Top Banner
EURÓPAI KÖZÖSSÉGI JOG MOLNÁR TAMÁS „AMERIKÁBÓL JÖTTEM, MESTERSÉGEM CÍMERE: PRE-EMPTION” A SZABÁLYOZÁSI TERÜLET ELFOGLALÁSA MINT ELŐFOGLALÁSI HELYZET AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK ÉS AZ AMERIKAI EGYESÜLT ÁLLAMOK JOGÁBAN „A [Római] Szerződés olyan, mint a beömlő dagály. Be- úszik a folyótorkolatokon és felnyomul a folyókon… Nem beszélhetünk és nem gondolkodhatunk többé pusztán angol jogról… Közösségi jogról kell beszélnünk s gondolkod- nunk…” 1 ALAPVETÉS Az Európai Közösségek/Európai Unió 2 jogrendszerének számos, az Európai Bíró- ság által kifejlesztett alapelve közül (közvetlen hatály, 3 közösségi jog primátusának elve 4 stb.) az egyik legújabb keletű, s eleddig talán legkevésbé kidolgozott doktrínája a „pre-emption”, azaz az előfoglalás tana. Ez az alkotmányos elv az Amerikai Egyesült Államok alkotmányjogából került át a közösségi jogba, mely azonban sok tekintetben megváltoztatta jelentését, mű- ködési mechanizmusát. Ez nem volt meglepő, hiszen kifejezetten olyan alkotmá- nyos jellegű doktrínáról van szó, mely a szövetségi államokban, a föderális és nem- zeti (állami) szint közötti hatáskörmegoszlás/megosztás kényes egyensúlyát hivatott fenntartani dinamizmusával, rugalmasságával. Az EK/EU pedig az előfoglalás technikájának abszorpciója idején – a ’70-es évek közepén 5 – még korántsem volt kváziállamként vagy föderális államkezdeményként kezelhető, mint manapság. Előfoglalásról leegyszerűsítve akkor beszélünk, mikor a közösségi/szövetségi jog- alkotó „ráteszi a kezét” egy olyan szabályozási területre, ahol korábban a tagállam- ok (is) jogot alkothattak, s ezt a hatáskört a Közösség/föderális szint felszívja, kizá- rólagossá teszi. Jelen dolgozatban az Európai Bíróság esetjogában kikristályosodott előfoglalási helyzetek közül a szabályozási terület elfoglalását (occupation of the field/ field pre- A szerző az ELTE ÁJK V. évfolyamos hallgatója. A dolgozat konzulense: Jeney Petra. E tanulmány részlet a XXVI. OTDK Állam- és Jogtudományi Szekciójának Európa-jog I. tagozatá- ban díjnyertes pályamunkából.
24

„Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

Dec 18, 2022

Download

Documents

András Gábor
Welcome message from author
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Page 1: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

EURÓPAI KÖZÖSSÉGI JOG

MOLNÁR TAMÁS

„AMERIKÁBÓL JÖTTEM, MESTERSÉGEM CÍMERE:

PRE-EMPTION”∗

A SZABÁLYOZÁSI TERÜLET ELFOGLALÁSA MINT ELŐFOGLALÁSI

HELYZET AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK ÉS AZ AMERIKAI EGYESÜLT

ÁLLAMOK JOGÁBAN

„A [Római] Szerződés olyan, mint a beömlő dagály. Be-úszik a folyótorkolatokon és felnyomul a folyókon… Nem

beszélhetünk és nem gondolkodhatunk többé pusztán angol jogról… Közösségi jogról kell beszélnünk s gondolkod-

nunk…”1

ALAPVETÉS

Az Európai Közösségek/Európai Unió2 jogrendszerének számos, az Európai Bíró-ság által kifejlesztett alapelve közül (közvetlen hatály,3 közösségi jog primátusának elve4 stb.) az egyik legújabb keletű, s eleddig talán legkevésbé kidolgozott doktrínája a „pre-emption”, azaz az előfoglalás tana.

Ez az alkotmányos elv az Amerikai Egyesült Államok alkotmányjogából került át a közösségi jogba, mely azonban sok tekintetben megváltoztatta jelentését, mű-ködési mechanizmusát. Ez nem volt meglepő, hiszen kifejezetten olyan alkotmá-nyos jellegű doktrínáról van szó, mely a szövetségi államokban, a föderális és nem-zeti (állami) szint közötti hatáskörmegoszlás/megosztás kényes egyensúlyát hivatott fenntartani dinamizmusával, rugalmasságával. Az EK/EU pedig az előfoglalás technikájának abszorpciója idején – a ’70-es évek közepén5 – még korántsem volt kváziállamként vagy föderális államkezdeményként kezelhető, mint manapság.

Előfoglalásról leegyszerűsítve akkor beszélünk, mikor a közösségi/szövetségi jog-alkotó „ráteszi a kezét” egy olyan szabályozási területre, ahol korábban a tagállam-ok (is) jogot alkothattak, s ezt a hatáskört a Közösség/föderális szint felszívja, kizá-rólagossá teszi.

Jelen dolgozatban az Európai Bíróság esetjogában kikristályosodott előfoglalási helyzetek közül a szabályozási terület elfoglalását (occupation of the field/ field pre- ∗ A szerző az ELTE ÁJK V. évfolyamos hallgatója. A dolgozat konzulense: Jeney Petra. E tanulmány részlet a XXVI. OTDK Állam- és Jogtudományi Szekciójának Európa-jog I. tagozatá-ban díjnyertes pályamunkából.

Page 2: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

emption)6 kívánom górcső alá venni, az azokkal kapcsolatos bizonytalanságokat tüze-tesebben megvizsgálni és fellebbenteni a fátylat a néhol balladai homályról. Mindezt az elv szülőhazája, az Egyesült Államok tapasztalataival ütköztetve, azokra reflek-tálva igyekszem tenni. Az amerikai előfoglalás jelenségének, működésének teljes körű bemutatása szétfeszítené e dolgozat kereteit. Így csupán közösségi jogi párjá-val összehasonlítható terrénumokhoz hívom segítségül.

A pre-emption tanának külföldi tapasztalatok fényében történő elemzése aktuá-lisabb, mint valaha. Jelentősége egyfelől vitathatatlan; a pre-emption doktrína poli-tikai és joggyakorlati szempontból egyaránt fontos az EK működésében. Politikai jelentősége, hogy a közösségi intézmények, valamint a tagállami jogalkotó és végre-hajtó szervek kezében lévő döntéshozatali hatalom megosztásának és kiegyensúlyo-zásának eszköze.7 A Bíróság joggyakorlatában pedig az elsődlegesség (szupremácia) elve mellett egy újabb hivatkozási alapot jelenthet az előfoglalás, mint új „elsőbbsé-gi doktrína.”8 Ennek két előnye van: tehermentesíthetné a közösségi jog elsődleges-ségének elvét, valamint megakadályozhatná annak devalválódását.

Másfelől az Európai Unió fejlődése elért egy olyan stádiumot, ahol rövid időn belül minőségi változásokra kerül sor. Az integrációra eddig jellemző „kis lépések politikája” már a múlté, a rendkívül komplex integrációs szervezetté vált Unió elért egy olyan határkövet, melynek egyik oldalára nemzetközi szervezet, másik oldalára viszont föderális állam van felvésve. Átjutni pedig egy nagy ugrással lehet. Ezt az ugrást készíti elő a jelenleg is működő Konvent és a 2004-es kormányközi konfe-rencia (IGC) is. Ha pedig egy formálódó, új hatáskör-megosztási struktúrával ren-delkező föderáció adaptálható szövetségi modelleket keres, nem kerülhető meg az Egyesült Államok gyakorlata és alkotmányos berendezkedése.

EGY EGYSÉGES PRE-EMPTION KONCEPCIÓ SZÜKSÉGESSÉGE

A közösségi jogi – mindezidáig meglehetősen gyér – pre-emption szakirodalmat9 böngészve az egyik legheterogénabb tartalmú, diffúz és legkevésbé letisztult közösségi jogi doktrína rajzolódik ki előttünk. Már önmagában az is figyelemre méltó, hogy sokakat elméletalkotásra sarkallt ez a problémakör, hiszen a közösségi jog amúgy elméletekben nem túl gazdag.10 Ezen a ponton azonban egy olyan problémával szembesült a Közösség jogi gondolkodása, hogy az elméletalkotás nem nélkülözhe-tő.

Az Egyesült Államokban az előfoglalás meghatározását illetően konszenzus van a jelenség amerikai kommentátorai között. Elemzéseik középpontjában nem a foga-lomalkotás kérdései állnak, sokkal inkább a pre-emption analízis különféle eszköze-inek, módszereinek kidolgozása, annak érdekében, hogy korlátok közé szorítsák a bírói mérlegelést és elősegítsék a törvényhozói hatalom ésszerű megosztását.11

Számos előnnyel jár egy homogén, dogmatikailag kidolgozott pre-emption kon-cepció. Egyrészt éppen ezen alapelv hatására kialakulóban van az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában egy olyan irány, mely a közösségi jog értelmezésénél nem megy vissza a „kályháig”, azaz az alapító szerződések egyes cikkeihez, hanem prak-

Page 3: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

tikusabb megfontolásokból a nemzeti jogot az érintett másodlagos jogszabállyal veti össze.12 A származékos közösségi jogon alapuló bírósági jogértelmezés sokkal biztonságosabb, megalapozottabb bírósági döntések meghozatalához vezet. A rész-letesebben kidolgozott másodlagos közösségi jogból kiindulva kisebb az Európai Bíróság tévedésének veszélye, s egy közvetlenül valamelyik alapszerződési rendel-kezés interpretációja során elkövetett hibát is jóval nehezebb orvosolni.13

Másrészt egy konzisztens előfoglalás definícióval a gyakorló jogászok és bírák sokkal felkészültebben elemezhetik működését, ismerkedhetnek meg hatásával és fogalmi elemeivel, jelentékenyen elősegítve, hogy az ítélkezés egységesebbé és kö-vetkezetesebbé váljon.14

Harmadrészt: az európai gazdasági politikai integráció elmélyülésével egyre több tekintetben vonható párhuzam az EK/EU és a tradicionálisan szövetségi beren-dezkedésű államok, mint például az Egyesült Államok között. Az összehasonlítható szegmentumok egyike a pre-emption doktrínája és működése. Egy kiforrott, letisz-tult alkotmányos alapelvi szintű előfoglalási doktrína pedig sok mindent átvehetne az évszázados hagyományokra visszanyúló egyesült államokbeli pre-emption effek-tusból.

A PRE-EMPTION BIRODALMA, AVAGY HOL ÉRTELMEZHETŐ AZ

ELŐFOGLALÁS A KÖZÖSSÉGI JOGBAN?

Egyetlen, minden tekintetben egzakt és helytálló definíciót alkotni szinte lehetetlen. A jogirodalomban tapasztalható diverzitás mellett ebben nagy szerepet játszik az Európai Bíróság gyakran ingadozó joggyakorlata. Noha kirajzolódnak általános tendenciák és főbb előfoglalási helyzetek, a Bíróság joggyakorlata bizonyos kérdé-seket illetően jogi kocsonyának tekinthető. Azt azonban érdemes legalább tisztázni, milyen hatásköri konstellációk mellett beszélhetünk egyáltalán előfoglalásról.

Meglátásom szerint a kizárólagos közösségi kompetenciák eleve nem jöhetnek számításba, ahol pedig kizárólagos tagállami hatáskörök állnak fenn, az előfoglalás jelensége szintúgy fogalmilag kizárt. Maradnak tehát a gazdasági integráció azon szektorai, melyeken az EK/EU és tagállamok osztoznak, azaz a nem kizárólagos kompetenciazónák. Felmerül azonban a kérdés: a versengő/konkuráló vagy a pár-huzamos hatáskörökre vonatkozik mindez? Esetleg mindkettőre? Van-e jelentősége e megkülönböztetésnek? A szakirodalmat tanulmányozva különféle válaszokra akadhatunk.

Bieber értelmezésében a pre-emption hatóköre a párhuzamos hatáskörökhöz kapcsolódik. Ha ugyanis egy párhuzamos jogalkotási hatáskört gyakorol a Közös-ség, ezzel az EK jog szupremáciájának következtében a tagállami jog fölé kerül. Ennek a hatáskörnek gyakorlása egyben meg is szünteti a nemzeti hatáskört, és a korábbi párhuzamos jogosítvány kizárólagossá válik. Az ily módon megszerzett „következményi kizárólagos hatáskörök” (subsequent exclusive powers) az eredeti kizá-rólagos jogosítványokkal egyenértékűek.15

Page 4: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

Más szerzőknél, ha nem is kifejezetten, de szintén a párhuzamos hatáskörökhöz (is) köthető az előfoglalás felbukkanása. Phelan, M. Waelbroeck, illetve a Schermers – Waelbroeck szerkesztette kézikönyv egyaránt a Wilhelm-ügyet16 említi, mint a pár-huzamos hatásköröket érintő normakonfliktust,17 illetőleg az előfoglalás első jelent-kezését.18 A magyar közösségi jogi irodalomban Kecskés19 is a Bieber képviselte felfogást tette magáévá.

A legelterjedtebb azonban az a nézet, mely szerint az előfoglalás a versengő/ konkuráló hatáskörökön belül értelmezhető. Alapműnek számító monográfiájában Rideau ezt úgy határozta meg, mint azokat a területeket, amelyeken a tagállami hatóságok csak annyiban avatkozhatnak be, amennyiben a közösségi intézmények nem gyakorolták hatásköreiket a közösségi célok elérése érdekében.20 Természetü-ket tekintve ide sorolhatók az átmeneti (reziduális) hatáskörök is, melyekről külön az alapszerződések vagy a csatlakozási szerződések rendelkeztek. Az előfoglalás és az átmeneti hatáskörök szoros kapcsolatára D. Simon is felhívja a figyelmet.21 Fő-szabály szerint ezek az átmeneti periódus 1969. december 31-i befejeztéig maradtak fönn, noha tulajdonképpen addig élnek, mígnem fel nem falja őket teljesen a kö-zösségi jogalkotás.22

Rideau külön említést tesz a párhuzamos/együttes kompetenciákról, melyek gyakorlása éppen hogy a két szint egymást kiegészítő cselekvését jelenti. Ez esetben a tagállamok és az EK világosan elhatárolt körben egymás mellett gyakorolják kompetenciáikat. Párhuzamos hatáskör keretében valósul meg a versenypolitika és a regionális politika. A hazai jogirodalomban is ez a felfogás tekinthető uralkodó-nak.23

Használatos még a „megosztott hatáskör” (shared competence) terminus technicusa is, ennek tartalma azonban az egyes szerzőknél igen eltérő. O’Keeffe24 negatív megközelítéssel minden olyan kompetencia-típust ide sorol, ami nem kizárólagosan közösségi, míg Bray tankönyvében25 a nem kizárólagos hatáskörökön belül meg-osztott, párhuzamos és versengő hatáskörök között különböztet, anélkül, hogy pontos jelentésüket, elhatárolásukat megadná.

A versengő és párhuzamos hatáskörök közötti különbségtétel indokoltnak tű-nik. Nem ugyanazon jelenség két különböző elnevezésivel állunk szemben, hanem a nem kizárólagos hatáskörök két külön alfajának tekinthetőek. Bár mint Bieber-nél láttuk, van példa a párhuzamos hatásköröknek a konkurálókkal azonos értelemben vett használtára, Rideau elhatárolása sokkal konzisztensebb és logikusabb. Nem utolsó sorban a versengő – párhuzamos megkülönböztetéssel operál a legtöbb hatásköri kérdéseket boncolgató mű, illetőleg a pre-emptionnel kapcsolatos írások zöme is azt a konkuráló hatáskörön belül tartja értelmezhetőnek.26

Mindazonáltal nem tartom elképzelhetetlennek az előfoglalás érvényesülését az úgymond párhuzamos kompetenciákon belül. A fentebb említett Wilhelm-ügyben az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (EKSZ) 81. cikke volt terítéken a tekin-tetben, hogy versenyjogi tárgyú megállapodások megkötésére kinek van hatásköre. Az Európai Bíróság úgy rendelkezett, hogy olyan mértékben megengedett e terüle-ten a versenyjogi megállapodások megkötése tagállami oldalról, amíg azok nem

Page 5: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

veszélyeztetik az ilyen egyezményekről szóló közösségi jogi szabályokat, valamint végrehajtásuk egységességét. Ezen túlmenően hozzátette: a két jogrend közötti ütközést a közösségi jog elsőbbségébenek elvével kell megoldani. Weiler már a ’80-as évek elején kifejezetten említi a versenyjogot, mint ahol az előfoglalás szóba jöhet,27 D. Simon pedig korábban idézett definíciójában a konkuráló hatáskörök mellett megemlíti a „vegyeseket” is, mint ahol pre-emption szóba jöhet. Azaz van lehetőség az egymás mellett érvényesülő, szigorúan elhatárolt nemzeti és EK jog közötti érintkezésre, konfliktusra. Sőt, mivel annak eldöntése, hogy mely cselekvé-sek, aktusok stb. érintik a tagállamok közötti kereskedelmet, a luxemburgi testület kezében van, aktivista módon, kiterjesztő értelmezéssel tágíthatja azt az esetkört, amely már a tagállamközi kereskedelembe tartozik, és ahol már az EK joga felhí-vandó alkalmazásra, véglegesen kizárva onnan a nemzeti jogokat. A demarkációs vonal effajta kijjebb és kijjebb tolása pedig nem mást, mint előfoglalást eredményez az érintett területeken.

Megítélésem szerint leszögezhető: a pre-emption hatásra az EK jog oly terré-numain kerülhet sor, ahol mind a Közösség, mind pedig a tagállamok kezében vannak jogalkotási jogosítványok. Ez az esetek túlnyomó többségében – mint az egyes politikák, szabályozási területek taglalásánál látni fogjuk – a versengő hatás-körök territóriumát jelenti, noha nem kizárt, hogy megvalósuljon párhuzamos, egymás mellett érvényesülő kompetenciák esetében egyaránt. Úgy gondolom tehát, hogy a pre-emption kapcsán a versengő és párhuzamos kompetenciák megkülön-böztetésének csupán az előfordulás gyakorisága kapcsán van relevanciája.

AZ AMERIKAI ELŐFOGLALÁS-TANRÓL ÁLTALÁNOSSÁGBAN28

Az Egyesült Államok jogában kifejlődött előfoglalás-tan több ponton is eltér kö-zösségi jogi párjától, melynek számos oka van.29 Első felbukkanásához a XIX. szá-zad első harmadáig kell visszaásnunk. Az elv „gőzhajókon érkezett” az amerikai alkotmányjogba az 1824-es keltezésű Gibbons v. Ogden ügy30 formájában.

A tényállás szerint a New York-i törvényhozás gőzhajók üzemeltetésének kizá-rólagos jogát engedélyezte Robert Livingstonnak és Robert Fultonnak a New York-i vizeken. Ezt a jogot később egy bizonyos Ogden szerezte meg, a New York és New Jersey közötti távra. Ogden korábbi üzletfele, Gibbons is elkezdett két gőzha-jót üzemeltetni ugyanezen az útvonalon. A New York-i bíróságok Ogden monopó-liumára hivatkozva eltiltották Gibbont tevékenysége további folytatásától. Az eset végül a Legfelsőbb Bíróság (Supreme Court) elé került, amely azonban úgy döntött, hogy New York állam monopóliumot biztosító törvénye, mely az állam hajózható vizein megtiltotta egy 1793-as „kongresszusi törvénynek megfelelően lajstromozott és engedéllyel rendelkező gőzösöknek a partmenti kereskedelemben való részvételt, szövetségi törvénybe ütközik és érvénytelen”. A Bíróság érvelésében az „engedély-lyel rendelkező” (licensed) törvényi kifejezést, mint speciális működési engedélyt a közlekedésben való részvétel „engedélyével” (permission) tette egyenértékűvé, s en-nek alapján állapította meg a szövetségi törvény rendelkezéseihez képest megszorí-

Page 6: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

tást tartalmazó tagállami jogalkotás alkotmányellenességét.31 A grémium a szupre-mácia elvére hivatkozva kimondta: az állami törvényeket nem csak az Alkotmány, hanem a föderális törvények is megelőzik, ha az előbbiek „akadályozzák vagy ellen-tétesek a Kongresszus által hozott törvényekkel.”

Maga az elv tehát az Alkotmány „Szupremácia Klauzulájából”32 vezethető le, mely úgy rendelkezik, hogy az Alkotmány, az annak alapján hozott törvények és a nemzetközi szerződések az egyes államok alkotmányában vagy törvényeiben foglalt ellenkező rendelkezéseire tekintet nélkül minden államban minden bíró számára kötelezőek. Cohen értelmezésében itt tisztán arról van szó, hogy szövetségi törvény előírhatja/ megengedheti, hogy az állami törvény megtiltson valamit, vagy megtilt-hatja, hogy az állami törvény előírjon/megengedjen valamit.33

Előfoglalásról akkor beszélünk, ha egy szövetségi szerv által kibocsátott jogalko-tási aktus (törvény) eleve kizárja az ezzel összefüggő tagállami szabályozást. Két fő típusa van: kifejezett és hallgatólagos előfoglalás. Ez a felosztás már a közösségi jogi elméletben is megjelent.

Noha alapvető alkotmányos alapelv jellege a Szupremácia Klauzulából való le-vezethetősége okán sem tagadható, a gyakorlatban sokkal inkább törvényhozói döntéshozatal formájában jelenik meg. Az esetek zömében ugyanis annak értelme-zéséről van szó, hogy egy kongresszusi aktus (törvény)34 kizárja-e egy másik állami törvény alkalmazását.35 A alapkérdés tehát nem a szövetségi alkotmány értelmezése, hanem két törvény összehasonlítása.

A Legfelsőbb Bíróság igen vaskos esetjoggal bír a hallgatólagos előfoglalás vo-natkozásában. Ide tartozik a szabályozási terület elfoglalása/leszabályozás néven ismert jelenség (field pre-emption).36 Ezen belül az amerikai szakirodalomban három, a Leg-felsőbb Bíróság esetjogában kialakult alesetet különíthetünk el: 1) a szövetségi tör-vény oly kimerítő, hogy nem hagy teret az államoknak 2) a Kongresszus által szabá-lyozott területhez olyan lényeges szövetségi érdek fűződik, hogy a hasonló állami törvényeket előfoglaltnak kell tekinteni 3) a szövetségi törvény által elérendő célok és az általa megállapított kötelezettségek természete eredményezi a tagállami tör-vény előfoglalását.37

A közösségi jogirodalomban fellelhető definíciókkal38 összevetve megállapítha-tó: elméleti oldalról, dogmatikailag nincs igazán különbség a két koncepció között, jóllehet az amerikai hallgatólagos pre-emption helyzetek köre sokkal cizelláltabb kidolgozású. Az előfoglalás egyes típusaihoz kapcsolódó joggyakorlatot megvizs-gálva azonban jelentős eltérésekre akadhatunk. Az amerikai pre-emption koncepci-óból előtűnő erőteljes pragmatikus, gyakorlatias szemléletről tanúskodik Frankfur-ter bíró megállapítása: „ezekben az ügyekben az állami törvényhozás sorsát nem a [pre-emption] általános jellemzői határozzák meg, hanem az egyes körülmények súlya, illetve a gyakorlatias és az általános szabályokat az egyedi ügyekre nagy ta-pasztalattal alkalmazó bírósági ítéletek.”39

Page 7: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

SZABÁLYOZÁSI TERÜLET ELFOGLALÁSA (OCCUPATION OF THE FIELD / FIELD PRE-EMPTION) AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG ÉS AZ EGYESÜLT ÁLLAMOK

LEGFELSŐBB BÍRÓSÁGÁNAK ESETJOGÁBAN.

A) Az előfoglalási helyzetek zöme ebbe a kategóriába tarozik, a legszélesebb körű előfoglalási típusról lévén szó. Ezt szokás általában a klasszikus előfoglalási szituá-ciónak nevezni,40 s ez az a részterület, ahol az Európai Bíróság a fogalmi építkezés-ben a legmesszebbre jutott,41 megközelítve teljesítményével egyesült államokbeli kollégáját.

Az EK-ban ez a szituáció akkor áll elő, ha az Európai Bíróság olyan következte-tésre jut, hogy a közösségi jogalkotás az integráció valamely területével vagy szekto-rával olyan kimerítően foglalkozott, hogy az nem hagy teret a további nemzeti jog-alkotások számára. Ez a definíció szinte szó szerint létezik a tengerentúlon is, ugyanakkor nem fedi le mindazt, amin az amerikai alkotmányjogászok field pre-emption-t értenek. Ez utóbbinak két másik alfaja is ismeretes: 1) a Kongresszus által szabályozott területhez olyan lényeges szövetségi érdek fűződik, hogy a hasonló állami törvényeket előfoglaltnak kell tekinteni 2) a szövetségi törvény által elérendő célok és az általa megállapított kötelezettségek természete eredményezi a tagállami törvény előfoglalását. Érdemes tehát tüzetesebben megvizsgálni, hogyan alakult ki mindez tengeren innen s túl.

Ami az EK-t illeti, az előfoglalási elv csírái már az elsődlegességi elv kialakításá-ban döntő szerepet játszó Simmenthal II-ügyben42 megjelentek az Európai Bíróság gyakorlatában. Már ekkor érzékelhető volt, hogy a Közösség összetettebbé, bonyo-lultabbá váló jogalkotási mechanizmusa igényel egy olyan megoldást, amely átte-kinthetőbbé teszi a közösségi és a tagállami jogalkotás viszonyát. Az Európai Bíró-ság az ítélet indokolásánál kitért arra, hogy a közösségi jognak nemcsak a tagállam-ok hatályos joganyagaira, hanem jövőbeli jogalkotásaira is kihatása van, ugyanis az EK-jog „kizárja új nemzeti intézkedések meghozatalát abban a mértékben, ameny-nyiben azok összeegyeztethetetlenek lennének a közösségi előírásokkal”.43

A Bíróság e tárgyú ítéletei a ’80-as évektől kezdve jelentek meg mind gyakrab-ban. Mivel a közösségi jog legjobban, legaprólékosabban szabályozott területe a mezőgazdaság, az Európai Bíróság a legtöbb esetben az agrárpolitika területén álla-pította meg az előfoglalást.44 Ráadásul a közösségi jogalkotás ún. közös piaci szer-vezeteket (common organizations of market) is létrehozott, így e területeken a közösségi szint hídfőállásai igen erősek.

A Prantl-ügyben a luxemburgi testület kimondta, hogy amennyiben a piac szerve-zetére vonatkozó szabályok teljes rendszert alkotnak, a tagállamoknak a továbbiak-ban nincs hatáskörük e területen, hacsak a közösségi jog kifejezetten másként nem rendelkezik. 45

Az egyik, talán leghíresebb eset a CERAFEL v. Le Campion ügy. A tényállás a következő volt: a francia bíróság előtt folyó eljárásban az volt vitatott, hogy egy francia termelői szövetség által hozott szabályozást kiterjesztették egy olyan karfiol-termelőre is, aki nem volt a szövetség tagja. Az 1035/72/EGK rendelet nem szólt

Page 8: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

arról, hogy a nemzeti termelői szövetségeknek van-e joguk kiterjeszteni szabályaikat a nem-tagokra is.

A Bíróság az előterjesztett kérdést átalakítva meghatározta azt a három jogala-pot, melynek alapján a rendelet kizárhatja ezt a kiterjesztést. Ezen lehetséges indo-kok az alábbiak: 1) „ezeknek a szabályoknak a kiterjesztése olyan kérdéseket érint, amellyel a közös piac szervezete kimerítően foglalkozott” 2) „mivel az így kiterjesz-tett szabályok ellentétesek a közösségi jog rendelkezéseivel” 3) „ezek a szabályok akadályozzák a piac közös szervezetének megfelelő működését”.46 Végül a Bíróság az első indok alapján döntött: a közösségi jogalkotás elfoglalta a zöldség-és gyü-mölcs kiskereskedelmi forgalmazásának területét, lévén, hogy kimerítően szabályoz-ta e tárgykört.47 Így mindegy, hogy ellentétesek-e a rendelettel a nemzeti szabályok, mert az a tartalmától függetlenül érvénytelen.

Ugyanezzel a rendelettel foglalkozott a Commission v. Belgium (Bulk Fruit) ügyben született előzetes döntés is. Az eset tényállása szerint Belgium minden belga terme-lő számára előírta, hogy tüntessék fel a minimális nettó súlyt és az egységek számát minden mezőgazdasági termék csomagján, holott az 1035/72/EGK rendelet ezt csupán néhány termékre írta elő.48 Belgium érvelése szerint az átfogó nemzeti sza-bályok technikailag és adminisztratív szempontból is hasznosak. Az Európai Bíró-ság azonban egyszerűen a CERAFEL-ügyben hozott döntésére hivatkozott, és – függetlenül a kérdéses belga rendelet céljától, valamint attól, hogy tényleges konflik-tus nem állt fenn a belga szabály és a rendelet között – érvénytelenítette a belga rendeletet.49 Mindezt tehát azon az alapon, hogy a Közösség e területen fennálló előfoglalása következtében a belga jogalkotónak erre nem volt hatásköre, meg sem vizsgálva annak esetleges diszkriminatív vagy félrevezető mivoltát stb.

Ezt az ítéletet meglehetősen ellentmondásosan kommentálta a jogirodalom. Cross szerint Janus-arcú ítéletről van szó. Egyfelől bírálható túl üres és formalista megfogalmazása miatt. Különösen az kifogásolható, hogy az Európai Bíróság nem használta a nemzeti intézkedések érvényessége melletti érvet, nem próbálta meg a közösségi és helyi érdekek egyensúlyát megtalálni, hanem ehelyett a tagállami intéz-kedés érvénytelenségét vélelmezte, túlontúl tágra nyitva így a közösségi jog érvé-nyesülésének ajtaját. Másfelől viszont ha a közösségi és a nemzeti szabályozási rendszer közötti kölcsönhatás mértékének elemzésére alapozta volna ítéletét, báto-ríthatta volna a tagállamokat a megfelelő jogalkotásra. Továbbá a Bíróság ezzel az ítélettel tette világossá, hogy az EK által elfoglalt területeket a tagállamok nem sza-bályozhatják többé, s ne merészkedjenek az adott területen jogszabályt kibocsátani, mert nem fogják kiállni a bírói kontroll próbáját.50

Cappelletti véleménye szerint kifejezetten hasznos az Európai Bíróság szigora az EK döntéshozatali mechanizmusa szempontjából. Rámutatott, hogy egy szabályo-zási szektor előfoglalása arra ösztönzi a tagállamokat, hogy egymással együttmű-ködve a jogalkotási hézagok kitöltése érdekében a még nem szabályozott területek közösségi szintű rendezését mozdítsák elő, és mihamarabb konszenzusra jussanak a kialakítandó közösségi szabályozás kérdésében.51 Ez viszont oda vezet, hogy a jog-hézagokat a tagállamok csak megállapodásokkal tölthetik be, önálló lépésekre

Page 9: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

azonban képtelenek, hiszen érvényes jogszabály kibocsátásának fegyvere nélkül lépnek saját nemzeti jogrendjük pástjára.52 Nem beszélve arról, hogy ha a tagállam-ok úgy találják,53 hogy nincsenek teljesen megfosztva ezen joghézagok nemzeti joggal történő ideiglenes kitöltésétől, a közösségi konszenzus irányába ható nyomás alacsonnyá válik, miközben a halogatás és a tagállami érdekek előtérbe helyezése erősödik.

B) Az Egyesült Államokban a Legfelsőbb Bíróság gyakorlatában a pre-emption hatóköre a tagállami jogszabályok fenntartására vonatkozó vélelemnek köszönhe-tően kifejezetten behatárolt. Ez homlokegyenest ellentétes az Európai Bíróság Bulk Fruit-ügyben kifejtett álláspontjával. A Legfelsőbb Bíróság által kialakított vélelem megkívánja a kongresszusi szándék „világos megnyilvánulását /kifejeződését” (clear manifestation), mielőtt a szövetségi szint elfoglalna egy területet az egyes államoktól. A Kongresszus szándékának megnyilvánulási formája szerint a területfoglalásnak a Rice v. Santa Fe Elevator Co.54 ügyben kidolgozott teszt alapján három formája lehet: a) a szövetségi szabályozás oly kimerítő, hogy nem hagy teret az államoknak, amely jól ismert az EK jogában is b) a Kongresszus által szabályozott területhez olyan lényeges szövetségi érdek fűződik, hogy a hasonló állami törvényeket előfoglaltnak kell tekinteni c) a szövetségi törvény által elérendő célok és az általa megállapított kötelezettségek természete eredményezi a tagállami törvény előfoglalását. A kong-resszusi szándék igazolásához a szövetségi törvényhozónak megalapozott bizonyí-tékokkal kell szolgálnia a Legfelsőbb Bíróság előtt.55 A közösségi jogi CERAFEL-ügyben hozott ítélettel hasonló tartalmú döntés született a Hines v. Davidowitz eset-ben,56 amely a mai napig paradigma-jellegű példája a kimerítő szabályozással törté-nő területfoglalásnak. A taláros testület megállapította: a külföldiek országos nyil-vántartásáról szóló szövetségi törvény kizárja egy korábbi, az adott államba érkező külföldiek kötelező nyilvántartását előíró állami törvény érvényesülését. A külügyek területén érvényesülő szövetségi hatalom Alkotmányon alapuló elsődlegességére, illetve a külpolitika és a külföldiekkel kapcsolatos hatáskörök érzékeny viszonyára hivatkozva a Legfelsőbb Bíróságnak nem volt nehéz dolga az egész terület kimerítő lefoglalását megállapítania.

A kongresszusi szándék azonban önmagában nem mindig elég. A De Canas v. Bica esetben a Kongresszus bejelentette igényét az államokon belüli bevándorlók munkavállalásának előfoglalás útján történő szabályozására, arra hivatkozva, hogy ez a kongresszus bevándorlási hatáskörébe57 esik. A Bíróság azonban elutasította ezt azon az alapon, hogy a kérdéses terület tisztán Kalifornia Állam hatáskörébe tartozik és csak alig érintkezik a szövetségi bevándorlási hatáskörrel. A bírói testület megállapította:

„A szabályozási terület lefoglalásának túl széles és illuzórikus formulája sokszor kevés segítséget nyújt. Minden kongresszusi törvény lefoglal bizonyos területeket, azonban csak akkor mondhatjuk, hogy egy egész szabályozási terrénum kizárja a tagállami jog érvényesülését, ha meghatároztuk az előbbi terjedelmét. Ennek érde-kében meg kell vizsgálni a szövetségi törvényt magát, és azt az alkotmányos rendel-

Page 10: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

kezések, illetőleg a törvényhozás történetének a fényében kell értelmeznünk.”58(Ki-emelés tőlem: M. T.)

Jóllehet a Rice-analízis a már korábban is kikristályosodott eseteket öntötte egy-be, s a későbbi bírói gyakorlatra kifejtett hatását tekintve a legmeghatározóbb, a Legfelsőbb Bíróság nem fukarkodik többé-kevésbé hasonló field occupation teszteket alkotni, újabb és újabb elemekkel gazdagítva e fogalmat. Említésre méltó a Pennsyl-vania v. Nelson ügyben59 alkalmazott szintén háromelemű teszt, mely a következőket kívánja meg: 1) a föderális szabályozás átfogóságát 2) a területelfoglalást a nemzeti szintű szabályozás egységessége tegye szükségessé 3) fennáll az állami és szövetségi adminisztráció konfliktusának veszélye. Megjegyzendő, hogy ez utóbbi már inkább a konfliktus előfoglalás területére vezet.60

Ezzel szemben az Európai Bíróság még mind a mai napig nem határozta meg normatívan, mely feltételek megléte esetén állapítható meg a „szabályozási terület elfoglalása”. A közösségi jogi irodalom persze igyekszik támpontokat adni. Cross szerint három tényező meghatározó ebből a szempontból: 1) a közösségi jogalkotás mennyire átfogó a kérdéses szabályozási területen, 2) az alapító szerződések meny-nyiben tartják azt fenn a Közösség számára, 3) mekkora a leszabályozáshoz fűződő érdek, azaz az EK jogalkotási célkitűzései milyen mértékben valósíthatók meg job-ban, mint a külön eljáró tagországok szintjén.61 Furrer pre-emption elemzésében ezzel kapcsolatban a következő kérdéseket tartja megvizsgálandónak: 1) lefedi-e az egész közösségi politikát a másodlagos jogalkotás, anélkül, hogy lehetőséget adna a tagállamoknak saját jogalkotásuk fenntartására, 2) ugyanaz-e a nemzeti és a szupranacionális jogalkotás célkitűzése, 3) a nemzeti intézkedés gyakorol-e negatív hatást a közösségi célok elérésére?62

Tisztán látható: Cross és Furrer nagyjából ugyanazon szempontokat javasolják a leszabályozás megállapításához, Furrer harmadik szempontját leszámítva, amely már inkább a konfliktus előfoglalás területbe hajlik át. Ezzel egyben érdekes egye-zést fedezhetünk fel a Pennsylvania-ügyben kimunkált teszt harmadik elemével, pláne akkor, ha tudjuk, hogy Furrer az Európai Bíróság esetjogát feldolgozva, induktív módon szűrte le megállapításait.63

Európai kollegáihoz hasonlóan az amerikai alkotmányjogban Maier alkotott a bírói fórumok számára használható elméleti előfoglalás-analízist, mely a döntésho-zatal hatékonyságát tette fő rendező elvvé. A mágikus hármast ő sem kívánja meg-törni, s az alábbi kérdések bármelyikének megválaszolása elegendő a pre-emption meghatározásához: 1) az államok területének korlátozott mérete megfelelő politikai környezetet biztosít-e egy adott döntés meghozatalához, 2) rendelkeznek-e a helyi (értsd: állami) döntéshozók a helyénvaló politikai döntés meghozatalához szükséges adekvát információkkal, 3) a meghozandó döntésnek van-e az egész nemzetre kiha-tó negatív hatása vagy az helyi szintű döntéshozatallal lokalizálható?64 Ha tehát e szempontokat figyelembe véve a jogalkalmazó úgy találja, hogy az állami szint nem a döntéshozatal megfelelő szintje, az érintett hatáskört a Kormány által előfoglalt-nak kell tekinteni.65

Page 11: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

Amerikai párjaikkal összevetve az európai elméleti jogászok alkotta kritériumok nem a szabályozás hátterében álló központi jogalkotói szándékot veszik figyelembe, ámbár a megvalósuláshoz megkívánt eredmény ugyanaz (kimerítő szabályozás, fennáll-e közösségi/szövetségi érdek stb.). A kontinentális dogmatika hatásköri kérdéshez is köti az előfoglalás megállapítását, amely viszont nincs jelen a Rice-ügyben, vagy akár a Pennsylvania-ügyben alkalmazott tesztben. Míg az előbbinél nincs még kikristályosodott joggyakorlat, s a nemzeti jogalkotást védő mechanizmus sem épült – nem épülhetett – még ki, addig az utóbbinál a Legfelsőbb Bíróság a nemzeti intézkedés érvényességének a vélelméből indul ki s „világosan manifesztált” és bizonyított kongresszusi érdek szükségleteik a pre-emption megállapításához. Ez azonban nem abszolút jellegű, a Legfelsőbb Bíróság további kritériumokat is meg-határozott egy teljes terület lefoglalásához. Ezek esetről esetre változhatnak, a gya-korlatban nem a dogmatikus- teoretikus ítélkezés a jellemző.

A másik kérdés az USA-ban alkalmazott pre-emption analízis során annak meg-határozása, hogy az állami jogszabály beleesik-e a pre-emption-nel érintett szövetségi szabályozási szektorba, illetve a szóban forgó terrénum egészét vagy csak egy részét érinti az előfoglalás jelensége.66

A Rice-ügyben kialakított egy ilyen tesztet a Legfelsőbb Bíróság, amely gyakran jelentős diszkrecionális jogot biztosít a bíróságok számára. Néhány évtized-del később a Pacific Gas & Electric v. State Energy Resources67 esetben a Bíróság-nak arról kellett döntenie, hogy a „nukleáris energia” vagy a „nukleáris ener-giával kapcsolatos biztonsági szabályozás”-e a szóban forgó terület.

A Legfelsőbb Bíróság úgy találta, hogy új erőművek építése, beüzemelése, azok gazdasági megvalósíthatósága, a kapcsolódó szolgáltatások stb. olyan „gazdasági jellegű” területek, amelyek hagyományosan az egyes államok ha-táskörébe tartoznak. A vonatkozó Atomic Energy Act (AEA) előfoglalása csu-pán a „biztonsági” előírásokra vonatkozó kompetenciákat érinti, csak ezeken a területeken válnak a hatáskörök kizárólagosan szövetségivé. Mivel pedig a megtámadott állami jogalkotási aktus gazdasági szabályozást tartalmazott, nem pedig biztonságit – ahol a nemzeti érdekek megkövetelte egységesség vitális fontosságú –, a Bíróság szerint a szövetségi törvény nem érvénytelenítette ál-lami párját, így nem állapított meg pre-emptiont.68 Nagyban kapcsolódik eh-hez a Silkwood-ügy69 néven ismert eset. Jelen tényállásban is nukleáris bizton-sági előírások által megvalósuló előfoglalás volt terítéken egy büntető kártérí-tési rendelkezést tartalmazó állami törvény kapcsán. A Legfelsőbb Bíróság az egyhangúságtól igen távol álló 5x4-es arányban döntött úgy: nincs helye pre-emption-nek, még ha a Bíróság arra a következtetésre is jutott, hogy az atomreaktort működtető engedélyes elmulasztotta megtenni a megfelelő biz-tonsági óvintézkedéseket. A bírák számos aspektusát vizsgálták meg a szö-vetségi szabályozás indokoltságának, s így jutottak arra a megállapításra, hogy az AEA-ban testet öltő kongresszusi akarat nem foglalja magában az állami jogorvoslatok „felfalását.”

Page 12: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

A két ügy kapcsán több kérdés is szöget üthet az elemző fejébe: koherens-e egyáltalán a Pacific Gas-ügyben a gazdasági és biztonsági jellegű előírások elha-tárolása? Jól alkalmazták-e azt? Helyes-e az állam által biztosított jogorvosla-tokat, jelesül a büntető kártérítést úgy tekinteni, mint amelyek a nemkívána-tos magatartástól való elrettentést szolgálják? A négy egyet nem értő bíró szerint nem.70

A Ray v. Atlantic Richfield Co. ügyben71 a második kérdés merült fel: az érintett állami jogszabály egésze vagy csak egy része válik a szövetségi szint előfogla-lása áldozatául? A szóban forgó hatáskör kapcsán a Kongresszus – a nemzeti standardok egységessé tétele végett – nyíltan kifejezte pre-emption szándé-kát, melyet a Legfelsőbb Bíróság is megerősített. A Bíróság azonban nem az egész, olajszállító tankhajók üzemeletetéséről szóló washingtoni törvény elő-foglalásáról határozott. Ennek következtében csupán a tankhajók külső for-máját szabályozó előírások, illetőleg egy meghatározott méret feletti tankerek üzemeltetését megtiltó előírások váltak érvénytelenné. Másrészt azonban a további rendelkezések, amelyek alapján a bizonyos külső jegyekkel bíró olaj-szállító tankhajók csak vontatóhajó igénybevételével közlekedhetnek, mente-sek az előfoglalás alól. Az eljáró bírák azonban igen megosztottak voltak eb-ben az ügyben is.72

C) Miután a főbb közösségi jogi és egyesült államokbeli leszabályozásos előfoglalási helyzeteket a kapcsolódó joggyakorlaton keresztül áttekintettük, maradt még né-hány sajátosság, melyek dogmatikai szempontból érdemesek arra, hogy tüzeteseb-ben megvizsgáljuk őket.

Az ELSŐ a hallgatólagos/potenciális előfoglalás problémaköre. Krislov, Ehlermann és Weiler pre-emption definíciójukban külön említik ezt a lehetőséget. „Olyan helyzettel állunk szemben, hogy esetleg még nincs konkrét közösségi jog-szabály, de az egész szabályozási területet úgy kell tekintetni, mint amelyet a Kö-zösség már elfoglalt vagy potenciálisan elfoglalt.”73 Az EK jogrendjében pro forma minden további nélkül előállhat ez az egyébként nem túl szerencsés helyzet, hiszen ilyenkor tulajdonképpen joghézagokról, szabályozási lyukakról (regulatory gap) be-szélhetünk. Ekkor nem másról van szó, mint az előfoglalásnak köszönhetően létre-jött új „következményi kizárólagos hatáskörök” következtében a tagállamok ki vannak zárva a kérdéses terület szabályozásából, azonban még közösségi jogalkotás sem létezik.74 Az Európai Bíróság is találkozott már ezzel a helyzettel és igyekezett rugalmasan rendezni a kérdést. A Kramer-ügyben75a Bíróság úgy határozott: ha a Kö-zösség egy meghatározott területen nem gyakorolta teljes mértékben funkcióit, a tagállamok kötelezettségeket vállalhatnak és jogukban áll e kötelezettségek kikény-szerítése, végrehajtása saját joghatóságukon belül. Sőt a nemzetközi gumiegyez-ményt érintő véleményében76a luxemburgi grémium elfogadta a tagállamok versen-gő joghatóságát az EK által már korábban elfoglalt szabályozási szektorban, feltéve hogy a szóban forgó nemzetközi megállapodás finanszírozását a tagállamok állják.

Page 13: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

A citált bírósági ítéletek a tagállamok és a Közösség külső kompetenciái viszo-nyát érintették, megállapítva a potencialitás létezésének lehetőségét a nemzetközi szerződéskötési hatáskörökön belül. A regulatory gap másik, még nyilvánvalóbb meg-jelenési formája, mikor egy közös politika felállítására kitűzött határidő lejárt, ám a Közösség még nem fejezte be a célzott közösségi szintű szabályozás kiépítését. Az Európai Bíróság mindezt úgy határozta meg, hogy a csatlakozási szerződésben foglalt határidő lejártával, ameddig a Tanácsnak halászati óvintézkedéseket kellett volna elfogadnia, az EK javára kizárólagos hatáskörtanszer ment végbe, annak ellenére, hogy a Tanácsnak valójában nem sikerült megvalósítania a közös halászati politikával kapcsolatban előírt szabályalkotási kötelezettségét.77

Weatherill mindazonáltal csípősen megjegyzi: a Közösség hatásköreinek kizáró-lagossága olyan területeken, ahol valójában még nem is cselekedett „abnormálisan magas az EK-ban.”78

A közösségi jogban tehát elfogadott jelenség a közösségi jogalkotó hallgatása a területelfoglaláson alapuló előfoglalás körében. Nem úgy az Egyesült Államokban. Az amerikai közjogban a pre-emption egy állami törvény már létező kongresszusi törvénnyel való felváltását jelenti, a Kongresszus bizonyos jogalkotási hatáskörének puszta létezése mindezt nem eredményezi. Abban a pillanatban, amikor a Kong-resszus ténylegesen gyakorolja ezt a hatáskörét, megtörténik az előfoglalás.79

Mindaddig, amíg erre nem kerül sor, a szövetségi hatáskörök virtuális létezése az államokkal szembeni „implicit korlátozásoknak” (implied limitations) tekinthetők. E teória alapján az államok addig gyakorolhatják jogalkotási kompetenciáikat, amed-dig a Kongresszus nem cselekedett.80 Az állami törvényhozás még az államok kö-zötti kereskedelem és a külkereskedelem területén is megengedett, ameddig a) az általuk gyakorolt hatáskörök nem válnak szövetségi pre-emption tárgyává, b) nem tartalmaznak diszkriminációt a kereskedelemre nézve, c) végül nem jelentenek jog-talan vagy ésszerűtlen terhet a kereskedelem számára. Noha a „jogtalan akadályo-zás” (undue burden) fogalma sehol sincs pontosan meghatározva, legfelsőbb bírósági állásfoglalások körvonalazzák tartalmát, így mérlegelni kell a helyi érdek fontossá-gát, valamint más alternatív lehetőségeket a helyi célok elérése érdekében, anélkül, hogy mindez a kereskedelemre túl nagy terhelést jelentene.81 Még egyszer leszögez-ném: itt nincs szó előfoglalásról. Mégis van jelentőségük ezen ügyeknek, a Legfel-sőbb Bíróság ugyanis világosan megfogalmazott előfoglalási szándék hiányában az állami legiszláció megengedhetőségéről /megtiltásáról az „undue burden” ügyekben” lefektetett faktoranalízis alapján dönt.82

Nagyritkán mégis előfordul, hogy bár formálisan kifejezésre jut az előfoglalási szándék – azaz van konkrét szövetségi törvény az adott hatáskörre nézve –, gyakor-latilag nem történt meg a teljes mértékben a terület lefedése, bizonyos szegmentu-mokat csak potenciálisan foglalt le a föderális jogalkotó. Ez a szituáció szociális vagy gazdasági érintettség kapcsán vet fel a joghézagokon túl égető kérdéseket. A Farmers Educational & Cooperative Union v. WDAY, Inc. ügyben83 a Legfelsőbb Bíró-ság kimondta a Federal Communications Act előfoglalását, mely lehetővé tette, hogy a rádióadókon bizonyos politikai beszédeket cenzúramentesen sugározzanak. Ezáltal

Page 14: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

felmentette a rádióadókat az egyes tagállami büntetőjogok becsületsértési/rágalma-zási tényállásai alól, mivel e tekintetben az előfoglaló törvény hallgatott.

Van végül egy nagyon érdekes jelenség: ez a deregulációs területfoglalás. Akár „nega-tív pre-emption-nek” is nevezhetnénk, hiszen ez a Kongresszus deregulációs, azaz meghatározott területet jogtól megtisztító tevékenységének eredményeképpen jön létre. Anélkül valósul meg az előfoglalás, hogy tartalmilag, a jövőre nézve hatályos-uló szabályozás történne: formailag ugyanis van, hiszen a deregulálni kívánt jogi normákat egy kongresszusi törvény tartalmazza.84 Ez az egyedülálló helyzet a kö-zösségi jogban nem állhat elő, a közösségi jogalkotó ez irányú jogalkotói hatáskör-ének hiányában: a Bizottság vagy a Tanács – jelezvén igényét az adott jogterületre – ilyen hatáskör híján nem helyezhet dergulációs listára tagállami jogszabályokat azok kiiktatása végett.

A két doktrína közötti alapvető különbséget abban látom, hogy az EK/EU-ban a közösségi hatáskörök az alapszerződésekben rögzített elérendő célokhoz, feladatokhoz tapadnak (funkcionális kompetenciák) s az előfoglalás körében is elsősorban a hatáskö-rök fogalmi mezejében mozgunk, a hatáskörök közvetlen allokációján van a hangsúly. Ezzel szemben az óceán túlpartján csak akkor van előfoglalás, ha egy potenciális hatáskör egy bizonyos, konkrét szövetségi törvényben realizálódik. Ráadásul a központi szint kizárólagos kompetenciáit az Alkotmány katalógusszerűen tartalmazza.85 A föderális hatáskörök tehát éppen a fentebb kifejtettek alapján kimondottan felleltározha-tóak az egyes törvényi rendelkezésekben, a virtuálisan létező kongresszusi kompetenciák nem jutnak szóhoz a pre-emption tanának működése során. Véleményem szerint ez az egyik, ha nem a legfontosabb különbség a két működési modell között.

MÁSIK sajátosság a két pre-emption koncepciónak a szupremáciához való viszonya. Az Európai Közösségben a leszabályozás formáját öltő előfoglalás logikailag meg-előzi a szupremácia elvének érvényesülését. Hiszen a nemzeti jogszabályok nem azért vannak kizárva a további alkalmazásból, mert ütköznek a közösségi joggal, hanem mert az adott területen a pre-emption által kizárólagossá változatott hatás-körök következtében a tagállami cselekvés eleve megengedhetetlen. Soares felfogá-sában más eszközt kell segítségül hívni „hatáskörök” és mást „szabályok” összeüt-közésénél. Az egyes közösségi és nemzeti szabályok közötti összeütközést a szup-remácia elve oldja fel, ugyanakkor a hatáskörök konfliktusa és ezek rendezése a pre-emption körébe tartozik.86 Ezzel ellentétben az Egyesült Államokban az előfoglalás a szupremácia-klauzulából fakad, abból vezették le még a XIX. század első harma-dában.

Igazság szerint a gyakorlatban nem is igazán érzékelhetők az effajta dogmatikai különbségek. Az elv európai közösségi változatában talán a kontinentális, elsősor-ban német hatás érződik. A német jogtudomány ugyanis köztudottan ügyel a dog-matikailag aprólékos, szofisztikált kidolgozásra, s a szövetségi rendszerekre jellem-ző megoldások sem ismeretlenek számukra. Az USA pedig az angolszász jogi kul-túrára jellemző pragmatizmussal, gyakorlatias érzékkel nem mindenáron a megkü-

Page 15: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

lönböztetésre, hanem inkább a más alkotmányos jogintézményekkel közös voná-sokra koncentrál, azokat igyekszik megtalálni.

HARMADIK sajátosságként említhetőek azok a szabályozási területek, szakpolitikák, ahol a leszabályozás a leggyakrabban megvalósul. Az EK-ban ez elsősorban a kö-zös mezőgazdasági politikát, a közlekedési és versenypolitikát, illetve a közös ke-reskedelempolitikát jelenti.87 Ez nem meglepő, hiszen a leginkább fejlett és legko-rábbi idők óta létező politikákról van szó. Ide sorolható még az áruk szabad áram-lásának viszonylag tág területe is. A terület elfoglalással operáló előfoglalás tehát leginkább a belső piac megvalósuláshoz szükséges szegmentumokban a legerősebb. Más terülteken a közösségi kompetenciák gyakorlása nem igényel ilyen „monoliti-kus rezsimet”.88

A leginkább irányelvek által lefedett jogharmonizációs területeken az előfoglalás nem érzékelhető olyan erősen, mivel a direktívák általában világosan meghatároz-zák, milyen mértékben van szükség az egyes tagállami jogszabályok módosítására. Ezen túlmenően azt is nyilvánvalóvá teszik, ha pusztán egy minimum követelményt állítanak fel, illetőleg kimondottan arra irányulnak, hogy megtiltsák a tagállamoknak szigorúbb törvények alkotását.

Az Egyesült Államokban a tagállamok közötti kereskedelem, a külpolitika kap-csán,89 valamint a szociálpolitikában, és az energiaszektorban merül fel legnagyobb valószínűséggel a pre-emption problémaköre. Ennek az a magyarázta, hogy e terü-leteken van a legnagyobb lehetőség a hatáskörök egymásba csúszására, az egymást átfedő kompetenciákra.90

Legvégül NEGYEDIKKÉNT pár szót a leszabályozás gyakorlati jelentőségéről. Sajátossága, hogy más alkotmányos alapelveket tehermentesíthet (pl. szupremácia, vagy a Kö-zösségben a lojalitási klauzula), illetve lehetségesen szóba jöhető, nem egyszer ké-nyes és bonyolult alkotmányos kérdéseket kerülhetünk el vele. Előfordulhat, hogy sokkal egyszerűbb úton juthatunk megoldáshoz a pre-emption klauzula alkalmazá-sával. A közösségi és a tagállami norma összeütközésének vizsgálata helyett elegen-dő pusztán annak megállapítása, hogy megtörtént az előfoglalás, következésképpen a tagállam jogalkotási kompetenciája kizárt. Ezáltal lehetővé válik, hogy tartalmi kérdések feszegetése nélkül – ahogy tette ezt az Európai Bíróság a CERAFEL, majd a Bulk Fruit-ügyben – csupán a hatáskörmegosztás-telepítés eszközével megold-junk egy egyébként gordiuszi csomónak tűnő ügyet.

Ez ugyanígy érvényesül az Egyesült Államokban a nehéz alkotmányos kérdések kapcsán. Tulajdonképpen első megjelenése a Gibbons-ügyben is ennek tekinthető. A tengerentúlon a leggyakrabban a kereskedelemi záradék (commerce clause) alternatívá-jaként használják. Ugyanolyan kritériumok mentén dönti el a bíróság a felmerülő kérdést, mint amelyek az elkerülni vágyott – a kereskedelmi záradékra vonatkozó – alkotmányos probléma megoldásához szükségesek.91

Másik nagy előnye rugalmasságában rejlik. Egyrészt a legújabb fejleményeket követni képes, dinamikus hatáskörtelepítő-újraelosztó technikaként funkcionál. Ennek hiányában a hatásköri struktúra mindenkori megváltozása alkotmány-, illet-

Page 16: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

ve alapítószerződés-módosítást kívánna. Az amerikai példánál maradva: ha a keres-kedelmi klauzula alapján érvénytelenít a bíróság egy állami törvényt, akkor van lehe-tősége ennek visszavonására. Előfoglalás alkalmazásával elért ugyanezen eredmény visszavonhatatlan. Kétséges viszont, vajon az előfoglalási jogcímen vagy a kereske-delmi klauzulán nyugvó bírósági ítélet kelti fel jobban a Kongresszus érdeklődését.

Bizonyos értelemben a pre-emption doktrína mindenképen nagyobb flexibilitást biztosít. Noha a commerce clause működése nem szilárd elméleti-absztrakt alapokon nyugszik, az egyes ügyek megítélése mégsem lehet ad hoc. Vannak tehát doktrínális határai és mindig érvényesülő általános jellemzői. Ezzel szemben az előfoglalási ügyekben hozott határozatok igazán kísérletezők és ad hoc jellegűek lehetnek. Egy amerikai pre-emption ítéletből messzemenő általános következetéseket nem vonha-tunk le, hiszen minden egyes eset egy külön szövetségi törvényhez kapcsolódik, annak egyedülálló jogalkotási történetével együtt.92

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

AJIL American Journal of International Law CMLRev Common Market Law Review Courts and Free Markets SANDALOW, T. – STEIN, E (szerk.): Courts and Free Market-

Perspectives from the United States and Europe, Oxford, 1982. ECR European Courts Report EK Európai Közösség (ek) EKSZ az Európai Közösséget létrehozó Római Szerződés (1957. márc. 25.) EU Európai Unió ELR European Law Review HLR Harvard Law Review ITL CAPPELLETTI, M. – SECCOMBE, M. – WEILER, J. (szerk.): Integration

Through Law, 1986. OJ Official Journal of the European Communities/Union The Role & the Future of ECJ The Role and Future of the European Court of Justice (A

Report by Members of the EC Section of the British Institute’s Advisory Board), London, 1996.

UPLR University of Pennsylvania Law Review YEL Yearbook of European Law

SZAKIRODALOM

KÉZIKÖNYVEK, MONOGRÁFIÁK BERGMANN, JAN-MICHAEL: „Principle of Preemption” versus „Nationaler Alleingang” – Eine

Erörterung am Beispiel der Umweltpolitik. Saarbrücken, Europa-Institut, 1993.

Page 17: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

BRAY, ROBERT (szerk.): Constitutional Law of the European Union. London, 1999. CHALMERS, DAMIAN: European Union Law. Volume I. (Law and EU Government)

Aldershot, 1998. DOUGLAS-SCOTT, SIONAIDH: Constitutional Law of the European Union. Edinborough –

London, 2002. KENDE TAMÁS (szerk.): Európai közjog és politika. Budapest, Osiris, 1995. KENDE TAMÁS – SZŰCS TAMÁS (szerk.): Európai közjog és politika. Budapest, Osiris,

20025. KILLIAN, JOHNNY H. – COSTELLO, GEORGE A.: The Constitution of the United States of

America. Analysis and Interpretation. EurOP, Washington, 1996. LOUIS, JEAN-VICTOR: L’ordre juridique communautaire. Luxembourg, 1993. PHELAN, DIARMUID ROSSA: Revolt or Revolution: The Constitutional Boundaries of the

European Community. Dublin, 1997. RAEPENBUSCH, VAN SEAN: Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes.

De Boeck Université, Liège, 20013. RIDEAU, JOËL: Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes. Paris, 1994. SCHERMERS, HENRY G. – WAELBROECK, DENIS: Judicial Protection in the European

Communities. Europa Instituut – University of Leiden, 19874. SIMON, DENYS: Le système juridique communautaire. Paris, Dalloz, 20013. STONE, GEOFFRY F. [et al]: Constitutional Law. Boston, 1991². VAUGHAN, DAVID (szerk.): Law of the European Communities. Vol. I-II. London, 1986. WEATHERILL, STEPHEN: Law and Integration in the European Union. Oxford, 1995.

FOLYÓIRATOK, TANULMÁNYOK BIEBER, ROLAND: On the Mutual Completion of Overlapping Legal Systems: The

Case of European Communities and the National Legal Orders. = European Law Review. 1988/3.

CAPPELLETTI, MAURO: General Introduction. = CAPPELLETTI, MAURO – SECCOMBE, MONICA – WEILER, JOSEPH (szerk.): Integration Through Law. Vol. I, Book I., 1986.

COHEN, WILLIAM: Congressional Power to Define State Power to Regulate Commerce: Consent and Pre-emption. = Sandalow, Terrace – Stein, Eric (szerk.): Courts and free Markets – Perspectives from the United States and Europe. Vol. II. Oxford, 1982.

CROSS, EUGÈNE DANIEL: Pre-Emption of Member State Law in The European Economic Community: A Framework for Analysis. = Common Market Law Review. 1992/3.

DASHWOOD, ALAN: The Limits of European Community Powers. = European Law Review. 1996/4.

FURRER, ANDREAS: The principle of pre-emption in European Union Law. = WINTER, G (szerk.): Sources and Categories of European Union Law. A Comparative and Reform Perspective. Baden-Baden, Nomos, 1996.

Page 18: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

JACOBS, FRANCIS – KARST, KENNETH: The „Federal” Legal Order, The USA and Europe Compared: A Juridical Perspective. = Integration Through Law. Vol. I., Book I., 1986.

KECSKÉS LÁSZLÓ: A közösségi jog és a tagállamok jogrendszereinek viszonya, a jogal-kotási hatáskörök megoszlása. = Magyar Jog. 1993/10.

KECSKÉS LÁSZLÓ: Új elsőbbségi doktrína az EK jogában: „pre-emption” analízis. = Magyar Jog. 1994/1.

KECSKÉS LÁSZLÓ: EK-jog és jogharmonizáció. Budapest, KJK-Kerszöv, 19982. LENAERTS, KOENRAD: Les répercussions des compétences de la Communauté

européenne sur les compétences externes des Etats membres et la question de «preemption». = Demaret, Paul (szerk.): Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels. Bruges (Collège d’Europe), 1988.

MAIER, HAROLD G: Preemption of State Law: A Recommended Analysis. = American Journal of International Law. 1989/10.

NEUWAHL, NANETTE A: Joint Participation in International Treaties and the Exercise of Power by the EEC and Its Member States: Mixed Agreements. = Common Market Law Review. 1991/4.

O’KEEFFE, DAVID: Exclusive, Concurrent and Shared Competence. = Dashwood, Alan – Hillion, Christophe (szerk.): The General Law of E.C. External Relations. Camb-ridge, 2001.

ROTUNDA, RONALD D.: The Doctrine of Conditional Preemption and Other Limitation on Tenth Amendment Restrictions. = University of Pennsylvania Law Review. 1984/January.

SOARES, ANTÓNIO GOUCHA: Pre-emption, Conflicts of Powers and Subsidiarity. = European Law Review. 1998/4.

Taking (the limits of) competences seriously. = Common Market Law Review (editorial comments). 2000/6.

The Role and Future of the European Court of Justice. (A Report by Members of the EC Section of the British Institute’s Advisory Board) London, 1996.

WAELBROECK, MICHEL: The Emergent Doctrine of Community Pre-emption – Consent and Re-delegation. = Sandalow, Terrace – Stein, Eric (szerk.): Courts and free Markets – Perspectives from the United States and Europe. Vol. I., Book I., Oxford, 1982.

WEILER, JOSEPH: Dual Character of Supranationalism. = Yearbook of European Law. 1981/I.

JOGSZABÁLYOK Az Amerikai Egyesült Államok Alkotmánya. Az Európai Közösséget létrehozó Római Szerződés (1957. március 25.). Amszterdami Szerződés (1997. október 2.).

Page 19: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

BÍRÓSÁGI ÍTÉLETEK

a) Európai Közösség(ek) 14/68. sz. ügy (Wilhelm v. Bundeskartellamt), [1969] ECR 13. 22/70. sz. ügy (Commission v. Council) [1971] ECR 263. 3, 4 és 6/76. sz. egyesített ügyek (Cornelius Kramer and Others) [1976] ECR 1279. 106/77. sz. ügy (Amministrazione delle finanze dello Stato v. Simmenthal), [1978]

ECR 629. 70/77. sz. ügy (Simmenthal SA v. Amministrazione dello finanze dello Stato), [1978]

ECR 1453. 223/78. sz. ügy (Grosoli) [1979] ECR 2621. 804/79. sz. ügy (Commission v. United Kingdom) [1981] ECR 1045. 36/80. sz. ügy (Irish Creamery Milk Suppliers Association v. Ireland) [1981] ECR 735. 16/83. sz. ügy (Prantl) [1984] ECR 1293. 174/84. sz. ügy (BULK Oil v. Sun International) [1986] ECR 559. 195/84. sz. ügy (Denkavit Futtermittel GmbH v. Land Nordrhein – Westfalen), [1985]

ECR 3181. 247/84. sz. ügy (Criminal Proceedings against Leon Motte) [1985] ECR 3887. 130/85. sz. ügy (Groothandel in Im-en Export van en Eiprodukten Wulro BV against

a disciplinary decision of the Tuchtgerecht of the Strichting Scharreleieren-Controle), [1986] ECR 2035.

148/85. sz. ügy (Direction générale des impôts v. Forest) [1986] ECR 3449. 218/85. sz. ügy (CERAFEL v. Le Campion) [1986] ECR 3513. 255/86. sz. ügy (Commission v. Belgium) [1986] ECR 693. 60/86. sz. ügy (Commission v. United Kingdom) [1988] ECR I-2367. 386/87. sz. ügy (Bessin et Salson v. Adminstration des douanes et des droits indirects)

[1989] ECR 3551. C-158/88. sz. ügy (Commission v. Ireland) [1990] ECR 3921. 1/78 sz. vélemény A természetes gumiról szóló megállapodásról [1979] ECR 2871.

b) Amerikai Egyesült Államok Gibbons v. Ogden, 9 Wheat. (22 U. S.) 1, 211 (1824) Cooley v. Board of Wardens , 53 U. S. (12 How.) 299 (1851) Hines v. Davidowitz, 312 U. S. 52 (1941) Union Brokerage Co. v. Jensen, 322 U. S. 202 (1944) Rice v. Santa Fe Elevator Co., 331 U. S. 218 (1947) Pennsylvania v. Nelson, 350 U. S. 497 (1956) Farmers Educational & Cooperative Union v. WDAY, Inc., 360 U. S. 525 (1959) Florida Lime & Avocado Growers, 373 U. S. 132 (1963) Oregon v. Miller, 389 U. S. 429 (1968) De Canas v. Bica, 424 U. S. 351 (1976)

Page 20: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

National League of Cities v. Usery, 426 U. S. (1976) Jones v. Rath Packing Co., 430 U. S. 519 (1977) Fidelity Federal Savings & Loan Assn. v. de la Cuesta, 458 U. S. 141 (1982) Pacific Gas & Electricity v. State Energy Resources Conservation Commission, 461 U.

S. 190 (1983) Philco Aviation v. Shacket, 462 U. S. 406 (1983) Shaw v. Delta Air Lines, 463 U. S. 85 (1983) Silkwood v. Kerr-McGee Corp., 464 U. S. 283 (1984) Rose v. Arkansas State Police, 479 U. S. 1 (1986) Springfield Rare Coin Galleries v. Johnson, 115 Ill.2d 221, 503N. E. 2d 330 (1986) California Federal Savings & Loan Assn. v. Guerra, 479 U. S. 272 (1987) California v. ARC America corp., 490 U. S. 93 (1989) Wisconsin Public Intervenor v. Mortier, 501 U. S. 597 (1991) Morales v. TWA, 112 S. Ct. 2031 (1992)

c) Internet www.law.com www.curia.eu.int www.europarl.eu.int www.findlaw.com

JEGYZETEK 1 LORD DENNING MR, Blumer v. Bolinger ügy [1974]. Ford.: M. T. 2 A nyugat-európai integrációs szervezettel kapcsolatos szóhasználat néha nehézségekbe ütközik. Általában véve az EU megjelölést használjuk az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés 1993 – as hatályba lépése óta, habár ez nem minden esetben pon-tos. Korábbi, konkrét eseményekkel kapcsolatban – a történelmi hűség kedvéért –, illető-leg a jogrendszerrel kapcsolatban az Európai Közösség vagy Közösségek (EK) kifejezés az indokolt. Összefoglalva: a szövegkörnyezettől függően az EK és EU elnevezés egy-aránt használatos. A terminológia kérdéséről lásd, pl.: KECSKÉS L.: EK – jog és jogharmoni-záció. Bp., KJK-Kerszöv, 19982, 57.; HORVÁTH Z.: Kézikönyv az Európai Unióról. Magyar Országgyűlés, 2001. 41-42.

3 2/62. sz. ügy (Van Gend en Loos v. Administratie der Belastingen) [1963] ECR 3. 4 6/64. sz. ügy (Costa v. ENEL) [1964] ECR 585. 5 A KENDE T. – SZŰCS T. (szerk.): Európai közjog és politika. Bp., Osiris, 2002. 503. szerint az Európai Bíróság az előfoglalás kérdésében a Simmenthal II. – ügyben (106/77, [1978] ECR 629. és 643-44.) nyilvánult meg először. Ugyanakkor a kérdéskörrel először foglalko-zó Waelbroeck még korábbra teszi a pre-emption közösségi jogi megjelenését (vö.:

Page 21: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

WAELBROECK, M: The Emergent Doctrine of Community Pre-emption – Consent and Re-delegation. = Courts and free Markets. 1982. 552.).

6 Az egyik (occupation of the field) az Európai Közösség jogirodalmában kialakult termi-nus technicus, a másik (field pre-emption) pedig az amerikai Legfelsőbb Bíróság esetjogá-ban és az amerikai szakirodalomban egyaránt használatos kifejezés

7 CROSS, E. D.: Pre-Emption of Member State Law in The European Economic Commu-nity: A Framework for Analysis. = CMLRev. 1992/3. 447.

8 Kecskés használja ezt a kifejezést, lásd: KECSKÉS L: Új elsőbbségi doktrína az EK jogá-ban: „pre-emption” analízis. = Magyar Jog. 1994/1. 17. Ugyanezt lásd: KECSKÉS L: EK-jog és jogharmonizáció. Bp., 19982.

9 Helyhiány miatt az egyes szerzők fogalomalkotásának bemutatásától eltekintünk. A legje-lentősebb, a későbbi elméletalkotást meghatározó definíciókat lásd: WAELBROECK, M: The Emergent Doctrine of Community Pre-emption – Consent and Re-delegation. = Courts and free Markets. Vol. I., Book I., 551.; JACOBS, F. – KARST, K: The „Federal” Legal Oder, The USA and Europe Compared: A Juridical Perspective. = ITL. Vol. I., Book I., 1986. 237.; KRISLOV, S. – EHLERMANN, C. D. – WEILER, J.: Political Organs and the Decision-Making Process. = ITL. Vol. I., Book I., 1986. 90.; NEUWAHL, N. A: Joint Par-ticipation in International Treaties and the Exercise of Power by the EEC and Its Mem-ber States: Mixed Agreements. = CMLRev. 1991/4. 721.; CROSS, E. D.: Pre-Emption of Member State Law in The European Economic Community: A Framework for Analysis. = CMLRev. 1992/3. 447.; FURRER, A.: The principle of pre-emption in European Union Law. = WINTER, G. (szerk.): Sources and Categories of European Union Law. A Comparative and Reform Perspective. Baden-Baden, Nomos, 1996. 523-525.; SOARES, A. G.: Pre-emption, Conflicts of Powers and Subsidiarity. = ELR. 1998/április. 133.; SIMON, D.: Le système juridique communautaire. Paris, Dalloz, 20013. 147-148.

10 Egyetértek KECSKÉS L.: i. m. (1994.) 17. állításával. 11 Ebből az alapvető különbségből minden egyéb, később kifejtésre kerülő eltérés oka „ki-olvasható”, s ez a felfogás egyben kitűnő példáját adja a tengerentúlon oly jellemző prag-matikus gondolkodásmódnak.

12 Ez körvonalazódott az előfoglalás kérdéskörének egyik nagyhatású ítéletében [218/85. sz. ügy (CERAFEL v. Le Campion), [1986] ECR 3513.].

13 Lásd.: MARENCO: Government Action and Antirust in the United States: What Lessons for Community Law? = LIEI. 1987/január. 78.

14 CROSS, E. D: i. m. (1992.) 455. 15 Bővebben: BIEBER, R: On the Mutual Completion of Overlapping Legal Systems: The Case of European Communities and the National Legal Orders. = ELR. 1988/3.

16 14/68. sz. ügy (Wilhelm v. Bundeskartellamt), [1969] ECR 13, 14. 17 SCHERMERS, H. G. – WAELBROECK, D.: Judicial Protection in the European Communities. Europa Instituut, University of Leiden, 19874, 351-52.; WAELBROECK, M: i. m. 552.

18 PHELAN, D. R.: Revolt or Revolution: The Constitutional Boundaries of the European Community. Dublin, 1997. 118.

19 KECSKÉS L.: i. m. (1994.) 17. Ugyanezt lásd: KECSKÉS L.: i. m. (1998.) 186-187. 20 RIDEAU, J.: Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes. Paris, 1994. 383. 21 SIMON, D.: i. m. 148. 22 Bővebben lásd: RIDEAU, J.: i. m. 383. skk.

Page 22: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

23 KENDE T. – SZŰCS T. (szerk.): i. m. 520. 24 O’KEEFFE, D.: Exclusive, Concurrent and Shared Competence. = DASHWOOD, A. – HILLION, CH. (szerk.): The General Law of E. C. External Relations. Cambridge, 2001.

25 BRAY, R (szerk.): Constitutional Law of the European Union. London, 1999. 95. 26 Lásd, pl. LENAERTS, K: i. m. 40. skk; CHALMERS, D: i. m. 249.; WEATHERILL, S: Law and Integration in the European Union. Oxford, 1995. 137.

27 WEILER, J.: Dual Character of Supranationalism. = YEL. 1981/I. 279. 28 Az előfoglalásról az USA jogában lásd, pl.: GUNTHER, G.: Constitutional Law. New York, 199112; STONE, G. F. [et al]: Constitutional Law. Boston, 19914; KILLIAN, J. H – COSTELLO, G. A.: The Constitution of the United States of America. Analysis and Interpretation. Washington, 1996.; MAIER, H. G.: Preemption of State Law: A Recommended Analysis. = AJIL. 1989/október, 832-839.; ROTUNDA, R. D.: The Doctrine of Conditional Preemption and Other Limitation on Tenth Amendment Restrictions. = UPLR. 1984/január, 289. skk.

29 Csak érzékeltetésül a legfontosabbak: a) az EK integrációs foka még mindig alacsonyabb b) a tagállamok a nemzetközi jog alanyai, míg az USA estében a tagállamoknak erre csak kivételes esetben és szűk körben van lehetőségük c) a Közösségben nagyobb a dezintegrá-ció rizikófaktora d) az évszázados nemzetállam tradíciók miatt szinte lehetetlen szövetségi rendszerekre jellemző elvet tisztán átültetni. Bővebben: WAELBROECK, M: i. m. 548-551.

30 Gibbons v. Ogden, 9 Wheat. (22 U. S.) 1, 211 (1824). 31 COHEN, W: Congressional Power to Define State Power to Regulate Commerce: Consent and Pre-emption. = Courts and Free Markets. 538-539.

32 Az Amerikai Egyesült Államok Alkotmánya VI. cikkely 2. bekezdés. Utal rá pl. COHEN, W: i. m. 537.

33 COHEN, W: i. m. 537. 34 Itt szeretném jelezni, hogy az Egyesült Államok relációjában a nemzet (=egész ország) a szövetségi, míg az állam (=USA tagállamai) a helyi, lokális szintnek felel meg, s én is en-nek megfelelően fogom használni őket.

35 KILLIAN, J H. – COSTELLO, G. A.: i. m. 243. 36 Vö.: STONE G. F. et al: i. m. 354.; HLR (Note), April 1990 (No. 6.), 1306.; KILLIAN, J. H – COSTELLO, G. A.: i. m. 251-52.

37 HLR (Note), April 1990. (No. 6.), 1306. 38 Vö. a 8. jegyzetben hivatkozott szerzők meghatározásaival. 39 „… the fate of state legislation in these cases has not been determined by these generali-ties but by the weight of the circumstances and the practical and experienced judgement in applying these generalities to the particular instances.” Union Brokerage Co. v. Jensen, 322 U. S. 633 (1962), 666.

40 Vö.: CROSS, E. D.: i. m. 459.; DOUGLAS-SCOTT, S: Constitutional Law of the European Union. Edinbourgh – London, 2002. 169.; KECSKÉS L. (1994): i. m. 22.; CHALMERS, D: European Union Law. Volume I. (Law and EU Government), Aldershot, 1998. 239.; WEATHERILL, S: i. m. 136. skk.

41 KECSKÉS L. (1994): i. m. 20. 42 106/77. sz. ügy (Amministrazione delle finanze dello Stato v. Simmenthal), [1978] ECR 629. A teljesség kedvéért hozzá kell tenni, hogy vannak szerzők, akik az előfoglalás első felbuk-kanását a Wilhelm-ügyhöz kötik (lásd a 18. és 19. lábjegyzetet).

43 Simmenthal-ügy, [1978] ECR, 629. és 643-644.

Page 23: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

44 Vö., pl.: CROSS, E. D: i.m. 459-460.; KENDE T. – SZŰCS T. (szerk.): i. m. 505.; KECSKÉS L. (1994): i. m. 20.

45 16/83. sz. ügy (Prantl) [1984] ECR 1293. 46 218/85. sz. ügy (CERAFEL v. Le Campion) [1986] ECR, 3513 és 3534. 47 A taláros testület így fogalmazott: „It may be concluded…that Regulation No. 1035/72 establishes an exhaustive body of rules governing the matter…Consequently, a Member State has no power to extend to all producers the intervention laid down by producers’ organizations.” [1986] ECR, 3534.

48 Hagymára, articsókára, zellerre és fejéskáposztára. 49 255/86. sz. ügy (Commission v. Belgium) [1986] ECR 693. 50 CROSS, E. D.: i. m. 461-462. 51 CAPPELLETTI, M: General Introduction. = ITL. Vol. I, Book I., 1986. 33-34. 52 KENDE T. – SZŰCS T. (szerk.): i. m. 517. 53 Például későbbi, az ezzel az irányvonallal szakító vagy azt mérséklő bírósági döntések következtében.

54 Rice v. Santa Fe Elevator Co., 331 US 218 (1947). 55 STONE, G. F. et al.: i. m. 354. 56 Hines v. Davidowitz, 312 U. S. 52 (1941). 57 Az Amerikai Egyesült Államok Alkotmánya I. cikkely 8. § 4. bekezdés. 58 De Canas v. Bica, 424 U. S. 351 (1976). 59 Pennsylvania v. Nelson, 350 U. S. 497 (1956). 60 Ugyanezt ld: KILLIAN, J. H – COSTELLO, G: i. m. 250. 1040. jegyzet. 61 Ez gyakorlatilag a szubszidiaritás elvének [EKSZ 5. cikk], mint hatáskör-gyakorlási mód-nak a megjelenése.

62 FURRER, A.: i. m. 533-534. 63 Ez már átvezet az akadálykonfliktus kérdéskörébe. 64 MAIER, H. G.: i. m. 838-839. 65 A döntéshozatali folyamat inkább politikai, mintsem jogi aspektusából elemzi a pre-emption tant a Cappelleti – Seccombe – Weiler szerzőtriász értekezése [CAPPELLETTI, M. – SECCOMBE, M. – WEILER, J.: i. m. 33.], valamint a Krislov – Ehlermann – Weiler hár-mas tanulmánya is [KRISLOV, S. – EHLERMANN, C.-D.– WEILER, J.: i. m. 89. skk.].

66 Ugyanezen kérdéseket vizsgálják a szövetségi bíróságok a kifejezett előfoglalás kapcsán is.

67 Pacific Gas & Elecrtic v. State Energy Resources, 461 U. S. 190 (1983). 68 Az ügy elemzését lásd, pl. KILLIAN, J. H– COSTELLO, G: i. m. 250.; STONE, G. F. et al.: i. m. 348. skk.

69 Silkwood v. Kerr-McGee Corp., 464 U. S. 238 (1984). 70 A kérdésről lásd még: English v. General Electric Co., 110 S. Ct. 2270 (1990). 71 Ray v. Atlantic Richfield Co,, 435 U. S. 151 (1978). 72 Négy bíró nem értett egyet az ítélet egészével, hárman voltak különböző véleményen a washingtoni törvény meghatározott hajóméretnél nagyobbat megtiltó passzusainak elő-foglalása vonatkozásában, végül két másik bíró azzal nem értett egyet, hogy a vontatóha-jókra vonatkozó kikötéseket nem foglalta le a föderális hatáskör.

73 KRISLOV, S. – EHLERMANN, D. – WEILER, J: i. m. 90. 74 CHALMERS, D.: i. m. 238.

Page 24: „Amerikából jöttem, mesterségem címere: pre-emption”: A szabályozási terület elfoglalása, mint előfoglalási helyzet az Európai Közösségek és az Amerikai Egyesült

75 3, 4 és 6/76. sz. egyesített ügyek (Cornelius Kramer and Others) [1976] ECR 1279. 76 1/78 sz. vélemény A természetes gumiról szóló megállapodásról [1979] ECR 2871. 77 804/79. sz. ügy (Commission v.United Kingdom) [1981] ECR 1045. 78 WEATHERILL, S: i. m. 137. 79 JACOBS, F. – KENNETH, K: The „Federal” Legal Order, The USA and Europe com-pared: A Juridical Perspective. = ITL. Vol. I., Book I., 1986. 230-231., illetve 257. és 259. jegyzetek.

80 A XIX. század közepéig esetlegesen dőlt el, vajon érvénytelen vagy nem egy ilyen hatás-kört érintő állami törvény. Az 1851-es Cooley v. Board of Wardens ügy [53 U. S. (12 How.) 299, (1851)] volt az a vezető ügy (leading case), mely megváltoztatta az addigi gyakor-latot és kialakította a jelenleg érvényesülő szabályokat.

81 Néhány jelentősebb ügy ebből a témából: Raymond Motor Tramp. Inc. v. Rice, 434 U.S. 429 (1978); Huges v. Oklahoma, 441 U. S. 322 (1979); Reeves, Inc. v. Stake, 447 U. S. 429 (1980) stb.

82 JACOBS, F. – KENNETH, K: i. m. 232. 83 Farmers Educational & Cooperative Union v. WDAY, Inc., 360 U. S. 525 (1959). 84 Példa erre a Transcontinental Gas Pipe Line Corp. v. Mississippi Oil & Gas Board ügy, 474 U. S. 409 (1986).

85 Az Amerikai Egyesült Államok Alkotmánya I. cikk 8. §. 86 SOARES, A. G: Pre-emption, Conflicts of Powers and Subsidiarity. (ELR), April 1998, 135. 87 Vö.: WAELBROECK, M.: i. m. 550-551. 88 CHALMERS, D.: i. m. 244. 89 JACOBS, F. – KENNETH, K.: i. m. 230. A megvizsgált ügyek is ezt a képet mutatták. 90 MAIER, H. G.: i. m. 837. 91 Nagyon jól veszi észre COHEN, W.: i. m. 540. skk az előfoglalásban a döntéshozatali hatalom megosztásának és a politikailag – alkotmányos szempontból kényes szituációk feloldásának alternatív eszközét.

92 COHEN, W.: i. m. 544-545.