendenciaGeneraldeHaciendaadscritaalMinisteriodeHacienda,encargada delmanejo de la administracin pblica y de la creacin del Sistema deEscalafn y Pensiones. Posteriormente, la Intendencia General de Hacienda fuedenominadaDireccinGeneraldelServicioCivilyPensionesytraspasadaalMinisteriodeJusticiayCulto(hoyendaMinisteriodeJusticia).En1950, laLeydelEstatutoyEscalafndelServicioCivilysu reglamento8definenynorman por primera vez y demanera integral la carrera administrativa en el Per.Estasnormasregularon losdeberesyderechosde losempleadospblicos,el ingresodepersonalbajo lamodalidaddeconcursoa travsdeunexamenoralyescrito,elescalafn,laclasificacindelpersonalentresgrupos(oficiales,auxiliaresyayudantes),y lacategorizacinde lostrabajadorespblicossegnsutipoderelacincontractual(empleadosdecarrera,acontrata,adscritosydeservicio).Estasnormasnoincluyeronaspectosrelacionadosaremuneracioneseincentivos.Adicionalmente,se leconfierea laDireccinGeneraldelServicioCivilyPensiones, larectora del servicio civil y la responsabilidad de velar por el cumplimiento de losaspectos relacionados con los derechos y obligaciones de los empleados pblicos ypensionistas, as comode resolverenprimera instancia los conflictos.Asimismo, secre el Consejo Nacional del Servicio Civil,9 cuyas atribuciones fueron velar por elestricto cumplimiento de la normatividad, proponer al Poder Ejecutivo lasmodificaciones pertinentes, atender reclamos de los servidores y resolver lasresolucionesdisciplinarias.Posteriormente,conel findecapacitara los servidorespblicos, secreen1958elInstitutoPeruanodeAdministracinPblica,el cual cambi sunombreen1964porOficinadeRacionalizacinyCapacitacindelaAdministracinPblicay,en1968,porEscuelaSuperiordeAdministracinPblicaESAP.En1973,laESAPfueabsorbidapor 8ElDecretoLeyN11377ysureglamentoD.SN522definenporprimeravezlacarreraadministrativa,a lacual luegosehacereferenciaen lasConstitucionesPolticasde1979y1993.AnteriormenteeraelpropioPresidentedelaRepblicaquientenaacargoelnombramientodelosservidorespblicos.9ElConsejoNacionaldelServicioCivilestabacompuesto,comomnimo,por4miembros:elMinistrodeJusticiayCulto,unFiscaladministrativodesignadoporlaCorteSuprema,undelegadodelosempleadoscon15aosdeserviciocomomnimoyelDirectordelaDGSCP,quienactuabacomosecretario.

8

el InstitutoNacionaldeAdministracinPblica INAP, nueva entidad rectorade laadministracin pblica,10 cuya misin era administrar los sistemas de personal,racionalizacin,capacitacinyabastecimiento.En1989,seadscribiel INAP,11comorganoautnomo,alaPresidenciadelaRepblica,yseleotorgasujefelacategoradeMinistroconderechoavozenlassesionesdelConsejodeMinistros.SibienelINAPdictunaseriededisposicionesrelacionadasalagestindelpersonaldelEstadoyalagestin institucional,12 los asuntos remunerativos del personal del Estado seguansiendodefinidosporelMinisteriodeEconomayFinanzas.Enmateria remunerativa, entre los aos 1969 y 1973, se busc establecer criteriostcnicosuniformesparafijar lasremuneracionesentodoelsectorpblico,dadoquehastaesa fecha cada sector tena supropia regulacin sobre lamateria, generandodesigualdad.13Posteriormente,enelao1978,secomplementaronestasmedidasconla aprobacin del Rgimen de Remuneraciones a todos los trabajadores de laAdministracin Pblica,14 el cual define remuneracin como la compensacineconmicaqueseotorgapor laprestacindeserviciosen laAdministracinPblica.Asimismo, establece los componentes de la remuneracin (ver Cuadro 1) y unaestructura remunerativadivididaen8grados,cadaunode loscualesdivididos,a suvez,en5subgrados(verGrfico1).

Cuadro1ComponentesdelaRemuneracinenelSectorPblicosegn

DecretoLey22404

ComponentesdelaRemuneracin Conceptos

RemuneracinBsica Compensacinprincipalynivelremunerativofundamental

Remuneracincomplementariadeltrabajador

Bonificaciones:personal,familiar,porpromocin,porretardoenelascensoytransitoriapensionable

Remuneracincomplementariadelcargo

Porresponsabilidaddirectiva,portrabajoaltamenteespecializado,porasesora,porestrategiadedesarrolloregional

RemuneracinEspecial CTS,porenseanza,porhorasextraordinarias,porservicioexteriordelaRepblica,por

10CreadamedianteDecretoLeyN20316.11MedianteDecretoLegislativo560.12 El INAP dict disposiciones relacionadas al Manual de Clasificacin de Cargos del Sector Pblico,disposiciones sobre asistencia, ingreso, desplazamiento, capacitacin, rgimen disciplinario y normassobreelReglamentodeOrganizacinyFunciones,ManualdeOrganizacindeFuncionesyPresupuestoAnalticodePersonal.13DireccinGeneraldeGestindelDesarrollodeRecursosHumanosdelMINSA,2009,p.3414Decreto LeyN22404queestableceel rgimende remuneracionesa todos los trabajadoresde laAdministracinPblica.

9

ComponentesdelaRemuneracin Conceptos

condicionesdetrabajo,porfuncincontralora,porriesgodevida,gratificaciones,directorio,propinayreenganche

Remuneracindelempleadoeventual ParapersonalcontratadooeventualFuente:DL22404Elaboracin:GPGRHSERVIR

Grfico1

EstructuradelaremuneracinenelsectorpblicosegnelDLN22404

Subgrado5

Grado8Subgrado4Subgrado3Subgrado2Subgrado1

.

.

.

Subgrado5

Grado1Subgrado4Subgrado3Subgrado2Subgrado1

Fuente:DL22404Elaboracin:GPGRHSERVIR

En 1979, con la aprobacin de la Constitucin Poltica de 1979, se elev a rangoconstitucional laexistenciade la carreraadministrativayelderechoa laestabilidadlaboralpara funcionarios y servidorespblicos.15Asimismo, se instituyun rgimennicohomologadodeigualdadsalarialabsoluta,enlacualseprecisabaquelamsaltajerarqua corresponda al Presidente de la Repblica, seguido de los senadores ydiputados,ministrosdeEstadoyvocalessupremos,disposicinquesemantieneenlaConstitucinactual.16Sinembargo,tanprontoempezaregirlaConstitucinde1979,lasentidadespblicasimplementaronmecanismosparaminarelprincipiodeigualdadde remuneraciones, dando lugar a la actual dispersin de ingresos entre entidadespblicas,invocandolaexistenciadecaractersticasparticularesdecadasector.17

15ParamayordetalleverlosArtculos58y59delaConstitucinPolticadelPerde1979.16VerArtculo39delaConstitucinPolticadelPerde1993.17ComisinMultisectorial,2001,p.17

10

Conelfindemejorarlaeficienciadelaadministracinpblica,en1984sedictalaLeydeBasesde laCarreraAdministrativayRemuneracionesdelSectorPblico,18 lacualrecogelaesenciadelaLeydelEstatutoyEscalafndelServicioCivilysureglamento.19El Reglamento de la Carrera Administrativa aprobado por el DS 00590PCM,20establecelassiguientesdisposiciones: Lacarreraadministrativaseestructuraporgruposocupacionalesyniveles:

- Cuatro grupos ocupacionales (profesionales, tcnicos y auxiliares), sinconsideraralosfuncionariosdirectivoscomopartedelacarrera

- Catorcenivelesremunerativos Mayoresrequisitosparaingresaralaadministracinpblica,comoporejemplode

estudiosprimariosaeducacinsecundariacompleta; El principio de mrito para el ingreso a la carrera y, en consecuencia, la

obligatoriedaddeconcursospblicos; Tiempomnimodeservicios(antigedad)comorequisitoparaelascenso; Lacapacitacincomorequisitoparaelascenso.El principio de estabilidad laboral recogido en la Constitucin de 1979 llev aestablecerque sibien los servidorespblicos ingresaban a la carrera administrativaporconcursopblico,laestabilidadlaboralabsolutaeraadquiridadesdeelprimerda,mediante elnombramiento, sinque existaperodo deprueba.Delmismomodo, elprincipio de proteccin a los trabajadores estatales obliga a incorporar a la carreraadministrativa a aquellos contratados que cuentan con 3 aos de servicioininterrumpidos.Enestecontexto,seaprobunanuevaescalaremunerativaunificadapara el rgimen general, en donde la remuneracin est constituida por el haberbsico,lasbonificacionesylosbeneficios(verCuadro2yGrfico2).Hasta los aos noventa la Ley del Estatuto y Escalafn del Servicio Civil21 y sureglamento22 y la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones delSector Pblico23 fueron los principales intentos de ordenamiento del servicio civilperuano;sinembargo,durantelosprximosaoselPerexperimentarunaseriedecambios, que tendrn como consecuencia el fracaso de este primer intento deorganizaradecuadamenteelserviciocivil.

Cuadro2ComponentesdelaRemuneracinenelSectorPblicosegnDecretoLegislativo276

Componentesdela Conceptos 18DecretoLegislativoN276aprobadoel24demarzode1984.NosederogelDecretoLeyN11377debidoaquefuetomadocomobase.19DecretoLeyN11377ysureglamentoD.SN522promulgadosen1950.20La implementacindelReglamento InicialdelDecretoLegislativoN276aprobadomedianteelDS01885PCMfuenula.21DL11377.22DS522.23DLeg.276.

11

remuneracinHaberbsico Deacuerdoalcargoodeacuerdoacadanivelde

carrera.Bonificaciones Personal,familiaryladiferencial.Beneficios Asignacinporcumplir25y30aosdeservicios,

aguinaldos(porfiestaspatriasynavidad)yCTSFuente:DecretoLegislativo276Elaboracin:GPGRHSERVIR

Grfico2

EstructuradelaRemuneracinenelSectorPblicosegnelDLeg276

Fuente:DecretoLegislativo276Elaboracin:GPGRHSERVIR

1.1 LasReformasdelServicioCivilenelPerEstaseccinexplica loscuatrociclosde reformadelserviciocivilperuano,desde losaos noventa hasta la actualidad. El primer ciclo explica el cierre de la carreraadministrativay laexpansindenuevasmodalidadesdecontratacin;elsegundo, lamodernizacin del Estado y la propuesta de una nueva carrera administrativa; eltercero, la institucionalidadpblicay lasnormassobreticae integridadpblica;yelcuartocicloexplica la reformadelEstadoy lacreacinde laAutoridadNacionaldelServicioCivil.Elestudiodeestoscuatrociclosde reformasnospermitircomprenderyanalizar laevolucindelserviciocivilennuestropasdemodoque,apartirello,sepuedadefinirpropuestasoestrategiasde reformaquepermitanconsolidarun sistemade serviciocivileficientequetengaunrealimpactoenlaciudadana.

12

1.1.1 Primer ciclo de reformas: cierre de la carrera administrativa, expansin denuevas modalidades de contratacin y nuevas formas de ingresos en laadministracinpblica.

A iniciosde losnoventa, lacrisiseconmicadelpasyelsobredimensionamientodelEstado hicieron necesario redefinir el rol del Estado, implementndose un Plan deEstabilizacinMacroeconmicabasadoenlasmedidaspromovidasporelConsensodeWashington.24 Entre las principales acciones del Plan de EstabilizacinMacroeconmicaseencontraban,enmateriaeconmica,laliberalizacineconmicaylasprivatizacionesy,enmateriadeempleo,laflexibilizacindelmercadolaboral.EstaltimamedidatrajocomoconsecuenciacambiossignificativosenlalegislacinlaboralatravsdelaaprobacindelaLeydeFomentodelEmpleoysuReglamento,25elcualtuvocomoobjetivoflexibilizarelmarcolegalrgidoquecaracterizabaanuestropasenmateriadetrabajoypropiciarunalegislacinflexiblequepermitieraunmayoraccesoaltrabajo.ComopartedelaredefinicindelroldelEstado,en1993fueaprobadalaConstitucinPolticavigente,lacualtieneunaorientacinafavordellibremercado,peromantieneuncaptuloespecialmentededicadoalafuncinpblicabajolospreceptoscontenidosen la Constitucin de 1979. Particularmente, la Constitucin de 1993, cambitotalmenteelpanoramade la legislacin laboral,alestablecerensuartculo27,enmateria de estabilidad laboral, lo siguiente: La Ley otorga al trabajador adecuadaproteccincontraeldespidoarbitrario.Adicionalmenteycomocomplementoa las reformaseconmicas,se implementaronreformas organizativas a nivel estatal que tuvieron su correlato en el servicio civil,entre las que destacan: reduccin de personal, compra de renuncias, evaluacionesmasivas,congelamientodesalarios(DL20530),suspensindeascensosycierrede lacarreraadministrativa.26Acontinuacinsedetallabrevemente lasprincipalesmedidasenmateriadeempleopblico:a) Reduccindepersonal

Productode lacrisiseconmica, lacajafiscalnopodaseguirafrontandoelcostode la planilla pblica que haba crecido dramticamente de 614,837 a 736,000empleados pblicos entre 1985 y 1990,27 lo que se calific como

24LaLeyN25187,promulgadael17de juniode1991,delegfacultadesalPoderEjecutivoparaqueadecue,modifiqueosustituya,segnseaelcaso,lasnormasqueregulanlaorganizacinyfuncionesdelPoderEjecutivo.25 Decreto LegislativoN728promulgadoen1991 y suReglamentoD.SN00196TR aprobadoen1996.26Ugarte,M.(2011)27Hammergen,2002,p.15

13

sobredimensionamiento del Estado, el cual era caracterizado como burocrtico,pobreeineficaz.28Comoconsecuencia,en1992,sedispusolaprogramacinsemestralobligatoriadeevaluaciones de los servidores pblicos29 con el objetivo de declarar comoexcedente a quienes no calificaran sobre los niveles mnimos. El personalexcedente sera despedido sin contar con el incentivo que se otorgaba a larenuncia voluntaria.Noobstante, los criteriosdeevaluacin fueronpoco claros,dejandounampliorangodediscrecionalidadalevaluador,dandolugarasacesesmasivos.Debido a laestabilidad laboralde los servidorespblicos,noera fcil reducir laplanilla demanera rpida. En este contexto, se decidi aplicar un programa decompraderenunciasmedianteelcuallosempleadosrenunciabanvoluntariamentea cambio de una compensacin extraordinaria. Ese mecanismo si bien fueconcebido como un sistema de incentivos para la renuncia voluntaria, en laprctica fue utilizado para efectuar ceses colectivos compulsorios del personalexcedenteenlaadministracinpblica.Soloentrelosaos1990y1993elnmerode servidores pblicos se redujo en un 14 por ciento.30 Adicionalmente, seimplementaronmedidasrelacionadasacesescolectivos.31

b) CierredelingresoalacarreraadministrativaDesde la Ley de Presupuesto de 1992,32 todas las leyes de presupuesto hanconsideradonormasdeausteridadorientadasamantenerbajocontrolelgastodepersonal.Estasnormasincluyenlassiguientesprohibiciones:33 Efectuarnombramientosyreasignacionesdepersonal, Celebrarnuevoscontratosdepersonalbajocualquierformaomodalidad, Crear,modificarorecategorizarplazas, Incrementar remuneraciones y efectuar gastos por concepto de horas

extraordinarias, Efectuar pagos provisionales con cargo a remuneraciones, bonificaciones,

pensionesyadelantosporcompensacindetiempodeservicios(CTS), Acordarreajustesdebeneficiossociales,mejorasdecondicionesde trabajou

otrosbeneficioscualesquieraquefuerasumodalidadyperiodicidad,y Realizar incrementos de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos,

refrigeriosymovilidadenlosgobiernoslocalessujetosaingresospropios.c) Coexistenciadelrgimenlaboralprivado 28Cortzar,2002,p.729DecretoLey26093promulgadoen1992.30Prada,p8.31DecretoSupremo00491PCMyR.J.09491INAP.32Ley25388.33Snchez,2003,p.40

14

Con el objetivo de atraer personal calificado a determinadas entidades pblicasconsideradasclavesdebidoaquesusfuncionesestabanvinculadasal logrode losobjetivos del programa econmico, y contar con una gestin de los recursoshumanos ms flexible y eficiente, se permiti el uso del rgimen laboral de laactividadprivada34enelsectorpblico.35Estas institucionespblicas,denominadasislasdeeficiencia,36conformadasportcnicos de alto nivel, gozaron demecanismos especiales para contratar nuevopersonal y ofrecer remuneraciones por encima del margen de las restriccionespresupuestariasaplicablesa toda laadministracinpblica,37generndose tantasescalasremunerativascomoentidadesbajoelrgimenlaboralprivadoexistan.

d) Loscontratosporserviciosnopersonales(SNP)Para satisfacer las necesidades de contratacin de personal al interior de lasentidades pblicas, en un contexto de prohibicin de incorporar personalpermanenteenellas, lasentidadesquenoadoptaronel rgimen laboralprivadorecurrieron a otra modalidad de contratacin llamada Servicios No Personales(SNP). El rgimen laboral privado y contratos por SNP se sujetan a principios,criteriosynormasdisimilesentres.Mientrasque,elprimeroestreguladoporelderecho laboral Decreto Legislativo 728, los SNP no corresponden a ningunaregulacinespecfica.38LosSNPsoncontratosdenaturalezacivil,bajoelamparodelCdigoCivily laLeydeContratacionesdelEstado,portanto,constituanunarelacincivilautnomayno reciban ningn beneficio propio de una relacin laboral (ni social nipensionario).ElusodeestamodalidaddecontratacindepersonalenelEstadocomenzaproliferardesde los90s, llegandoenelao2004arepresentarel10porciento(61miltrabajadores)deltotaldeservidorespblicosactivos.39ElpagodehonorariosatrabajadoresbajolamodalidaddeSNPeraparticularmentedesordenado, incluso ms que en las entidades regidas por el rgimen laboralprivado,puesaltratarsedeunarelacinno laboral,noexista laobligacinde las

34DecretoLegislativo728.35CortazrJ.C.(2002)36Ugarte(2000)definealasislasdeeficienciacomo:Noeranotracosaqueoficinasnoorgnicasenlosministerios, las cuales se financiaban con recursos de cooperacin o eran creadas con un rgimenlaboralprivadoybajounrgimenespecialdegestin(diferentesreglasdepresupuestoyadquisiciones,principalmente)(p401).37Unejemplodeelloes laSUNAT,quegraciasalDLeg673de1991migrhaciael rgimenprivado.Posteriormente se incorporaron al rgimen laboral privado la SBS, SAPFP, IPSS, SUNASS, SUNARP,OSIPTEL,CONSEV,ONP, INDECOPI, laComisinNacionaldeZonasFrancas, Industriales,TursticasydeTratamientoEspecial,lasEmpresaspertenecientesalosGobiernosRegionalesyLocales,elPROMPERU,CGRyAduanas(ComisinMultisectorial,2001).38USAID,2005,p.1839CensodeEmpleadosPblicos,realizadoporelMEFenFebrero2005,citadoenlaExposicinMotivosy Anlisis Costo Beneficio del Proyecto de Ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico(2004).

15

entidades pblicas de contar con escalas de pago para los SNP. Por ello, laretribucinmensual era establecida de forma particular en el contrato de cadapersona.

e) LoscontratosPNUDyFAG

Paralelamente al rgimen laboral privado y a los contratos por servicios nopersonales,seutilizaronotrasmodalidadesdecontratacinefectuadasatravsdeOrganismos Internacionales como el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo(PNUD)ydelFondodeApoyoGerencial(FAG).EnelcasodelPNUD, loscontratossonutilizadosparafinanciargastodepersonalqueprestenserviciosprofesionalesenelEstado,principalmentedefuncionariosdealtonivel.Elpagodeplanillasesadministradodirectamenteporcadaentidadyenconsecuenciacoexistentantasformasdepagocomoentidadesexisten.40ElFAG41se diferenci del resto en que no estuvo dirigido a dotar de personal a lasentidadespblicas,sinoafinanciargastosdepersonalquepresteserviciostcnicosy profesionales, bsicamente de la plana directiva. El sistema de planillas esadministradoporelMEF,sinqueexistanrequisitosmnimosparaelpersonalFAG.Estas modalidades generan mayor desorden y heterogeneidad de pagos deremuneracionesenlaAdministracinPblica.

f) CAFAEcomoconceptonoremunerativoparalacarreraadministrativaComo consecuencia de la prohibicin de mejoras remunerativas, se aprobarondiversosconceptosnoremunerativos(bonificacionesybeneficiosespeciales)enlasdistintasentidades,comomecanismoalternoquepermitieraunincrementodelosingresos de los trabajadores bajo el rgimen laboral pblico. Esto produjo elincrementodelasremuneracionesenformadiferenciada.

ElFondodeAsistenciayEstmulo (CAFAE)42secrecomounsistemadeapoyoalostrabajadores,cuyosfondosestnconstituidosporlosdescuentosporconceptosdetardanzaseinasistenciaalcentrolaboral,yporlosmontospresupuestalesquecada entidad asignaba anualmente. Los conceptos iniciales de esta bonificacinestaban relacionados con la recreacin, los premios honorficos, la asistenciafamiliar, inversionescolectivasparabeneficiosde los trabajadoresy lasbecasdeperfeccionamientoycapacitacin.Laadministracindeestefondoestabaacargode un Comit conformado por lo menos por un representante de la mximaautoridaddelaentidad,elJefedelaOficinadePersonalyunrepresentantedelostrabajadores.

40ExposicinMotivosyAnlisisCostoBeneficiodelProyectodeLeydelSistemadeRemuneracionesdelEmpleoPblico(2004).41Creadoen1992porelDL25650.42CreadoporelDS522ysureglamentoDL11377.ReguladodeformaespecficaporelDS00675PMINAP.

16

Sin embargo, en 1992, como consecuenciadeldficit fiscal ennuestropas y laprohibicindelasleyesdepresupuestopblicodeincrementosremunerativos,seautoriz a las entidades del Estado bajo el rgimen laboral pblico a utilizar elCAFAE como instrumento para estimular la permanencia voluntaria de lostrabajadores.43As,elCAFAEseemplecomounmecanismocomplementariodepagodeconceptosdiversos,comoporejemploincentivos,estmulosybonos,quetienen la finalidad de elevar las remuneraciones de los servidores pblicosadministrativossujetosalDecretoLegislativo276,44perosinafectar laplanilladelEstadoylaconsecuentemultiplicacindeloscostoslaborales.45Enestecontexto,el MEF se convirti en la fuente principal de su financiamiento mediantetransferenciaspresupuestalesacadaentidadpblica.Lospagosque seefectanporCAFAEno se realizandemanerahomognea.Enalgunas entidades la diferencia de la planilla de pago con respecto a estamodalidaddepagovaraentre lasproporcionesde1a10yde1a3,existiendoinclusivealgunasentidadesquenotienenestebeneficio.46Asimismo,seregistrandiferencias significativas entre los CAFAE que reciben las distintas entidadespblicas, debido principalmente a las mayores o menores posibilidades denegociacindelosdirectivosdecadasectorconelMEF.Porotrolado,en1994seestableceque lospagosporCAFAEquereciben lostrabajadoresseanexoneradosdedescuentosporlosconceptosdeaportealsegurosocial(hoyendaESSALUD)yalsistemadepensiones.Deestamanera,elmecanismodelCAFAEsehaconvertidoenunafuentedeinformalidadycaosremunerativoenlaAdministracinPblica.

1.1.2 Segundociclodereformas:ModernizacindelEstadoPesealfracasodelareorganizacinintegraldelEstadoimpulsadaporelINAPylaPCMya ladesarticulacindelprimero,47cuyas funciones fuerondescentralizadasencadaentidad,lapreocupacinporresolverlosproblemasqueafectabanalaadministracinpblicacontinuaban,inicindoseunperiodoorientadoaladesregulacindelEstado.En1995,undiagnsticodelasituacindelasentidadesdelPoderEjecutivo48muestraque la PCM fue interesndose crecientemente en los problemas relacionados a lagestinpblica.Esemismoao,lasupervisindelsistemaadministrativodegestinderecursos humanos y la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP49 fuerontransferidasalaPCM.Enelprimercaso,elliderazgodelsistemaderecursoshumanos 43ParamayordetalleverelArtculo2delDS13594EF.44ExposicinMotivosyAnlisisCostoBeneficiodelProyectodeLeydelSistemadeRemuneracionesdelEmpleoPblico(2004).45MEF,2011,p.43.46Ibid47MediantelaLey26507.48EldocumentoDiagnsticonormativoinstitucionaldelPoderEjecutivofueelaboradoporLeonieRoca,PierinaPollarolayRosaMaraPalacios,2002.49MediantelaLey26507fuetransferidaalaPCM.

17

fueasignadoaunainstanciasupraministerialconelobjetivodequeseaadministradacon independenciade lossectores (ComisinMultisectorial,2001).50Enelcasode laESAP, adscrito a la PCM, dej de ejercer funciones paulatinamente hasta quefinalmente desapareci en el ao 2008, cuando se aprueban las normas para lacapacitacinylaevaluacindelpersonalalserviciodelEstado,comopartedelSistemaAdministrativodeGestindeRecursosHumanos.51En1996,seinicielprocesodemodernizacindelaadministracinpblica,elcualserealizaramedianteladelegacindefacultadesalPoderEjecutivoparalegislarsobrelamateriaparallevaracabounprocesodemodernizacinintegralenlaorganizacindelas entidades que lo conforman, en la asignacin y ejecucin de funciones y en lossistemasadministrativos,conelfindemejorar lagestinpblica.52Deestamanera,el programa de modernizacin pretendi reducir y hacer ms eficiente el aparatoestatal,principalmenterespectoa lautilizacinde losrecursospblicosparaprestarlosserviciosbsicosquelosciudadanosrequieren.53EsteprocesodemodernizacindelEstadofue lideradopor laPCM,quienelaborunconjuntodeprincipiosyobjetivosresumidosenlaLeyMarcodeModernizacin.54EstaleyMarco55establecelosiguiente: ReorganizarelEstadoycrearentidadesconunrgimenespecial,ascomoeliminar

variosorganismosautnomos, MejorarlossistemasadministrativosdelEstadoycrearnuevosentesrectores, ReorganizarlacarrerapblicamedianteelsinceramientodeloscontratosSNPyla

implementacindeunanuevaLeydeCarreraPblica MejorarlacoberturadeserviciospblicosmedianteunaLeydeDescentralizacin.La propuesta recibi escaso apoyo poltico y de la opinin pblica. Asimismo, eleventual incrementodelgastoenplanillas como resultadodel sinceramientode loscontratosSNPysuconversinacontratosdenaturalezalaboral,redujolareformaalaaprobacindeproyectosde ley, talescomo: laLeydeAdquisicionesdelEstado,56 laLeydelServicioDiplomtico57y la Ley sobre laprohibicindeejercer la facultaddenombramiento y contratacin de personal en casos de parentesco.58 La opcin

50Nofuehastael2008conlacreacindelaAutoridadNacionaldelServicioCivilSERVIRmedianteelDLeg 1023, que el liderazgo de la supervisin del sistema administrativo de recursos humanos delEstadofueotorgadonuevamenteaunainstitucinconautonomatcnicayadministrativa.51MedianteDLeg1025aprobadoel11dejuniode2008.52Ley26553,LeydePresupuestodelSectorPblicoparaelao1996,OctavaDisposicinTransitoria.53Ugarte,2000,p.42254DLeg834.55Reemplazadaenel2002porlaLeyMarcodelaGestindelaModernizacin(Ley27658).56DS05996PCM.57DS04097RE.58Ley26771.

18

fundamental expresada en ellos consista en flexibilizar y simplificar los sistemasadministrativosmedianteunaimportantedesregulacin.591.1.3 Tercerciclodereformas:InstitucionalidadpblicaA inicios del ao 2000, se evidenciaba una profunda desconfianza por parte de losciudadanos ante el desprestigio de la administracin pblica como prestadora deservicios y los altos niveles de corrupcin, debido a la falta de mecanismos detransparenciaycontroldelagestin.Porello,fuenecesarialacreacindeespaciosdeconcertacin de polticas pblicas que permitan superar la desconfianza de laciudadana en sus instituciones y hacer ms eficiente el aparato estatal. En estecontexto,enel2002,seiniciunnuevoprocesodemodernizacinydescentralizacindel Estado con los siguientes objetivos: (i) reconciliacin entre los ciudadanos y lasinstituciones pblicas y la democracia; (ii) otorgamiento de servicios eficaces y decalidad; (iii) utilizacin de los escasos recursos demanera eficiente y transparente,rindiendo cuentas de manera peridica; (iv) mejoramiento de los espacios departicipacinciudadana;y,(v)implementacindemecanismosdetransparenciadelagestinpblica.Para tal fin, seadoptaronuna seriede reformasnormativasque sedetallanacontinuacin(VerCuadro3).

Cuadro3

ReformasparaelprocesodemodernizacinydescentralizacindelEstado

Reformanormativa DescripcinAcuerdoNacional(22dejuliodel2002)

Documentoquecontena29polticasnacionalesentemas vinculados a la democracia y el Estado dederecho,equidad,justiciasocialycompetitividaddelpas.

LeyMarcodeModernizacindelaGestindelEstado(Ley27658promulgadaenenero2002)

DeclaraalEstadoenprocesodemodernizacinconlafinalidaddemejorarlagestinpblicayconstruirunEstadodemocrticoydescentralizadoalserviciodelciudadano.

LeydeBasesdelaDescentralizacin(Ley27783promulgadaenabrildel2002)

Regula la estructura y organizacin del Estado enforma democrtica, descentralizada ydesconcertada, correspondiente al GobiernoNacional,GobiernosRegionalesyGobiernosLocales.Asimismo, define las normas que regulan ladescentralizacin administrativa, econmica,productiva,financiera,tributariayfiscal.

LeyOrgnicadeGobiernosRegionales

Establece y norma la estructura, organizacin,competencias y funciones de los gobiernos

59ProgramadeModernizacindelaAdministracinPblica,1996,p.67citadoporCortzar,2002,p.39.

19

Reformanormativa Descripcin(Ley27867promulgadaennoviembredel2002)

regionales. Define la organizacin democrtica,descentralizada y desconcentrada del GobiernoRegional conforme a la Constitucin y a la Ley deBasesdelaDescentralizacin.

LeyMarcodelEmpleoPblico(Ley28175promulgadaenfebrerodel2004)

Determina los principios que rigen el empleopblico, los deberes y derechos generales de losservidores, su clasificacin, acceso, gestin delempleo, rgimen disciplinario, y ente rector delempleopblicoqueseradespusmodificado.

ModificacindelCaptulodedescentralizacindelaConstitucinPolticade1993(TtuloIIIao2005)

Reinstala la necesidad de descentralizacin y lainclusin de gobiernos regionales en las polticaspblicas.

Elaboracin:GPGRHSERVIRLareformadelserviciocivileraconsideradafundamentalparaelxitodelprocesodemodernizacinydescentralizacindelEstado,portalmotivo,en febrerode2001,seconform una Comisin Multisectorial encargada de elaborar un informe sobre lasituacin del personal de la administracin pblica central.60 En su informe final, laComisinrecomienda,entreotrascosas:61 IncorporacindelpersonalSNPaunnuevorgimenespecialqueotorguedeforma

restringidaciertosbeneficioslaborables,comovacaciones,segurosocialyrgimenpensionario,

Establecimientodeunrgimenespecialparaprofesionalesyservidoresdemandomedio, con reglas que aseguren sus posiciones sin perder lameritocracia comoprincipiorector,

Diseodeunrgimenmsflexible,similaralrgimenprivado,paraelpersonalenlosnivelesmsaltosybajos.

Asimismo,laComisinMultisectorialelaborlassiguientesnormas: Ley sobre Prohibiciones e Incompatibilidades de Funcionarios y Servidores

Pblicos,62 LeysobrelaGestindeInteresesenlaAdministracinPblica,63 LeysobreelCdigodeticadelaFuncinPblica.64 60ComisincreadamedianteDS0042001TReintegradaporrepresentantesdelaPCM,MTPEyMEF.61EnUSAID,2005,p.1819;yenComisinMultisectorial,2001,p.707362AprobadaporLey27588del22denoviembrede2001.63AprobadaporLey28024del12dejuliode2003.64AprobadaporLey27815del12deagostode2002.

20

LaLeysobreProhibicioneseIncompatibilidadesdeFuncionariosyServidoresPblicosobliga a los funcionarios y servidores pblicos a guardar secreto y/o reserva en lostemas que la ley mande y en lo que la ley no sea explcita, pero cuyo uso deinformacinpueda serusadoenbeneficiopersonal.Adicionalmente, sealaque losfuncionarios y servidores pblicos quedan impedidos de aceptar representacionesremuneradas respecto de las empresas comprendidas en el mbito de su funcin,formarpartedeldirectoriodeunaempresaprivada yotrasmedidasque limiten suimparcialidad.Por su parte, la ley sobre la Gestin de Intereses en la Administracin Pblicareglamenta los procesos formales, reglas, deberes y prohibiciones que se debencumplir en el mbito de la gestin de intereses, entendido como las acciones querealiza un gestor de inters con elpropsito de influir en una decisin pblica. Lagestin de intereses debe ser transparente, por tanto el gestor como el tema,obligatoriamente,debenestarregistrados.LassancionesalosservidorespblicosestncontempladasenelCdigodeticadelaFuncinPblicay laCarreraAdministrativa.65Mientrasque, laprimeraesdealcancetransversalatodos losservidorespblicos, independientementedelrgimen jurdicoque tenga la entidad y del rgimen laboral o de contratacin al que est sujeto elservidorpblico,66lasegundasonsancionesyprocedimientosdeaplicacinexclusivaalosservidoresdelrgimenlaboralpblico.ElCdigodeticadelaFuncinPblicaestableceunconjuntodeprincipios,deberesyprohibiciones67que,desertransgredidos,sonsujetodesancin.

65Losservidorescivilespuedentenerresponsabilidadcivilopenal.NosehandesarrolladoesoscasosporquesuprocesoyresolucinestnacargodelPoderJudicial.66Artculo4delaLey27815.67ParamayordetallevereldocumentoResumendePrincipios,DeberesyProhibicionesdelCdigodeticaparalaFuncinPblicapublicadoenlapginawebdeSERVIR.

21

Grfico3Principios,DeberesyProhibicionesdelCdigodeticadelaFuncinPblica

Fuente:CdigodeticadelaFuncinPblicaElaboracin:GPGRRHHSERVIR

LostiposdesancionescontempladosenelCdigodeticadelaFuncinPblicasonentotal seis (verGrfico 4) cuya aplicacin depende de: (i) perjuicio ocasionado a losservidores o a la administracin pblica, (ii) afectacin a los procedimientos, (iii)naturalezadelasfuncionesdesempeadas,(iv)cargo,(v)jerarquadelinfractor,y(vi)reincidencia.68Lasmultassedeterminanenfuncinalagravedaddelainfraccinyenbaseaunaproporcinde laUnidad ImpositivaTributaria (UIT), llegandoenalgunoscasosarepresentarhasta12UIT.

68Artculo10delDS0332005PCM.ReglamentodelCdigodeticadelaFuncinPblica.

PRINCIPIOS

RespetoProbidadIdoneidadVeracidad

LealtadyobedienciaJusticiayequidadLealtadalEstadode

derecho

DEBERES

NeutralidadTransparenciaDiscrecin

Ejercicioadecuadodelcargo

UsoadecuadodelosbienesdelEstadoResponsabilidad

PROHIBICIONES

Mantenerinteresesdeconflicto

Obtenerventajasindebidas

RealizaractividadesdeproselitismopolticoHacermalusode

informacinprivilegiadaPresionar,amenazary/o

acosar

22

Grfico4ClasificacindelassancionesenelCdigodeticadelaFuncinPblica

Fuente:CdigodeticadelaFuncinPblicaElaboracin:GPGRRHHSERVIR

Unavezaprobada lasnormas relacionadasa laticaen laadministracinpblica,elprocesodelareformadelserviciocivilnocontinu,quedandolasrecomendacionesdela Comisin Multisectorial concernientes a la profesionalizacin del servicio civilnuevamenteabandonadas.Elprincipalargumentoparapostergardichareformafueelcostofiscaldelproceso.Normatransversalalempleopblico:LeyMarcodelEmpleoPblicoEnelao2003,elBancoInteramericanodeDesarrolloBIDpublicelrankingsobrelacalidad del servicio civil en Amrica Latina, ubicando al servicio civil peruano en elpuesto17de21pasesdelaregin.69Comoconsecuencia,lanecesidaddelareformadelserviciocivilsecolocnuevamenteenagenda,promulgndoseenel2004 laLeyMarcodelEmpleoPblicoLMEP.70LaLMEP tuvocomoobjetivodeterminar losaspectosgeneralesque rigenalempleopblico,siendodeaplicacinalaprestacindelosserviciospersonales,subordinadayremuneradaentreunaentidadde laadministracinpblicayunempleadopblico,cualquierafuera laclasificacinquestetenga.71Esdecir, la leyestableceunsloynico rgimenpara losempleadosestatales, cualquiera seael sistema laboralenelque se encuentren, dado que, en los organismos pblicos conviven dos regmeneslaborales.72 Por ello, la LMEP es una norma transversal a todas las entidades de laadministracin pblica,73 la cual alcanza a todo funcionario y servidor pblico. Sin

69Cortzar(2003).70Ley28175aprobadael19defebrerode2004.71 Artculo 3 de la Ley 28175. Esta Ley no incluye a las personas contratadas temporalmente, a lostrabajadoresdelasempresasdelEstadonialosobrerosmunicipales.72Iacoviello&Zuvanic(2006).73DeacuerdoalArtculo3delaLey28175,lasentidadesdelaadministracinpblicason:

- ElPoderLegislativo,conformealaConstitucinyalReglamentodelCongresodelaRepblica

Infraccionesleves

o Amonestacino Suspensino Multa

Infraccionesgraves

o Resolucincontractualo Destitucinodespidoo Multa

23

embargo, esta Ley no incluye a los trabajadores que se relacionan con el Estadomedianteloscontratosdeserviciosnopersonalesniloscontratosciviles.74LaLMEPestableceunanuevaclasificacinde losgruposocupacionalesal interiordelservicio civil e incorpora al interior del grupo de directivos pblicos a los directivossuperiores,endondeseestablecequeaestegruposeingresaporconcursodemritosycapacidadesdelosservidoresejecutivosyespecialistas.Adicionalmente,laLMEPfijaqueelporcentajededirectivossuperioresnodebesuperarel10%deltotaldepuestosde una entidad y que la ineficiencia en este cargo da lugar al regreso a su grupoocupacional.

Cuadro4

PrincipalesaportesdelaLeyMarcodeEmpleoPblico

Materia RegulacinClasificacindelpersonal

Funcionariopblicoo deeleccinpopulardirectayuniversaloconfianza

polticaoriginariao denombramientoyremocinreguladoso delibrenombramientoyremocin

Empleadodeconfianza Servidorpblico

o Directivosuperioro Ejecutivoo Especialistao Apoyo

Accesoalempleopblico

Concurso pblico como forma exclusiva de ingreso a laadministracinpblica

Derechosyobligacionesdelostrabajadores

Derechos:Igualdaddeoportunidades,proteccinadecuadacontraelcesearbitrario,capacitacin,otros.

Obligaciones:cumplirnormasticasydeconducta,nopracticaractividadespolticasenentidadespblicas,otras

SistemadeAdministracindelEmpleoPblico

CreacindelConsejoSuperiordelEmpleoPblico(COSEP),cuyasfuncioneseranvigilar,normarysupervisarelcumplimientodelasnormasyprocesostcnicosdelempleopblico.AdscritoalaPCM

- ElPoderEjecutivo:ministerios,organismospblicosdescentralizados,proyectosespecialesy,en

general,cualquierotraentidadpertenecienteaestePoder- ElPoderJudicial,conformealoestipuladoensuleyorgnica- LosGobiernosRegionales,susrganosyentidades- LosGobiernosLocales,susrganosyentidades- Losorganismosconstitucionalesautnomos

74 Segn la Exposicin deMotivos del Proyecto de Ley del Sistema de Remuneraciones del EmpleoPblico(2004),loscontratosdeserviciosnopersonalesrepresentabanel26.5%deltotaldeempleadospblicosenel2004

24

Materia RegulacinResolucindecontroversias

Tribunal del Empleo Pblico, rgano independiente queresolvera los recursos de apelacin relativos al empleopblico

Fuente:LMEPElaboracinGPGRHSERVIR

Delmismomodo,conjuntamentea laLMEP,seproyect implementar las siguientesacciones: RevisinyreformulacindelosCAP, Incorporacindelpersonalpermanentealanuevacarreraadministrativa,y Concursos pblicos abiertos para puestos presupuestados no cubiertos, a los

cualespodranpostularlosSNP.Finalmente, la LMEP requerade la formulacin e implementacinde cinconormasparasudesarrollo:75

LeydeCarreradelServidorPblico, LeydelosFuncionariosPblicosyEmpleadosdeConfianza, LeydeGestindelEmpleoPblico, LeydeIncompatibilidadesyResponsabilidades, LeydelSistemadeRemuneracionesdelEmpleoPblicoElConsejodeMinistrosaprobloscincoproyectosdeLey,loscualesfueronremitidosalCongresoentreel2004y2005;sinembargo,ningunodeellosfueaprobadoporeltemoraquelavariacinenlapolticaremunerativapuedaafectarlasremuneracionesen forma negativa o incrementar el gasto de la planilla pblica.76 Esta decisinconsider el hecho que el gasto en planilla se duplic entre 1999 y 2005 debido aaumentos remunerativos a docentes, mdicos, policas y trabajadores estatales,llegandoarepresentarel26%delgastototaldelpresupuestopblico.771.1.4 Cuartociclodereformas:ReformadelServicioCivilCreacindelaAutoridad

NacionaldeServicioCivilEnel2007,sepromulg laLeyde laCarreraMagisterial78enreemplazode lacarreradelprofesorado,lacualbuscrevertirladesvalorizacindelasremuneracionesdelosprofesores y mejorar su reconocimiento social. Por tal motivo, la Ley supone el 75SegundaDisposicinTransitoria,ComplementariayFinaldelaLey28175.76 De acuerdo a estimaciones de la PCM, el impacto fiscal seria de 266millones de soles, pero deacuerdo a cifras del MEF, se estim un costo de 2,000 millones de soles y que adems deberaconsiderarse el efecto que la homogenizacin de las remuneraciones tendra en las expectativas ydemandasdeotrosgruposdeempleadospblicos77Iacoviello&Zuvanic(2006).78Ley29062aprobadaen2007ysureglamento(DS0032008ED)aprobadoen2008.

25

mejoramientosustancialdesusremuneracionesycompetencias,ascomoelaumentodelacalidad,eficienciayequidaddelacarrera.Delmismomodo,laLeyestableceunaevaluacinconstantealosprofesores.LaLeydelaCarreraMagisterialfueconsideradacomounareformaaisladadelserviciocivil.Delegacin de facultades para mejora y modernizacin del Estado: Ventana deoportunidadEnel2008,comopartedelaestrategiaparamejorarlaeficaciayeficienciadelEstadoycon lafinalidaddefacilitar la implementacindelAcuerdodePromocinComercialPer Estados Unidos se propone fortalecer la gestin del mismo mediante lapromulgacin de una serie de decretos legislativos vinculados al servicio civil (VerCuadro5).

Cuadro5

Problemasypropuestasvinculadosalserviciocivil

Problema Propuesta NormaAusenciade: unorganismorectorque

gestionelosrecursoshumanos,y

untribunalderesolucindecontroversias

CreacineimplementacindelaAutoridadNacionaldelServicioCivilSERVIRcomoorganismorectorydelTribunaldelServicioCivil

DLeg1023

Ausenciadereclutamientoformadeprofesionalesaltamentecapaces

CreacinyregulacindelCuerpodeGerentesPblicos

DLeg1024

Ausenciadesistemasdeevaluacin

Evaluacinpermanentepara:o Capacitaralosderendimiento

insuficienteo Reconocerypremiaraleficientea

travsdeascensos,retribucinyreconocimientomoral

o Contarconpersonalidneo.

DLeg1025

Ausenciadepolticasyprogramasdecapacitacin

AprobacindenormasdecapacitacinyFondodeCapacitacin

DLeg1025Inflexibilidaddelrgimendecarreralimitaesfuerzospararacionalizarpersonal,especialmenteenregionesymunicipalidades

Establecimientodeunrgimenespecialfacultativoparaquelosgobiernosregionalesylocalesimplementenprocesosdemodernizacinintegral

DLeg1026

Elaboracin:GPGRHSERVIR

26

Paralelamente,elCongresoaproblaLeyOrgnicadelPoderEjecutivoLOPE79conelobjetivo de: (i) establecer los principios y normas bsicos de organizacin,competenciasyfuncionesde losministerios,precisando lasfuncionesexclusivasy lascompartidasconotrasentidadesdelEstadoy; (ii) reordenar laspolticasy funcionessectoriales en los tres niveles de gobierno. Asimismo, reconoci como uno de lossistemasadministrativosdeaplicacinnacionalalSistemaAdministrativodeGestindeRecursosHumanos, cuya finalidades regular lautilizacinde los recursosen lasentidades de la administracin pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en suuso.80Del mismo modo, en el ao 2008, se aprueba y regula el rgimen especial decontratacinadministrativade serviciosCAS,81elcual reemplazaa los contratosdeservicios no personales. A diferencia de los trabajadores con contrato de SNP, lostrabajadores bajo la modalidad de contratacin CAS gozan de algunos derechoslaborales,comovacaciones,afiliacinaESSALUDyrgimenpensionario;sinembargo,se establece que es una modalidad contractual administrativa y no laboral.Actualmente,elrgimenespecialde lacontratacinadministrativadeserviciosdebeser entendido como un contrato laboral y no como un contrato administrativo, esdecir,comounrgimenlaboralespecialdelaAdministracinPblicaindependientedelosdemsregmenes laboralesyaexistentesenelEstado. 82Estergimenespecialdecontratacin es aplicable a todas las entidades de la administracin pblica, aexcepcindelasempresasdelEstado.DesdelacreacindeSERVIR,todareferenciaalempleopblicoseentiendesustituidapor servicio civil.As,el tema centralnoesempleopblicoo carreraadministrativasinoelEstadoalserviciodelciudadanoa travsdelserviciocivil.Adicionalmente,sedejsinefectoelConsejoSuperiordelEmpleoPblico(COSEP),elTribunaldelEmpleoPblico y la EscuelaNacional de Administracin Pblica, creados a partir de la LeyMarcodelEmpleoPblico,peroningunoimplementado.Enel captulo3delpresentedocumento sedesarrollaendetalle las funcionesy lasaccionesquehavenidodesarrollando laAutoridadNacionaldelServicioCivildurantelosltimostresaos.Acontinuacinserepresentauncuadroresumende lascuatroltimasreformasdelserviciocivilenelPer.

79Ley29158promulgadael20dediciembredel2007.Porsualtocostopolticonofueaprobadaenelao2003conjuntamenteconlaLeyMarcodeModernizacindelaGestindelEstadoylaLeydeBasesdelaDescentralizacin.80Artculo46delaLey29158.81DLeg1057ysureglamentoelDS0752008PCM.82ParamayordetalleverlaSentenciadelplenojurisdiccionaldelTribunalConstitucionaldelPer(EXP.N000022010PI/TC)confecha31deagostode2010.

27

Cuadro6Resumendelascuatroltimasreformasdelserviciocivilperuano

(19902008)

Reformas Contexto Objetivos Acciones ResultadosPrimerciclodereformas(19901992)

Fracasodepolticaseconmicaseiniciodemedidasdereajusteeconmicoyfiscal.ConcentracindelpoderenelEjecutivo

RedefinirelpapeldelEstado,elaparatoadministrativo,flexibilizarelempleopblicoymodernizarreasclaveparalaspolticaseconmicasdelpas.

Despidosmasivos(105milpersonascesadas),compraderenunciasycierredelingresoalacarreraadministrativa.UsomasivodecontratosporserviciosnopersonalesIngresodelrgimenlaboralprivado.Atencinenunconjuntodeinstitucionesclavedelnuevomodeloeconmico(islasdemodernidad).

Diversidaddenormassobreaccesoypermanenciaenelsectorpblico.Ausencia(desarticulacin)depolticasdeincentivosaldesempeo.Fugadetalentos.

Segundociclodereformas(19951997)

Pacificacinnacionalyestabilidadeconmica

ReorganizarelEstadoymejorarlaoperacindelasentidadesylacoberturadelosserviciospblicos

DesarticulacindelINAP.SupervisindelagestindeRRHHpasaalaPCMSecreaelProgramaparaModernizacindelaAdministracinPblica(PMAP).

AusenciadeunenterectoracargodelapolticaderecursoshumanosdelEstado.Implementacinnuladeproyectosdemodernizacindelserviciocivildebidoalpocoapoyopoltico.

Tercerciclodereformas(20002006)

Denunciasdecorrupcin,frenoalcrecimientoeconmicoyreinsercindegobiernodemocrtico.

EstablecerunavisindeEstadodelargoplazo,consensuadayenbaseaungobiernomodernoydescentralizado.

FirmadelAcuerdoNacionalDiseodepolticasdemodernizacindelEstado(LeymarcodeModernizacindelaGestindelEstado).Descentralizacin(Leydebasesdeladescentralizacin,Leyorgnicadegobiernosregionales).Reformadelempleopblico(LeymarcodelEmpleoPblicoyLeydelcdigodeticaenlafuncinpblica.

Laimplementacindelaspolticasvinculadasalareformadelserviciocivilnofueaprobada(normascomplementariasalaLeyMarcodelEmpleoPblico)debidoalescasoapoyopolticoyausenciadeacuerdosentrelosactoresrelevantesparasuaprobacin.Lareformaquedcircunscritaenaspectosgeneralesdelserviciocivilperuano.

28

Reformas Contexto Objetivos Acciones ResultadosCuartociclodereformas(2008enadelante)

Estabilidadeconmicaeiniciodepolticasvinculadasalaaperturacomercialconlosprincipalessociosdelpas.FirmadelTLCconEstadosUnidos,delegandofacultadesalPoderEjecutivoparadictarlasnormasnecesariasparaelaprovechamientodedichotratado.

MejorarlagestindelaparatoadministrativodelEstadoparaelfortalecimientodelacompetitividaddelpas.

CreacindelaAutoridadNacionaldeServicioCivil(SERVIR).CreacindelcuerpodeGerentesPblicos.Normassobrecapacitacinyrendimiento.CreacindelrgimenCAS.

CreacindeenterectordelSistemaAdministrativodeGestindeRecursosHumanosdelEstado.Elaboracindeunnuevomodelodeserviciocivilbajolosprincipiosdemritoeigualdaddeoportunidades.DiseodeunRegistroNacionaldeServidoresdelServicioCivil.

Elaboracin:GPGRHSERVIR

29

1.2 LosActoresInvolucradosenelServicioCivilPeruanoUnodelosaspectoscentralesparaelanlisisdelserviciocivilyelprocesodereformaes identificar a los actores directa e indirectamente involucrados. Este anlisispermitir,porunlado,conocerquinessonlosactoresqueactualmenteparticipanenel Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos y que liderarn ocontribuirnenelprocesode reformadelserviciocivily,porotro lado, identificaraaquellosactoresimplicadosindirectamenteenelprocesodereformadelserviciocivil.1.2.1 ActoresdelSistemadeGestindeRecursosHumanos

El Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos establece, desarrolla yejecuta lapolticadeEstado respectodel serviciocivil;y,comprendeelconjuntodenormas, principios, recursos, mtodos, procedimientos y tcnicas utilizados por lasentidadesdelsectorpblicoenlagestindelosrecursoshumanos83.Enestecontexto,losactoresdirectamenteinvolucradosenelSistemadeGestindeRecursosHumanossedetallanacontinuacin.

a) LaAutoridadNacionaldelServicioCivil(SERVIR)

SERVIR es un organismo tcnico especializado adscrito a la PCM, cuyo objetivo escontribuiralamejoradelaadministracindelEstadomedianteelfortalecimientodelservicio civil.De acuerdo a la norma, es el ente rector anivel nacional del SistemaAdministrativodeGestindeRecursosHumanosdelEstadoPeruano,ycomotaleselencargadodeestablecer,desarrollaryejecutarlapolticanacionaldelserviciocivil,ascomoresolverlascontroversiasalinteriordelsistema.84

b) LaSecretaradeGestinPblicadelaPresidenciadelConsejodeMinistrosEs un rgano de lnea de la PCM que depende jerrquicamente de la SecretaraGeneral, lamxima autoridad administrativa. La Secretara de Gestin Pblica estencargada de conducir el proceso de modernizacin de la gestin pblica,proponiendo las normas, estructuras y sistemas administrativos que deben formarparte de la Administracin Pblica. Asimismo, detecta los casos de duplicidad defunciones o de procedimientos administrativos en las distintas entidades pblicas ypropone las medidas necesarias para su correccin. Entre sus principales reas detrabajo seencuentra suparticipacinen la reformadel servicio civildesdeelPoderEjecutivo.

83ParamayordetalleverelDLeg1023.84Idem.

30

c) Direccin General de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa yFinanzas

ElMEFestacargodelplaneamiento,direccinycontroldelosasuntosrelativosalapoltica fiscal, financiacin, endeudamiento, presupuesto y tesorera del Estado. LaDireccin Nacional de Presupuesto Pblico es el rgano rector del SistemaAdministrativoNacionaldePresupuestoPblico, con autoridad tcniconormativa y,comotal,encargadodeprogramar,dirigir,coordinar,controlaryevaluarlagestindelprocesopresupuestariodelEstado.De acuerdo a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,85 la DireccinGeneral de Presupuesto Pblico tiene competencia sobre temas relacionados a lasremuneraciones, bonificaciones y dems beneficios del Sector Pblico.Especficamente, tiene a su cargo la aprobacin de las escalas remunerativas ybeneficiosdetodandole,delosreajustesdelasremuneracionesybonificacionesquesean otorgadas a las entidades del sector pblico, as como de la clasificacin deniveles remunerativosyelpresupuestoanalticodepersonalde las institucionesdelEstado.

d) OficinasdeRecursosHumanosdelasentidadespblicasActualmente,elsectorpblicotiene2,628oficinasderecursoshumanosrepartidasenlos tres niveles de gobierno, las cuales estn a cargo de la gestin de los recursoshumanosdelasentidadesdelEstado.Estasoficinasconformanelniveldescentralizadodel SistemaAdministrativodeGestindeRecursosHumanos y son responsablesdeimplementar lasnormas,principios,mtodos,procedimientosytcnicasdelSistema.Es decir, las oficinas de recursos humanos de las entidades pblicos son los sociosestratgicosenlaimplementacindelaspolticasylineamientosemitidosporSERVIR.En este contexto, el proceso de reforma busca empoderar estas oficinas eimplementarunareddegestoresquepermitaunacomunicacinfluidaentreellos.Sedebeconsiderarque,elempoderamientodelasoficinasderecursoshumanosdebeestar enfocado en brindar servicios de alto valor que influyan en el desarrolloorganizacionaldelasentidadesyenelaumentodevalordelcapitalhumano,aspectosfundamentalesparaelfortalecimientoinstitucionaldelEstado.86

85Ley28411.86GOVERNA,2010,p.96

31

1.2.2 Otrosactoresinvolucrados

a) CongresodelaRepblicaElCongresotieneprincipalmentetres funciones: (i)elcontrolpoltico (que incluye lainvestigaciny laaprobacindeacuerdossobreconductaspolticasdelgobierno),(ii)las funcionesespeciales (comoelegiralContralorGeneralde laRepblica,Defensordel Pueblo, etc.), y (iii) la funcin legislativa. Esta ltima comprende el debate y laaprobacin de reformas de la Constitucin, de leyes y resoluciones legislativas, ascomo la interpretacin,modificacinyderogacinde lasmismasdeacuerdocon losprocedimientosestablecidosporlaConstitucinPolticayelReglamentodelCongreso.En temas relacionados a la reforma del servicio civil, la Comisin de Trabajo y laComisindelaDescentralizacin,Regionalizacin,GobiernosLocalesyModernizacinde la Gestin del Estado son los principales actores del Congreso relacionadosindirectamente conel sistemade gestinde recursoshumanos.Actualmente, en laagenda de ambas comisiones se encuentra la actualizacin y estudio de laimplementacinyreglamentacindelasmedidasdelaLeyMarcodelEmpleoPblico.LareformaseencuentraenlaprimeraComisinporqueincidedirectamenteentemaslaborales,yenlasegundaComisinporquesetratadeuntemademodernizacindela gestin pblica en los tres niveles de gobierno.Del dictamen que emitan ambasComisionesdependerque losproyectosque involucran la reformadel servicio civilseandebatidosyaprobadosenelCongreso.

b) TribunalConstitucionalEs el rgano supremo de interpretacin y control de la constitucionalidad de lasnormas. Corresponde al Tribunal conocer, en instancia nica, la accin deinconstitucionalidad de las leyes, y en ltima y definitiva instancia, las resolucionesdenegatoriasdehbeascorpus,amparo,hbeasdatayaccindecumplimiento.Entemasrelacionadosalempleopblico,elTribunalConstitucionalsehapronunciadosobrelaconstitucionalidaddelaLeyMarcodeEmpleoPblicoydelasContratacionesAdministrativasdeServicios (DLeg1057), reconociendo lanaturaleza laboraldeesteltimo.Especficamente,surolenlareformaservelarporlaconstitucionalidaddelasleyesquesederivendelmodelodereformadelserviciocivilyserelresponsabledelosprocesosconstitucionalesquesevinculenaestareformayalosservidoresdelEstado.

c) PoderJudicialEl Poder Judicial tiene la potestad de administrar justicia a travs de sus rganosjerrquicosconarregloa laConstitucinya las leyes.Actualmente,existenalrededorde 400 normas vinculadas al servicio civil y las resoluciones de controversias enmateriade recursoshumanos representanel16%de lacargadelPoder Judicial.Porello, el Poder Judicial conjuntamente con el Tribunal Constitucional tiene un rol

32

primordialenelnuevomodelodelserviciocivil,debidoaquevelarparaqueaquellasacciones relacionadas con el Sistema de Recursos Humanos del Estado seancorrectamenteresueltas.

d) ContraloraGeneraldelaRepblicaLa Contralora General de la Repblica tiene como funcin principal supervisar lalegalidad de la ejecucin del presupuesto del Estado, de las operaciones de deudapblicayde losactosde las instituciones.Paraello,realizaprincipalmenteauditoriasfinancierasyelcontrolinstitucionalatravsdelasOficinasdeControlInterno.Adicionalmente,enel2010,seampla lasfacultadesde laContralora87yse leotorgapotestadsancionadoraenmateriaderesponsabilidadadministrativafuncional,frentea los funcionariosque cometan irregularidades enperjuiciodeldineroobienes delEstado.Estafacultadsederivadelosinformesdecontrolemitidosporlosrganosdelsistemadecontrol.

e) CentroNacionaldePlaneamientoEstratgicoCEPLANEl CEPLAN tiene como funcin principal orientar el desarrollo de la planificacinestratgica como instrumento tcnico y de gestin del gobierno, que dinamice enmayor grado un Estado eficiente y promotor del desarrollo econmico sostenible.Busca construir una mirada de futuro compartida, generar planes de trabajocoordinados, y apoyar en el diseo, formulacin, implementacin y evaluacin detodas las acciones vinculadas a laplaneacin.Para ello, la reformadel servicio civilresultaclaveparalamejoradelagestinpblicaentemasdeplanificacinyeficiencia.

f) RepresentantesdelostrabajadoresEnel2001,secreelRegistrodeOrganizacionesSindicalesdeServidoresPblicosROSSP,88acargodelMinisteriodeTrabajoyPromocindelEmpleo,conelobjetivodeidentificaralasorganizacionessindicalesquerepresentanalostrabajadoresestatalesdelostresnivelesdegobierno.Los sindicatosde trabajadoresdelEstadoms representativos son laConfederacinNacional de Trabajadores Estatales CTE y la Confederacin Intersectorial deTrabajadores Estatales CITE, las cuales agrupan a trabajadores del rgimen de lacarreraadministrativa.Sinembargo, la reduccindelEstadoen losaosnoventa,elcierredeingresosaestergimen,elcongelamientodelossalariosylaprohibicindenegociacindecualquiertipodebeneficioquesupongaen laprcticaelaumentodeingresos,haneliminado los incentivospara lacreacindesindicatos.Poresemotivo,lasentidadesestablecidasapartirdelosaosnoventa,carecendegremioslaborales. 87Ley29622.88Ley27556promulgadael23denoviembrede2001.

33

Lascarrerasespecialesdeeducacinysaludcuentanconsindicatospblicosconaltonmerodeagremiadosy realizannegociaciones colectivasen su sector.El sindicatocon mayor nmero de afiliados del sector pblico es el Sindicato nico deTrabajadoresdelaEducacindePerSUTEP.89

g) SociedadcivilyorganismosdelacooperacinLosacadmicosespecialistasentemasdereformaymodernizacindelEstadoapoyancon susaportesaldiseodelmodeloy jueganun rol significativoen la reformadelservicio civil. Es importante, por ejemplo, rescatar a los thinktank, unidades deinvestigacin, cuya funcin es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez unesfuerzo coherente yeficazpara combatir la corrupcin y lograrunabuena gestinpblica. Para ello, apoyan la formacin de espacios de debate en los sectoresvinculados a la modernizacin del Estado y promueven la investigacin sobre lasituacinactualdelserviciocivil.

Cuadro7ResumendeactoreselServicioCivil

Entidad Funcionesquerealizan

AutoridadNacionaldelServicioCivil

ContribuiralamejoradelaadministracindelEstadomedianteelfortalecimientodelserviciocivil.Paraello,diseayformulapolticasdeordenamientoycoordinacindelempleopblico,supervisayvigilaelcumplimientodelasmismasanivelnacional.

SecretariadeGestinPublica

CoordinarydirigirelprocesodemodernizacindelEstadopormediodelamejoradelfuncionamientoyorganizacindelEstado,lapromocindelaticaytransparenciaenelsectorpblico.

DireccinNacionaldePresupuestoPblico

EselrganorectordelSistemaAdministrativoNacionaldePresupuesto,tienecompetenciassobretemasrelacionadosaremuneraciones,bonificaciones,ydemsbeneficiosdelSectorPblico.Tambinapruebalasescalasremunerativasybeneficiosdetodandole,reajustesdelasremuneracionesybonificaciones,ascomoelPresupuestoAnalticodelPersonal.

OficinasdeRecursosHumanos

GestionarlosrecursoshumanosdelasentidadesdelEstadoyapoyarcomo"sociosestratgicos"laimplementacindelaspolticasylineamientosemitidosporSERVIR.

RepresentantesdelosTrabajadores

ConstituirseenplataformadecomunicacinynegociacindelosservidoresdelEstado.

CongresodelaRepblica

Funcinlegislativa,quecomprendeeldebateylaaprobacindeleyes,ascomosuinterpretacin,modificacinyderogacin,deacuerdoconlosprocedimientosestablecidosporlaConstitucinPolticayelReglamentodelCongreso.

89Iacovello&Zuvanic(2006).

34

Entidad FuncionesquerealizanTribunalConstitucional

Velarporlaconstitucionalidaddelasleyesquesederivendelmodelodereformadelserviciocivil,yresponsabledelosprocesosconstitucionalesquesevinculenalareformayalosservidoresdelEstado.

PoderJudicial Resolucindecontroversiassobreelserviciocivil,comoltimainstancia.

ContraloraGeneraldelaRepblica

SupervisarlalegalidaddelaejecucindelPresupuestodelEstado,delasoperacionesdedeudapblicaydelosactosdelasinstituciones.TienepotestadsancionadoraenmateriaderesponsabilidadadministrativafuncionaldelosfuncionariosquecometanirregularidadesenperjuiciodeldineroobienesdelEstado,derivadadelosinformesdecontrolemitidosporlosrganosdelsistemadecontrol.

CentroNacionaldePlaneamientoEstratgico

Orientareldesarrollodelaplanificacinestratgicacomoinstrumentotcnicoydegestindelgobierno,quedinamiceenmayorgradounEstadoeficienteypromotordeldesarrolloeconmicosostenible.

RepresentantesdelosTrabajadores

ConstituirseenplataformadecomunicacinynegociacindelosservidoresdelEstado

SociedadCivilyorganismosdelacooperacin

PrincipalmentelosthinktanksfomentanquelareformadelEstadoseaalavezunesfuerzocoherenteyeficazparacombatirlacorrupcinylograrunabuenagestinpblica.

Elaboracin:GPGRHSERVIR

35

2. LOSREGMENESLABORALESYLASCARRERASESPECIALESENELPER2.1 LacarreraadministrativaenelPer

LacarreraadministrativaenelPeresunconjuntodeprincipios,normasyprocesosqueregulanelingreso,losderechosylosdeberesdelosservidorespblicosque,concarcter estable prestan servicios de naturaleza permanente en la administracinpblica, cuyo objetivo es la incorporacin de personal idneo, garantizando supermanenciaydesarrollo,enbaseamritosycalificacioneseneldesempeodesusfuncionesydentrodeunaestructurauniformedegruposocupacionalesydeniveles.90LacarreraadministrativaestreguladaporlaLeydeBasesdelaCarreraAdministrativay de Remuneraciones del Sector Pblico,91 y su reglamento.92 El rgimen laboralpblicoestablecidoenesaLeysecaracterizaporserunsistemacerrado,enelcualelingreso a la carrera se realiza por el nivel ms bajo del grupo ocupacional y lapromocin de los servidores pblicos en los diferentes niveles depende delcumplimientoderequisitospreviamentedeterminados,queincluyenantigedadenelpuesto,capacitacinyevaluacin.Lacarreracuentacontresgruposocupacionalescondistintosnivelescadauno,endondelahomogeneidadremuneratoriaestestablecidamedianteunsistemanicoderemuneraciones.Laremuneracinestconstituidaporunsalariobsico,ademsdebonificacionesybeneficios.Lacarreraadministrativaespermanenteysebasaenlosprincipiosde:

Igualdad de oportunidades: las posibilidades de desarrollo y las condiciones son

diseadasdeformageneraleimpersonal. Estabilidad:elceseprocedenicamenteporcausalesexpresadasenlaLey. Garanta del nivel adquirido: reconocimiento formal del nivel alcanzado por un

servidor. Retribucin justa y equitativa: regulada por un sistema nico homologado que

reconocelacompensacinadecuadabajoprincipiosdeequidadyjusticia,segnelniveldecarreraenqueseencuentraelservidor.

LaLey reconocecomoservidorpblico93a todociudadanoqueprestaserviciosenentidadesdelaadministracinpblicaconnombramientoocontratodetrabajo94,conlasformalidadesdelaley,enjornadalegalysujetoaretribucinenperiodosregulares.Del mismo modo, la Ley estipula que slo hace carrera administrativa el servidor 90DLeg276.91DLeg276promulgadoen1984.92DS01885PCMpromulgadoen1985yelDS00590PCMpromulgadoen1990.93Deacuerdoalartculo3delDS00590PCM94De acuerdo con los artculos 38 y 39 delReglamentoDS 00590PCM, son contratos de actividaddeterminada laboral en proyectos de inversin y proyectos especiales, y labores de reemplazo depersonalpermanenteporduracindeterminada.Lacontratacinnogeneranderechosdeningunaclaseparaefectosdelacarreraadministrativaynodebensermayoresde3aos.

36

pbliconombradoqueprestaserviciosdenaturalezapermanente,quienasuveztienederecho de estabilidad laboral indeterminada. La norma excluye de la carreraadministrativa a las Fuerzas Armadas, Fuerzas Policiales y los trabajadores de lasempresasdelEstadoodesociedadesdeeconomamixta,ascomoa losfuncionariosquedesempeancargospolticosodeconfianza.95La carrera administrativa solamente es compatible con el ejercicio de la docenciauniversitaria,quepuedeserejercidaporunmximodeseishorassemanales.962.1.1 OrganizacindelacarreraLaestructuradelacarreraadministrativaseencuentrareguladaenelTtuloIdelaLeydeBasesdelaCarreraAdministrativaydeRemuneracionesdelSectorPblico,dondelos grupos ocupacionales y los niveles son los elementos bsicos que ordenan eldesarrollodelacarreraadministrativa.GruposocupacionalesSon categoras que permiten organizar a los servidores pblicos en razn de suformacin,capacitaciny/oexperienciareconocida.97Losgruposocupacionalesde lacarrerasontresyseaccedeaellosatravsdeunapostulacinexpresa.

Grupoprofesional:abarcadelnivel7al14yestconstituidoporservidoresconttulo profesional o grado acadmico reconocido por la Ley Universitaria ottulosotorgadosporInstitutosSuperioresTecnolgicos.

Grupo tcnico: abarca del nivel 3 al 12 y concentra a los servidores conformacin superior o universitaria incompleta, capacitacin tecnolgica oexperienciatcnicareconocida.

Grupo auxiliar: abarca del nivel 1 al 7 y agrupa a los servidores que tieneninstruccin secundaria y acreditan experiencia o calificacin para realizarlaboresdeapoyo.

Actualmente, de acuerdo alMdulo deGestin de Recursos Humanos delMEF, lacarrera administrativa est compuesta principalmente por tcnicos y auxiliares,quienesconformanel74%deltotaldeservidoresdelrgimen laboralpblicoaniveldegobiernonacional(VerGrfico5).

95Artculo2delDLeg276yelartculo4delDS00590PCM.96Artculo24incisoh)delDLeg276.97Artculo9delDLeg276.

37

Grfico5ServidoresdelRgimenLaboralPblicoporGrupoOcupacional

(GobiernoNacional)

Fuente1:MEFMdulodeGestindeRecursosHumanos.Enero2011Fuente2paraGobiernoLocal:RegistroNacionaldeMunicipalidadesRENAMU2010Elaboracin:SERVIRGPGRH

NivelesdecarreraSonlosescalonesqueseestablecendentrodecadagrupoocupacionalatravsdeloscuales el servidor efecta su progresin en la carrera administrativa. Cada nivel deescalafnsuponeunconjuntode requisitosycondicionesmnimasmensurablesquedebe reunir el servidor para ser comprendido en el nivel dentro de la estructuraorganizacional de cada entidad pblica. La carrera comprende 14 niveles en total,siendoelnivel1elmsbajoyel14elmsalto(paramayordetalleverGrfico6).CargosSon los puestos de trabajo que cada institucin disea segn sus necesidades, loscuales contienen funciones determinadas que desarrollan los servidores yfuncionarios.Loscargosnoformanpartedelacarreraadministrativa,peroacadanivellecorrespondeunconjuntodecargoscompatiblesconaqul,dentrode laestructuraorganizacionaldecadaentidad.La asignacin de personal para cubrir estos cargos es temporal y respeta laorganizacindelacarreraadministrativa,esdecir,ningnservidorpuedeserrebajadodelniveldecarreraoasignadoacargosquenocorrespondenaste.Existendostiposdecargos: loscargoscomunesy loscargosde responsabilidaddirectiva.Deacuerdocon laLeydeBasesde laCarreraAdministrativa,todos losservidorespblicosgozandegarantadelniveldecarreraalcanzado,peronodelcargo,estandostosasignadosdeacuerdoalosrequerimientosdelEstadoensurolempleador.

12.8% 12.8%

37.5% 36.6%

0.3%

Funcionario Profesional Tecnico Auxiliar Obrero

38

Grfico6EstructuradelaCarreraAdministrativasegnlaLeydeBasesdelaCarrera

AdministrativaydeRemuneracionesdelSectorPblico

Fuente:LeydeBasesdelaCarreraAdministrativa(DLeg276)y

LeyMarcodelEmpleoPblico(Ley28175LMEP).Elaboracin:GPGRRHHSERVIR.

2.1.2 Grupodedirectivos/funcionariosElReglamentode la LeydeBasesde laCarreraAdministrativa identificaaldirectivopblicocomo funcionarioy lodefinecomoelciudadanoqueeselegidoodesignadopor la autoridad competente para desempear cargos del ms alto nivel en lospoderes pblicos y los organismos con autonoma. Por tanto, los puestos de losfuncionarioscorrespondenapuestosdemandoque,alestarexcluidosde lacarreraadministrativa,sonde libredesignacinyremocin.Losdirectivospblicosnogozandelderechoa laestabilidad laboralyestnorganizadosen8niveles, siendoelnivelmximo la Presidencia de la Repblica. En estos casos, la remuneracin se fija porcargosespecficos,escalonadosenlos8niveles.De acuerdo a la Ley Marco de Empleo Pblico, los servidores se clasifican en: (i)funcionariopblico,98quiendesarrollafuncionesdepreeminenciapoltica,desarrollanpolticas de Estado y/o dirigen organismos o entidades pblicas; (ii) empleado deconfianza,cargodeconfianza tcnicoopoltico,distintoalde funcionariopblico;y,(iii) servidor pblico. A su vez, los servidores pblicos se clasifican en: (i) directivosuperior: desarrolla funciones administrativas relativas a la direccin de un rgano 98 El Funcionario Pblico puede ser: a) de eleccin popular directa y universal o confianza polticaoriginaria;b)denombramientoyremocinregulados;o,c)delibrenombramientoyremocin.

Niveles

VIIIVII

.

.

II

I

14

13

12

.

.

07

06

.

.

03

02

01

FuncionariosPblicos

y/oDirectivosSuperiores(LMEP)

FUNCIONARIOS(8niveles)

CARRERA(14niveles)

Profesionales(8niveles)

Auxiliares(7niveles)

Tcnicos(10niveles)

39

programa o proyecto, la supervisin de personal, la elaboracin de polticas deactuacinadministrativay lacolaboracinen laformulacindepolticasdegobierno;(ii)ejecutivo:desarrollafuncionesadministrativas;(iii)especialista:desempealaboresdeejecucindeserviciospblicosynoejercefuncinadministrativa;y,(iv)deapoyo:desarrolla labores auxiliares de apoyo y/o complemento. En el Grfico 7 se puedeapreciar la correspondencia entre la LMEP y la Ley de Bases de la CarreraAdministrativa.

Grfico7CorrespondenciadeClasificacinentrelaLeydeBasesdelaCarreraAdministrativa

ylaLeyMarcodeEmpleoPblico

Fuente:LeydeBasesdelaCarreraAdministrativa(DLeg276)y

LeyMarcodelEmpleoPblico(Ley28175LMEP).Elaboracin:GPGRRHHSERVIR.

Debido a que la LeyMarco del Empleo Pblico no ha sido reglamentada, no se haestablecido hasta qu nivel los cargos de funcionarios pueden ser ocupados porservidorespblicos,nisehanreguladolosconcursosdemrito.Poresemotivo,enlaprctica, lospuestosdedireccinestnsiendoocupadosporservidoresdecarreraatravs de designaciones discrecionales realizadas por la autoridad competente,aplicndose de forma exclusiva la normatividad de la Ley de Bases de la Carrera

40

Administrativa.DeacuerdoalreglamentodeestaLey,mientrasdureladesignacinenuncargodefuncionario,polticoodeconfianza,elservidordecarreratienederechoala remuneracin y a los dems derechos del puesto directivo. As mismo, tienenderechoaretornarasugrupoocupacionalyniveldecarreraalcanzadoaltrminodelaencargatura.992.1.3 Losprocesosdegestinderecursoshumanos

a. SeleccinElingresoalacarreraadministrativaserealizaobligatoriamentemedianteunconcursopblico de mritos. En el caso de los servidores nombrados, su incorporacin a lacarrera se efecta por el nivel inicial del grupo ocupacional al cual se postula. Esterequisitobuscaprotegerlosprincipiosdemeritocraciaeigualdaddeoportunidadesenelaccesoalacarrera.La Ley de Bases de la Carrera Administrativa regula tambin a los servidorescontratados,quienesnoestn comprendidosdentrode la carreraadministrativa. Lacontratacindeestosservidoresnoobedeceaunconcursopblico,conexcepcindelos casos en que la contratacin se realice para el cumplimiento de labores denaturalezapermanente;sinembargo,enel2005,conlapromulgacindelaLeyMarcodel Empleo Pblico se establece que el acceso al servicio civil se realice medianteconcursopblicosinexcepcin.ElCuadro8yelCuadro9muestranlosrequisitosylasmodalidadesdeingresoalacarreraadministrativa.

Cuadro8RequisitosparaelIngresoalaCarreraAdministrativa

Requisitosparaelingresoalacarreraadministrativa

Serciudadanoperuanoenejercicio Acreditarbuenaconductaysaludcomprobada Reunirlosatributosdelrespectivogrupoocupacional Presentarseyseraprobadoenelconcursodeadmisin OtrosquesealelaLey

Fuente:LeydeBasesdelaCarreraAdministrativa(DLeg276).Elaboracin:GPGRRHHSERVIR.

99Artculo82delDS00590PCM.

41

Cuadro9ModalidadesdeIngresoalaCarreraAdministrativa

Modalidadesdeingreso ProcedimientoIngresoalacarreraporconcursopblicodemritoacargodecadainstitucin

Fasedeconvocatoria Requerimientodepersonalformulado

porelrganocorrespondiente,conlarespectivaconformidadpresupuestal

Publicacindelaconvocatoriaenunmediodedifusinabierto

Divulgacindelasbasesdelconcursoelaboradasporcadaentidad

Verificacindocumentariadelosrequisitosmnimos

InscripcindelpostulanteFasedeseleccindepersonal Calificacincurricular Pruebadeaptitudy/oconocimiento Entrevistapersonal Publicacindelcuadrodemritos Nombramientoocontratacin

Incorporacinalacarreraluegodetresaosdeserviciosencalidaddecontratado

Vencidoelplazomximodecontratacin,3aos,laincorporacinalacarreraesunderechoreconocido.

Contratacinenlaboresdenaturalezapermanenteypreviaevaluacinfavorable.

Eltiempodepermanenciacomocontratadoesconsideradocomotiempodepermanenciaparaelprimerascensoenlacarrera.

Fuente:LeydeBasesdelaCarreraAdministrativa(DLeg276)ysuReglamento(DS00590PCM).Elaboracin:GPGRRHHSERVIR.

Desde 1993100 a la fecha, las leyes de presupuesto incluyen normas de austeridadfiscal,lascualesprohbenelingresodenuevopersonalalacarreraadministrativa,conlanicaexcepcindereemplazarplazaspresupuestadasqueestuviesenvacantes,ascomo el aumento de sueldos, bonificaciones y otros beneficios, y el pago de horasextras. Sin embargo, en el 2002 se aprob la ley que regula la reincorporacin oreubicacin laboral de los ex servidores pblicos afectados irregularmente por loscesescolectivosenelsectorpblico.101,102DeacuerdoaestaLey, losextrabajadores

100DeacuerdoalDL25986.101Ley27803.

42

tenanelderechodeoptarporunode lossiguientesbeneficios: lareincorporacinoreubicacin laboral, la jubilacin anticipada, una compensacin econmica o unacapacitacin y reconversin laboral.De estamanera, durante toda una dcada, lasplazas disponibles en las entidades pblicas fueron destinadas, en primer trmino,para reponer a ex servidores pblicos y, slo en segunda instancia, cubiertas porconcursospblicos.Losprocesosde implementacinyejecucindeestosbeneficiosconcluyeronenabrildel2010.103Porotro lado,enel2002, seaprob laLeydeBasesdeDescentralizacin,104 lacualestablecelaseparacindecompetenciasyfuncionesdelostresnivelesdegobiernoyla transferencia de competencias sectoriales a los gobiernos regionales. En estecontexto, los gobiernos regionales fueron exonerados de las normas de austeridadpresupuestal que impedan el ingreso de nuevos trabajadores a la carreraadministrativa,conelobjetivodecubrir loscargosgeneradoscomoconsecuenciadelasnuevascompetenciasasumidaspor losgobiernosregionales.Sinembargo,peseacontar conautorizacionespara la contratacinde servidoresde carrera,elpersonalincorporado a los gobiernos regionales fue contratado principalmente bajo lamodalidaddeserviciospersonalesyserviciosnopersonales, loqueexplicaraquenose hayan reportado nuevos ingresos de personal bajo las normas de la carreraadministrativa.105 De acuerdo a un estudio de GRADE (2010), el nuevo personalcontratadoenlosgobiernosregionalesnoaparecedentrodelCuadrodeAsignacindePersonal (CAP) porque son contratos temporales sin goce de beneficios, aunque serenuevencadaao.El estudio de GRADE (2010), en donde a travs de un anlisis cualitativo se da aconocerlasprcticasdegestinderecursoshumanosenseisgobiernosregionales106yonce instituciones pblicas,107 identifica serios problemas e irregularidades en losprocesos de seleccin de los trabajadores en dichas entidades pblicas (verCuadro10).Entre1993yel2010, lasdistintasmedidasdeausteridadestipuladasen las leyesdepresupuestooriginaronqueel ingresodenuevopersonala lacarreraadministrativahaya sido marginal, aun cuando algunas entidades fueran exoneradas de dichasrestricciones presupuestales para la incorporacin de personal de carrera, stasprefirieronoptarpormecanismosmsflexiblesdecontratacin.108 102ElDL26093,promulgadoen1992,dispusolaprogramacinsemestraldeevaluacionesdepersonalafin de separar a quienes no calificaran sobre los niveles mnimos. Esto dio lugar a que 105,075trabajadoresfuerancesadosdesuspuestosdetrabajo.103RM0892010TR.104Ley27783.105GRADE(2010).106 Los gobiernos regionales seleccionados para el estudio fueron: Arequipa, Cusco, La Libertad,Lambayeque,MoqueguayUcayali.107Lasinstitucionespblicasseleccionadasfueron:SUNAT,MEF,MIMDES,MINSA,MINEDU,MININTER