Poltica curricular
Poltica curricular
Richard Elmore, de la Universidad de Harvard
Gary Sykes, de la Universidad del Estado de Michigan
Traduccin de Paula Galeano
En poltica curricular, como en la mayora de las reas de la vida pblica, la presencia del gobierno se ha ido acrecentando a lo largo de las ltimas dcadas. Los recientes esfuerzos en reforma educativa muestran cambios en los requisitos de los cursos estatales y localmente organizados, un aumento en los standars de graduacin, compromiso del estado en el desarrollo y la implementacin de nuevos currculos y una mayor atencin sobre el impacto de los currculos en las decisiones respecto de la evaluacin y de los textos escolares.
En efecto, la investigacin sobre poltica curricular no es ms que un campo de investigacin distintivo y bien organizado. Para ser seguro, el corpus de una investigacin de este tipopequeo en comparacin con otros en educacin trabaja explcitamente con la responsabilidad del gobierno en el currculo. Pero esta bibliografa est mal organizada, tanto tpica como conceptualmente, y consiste en su mayora en estudios de casos de desarrollo de currculos financiados por el estado y algunos pocos anlisis empricos de la toma de decisiones en currculo. La mayor parte de la investigacin que trata sobre poltica curricular no proviene de investigacin dirigida directamente a la poltica curricular sino de una variedad de otras fuentes. Una de estas fuentes es la investigacin disciplinaria aplicada a la educacin poltica, sociologa, historia, etctera que trata al currculo como tema de estudio ocasional. Otra es la bibliografa sobre evaluacin de intervenciones financiadas por el estado que se supone tienen relevancia curricular. Y una tercera fuente, que generalmente no se tiene en cuenta, es la bibliografa sobre poltica pblica, generalmente extendida a problemas especiales de poltica curricular.
As, necesariamente, la investigacin en poltica curricular es un campo artificialmente construido. Este captulo, entonces, es menos una revisin de las investigaciones en poltica curricular y ms bien un ensayo sobre lo que varios cuerpos de investigacin relacionados dicen acerca de la poltica curricular. Para limitar este captulo, hemos agrupado la bibliografa relevante en dos categoras principales. Una cubre los estudios de polticas pblicas que tienen alguna conexin con curriculum, ya sea porque de algn modo tratan sobre currculo o porque contribuyen directamente a nuestra comprensin de poltica curricular. Una segunda categora incluye estudios sobre currculo basados en las ciencias sociales o humanidades, que conllevan objetivos polticos importantes. El captulo est organizado sobre dos tpicos fundamentales: las perspectivas de la poltica pblica sobre currculo y las perspectivas del currculo sobre la poltica pblica. La primera parte es una revisin selectiva de las investigaciones sobre polticas pblicas, la forma que toman las acciones del gobierno y los problemas que surgen tpicamente en la formacin y en la implementacin de polticas pblicas, utilizando al currculo como tpico central. La segunda parte trata de lo que las investigaciones existentes dicen acerca de la naturaleza del currculo y de los problemas sociales y polticos que el currculo provoca, utilizando la poltica como tpico central. Al construir el captulo de este modo, pretendemos subrayar la importancia de la poltica curricular reconociendo que este tema es algo menos que un campo de investigacin coherente y bien definido. En la parte final de este captulo, proponemos temas de futura investigacin y el surgimiento de oportunidades de investigacin en polticas curriculares. Debemos alertar en este punto que hemos elegido limitar el tema de este captulo de dos modos importantes. Primero, concentramos la atencin en polticas que afectan al currculo en la escuela pblica elemental y secundaria, y no tratamos ni el tema de la regulacin pblica de escuelas privadas ni la poltica curricular para la enseanza posterior al secundario. Segundo, nos hemos centrado en la poltica curricular de los Estados Unidos, con algunas referencias contrastivas ocasionales a las polticas de otros pases. Hemos elegido esto ltimo porque un marco de referencia internacional requerira del desarrollo de un esquema para comparar diferentes sistemas de poltica curricular (que consideramos est por encima de los objetivos de este captulo) y porque consideramos que mucho de lo que se puede decir de los ejemplos de Estados Unidos es relevante para otros sistemas.
Perspectivas de la poltica pblica sobre curriculum
El estudio de la poltica pblica surgi en dcadas recientes como un campo diferenciado con una serie de intereses central. Una aproximacin a la definicin del tema de investigacin en poltica curricular debe empezar por estos intereses y aplicarlos al currculo. Tal es el objetivo de nuestro anlisis:
1. la naturaleza de la poltica y sus consecuencias sobre cmo pensamos acerca de la poltica curricular;2. el proceso de formacin de la poltica y su impacto sobre la poltica curricular;3. las formas de accin de gobierno que influyen a individuos e instituciones y cmo estas formas se vinculan con la responsabilidad del gobierno en el currculo; y4. la relacin entre poltica y prctica en contextos institucionales, con nfasis en el currculo y la educacin en las escuelas.Qu es poltica curricular?
Podemos empezar por definir poltica curicular como el cuerpo formal de leyes y regulaciones sobre lo que debe ser enseado en las escuelas. La investigacin en poltica curricular, entonces, explora cmo se determinan las acciones oficiales, qu es lo que estas acciones exigen de las escuelas y los docentes, y cmo afectan a lo que se ensea a los estudiantes en particular. Tal investigacin debera examinar, por ejemplo, cmo establece el gobierno los requisitos de los cursos, cmo estos requisitos son trasladados a la poltica en los distritos locales y en el nivel escolar, y como las polticas de diferentes niveles afectan a la organizacin y la entrega de contenidos acadmicos a tipos especficos de estudiantes en las escuelas. La simple identificacin de la poltica con leyes formales y regulaciones sirve como un punto de partida til, pero sobresimplifica tanto el significado de currculo como de poltica al ocultar mucho de lo que es interesante e importante acerca de su relacin.
Intenciones versus accionesLa bibliografa acerca de polticas pblicas distingue entre poltica como declaracin de intenciones y poltica como acciones poltica como declaracin de lo que debera ser y poltica como lo que realmente ocurre. Una formulacin de esta distincin define declaraciones polticas, declaracin de intenciones de parte del gobierno de hacer algo, y acciones polticas como lo que el gobierno hace diferenciado de lo que dice que va a hacer, algunas veces desde muchas voces confusas y contradictorias entre s (Ripley 1985, 40-41). La distincin entre declaraciones polticas y acciones polticas sugiere que las polticas no son simplemente diseadas y luego implementadas (o no implementadas). Existe ms bien una tensin constante entre los intentos de las polticas formales y las acciones resultantes de las personas y las instituciones.
Esta tensin se manifiesta de dos modos concretos. Aparentemente, polticas totales como los requisitos de contenidos para niveles especficos, por ejemplo suelen implementarse de diferentes modos segn la localidad, la escuela, la clase. El nfasis relativo que se le da a cada tema en particular, el material utilizado para presentar los temas y las estrategias educativas utilizadas pueden producir variaciones significativas en el currculo transmitido a los estudiantes. En este ejemplo, la poltica es la declaracin original del contenido curricular o el contenido real que efectivamente recibe el estudiante? Desde la perspectiva de los planificadores de las polticas o burcratas, la poltica usualmente est definida en la leyes o las regulaciones. Desde la perspectiva de los padres, los nios o los docentes, probablemente la poltica es lo que efectivamente se discute en la clase.
Esta tensin surge de diferentes fuentes. Primero, a las declaraciones polticas generalmente les falta un nivel de detalle suficiente como para prescribir exactamente las acciones que deben llevarse a cabo, como, por ejemplo, cuando las guas curriculares estatales describen un tipo de estudio de un tema especfico pero no dicen nada acerca de cmo decidir entre la importancia relativa entre diferentes temas (por ejemplo, Dedicamos dos das o dos semanas al tema de la probabilidad en matemtica de cuarto grado?). As, las declaraciones polticas generalmente requieren un alto nivel de discrecin e interpretacin de parte de quienes deben aplicarlas. En segundo lugar, las declaraciones polticas generalmente no resuelven importantes conflictos entre intereses polticos, como, por ejemplo, cuando, en biologa, las guas curriculares estatales incluyen tanto el punto de vista creacionista como el evolucionista. En estos casos, los conflictos polticos incrustados en las declaraciones polticas pueden provocar disputas en los niveles ms bajos y dar como resultado una gran cantidad de ajustes, compromisos y conflictos que continuarn surgiendo peridicamente.
Incluso cuando las declaraciones polticas son efectivas para resolver conflictos polticos, generalmente lo hacen dejando de lado importantes problemas prcticos, como cuando las agencias del estado adoptan nuevos libros de texto y fracasan al no tener en cuenta los problemas que surgen en la transicin de pasar de un texto a otro. Cuando los docentes locales intentan aplicar las declaraciones polticas, estos problemas prcticos surgen nuevamente, generalmente dando como resultado la adopcin significativa de la poltica anterior.
Finalmente, ocurre que las acciones polticas muchas veces preceden a las declaraciones polticas, ms que desprenderse de ellas; como cuando un currculo de ciencia, primero desarrollado y probado en unas pocas escuelas, se convierte en la base de un currculo para todo un distrito y luego para las guas del estado. Por lo tanto, nuestra concepcin de poltica, aplicada a currculo, debe incluir no solo las declaraciones oficiales de lo que se pretende, sino tambin la relacin recproca entre intenciones y acciones. La prctica hace la poltica, aun cuando la poltica moldee la prctica.
InseguridadDel mismo modo, las polticas son pensadas con un alto desconocimiento de sus potenciales consecuencias. La mayora de las polticas son adivinaciones mejor o peor documentadas, o hiptesis acerca de la relacin entre intencin y resultado.
El objetivo de cualquier propuesta poltica es controlar y dirigir futuros cursos de accin que es la nica accin que es tema de control. Del mismo modo [las polticas] son aserciones de hecho del tipo sientonces, y lo nico que sabemos acerca de ellas es que su valor de verdad no ha sido determinado. Todas las polticas, por lo tanto, suponen una probabilidad de error y no pueden ser aceptadas como correctas a priori. (Landau 1977, 425; ver tambin Pressman y Wildavsky 1974).
Mientras que las polticas son tpicamente predicciones poco seguras, los diseadores de polticas generalmente las consideran simples aserciones de hecho. Disear polticas implica tener apoyo poltico y para conseguir apoyo poltico es necesario borrar la distincin entre hecho y prediccin. As, mientras que quienes apoyan una poltica pueden ver una poltica determinada como trasparentemente beneficiosa y realizable, los investigadores en poltica probablemente vern esa misma poltica como una red de eventos dudosos e interdependientes. Mientras que quienes apoyan una poltica considerarn como causas del fracaso de esa poltica a las malas intenciones de quienes deban implementarlas o a los oponentes polticos; los analistas polticos probablemente buscarn las causas del fracaso en la mala previsin y el mal diseo. As, por ejemplo, quienes apoyan el aumento de los requisitos para la graduacin de la escuela superior (high-school), a travs de ms cursos acadmicos, ven los beneficios como auto-evidentes. Los analistas o investigadores, en cambio, preguntaran si requisitos adicionales dan como resultado aprendizajes adicionales, si requisitos uniformes afectan a todos los estudiantes del mismo modo o tienen ms impacto en algunos estudiantes; y si requisitos adicionales realmente se concretan en una mayor oferta de contenidos acadmicos por parte de los sistemas escolares locales (que podran simplemente re-categorizar cursos existentes).
Desde la perspectiva de quien apoya una poltica o de quien la disea, las polticas parecen una serie de aserciones de valor y de hecho fuertemente unidas. Desde la perspectiva del investigador, las polticas son predicciones ms o menos dudosas que nunca deben aceptarse sin ser puestas en consideracin.
Mltiples formas de autoridadEn curriculum, como en muchas otras reas de la poltica pblica, las intervenciones directas del gobierno, en la forma de leyes o regulaciones, es solo una, entre muchas otras fuentes de influencia, en lo que se ensea. El gobierno influye sobre el currculo en varias formas indirectas. por ejemplo, financiando la investigacin y el desarrollo, apoyando las ideas acerca del currculo de organizaciones profesionales, y por el modo como enmarca las pollticas de reas relacionadas, tales como formacin docente y evaluacin. Adems, la poltica del gobierno no es la nica fuente de ideas legitimadas acerca del currculo. Los docentes y las escuelas extraen sus propias claves acerca del currculo de un gran nmero de fuentes legitimadas, que incluyen su propio juicio profesional, grupos de referencia profesionales, sistemas informales de colegas e instituciones de educacin superior. En muchas instancias, estas fuentes tienen una autoridad igual o an mayor que la de la poltica formal; de hecho, la poltica suele incorporar o capitalizar estas fuentes para influir sobre el currculo. Si las intervenciones directas del gobierno son una entre muchas fuentes de autoridad en la toma de decisiones acerca del currculo, entonces el estudio de los efectos polticos debe tener en cuenta simultneamente otras fuentes de influencia.
Polticas como acciones simblicasTanto los planificadores de polticas como los investigadores muchas veces tienen una visin instrumental de la poltica: hacer poltica es un comportamiento intencionado diseado para lograr resultados tangibles que buscan cambiar a la gente y a las instituciones. De hecho, hacer poltica generalmente poco tiene que ver con acciones instrumentales. Quienes hacen poltica de cualquier tipo elegidos, contratados y empleados de carrera participan de una variedad de comportamientos diseados para generar y solidificar el apoyo de varios constituyentes. El mejor modo de hacer esto es tomar posiciones en temas claves (ver, por ejemplo, Mayhew 1974). Cuando un legislador, un miembro del consejo escolar o un administrador escolar toma una posicin en favor de un abordaje especfico de la educacin bilinge, generalmente est articulando el inters particular de un constituyente sobre el punto o intentando ganar el apoyo de un constituyente articulando una posicin. En ciertos temas, las consecuencias prcticas de polticas particulares pueden ser menos importantes para los planificadores polticos que la articulacin de posiciones y la construccin de alianzas (Edelman 1967; Elder y cobb 1983).
Hacer poltica puede tener poco que ver con acciones instrumentales porque las circunstancias polticas muchas veces fuerzan a los polticos a actuar aun cuando no tengan ninguna idea acerca de cul es la accin correcta. Ejemplo de esto es lo ocurrido con los casos tempranos del sndorme de inmuno deficiencia adquirida (SIDA) en las escuelas, que provocaron una serie de acciones por parte de los consejos escolares y los administradores, algunas de las cuales incluan la introduccin de nuevos contenidos al currculo. Se podra argumentar que estas acciones tempranas estaban menos basadas en la comprensin del rol que la educacin podra tener en la reduccin de la incidencia del SIDA y ms en la necesidad de una expresin pblica de inters por el problema, sin ninguna atencin a su valor instrumental. Las polticas, entonces, muchas veces muestran que ciertos intereses pblicos son legtimos, a pesar de que el rol que pueden cumplir las polticas en estas cuestiones puede ser confuso.
Obviamente, la mayor parte de las polticas son combinaciones de acciones instrumentales y simblicas. A fines de la dcada de 1960 y comienzos de la de 1970, la Fundacin Nacional de Ciencias (National Science Foundation: NSF) invirti cerca de 5 millones de dlares en el desarrollo del currculo de estudios sociales del ciclo superior de la escuela elemental (upper elementary) llamado El hombre: un curso de estudios (Man: A course of Study: MACOS). El MACOS provoc un gran debate entre educadores y planificadores polticos, en el cual sus oponentes argan que adoctrinaba a los estudiantes en relativismo tico y legitimaba conductas antisociales. El MACOS fue concebido como uso deliberado e instrumental de los fondos pblicos para desarrollar un nuevo abordaje de los estudios sociales. Sus oponentes lo consideraron un intento de minar la fibra moral de la juventud americana (Schaffarzick 1979, 9-15; Boyd 1979, 91). Esta combinacin de lo instrumental y lo simblico impregn muchas decisiones en poltica curricular.
Las polticas como ideologas para organizar la autoridadSi bien las polticas tienen funciones simblicas, tambin proveen o reflejan ideologas acerca de la organizacin de la autoridad en la sociedad. En los Estados Unidos, por ejemplo, tenemos un debate de larga data acerca del significado del federalismo en poltica educativa (Elmore 1986). Un tema recurrente en este debate ha sido la ideologa de control local. Muchas decisiones importantes acerca de lo que se ensea en las escuelas locales, cuenta la historia, deben ser tomadas por funcionarios elegidos a nivel local, porque los gobiernos locales estn ms cerca de los ciudadanos. Por supuesto, la ideologa de control local se viola con la misma frecuencia con que se respeta.
Los gobiernos federales y estatales permanentemente intervienen en las decisiones polticas locales cuando estn en juego intereses ms amplios. Las corporaciones privadas editoriales, realizadores de textos, etctera ejercen una influencia significativa sobre las decisiones locales (Cohen, 1978). El control local, en ciertos perodos y en ciertos lugares, ha sido sinnimo de mecenazgo poltico, corrupcin y discriminacin.
Del mismo modo, la ideologa de control local es inconsistente frente a otras ideologas importantes. Muchas veces se contradice, por ejemplo, con la doctrina de que los estados ejercen la autoridad constitucional formal sobre educacin, y con la doctrina de que los estados son constitucionalmente responsables frente al gobierno federal de proveer igual proteccin bajo la ley a todos los ciudadanos. A pesar de estas contradicciones, la ideologa del control persiste, con efectos poderosos sobre el lenguaje de la poltica educativa, porque provee una frmula relativamente simple para comprender la enorme diversidad de condiciones locales en los Estados Unidos. La ideologa de control local en educacin es importante, no por su precisin para describir cmo funciona el sistema realmente, sino por su utilidad para organizar la complejidad y aceptar la diversidad frente a las fuerzas homogeneizadoras en los niveles estatales y federales. El control local provee un modo de organizar concepciones de la autoridad en un sistema complejo.
Las polticas operan en muchos niveles para organizar la autoridad. Establecen normas de cmo los distintos niveles de gobierno se hacen cargo unos de otros. Definen las relaciones entre intereses claves en organizacin y poltica, como cuando las negociaciones colectivas de leyes y contratos definen relaciones entre los docentes y los administradores. Estructuran las interacciones entre las escuelas y sus clientes como, por ejemplo, cuando definen los mecanismos de participacin de los padres en las decisiones escolares, o definen reglas para la eleccin de escuelas por parte de los padres. Y organizan la autoridad entre partes del sistema educativo cuando proveen financias separadas y estructuras de gobierno para la escuela elemental y la secundaria, colegios de comunidades, colegios estatales y universidades.
As, la acumulacin de polticas alrededor de un rea como el currculo conlleva una ideologa muchas veces ms de una acerca de la organizacin de la educacin. En la educacin pblica elemental y secundaria de los Estados Unidos, la ideologa que prevalece es la de que la autoridad para el curriculo formal reside principalmente en lo funcionarios elegidos y las agencias administrativas en los niveles locales y estatales, mientras que la autoridad para la aplicacin del currculo en las clases y en las escuelas reside principalmente en los docentes y los administradores en esos contextos (Kirst y walker 1971). Como veremos ms adelante, esta ideologa sobresimplifica considerablemente las relaciones entre influencias claves en currculo e instruccin. Pero la ideologa sirve como un principio general de organizacin para hacer poltica curricular. Y los cambios en poltica que desafan a esta ideologa crean conflictos e inseguridad.
La respuesta a la pregunta Qu es la poltica curricular? puede iniciarse con un punto de referencia concreto en el cuerpo de la ley y las regulaciones que prescriben qu debe ensearse a quin. Pero esta definicin relativamente simple no capta las muchas dimensiones en las que realmente opera la poltica. La poltica incluye no solo las intenciones de los planificadores de polticas comprometidas en las leyes y las regulaciones, sino tambin el hilo de acciones que se desprenden de esas intenciones. Las polticas no son solo decretos autoritarios sino tambin predicciones inciertas acerca de medios y fines que pueden ser sometidas a evaluacin. Las polticas no son los nicos determinantes de las acciones oficiales; ms bien habra que decir que trabajan en concordancia con otras influencias. Las polticas operan no solo como instrumentos para acompaar resultados tangibles sino tambin como smbolos poderosos para movilizar intereses polticos e ideologas que legitiman autoridad.
Estas complejidades en el significado de poltica corren en paralelo con complejidades en el significado de currculo. As como los expertos en polticas pblicas ven una tensin entre declaraciones formales de intenciones y las acciones que se asocian con ellas, los expertos en currculo ven una tensin entre el currculo que se establece en trminos formales y el currculo tal como se actualiza en la clase. Los intentos de los investigadores por separar lo que se ensea (o debe ser enseado), cmo se ensea (o debiera ensearse), y a quin se ensea (o debiera ensearse) para separar el currculo de la instruccin dirigida a estudiantes en particular han sido difciles de sostener. As como los expertos en polticas pblicas tratan a las polticas como hiptesis acerca de las acciones de gobierno y sus efectos (Pressman y Wildavsky 1974), los expertos en currculo muchas veces tratan al currculo como un complejo conjunto de predicciones acerca de las relaciones entre contenido y aprendizaje (por ejemplo, Floden et al. 1988; Schwille et al. 1988; Walker 1990). As como los expertos en polticas pblicas suelen ver las intervenciones directas del gobierno como solo una entre muchas fuentes de autoridad que operan en las decisiones claves de la sociedad; del mismo modo, los expertos en currculo ven al currculo como el emergente de una variedad de fuentes en la sociedad. As como los expertos en polticas pblicas suelen ver a las polticas no solo como instrumentos sino tambin como smbolos e ideologas; del mismo modo, los expertos en currculo suelen ver al currculo como el intrprete de propsitos simblicos, ideolgicos y tambin instrumentales. Estas complejidades en el significado de poltica y currculo son paralelos.
Formacin de programas: de dnde vienen las polticas curriculares?
La definicin de los orgenes de la poltica y la descripcin de cmo se forma la poltica son aspectos importantes del estudio de poltica pblica. En el sentido ms literal, este tipo de estudios traza el camino de las decisiones hacia una ley o regulacin particular. Las decisiones legitimadas acerca de qu se ensea a quin cambios en los requisitos de los cursos, adopciones de libros de texto, el desarrollo de un nuevo currculo son precedidas de un proceso que puede someterse a escrutinio. De hecho, mucha de la bibliografa que trata sobre poltica curricular incluye alguna reconstruccin de los procesos por los cuales se toman las decisiones en currculo (ver, por ejemplo, Atkin y House 1981; Welch 1979), y frecuentemente implica asuntos mayores que quin decide qu.
Decisiones e indecisiones, condiciones y problemasEn un momento dado, se considera que ciertos sujetos son apropiados para la toma de decisiones pblicas y otros no los son (Bachrach y Baratz, 1962). La cultura de problemas pblicos en los Estados Unidos, por ejemplo, se caracteriza por un tab generalizado contra la introduccin de temas religiosos en el currculo de la escuela pblica. La religin entra en la discusin pblica del currculo en los mrgenes de la toma de decisiones bajo la forma de protestas contra el modo como los libros de texto tratan ciertos tpicos religiosos sensibles, por ejemplo ms que como una decisin acerca de, por ejemplo, que tpicos religiosos debieran ser incluidos y cmo. Del mismo modo, los problemas de currculo e instruccin asociados a ciertos tipos de estudiantes minoras lingsticas o estudiantes discapacitados, por ejemplo normalmente no surgen como problemas que requieren decisiones pblicas hasta que grupos de defensa atraen la atencin de funcionarios escolares (Boyd 1979).
La investigacin que se centra en la toma de decisiones formales sobre currculo tiende a pasar por alto los procesos por los cuales se determina que algunos problemas sean pblicos, mientras que otros no lo son. Detrs de la toma de decisiones formales subyacen procesos ms profundos a travs de los cuales surgen las ideas acerca de los problemas sociales, estos toman forma coherente y son definidos como temas apropiados para las polticas pblicas.
Los estudiosos de polticas pblicas distinguen entre condiciones y problemas. Las condiciones se definen como problemas cuando llegamos a creer que debemos hacer algo acerca de ellas (Kingdon 1984,115; ver tambin Wildavsky 1979, 42). El conocimiento de temas acadmicos de los graduados de la escuela superior (high school), por ejemplo, era simplemente una condicin hasta que se articul como un problema que requera la accin pblica, primero a fines de la dcada de 1950 y nuevamente a principios de la dcada de 1980 en los Estados Unidos. La transicin de una condicin a un problema requiere informacin acerca de la condicin, el nfasis sobre un evento o conjunto de eventos y un conjunto de actores al tanto de la toma de decisiones que puedan presentar argumentos convincentes a favor de la accin pblica (Kingdom 1948). A fines de la dcada de 1950, por ejemplo, el evento central fue el lanzamiento sovitico del Sputnik, que trajo a la luz un torrente de informacin acerca del estado de la educacin. En la dcada de 1980, el evento central fue la percepcin de la declinacin en la competitividad econmica de los Estados Unidos junto con la publicacin de un informe de una comisin presidencial, Una Nacin en riesgo (A Nation at Risk, National Commission on Excellence in Education 1983). Este crecimiento y decrecimiento de la atencin sobre el desempeo acadmico tambin ilustra cmo ciertos problemas pblicos pueden permanecer en el trasfondo mientras que otros emergen (Walker 1990, 108-110). En las secuelas de la era Sputnik, el problema de la matemtica y la educacin cientfica fue desplazado por un inters creciente sobre la igualdad racial en la dcada de 1960, no porque el primer problema hubiera sido resuelto, sino porque un conjunto de eventos se destac por encima de otro conjunto de eventos diferente.
En el momento en que las condiciones se definen como problemas apropiados para ser tenidos en cuenta en la toma de decisiones pblica, ya tienen, tpicamente, la semilla de una solucin. En el proceso de toma de decisiones poltica, las ideas se vuelven razones convincentes para la accin pblica al punto de que distinguen hroes de villanos, quienes deben actuar de quienes no deben hacerlo, y al punto de que estas distinciones se ajustan a las aspiraciones de los partidos as identificados Si los poderosos se vuelven hroes y los dbiles se vuelven villanos, y si el trabajo se distribuye entre quienes lo desean y lejos de quienes no lo quieren, una idea tiene mayores oportunidades de ser poderosa (Moore 1988, 80).
Centrarse en el estado de las matemticas y el conocimiento cientfico en los estudiantes americanos de la escuela superior (high school), por ejemplo, limita el universo de hroes y villanos, aquellos que deben actuar y aquellos que no deben hacerlo, a un nivel manejable y por lo tanto, lleva implcito un conjunto de soluciones al problema del crecimiento de la competitividad americana.
Las ideas que se necesitan para sacudir a la accin pblica pueden tener las semillas de sus propias soluciones, pero solo proveen guas vagas y contradictorias para el diseo de polticas especficas. La definicin de logros acadmicos como un problema poltico en los Estados Unidos, por ejemplo, les da a los docentes tanto el papel de hroes como el de villanos, tanto raz del problema como la fuente de su solucin. As, las polticas que intentan dirigirse al logro acadmico muy frecuentemente tratan punitivamente a los docentes, introduciendo controles externos, y alejan la atencin del aumento de los conocimientos y la capacitacin que se necesitan para hacer cambios profundos en el aprendizaje de los alumnos (Elmore y McLaughlin 1988).
Las condiciones del planeamiento poltico: actores racionales o tachos de basura?
Hasta hace poco tiempo, los anlisis del planeamiento poltico tendan a tomar uno o dos puntos de vista amplios. El primero, ya mencionado, es un punto de vista instrumental segn el cual el planeamiento poltico es intencionado, una conducta dirigida hacia una meta, diseado para cumplir con resultados tangibles cambiando a las personas y a las instituciones. La poltica, desde esta perspectiva, es un medio racional para adquirir fines sociales colectivos y para realizar progresos en una escala que no se puede obtener ni con las ms instructivas acciones individuales. Esta visin caracteriza a la mayor parte de la bibliografa acerca de anlisis poltico (ver, por ejemplo, Weimer y Vining 1989) y los estudios en poltica curricular que prescriben mtodos para tomar decisiones efectivas en currculo (ver, por ejemplo, Walker 1990). Un segundo punto de vista, de orientacin pluralista, describe al planeamiento poltico como una negociacin. Las polticas emergen de la interaccin entre actores, cada uno con su propio inters poltico, cada uno ejerciendo una influencia limitada en decisiones especficas, cuyo efecto produce crecientes cambios en la poltica a lo largo del tiempo. Este punto de vista caracteriza a la mayor parte de la bibliografa acerca de negociacin poltica (ver, por ejemplo, Lindblom y Braybrooke 1963) y a los estudios que se centran en la poltica de la toma de decisiones en currculo (ver, por ejemplo, Boyd 1979; Elboim-Dror 1970; Kirst y walker 1971; y Merelman 1973).
Pero ambos puntos de vista le atribuyen una racionalidad considerable al planeamiento poltico. La perspectiva instrumental considera que la poltica surge de propsitos sociales bien definidos, y que el planeamiento poltico como la unin de propsitos con recursos. Las perspectivas pluralistas consideran que la poltica surge de las acciones intencionadas de diversos intereses polticos, y el planeamiento poltico como el proceso de reconciliacin de estos intereses en competencia. Cada una de estas perspectivas describe a la gente como actuando racionalmente sobre sus intereses, y la poltica resultante es vista como una expresin de esos intereses.
Una alternativa a estas perspectivas emerge de recientes investigaciones sobre planeamiento poltico. Esta visin alternativa reduce ciertas pretensiones de racionalidad incrustadas en teoras anteriores acerca del planeamiento poltico y dibuja una imagen menos determinista de las condiciones bajo las cuales se hace poltica.
Segn la perspectiva alternativa, el planeamiento poltico se caracteriza por un flujo constante de problemas, soluciones, participantes, recursos y resultados. El proceso no es un proceso racional en el que surgen los problemas y las soluciones se despliegan en acciones intencionadas de participantes que utilizan sus recursos para producir resultados esperados. Ms bien se considera que los problemas y las soluciones fluyen en lneas ms o menos independientes y convergen, muchas veces de un modo azaroso, alrededor de eventos crticos. La toma de decisiones es un tacho de basura en el cual los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medidas que se van generando. La mezcla de basura en un tacho en particular depende de la mezcla de tachos disponible, en las etiquetas puestas a los tachos alternativos, en el tipo de basura que se produce normalmente, y de la velocidad con la cual se recolecta. (Cohen, March y Olsen 1972, 2)
El planeamiento poltico est compuesto de tres flujos de proceso:
Primero, varios problemas captan la atencin de la gente en el gobierno y alrededor de l.En segundo lugar, hay una comunidad poltica de especialistas burcratas (planeadores, evaluadores, analistas de presupuesto, equipo legislativo), acadmicos, grupos de inters, investigadores que se concentra en generar propuestas. Cada uno tiene sus ideas predilectas o actan de manera interesada; lanzan sus ideas y ellas flotan en estas comunidades polticas. En tercer lugar, el flujo poltico est compuesto de cosas como ritmos de humor nacional, caprichos de la opinin pblica, resultados de las elecciones, cambios de administracin, variaciones en los militantes o la distribucin ideolgica (de quienes toman las decisiones) y las campaas de presin de grupos de inters. (Kingdon 1984, 92-93).
Estos tres flujos de procesos operan ms o menos independientemente unos de otros: los problemas a veces emergen sin soluciones obvias, las soluciones se discuten sin referencia a un problema en particular, la poltica de la comunidad converge en problemas particulares o soluciones independientemente de actores polticos clave, o los actores polticos clave articulan intereses e ideologas que no estn unidas a ninguna solucin poltica en particular. Este caldo poltico primitivo (Kingdon 1984, 122) de problemas, soluciones, letrados, responsables de las decisiones y recursos trabaja para formar programas de ideas de buena circulacin que, con un conjunto de eventos que los precipiten, crean una ocasin para la toma de decisiones. Los problemas y las soluciones se unen muchas veces de modos oportunistas e impredecibles, y las polticas se establecen en movimiento.
Esta perspectiva imprecisa y menos racional del planeamiento poltico tiene muchas implicaciones importantes sobre la investigacin. Primero, antes que estudiar procesos formales de toma de decisiones el proceso legislativo, por ejemplo esta perspectiva sugiere que la investigacin debera focalizarse en la poltica de las comunidades o redes de asuntos (Heclo 1978) que se forman alrededor de ciertos intereses. Las decisiones de los consejeros escolares acerca del currculo de biologa, la decisin de la Fundacin Nacional de Ciencia (National Science Foundation) de invertir en una nueva ciencia en particular o en el currculo de matemticas, o una legislacin estatal para cambiar los requisitos de graduacin de la escuela superior (high school) son procesos formales incrustados en un conjuntos de relaciones ms complejo. En el momento en que las decisiones llegan a estos contextos formales, ya han sido influidas de modo importante por largos procesos de elaboracin de programas. Para poder comprender cmo se deciden los asuntos curriculares, debe entenderse este proceso en el cual se forma el programa, y no solo el proceso por el cual se toman las decisiones formales.
En segundo lugar, esta perspectiva sugiere que la investigacin debe considerar problemticas a las relaciones entre los problemas, las soluciones y los intereses polticos en el planeamiento poltico. Ms que asumir que los planificadores polticos actan racionalmente sobre la base de concepciones bien formadas de problemas y soluciones alternativas, se debe examinar cmo surgen los problemas y las soluciones y cmo se unen en las acciones de los planificadores polticos. Ms que asumir que los grupos de inters tienen soluciones bien formadas en paralelo con su percepcin de los problemas que necesitan solucin, se debe examinar cmo los grupos de inters usan problemas y soluciones existentes para aumentar su influencia sobre redes de asuntos. Por ejemplo, la atencin que se presta en las legislaturas estatales a los standars acadmicos de los estudiantes de la escuela superior (high school) puede estar menos en funcin del deseo de aumentar el desempeo en una economa competitiva internacional, y ms en funcin de la expectativa de encontrar una respuesta rpida y de bajo costo a un problema poltico en un perodo de ingresos del estado limitados. Un pronunciamiento poltico acerca de la enseanza de la evolucin en el currculo de biologa puede tener menos relacin con toma de decisin formal acerca de contenidos curriculares, y ms con la percepcin de ciertos grupos de inters de que estn siendo sistemticamente excluidos de redes en las cuales asuntos curiculares se forman en un programa.
En tercer lugar, esta perspectiva sugiere que las nociones tradicionales de control y poder deben ser modificadas para que puedan reflejar un subsistema de toma de decisiones ms complejo y escurridizo. Ms que asumir que, en cualquier poca, un grupo de actores tiene el poder de decidir sobre otros, se debe examinar la compleja ecologa por la cual los actores cooperan alrededor de problemas y soluciones claves para aumentar su influencia sobre otros. Un aumento en la actividad de planeamiento poltico en el nivel estatal, por ejemplo, no necesariamente implica una disminucin del control en el nivel de distritos locales o en el nivel escolar (ver Cohen 1982; Fuhrman y Elmore 1990). De hecho, profesionales de la educacin en el nivel estatal, local y escolar pueden estar cooperando para aumentar su influencia relativa sobre otros actores gente de negocios, legisladores, etctera. Simples relaciones de poder en las que una parte pierde y la otra gana pueden no describir adecuadamente la fluida estructura de influencias alrededor de temas tales como currculo.
Los estudios acerca de polticas curriculares consideran a los procesos formales de toma de decisiones como su punto de partida, dejando de lado los procesos por los cuales se forma la toma de decisiones de los programas. Las formaciones de programas y la toma de decisiones pueden no ser ordenadas e intencionales como lo sugeran las perspectivas anteriores. Las races de las polticas curriculares se encuentran profundamente dentro de comunidades polticas clave expertos acadmicos, editores comerciales y evaluadores, planificadores polticos estatales y locales, lites administrativas y grupos de inters religiosos y polticos. La comprensin de cmo se toman las decisiones curriculares depende en parte de la comprensin de cmo estas comunidades polticas definen problemas y soluciones y cmo ejercen su influencia unas sobre otras.
Formas de accin gubernamental
Instrumentos polticos
La responsabilidad del gobierno en currculo, como en muchas otras reas de la vida pblica, no es simplemente una cuestin de realizar e implementar reglamentaciones. La accin del gobierno toma variadas formas directas e indirectas e involucra tanto el ejercicio de la autoridad para establecer reglamentaciones como la movilizacin de la autoridad desde otras fuentes. La poltica curricular muestra toda la gama de acciones de gobierno. (Esta seccin se basa en Mc Donnell y elmore 1987; ver tambin Elmore 1987, 1988; Ingraham 1987; Linder y Peters 1989; Salamon 1989.)
Las formas ms comnmente reconocibles de formas de acciones de gobierno son los mandatos y los estmulos. Los mandatos son reglas que rigen la accin de individuos y agencias que se pretende que las acaten. Los estmulos son transferencias de dinero a individuos y agencias a cambio de ciertas acciones. En poltica curricular, un ejemplo de mandato puede ser un requisito estatal de que todas las escuelas ofrezcan un nmero especfico de cursos en un tema de un rea determinado. No cumplir con este requisito puede provocar la prdida de la acreditacin estatal. Un ejemplo de estmulo podra ser un programa subvencionado por el estado que provee fondos a los distritos escolares que deseen adoptar innovaciones curriculares.
Los gobiernos tambin emplean otras dos estrategias. Una es la formacin de capacidades, o la transferencia de dinero para inversiones en recursos materiales, intelectuales o humanos dirigidos a produccin a largo plazo de resultados esperados. Un ejemplo de formacin de capacidades podran ser las subvenciones a agencias del gobierno, tales como la Fundacin Nacional de la Ciencia (National Science Foundation) o a universidades para el desarrollo de un nuevo currculo en matemtica y ciencia, que luego est disponible para la adopcin voluntaria de escuelas y distritos. La distincin entre formacin de capacidades y estmulos es la diferencia entre transferencia de dinero con la intencin de producir efectos inmediatos (estmulos) y transferencias con la intencin de aumentar la habilidad de agencias e individuos para producir resultado deseados a largo plazo (formacin de capacidades).
Una ltima forma de accin del gobierno es el cambio sistemtico, o transferencia de autoridad entre individuos y agencias con el fin de alterar la naturaleza de las relaciones sociales por medio de las cuales se producen bienes y servicios pblicos. Un ejemplo podra ser la creacin de centros de docentes, organizaciones con estatutos independientes a las cuales pertenecen los docentes y de las cuales reciben asistencia y apoyo en el desarrollo de nuevos materiales y tcnicas de enseanza.
La mayora de las polticas combina estos instrumentos y estrategias comunes, pero es til distinguirlas de formas de accin de gobierno en un nivel elemental porque cada forma de accin produce un tipo de problema diferente.
Los mandatos plantean el problema bsico de la imposicin, el acatamiento y la capacidad variable. Cuando un estado establece una regulacin especificando qu debe ensearse acerca de un tema especfico, por ejemplo, asume la responsabilidad de imponer esa regulacin, y los recursos que las agencias del estado usan para imponerla son recursos que no puede utilizar para otros propsitos. Y las escuelas variarn en su capacidad y su inclinacin a cumplir con una reglamentacin dada. Algunas ya la estarn cumpliendo, algunas encontrarn fcil cumplirla; pero para otras el cumplimiento puede resultar costoso y difcil. Frente a una capacidad variable, el estado se enfrenta con el problema de usar la imposicin para generar el cumplimiento o usar el estmulo o la formacin de capacidades para asistir a escuelas o distritos ms bajos.
El estmulo tambin plantea el problema de la capacidad variable. Algunas escuelas y distritos estn inicialmente mejor preparados para responder a estmulos que otras. Entonces, cualquier programa de subsidios que intente que las escuelas y los distritos implementen un currculo en particular va producir necesariamente un rango de respuestas. El estado puede intentar reducir la variabilidad usando mandatos o buscar incrementar la capacidad de los distritos menos preparados.
La formacin de capacidades plantea el problema de la incertidumbre respecto de los resultados a largo plazo. Las inversiones del gobierno en el desarrollo de currculo, por ejemplo, han descubierto que el proceso de desarrollo puede salir mal; que unas pocas escuelas o distritos pueden adoptar el producto sin estmulos adicionales; y que a los distritos que adoptan nuevos currculos les puede faltar la capacidad para implementarlos si requieren nuevas concepciones de enseanza y aprendizaje ambiciosas. Frente a las incertidumbres involucradas en formacin de capacidades, los gobiernos tpicamente o reducen sus riesgos limitando sus inversiones, o se concentran en resultados a corto plazo ms que en mejoras en la capacidad a largo plazo.
Los cambios sistemticos plantean el problema de acompaar la interrupcin de cualquier conjunto estable de relaciones polticas e institucionales. Cuando los gobiernos crean nuevas instituciones y alteran la distribucin de autoridad para la produccin de bienes y servicios pblicos, invitan a reacciones defensivas por parte de las instituciones establecidas. Autorizar a los centros de docentes a comprometerse con el desarrollo de actividades curriculares y de equipos puede causar que los sistemas escolares y las organizaciones de desarrollo de equipos establecidas cambien sus propias actividades y usen su influencia poltica sobre los planeadores polticos para limitar la influencia de estas nuevas instituciones. Frente a estas reacciones polticas, los planificadores polticos se enfrentan con el problema de decidir entre proteger a las nuevas instituciones con mandatos y formacin de capacidades o domesticarlas insertndolas en relaciones formales con instituciones existentes.
Cuando los planificadores polticos entran en un campo complejo como currculo, se enfrentan a un importante umbral de preguntas acerca de la forma de las acciones de gobierno ms apropiadas para el tipo de problema que intentan abordar. La articulacin entre formas de acciones de gobierno y los problemas que enfrentan los planificadores polticos debe ser un punto de inters bsico para la investigacin en poltica curricular. El tipo de asuntos que se plantean en el proceso de implementacin de poltica curricular se relaciona con el tipo de accin incrustada en las polticas. Una parte importante de investigacin poltica en asuntos curriculares, entonces, debe tener una concepcin ms refinada del tipo de problemas que sigue a cada curso de accin particular.
Eleccin institucional
Dentro de la eleccin de acciones de gobierno est la cuestin ms bsica de cul institucin en la sociedad debe estar autorizada a manejar asuntos colectivos, y cmo deben estar diseadas estas instituciones (brandl 1988; Clune 1987; Gormley 1987). Los investigadores en poltica llaman eleccin institucional a este punto.
En cualquier momento dado, la poltica se hace dentro de un conjunto ms o menos estable de relaciones institucionales y estas relaciones muestran una divisin implcita entre autoridad y capacidad. En currculo, por ejemplo, el gobierno federal se concentra en la investigacin y el desarrollo de actividades diseadas para aumentar la capacidad de las escuelas; el estado participa en un nivel de desarrollo y formacin de capacidades, pero concentra su participacin en currculo en regulaciones diseadas para asegurar el acceso de los estudiantes a cierto tipo de temas de las materias; y las localidades participan principalmente en el envo directo de contenido acadmico. Todo el espectro de actores institucionales que operan en decisiones curriculares es, evidentemente, ms amplio. Los colegios y las universidades afectan el currculo de escuelas elementales y secundarias con los standars de admisin que establecen y con la educacin que dan a los docentes. Los editores de textos escolares y las empresas evaluadoras tienen un inters prioritario en proveer materiales e instrumentos que se ajusten a la perspectiva respecto del currculo prevaleciente en el nivel estatal y local. Una variedad de grupos de inters educacionales asociaciones de estudiantes, administradores, especialistas en temas de las materias, padres y consejeros escolares tienen una participacin en las decisiones curriculares segn sus esferas de influencia.
Normalmente, el estudio de la planificacin poltica y la implementacin mantiene constante estas relaciones institucionales. Los anlisis de cambio institucional hacen la pregunta ms fundamental acerca de qu instituciones deben tomar cul rol en un rea dada, cules son las fuerzas y los lmites de las instituciones en particular, qu roles institucionales faltan, y cmo nuevas instituciones deben ser diseadas para cumplir ciertas funciones.
Un ejemplo de una cuestin relacionada con la eleccin institucional es el desarrollo del Consejo Nacional de Standars de Enseanza Profesional (National Board for Professional Teaching Standards). El propsito del consejo surgi a partir de un informe realizado por una fuerza de tarea subvencionada por la Corporacin Carnegie (Carnegie Forum 1986). La mayora de los miembros del consejo son docentes. Cuando sea totalmente operativo, el consejo va a proveer certificados voluntarios a docentes que deseen ser distinguidos en su campo. Este certificado va a estar basado en una gran batera de valoraciones que puede incluir exmenes convencionales de temas de la materia, ejercicios de simulacin de resolucin de problemas y evaluacin de muestras reunidas por el docente. El consejo es un nuevo actor institucional en el proceso de legitimar docentes. El primer grupo de referencias del consejo es la profesin de ensear, ms que instituciones de enseanza superior o agencias educativas locales o estatales. El certificado del consejo introduce un nuevo tipo de credencial dentro del sistema educacional. Los mtodos del consejo y sus criterios para otorgar certificados a los docentes introduce un nuevo standar acerca de lo que los docentes deben saber y estar capacitados para hacer. El desarrollo de tcnicas de valoracin supone una actividad de investigacin mayor que va a influir otras visiones acerca de la buena enseanza. En otras palabras, la introduccin deliberada de un nuevo actor institucional en un conjunto establecido de instituciones que opera sobre la formacin y la certificacin de los docentes altera las condiciones de planeamiento e implementacin poltica en la formacin docente, la certificacin y eventualmente, en tanto se filtran en el sistema nuevas expectativas en currculo.
La relacin entre poltica curricular y la prctica
Como se dijo ms arriba, las complejidades de la poltica avanzan en forma paralela a las complejidades del currculo. As, para comprender la poltica curricular es necesario entender los procesos paralelos en los cuales se elaboran la poltica y el currculo en la prctica docente. En su forma ms simple, esta conexin entre poltica y prctica puede describirse como un sistema en el cual el currculo emana de fuentes legitimadas, es influido por el medio de la organizacin escolar, establece modelos de prctica docente y produce como resultado ciertos efectos en el aprendizaje de los alumnos. Las agencias ms importantes gobiernos federales y estatales, y distritos oficiales formulan polticas que estn pensadas para cambiar la prctica docente. Por ejemplo, el inters del gobierno estatal acerca de la bibliografa de matemtica para los graduados de la escuela superior (high school) puede aumentar los aos de matemticas que se necesitan para graduarse. Una vez desarrollada, la poltica se concreta desde el sistema hasta el enseante por medio de una o ms acciones de gobierno. Estos mecanismos de implementacin llegan al enseante desde su entorno de trabajo inmediato y tiene un impacto en la prctica docente que, a su vez, produce un impacto en el aprendizaje de los alumnos.
Los analistas polticos ofrecen un nmero de casos de la influencia de la poltica educativa en la prctica de clase. Algunos afirman que la poltica tiene un gran efecto sobre la prctica, mientras que otros solo ven efectos modestos. Los analistas tambin difieren en la naturaleza del cambio en la prctica que resulta de una poltica. Algunos consideran que la poltica educativa tiene un impacto negativo sobre la enseanza. Otros creen que la poltica puede tener un impacto positivo sobre las decisiones de los docentes respecto del contenido. Finalmente, los analistas ofrecen explicaciones contrastivas para las relaciones que describen entre la poltica educativa y la prctica en la clase. Algunos atribuyen a la poltica educativa una influencia mnima sobre las condiciones inherentes al trabajo de los profesionales (practicantes), otros a la naturaleza de las organizaciones educativas. Y hay quienes sugieren que la explicacin para el impacto mnimo reside en la naturaleza de la poltica ms que en la naturaleza de la organizacin o el trabajo. La imagen de la relacin poltica- prctica que emerge de estas visiones alternativas, entonces, provee conjeturas y explicaciones para la investigacin en poltica curricular.
Hiperracionalizacin del aprendizaje
Una perspectiva, expresada por Arthur Wise en Aprendizaje legislado (Legislated learning, 1979), sostiene que la poltica ha tenido un impacto creciente en la prctica, constriendo y regulando el trabajo de los docentes para lograr eficiencia y efectividad en los costos. Una mirada de nuevas polticas ha sido realizada por medio de la legislacin y las decisiones judiciales de los gobiernos federales y estatales en las ltimas dcadas. Estas polticas incluyen una competencia mnima en evaluacin, leyes de responsabilidad estatal, decisiones de desagregacin, leyes de educacin compensatoria y leyes de equilibrio financiero. Estas leyes buscaban aumentar la efectividad de las escuelas para estudiantes desaventajados, pero el resultado fue la centralizacin del planeamiento poltico. El aumento de regulaciones externas de la enseanza a las que se refiere Wise como hiperracionalizacin un esfuerzo por racionalizar ms all de los lmites del conocimiento, (que) involucra medios de imposicin que no resultan en el logro de fines o el establecimiento de fines que no pueden ser logrados, dados los medios disponibles imponiendo tcnicas no probadas, por un lado, y estableciendo expectativas irreales por el otro. (Wise 1979, 65)
Cuando las polticas estn basadas en la lgica, pero divorciadas de la realidad de la enseanza, los razonamientos concluyen y aparece la hiperracionalizacin.
Por detrs de esta poltica equivocada existe un modelo escolar racionalista que exige una produccin medible pero presta escasa atencin a los procesos a travs de los cuales se logra. Los intentos por legislar el aprendizaje promueven una concepcin simplista de la enseanza que no consigue comprender su complejidad. La enseanza es una actividad altamente incierta que no tiene tecnologas pre-establecidas (Jackson 1968; Lortie 1975). Los docentes enfrentan su trabajo intuitivamente, basndose en sus propias experiencias escolares y las particularidades de su clase. El modelo racionalista, en el cual se basa la legislacin y la poltica judicial, se ajusta de muy mala manera a los modelos de enseanza fundamentales, establecidos por el tiempo, y da como resultado mandatos problemticos que son perjudiciales para la calidad de la enseanza a largo plazo. La prudencia no tiene apoyo emprico para sus razonamientos, pero claramente ve los efectos substanciales, perjudiciales de la poltica sobre la enseanza, el aprendizaje y el currculo.
Contradicciones y control
Estrechamente relacionada est la perspectiva de Linda Mc Neil (1986), que considera que las polticas iniciadas externamente tienen un impacto negativo sobre las prcticas curriculares de los docentes, aun cuando su explicacin es substancialmente diferente de la ofrecida por Wise. Las escuelas pblicas suponen una contradiccin bsica entre las metas de eficiencia social, representadas por los sistemas de seleccin y seguimiento, y las metas educativas, que proclaman el acceso de todos los nios. Histricamente, este conflicto tiene sus races en la evolucin de un sistema escolar que carga simultneamente con la obligacin de educar a los ciudadanos y seleccionarlos para roles en un sistema econmico estratificado. La declinacin de la calidad educativa es el resultado de la tensin permanente entre estas dos metas irreconciliables de la escuela. Los controles destinados a la eficiencia, diseados para ajustar la seleccin, se han combinado a lo largo del tiempo con la trivializacin del currculo escolar y las subversin de las metas de la escuela.
Las reformas actuales, contina la argumentacin, confundieron el problema de la calidad al no haber comprendido esta contradiccin bsica. Estas reformas se han basado en polticas que centralizan el control sobre los currculos escolares evaluaciones, requisitos de graduacin, certificacin de los docentes, y cosas por el estilo, aumentando as la presin para controlar, seleccionar y seguir, ms que para educar. El lenguaje del control se ha convertido en el lenguaje de la reforma educativa (Mc Neill 1986, xvii).
Mc Neill percibe un contradiccin ms entre las metas que los docentes enuncian y los sistemas de enseanza que emplean. Los ideales que los docentes expresan requeriran una investigacin extensa y profunda y una discusin abierta; pero los docentes ensean a la defensiva, sobresimplificando los conocimientos, presentando informacin fragmentada y omitiendo el conocimiento controvertido. La enseanza defensiva proviene de la estructura administrativa de las escuelas, que le da un importancia fundamental al control sobre la clase. Los modelos de control del aprendizaje de los docentes se fundamentaban, segn sus propias declaraciones en cintas grabadas, en modelo de control de la clase (159). Adems, la dominacin y el control del conocimiento de los docentes est unido a su falta de control en la organizacin escolar mayor. La descualificacin de docentes produce su resistencia en forma de enseanza defensiva. La estructura administrativa de las escuelas tambin promueve la descualificacin de estudiantes, transformndolos en receptores pasivos del conocimiento preparados para invertir un esfuerzo mnimo en el trabajo escolar. Una estructura administrativa que premia a los docentes por controlar a los estudiantes ms que por educarlos, en ltima instancia est minando la enseanza y el aprendizaje verdaderos. La poltica, desde esta perspectiva, generalmente refuerza los controles burocrticos, trivializa la enseanza y subvierte la meta de proveer acceso al conocimiento a todos los estudiantes.
Burocracia de la calle
En contraste con estas interpretaciones que enfatizan el alto impacto de la poltica en la prctica docente, otros consideran que la poltica externa no tiene ms que un efecto modesto . una versin de este argumento surge del texto de Michael Lipsky Burocracia de la calle (Street level Bureaucracy 1980), una exploracin del trabajo en organizaciones pblicas en las que trabajadores a nivel calle establecen relaciones directas con los clientes (docentes, policas y trabajadores sociales, por ejemplo). Los trabajadores a nivel calle tienen un nmero importante de atributos.
Primero, hay una incertidumbre considerable sobre los resultados. Los trabajadores a nivel calle se caracterizan por trabajar en empleos con metas ambiguas y conflictivas (Lipsky 1980, 40). No solo son metas difciles de especificar sino que terminan siendo idealistas (por ejemplo, justicia igualitaria, buena salud, etctera) y, por lo tanto, difcil de lograr. Adems, las metas centradas en el cliente que focalizan el bienestar individual generalmente entran en conflicto con metas organizacionales y polticas que presionan sobre la eficiencia y el control de costos. En segundo lugar, la incertidumbre caracteriza a los medios que los trabajadores a nivel calle aplican en sus contextos de trabajo para lograr sus objetivos. La velocidad con que aparecen y desaparecen nuevas tendencias en educacin ilustra una indecisin bsica acerca de la tecnologa de la enseanza. Y una tercera complicacin en la incertidumbre del trabajo de los trabajadores a nivel calle es lo impredecible de las interacciones sociales con los clientes. Responder a las necesidades personales de los clientes y las reacciones de los clientes a sus decisiones supone un alto grado de incertidumbre para los trabajadores a nivel calle. Finalmente, los trabajadores a nivel calle luchan con recursos limitados, que incluyen falta de tiempo, restricciones en el servicio y la resolucin de casos difciles. Estas restricciones fuerzan a los trabajadores de servicios humanos a tomar decisiones rpidas basadas en informacin inadecuada.
Es as como las condiciones fundamentales de trabajo ejercen una poderosa influencia sobre la poltica externa. El efecto es que aumenta la discrecionalidad que los trabajadores a nivel calle deben ejercer para realizar su trabajo y disminuir el impacto de controles externos. Metas vagas, medios inciertos, clientes impredecibles y recursos limitados fuerzan al trabajador a nivel calle a hacer juicios frecuentes en sus interacciones con los clientes y estos juicios tienen un fuerte efecto sobre el servicio que los clientes reciben. La naturaleza del trabajo es tal que es difcil supervisarlo y controlarlo con inspecciones directas.
Los trabajadores a nivel calle adoptan un nmero de mecanismos de reproduccin para hacer que el volumen de trabajo sea manejable. Hacen una rutina de la interaccin con los clientes para lograr mayor eficiencia, y para desalentar desviaciones de sus rutinas. Y modifican concepciones de la tarea y las imgenes del cliente para que se ajusten a las restricciones con las cuales operan. Los clientes son clasificados segn estereotipos para que las interacciones con ellos sean ms manejables. Lipsky explica que, a veces, estas rutinas y simplificaciones de la tarea son la poltica que recibe el pblico. La clasificacin de los estudiante segn sus habilidades acadmicas realizada por el docente influye significativamente sobre el tipo de conocimiento que esos alumnos reciben. Para esos estudiantes, los mecanismos de reproduccin del docente constituyen la poltica que los gobiernos aplican al conocimiento.
Esta perspectiva sugiere que la poltica en general, y la poltica curricular en particular, tiene poca influencia sobre qu se ensea a quin. La enseanza conlleva un alto grado de incertidumbre respecto de qu debe ser enseado y cmo debe ser enseado, para lo que las polticas externas proveen solo una gua limitada a los enseantes. El pesado volumen de trabajo de los docentes generalmente produce modificaciones en las polticas para adaptar la cantidad de tiempo y experiencia en el lugar de trabajo (ver Weatherly y Lipsky 1977). Enfrentados a una serie de requisitos diseados para influir sobre su trabajo, los docentes se ven forzados a modificar las polticas para adaptarlas a la cantidad de tiempo y energa disponible. Finalmente, el carcter altamente incierto de la enseanza, unido a la estructura administrativa de las escuelas, hace que la supervisin del trabajo de los docentes sea difcil. Mnimamente afectados por controles externos, disfrutan de una discrecionalidad considerable respecto de qu se ensea a quin.
Estructuras insitucionalizadas y uniones inseguras
Otra versin del argumento del bajo impacto proviene de Meyer y Rowan (1977 1978). Basndose en la nocin de Weick de uniones inseguras, explican que la poltica tiene poco impacto sobre la prctica debido a la debilidad esencial de la tecnologa de la enseanza y la falta de acuerdos acerca de cules mtodos de enseanza son los ms efectivos. La exposicin de esta debilidad esencial de la tecnologa, a travs de la inspeccin directa de los enseantes trabajando o el control directo de actividades instruccionales y produccin escolar, daara la confianza del pblico en el sistema escolar. En consecuencia, la gente discutira la legitimidad del sistema escolar como mecanismo fundamental de estratificacin social. En lugar de inspeccin directa y control, las polticas externas y las regulaciones se concentran en la estructura institucional formal que rodea a las escuelas certificacin de los docentes, clasificacin de los estudiantes y de las escuelas, por ejemplo. La atencin sobre la organizacin de la estructura formal de la organizacin escolar protege la dbil esencia tcnica de la enseanza y por lo tanto preserva la confianza del pblico en el sistema escolar.
Desde esta perspectiva, la poltica educativa tiene un impacto mnimo en la enseanza porque no se dirige a este aspecto de la escolarizacin. La funcin de las polticas externas no es estandarizar o cambiar la prctica curricular en las clases. Ms bien, la poltica est dirigida a sostener la confianza de la sociedad en la escolarizacin como una institucin social importante.
Por extensin, la poltica curicular no sirve para determinar qu se ensea a quin sino para mantener la confianza del pblico en las formas institucionales de la escolarizacin. Las iniciativas de la poltica curricular pueden verse como seales a los constituyentes escolares, para calmar la incertidumbre en la que estn cayendo las escuelas. La poltica, en otras palabras, no influye gravemente en currculo, pero, en cambio, funciona para reforzar la satisfaccin del pblico hacia el sistema escolar.
Mltiples influencias dbilmente coordinadas
Por ltimo, otra versin del argumento de la influencia dbil proviene de las investigaciones sobre las fuentes de influencia en la toma de decisiones acerca de los contenidos de los enseantes la bibliografa sobre los determinantes de contenido (ver ms adelante, el apartado sobre Pluralismo y control: la distribucin de la influencia en curriculum). Esta investigacin considera que las polticas externas ejercen influencia limitada en el currculo. Las decisiones de los docentes acerca del contenido estn afectadas por factores informales tales como presiones de los estudiantes y de ellos mismos, y convicciones y creencias previas de los docentes acerca de qu debe ensearse a quin (Porter et al. 1986, Schwille et al. 1983). Las polticas externas tienen un impacto en las decisiones de los docentes sobre contenido, pero no han estandarizado la prctica docente. Tal vez porque las polticas de contenido no son tan prescriptivas como debieran serlo, los docentes interpretan las polticas de diferente modo (Porter et al. 1988, 102). Como resultado, los docentes actan como agentes entre sus propias convicciones acerca del contenido curricular y las polticas curriculares externas.
El impacto del contexto local (creencias de los docentes, etctera) en las decisiones sobre contenido pueden ser minimizadas, argumentan los investigadores en determinantes del contenido, si la poltica es ms precisa en sus requerimientos y ms directiva en su implementacin. Usando mltiples polticas que sean consistentes, prescriptivas y apoyadas por autoridad legal y experta, los planificadores polticos centrales tendrn un liderazgo instruccional mayor (Floden et al. 1986). Los docentes muestran un deseo de cambio que rompe con sus creencias previas si reciben ayuda para implementar los cambios dirigida desde fuentes cuya autoridad ellos perciben como legtima (Floden, Porter, Schmidt, Freean y Swchwille 1981; Scheille et al. 1983). La poltica curricular puede tener un impacto ms directo en la prctica docente, sigue el argumento, si las polticas estuvieran diseadas e implementadas ms cuidadosamente.
Estas alternativas presentan una variedad de interpretaciones sobre la relacin entre teora y prctica. Las perspectivas de alto impacto de Wise y Mc Neil sugieren que las polticas externas tienen una influencia fuerte y negativa en qu se ensea a quin porque imponen una estructura artificial en enseanza y promueven las funciones estratificadores de la escuela por encima de las funciones educativas. Las perspectivas de bajo impacto de Lipsky y de Meyer y Rowan sugieren que la naturaleza del trabajo de enseanza, la estructura institucional de las escuelas, protege a la prctica docente de los efectos de las polticas externas, de modo que los docentes puedan tomar decisiones legitimadas acerca de qu se ensea a quin por defecto. Tanto las descripciones de alto impacto como las de bajo impacto consideran a la enseanza como una actividad altamente discrecional y prejuiciosa que es difcil influir con controles externos. Los investigadores de los determinantes de contenido, por su parte, afirman que el impacto limitado de las polticas externas no se debe a la naturaleza del trabajo ni a la estructura institucional de la escuela, sino a polticas mal diseadas y articuladas.
Estas variadas perspectivas muestran al desnudo los elementos bsicos de las investigaciones existentes acerca de la relacin entre poltica y prctica docente. Primero, todas conllevan presunciones acerca de la naturaleza de la enseanza, contra las cuales contraponen la influencia de la poltica. La mayora caracteriza a la enseanza como altamente discrecional y difcil de influir a travs de control directo. Pero los investigadores acerca de los determinantes de contenido sugieren que los docentes son influidos por lo que ellos consideran fuentes legtimas y cambiaran su prctica en respuesta a esas influencias. Futuras investigaciones acerca de la relacin entre poltica curricular y prctica docente, entonces, debera trabajar ms sistemticamente con la naturaleza real del trabajo de los docentes y su relacin con influencias externas. En segundo lugar, estas perspectivas trabajan con una franja relativamente angosta de polticas centradas principalmente en lo que antes llamamos mandatos y estmulos. Las futuras investigaciones deberan centrarse en un espectro ms amplio de formas de accin de gobierno, incluyendo intentos de influir sobre la enseanza a travs de cambios en la capacidad institucional o los incentivos a travs de los cuales trabajan estudiantes y docentes. Finalmente, todos estos estudios describen la relacin entre enseanza y poltica de un modo ms o menos homogneo, prestando escasa atencin a cmo las influencias polticas pueden variar segn los contextos. Futuras investigaciones sobre poltica curricular deberan explorar la variabilidad de la influencia segn los contextos que otras investigaciones (por ejemplo, Elmore y Mclaughlin 1988) no han cubierto.
En esta seccin hemos explorado la relevancia de la bibliografa sobre poltica pblica en curriculum. Hemos tratado la naturaleza de la poltica, la naturaleza de la formacin poltica, las principales formas de accin de gobierno y el espectro de descripciones sobre cmo la poltica puede influir en la prctica docente. Ahora moveremos el foco de nuestra atencin hacia la relevancia de la bibliografa sobre currculo para la poltica pblica.
Perspectivas sobre currculo en poltica pblica
La planificacin poltica provee un foro cada vez ms importante para trabajar en temas curriculares y el anlisis poltico provee una perspectiva diferente en currculo. Por otra parte, el campo del currculo presenta ciertos problemas a la poltica que exploramos por medio de cuatro lneas de investigacin tradicionales. Cada una establece problemas en poltica, se hace diferentes preguntas y apunta a formas de influencia sobre el currculo.
Las principal tradicin, la ms antigua, considera al currculo como conocimiento valioso y se centra en cul conocimiento es ms valioso en la sociedad, para establecer los criterios y las bases para desarrollar un currculo. Los criterios de base seran una herencia intelectual, o las caractersticas de los alumnos, o conocimiento cientficamente validado, o una concepcin de la buena sociedad, y la meta poltica relacionada es proveer prescripciones legitimadas para un contenido curricular que exprese la orientacin subyacente.
Una segunda tradicin ve al currculo como un sistema racional. Aqu los analistas consideran al currculo como un instrumento para lograr cambios a gran escala en la prctica educacional, aumento de la eficiencia en el uso de los fondos pblicos para educacin y un mayor consenso en los valores esenciales que promueve una nacin a travs de su sistema educativo (Walker 1990, Captulo 12). El currculo, desde esta perspectiva, es un medio racional para conseguir fines sociales colectivos y para realizar progresos en una escala a la que no se puede llegar a travs de acciones individuales.
Una tercera tradicin se centra en el currculo como control e incluye dos lneas de anlisis. Un grupo de analistas busca determinar quin debe, y realmente lo hace, ejercer una influencia sobre el currculo. En esta lnea, el currculo es tratado como no como una exigencia de contenidos ni como un medio racional de lograr fines colectivos, sino como producto de negociaciones plticas pluralistas. Las polticas curriculares emergen de interacciones con una compleja red de actores polticos, que representan intereses y puntos de vista diversos y ejercen influencia limitada en decisiones especficas y producen crecientes cambios en la prctica educativa en respuesta a la presin de problemas sociales (ver, Boyd 1979; Elboim-Dror 1970; Kirst y Walker 1971; Merelman 1973).
Una segunda lnea de anlisis considera al currculo no como exigencia de contenidos, instrumental racional, ni como resultados polticos sino como medio por el cual ciertos intereses econmicos y polticos de la sociedad sostienen su autoridad sobre otros definiendo qu es conocimiento legtimo y controlando el acceso a ese conocimiento. Desde esta perspectiva, el currculo es una expresin de los intereses dominantes en una sociedad y de los valores fundamentales que tales intereses usan para determinar la distribucin del conocimiento (ver Apple 1979; Berntein 1975; Bourdieu 1971, 1973; Bourdieu y Passeron 1977).
Una cuarta perspectiva de anlisis, conectada con la tercera, trata al currculo como capital. De este modo, el currculo se convierte en una mercanca en un mercado de credenciales que entra en transaccin con otros valores culturales. Los anlisis de esta tradicin describen las propiedades y la dinmica del mercado, concentrndose especialmente en los procesos que determinan el valor econmico del currculo y en principios de acceso y distribucin (ver Collins 1979; Green 1980; Labaree 1989). El currculo es considerado un sistema econmico, tomar parte de l produce una distribucin de beneficios con diversas consecuencias sobre la sociedad y sobre los individuos.
Esta cuarta perspectiva presenta complejos modos de ver al currculo, y cada uno de ellos sugieren fenmenos para observar, preguntas para hacer y modos de interpretacin. (ver Tyack 1976). Existen otras orientaciones, incluyendo, por ejemplo, una analoga lingstica el currculo como un sistema de significados, como un dilogo, como un lenguaje. Pero son estas cuatro perspectivas las que mejor sirven a nuestros propsitos de iluminar las relaciones entre currculo y poltica.
Tambin nos proponemos cumplir con dos objetivos cruzados. El primero consiste en distinguir entre poltica como intenciones y poltica como accin. Los expertos en currculo han investigado ambas concepciones de poltica, examinando, en el primer caso, un espectro de evidencia en declaraciones polticas, razonamientos y concepciones; y en el segundo caso, revisando los efectos de las polticas y las acciones de los educadores en los distritos, las escuelas y las aulas.
Un segundo objetivo, muy importante, es la relacin entre currculo e instruccin. El modo como la poltica construye esta relacin es vital para el modo como el conocimiento es representado y el modo como se organiza el aprendizaje. Por el momento, sobresimplificaremos este punto presentando dos alternativas. La alternativa poltica modesta pretende influir sobre el contenido del currculo. La alternativa ambiciosa abarca toda la pedagoga que se incluye dentro del currculo y pretende ejercer influencia conjunta. Cada aproximacin a la poltica curricular crea problemas diferentes en la conceptualizacin y el consenso sobre el conocimiento.
Consideremos primero la alternativa modesta. La poltica curricular apunta, como objetivo final, a influir sobre lo que los nios aprenden en la escuela. Con el requisito de que ciertos temas se incluyan en el currculo escolar y estableciendo ciertos stndars de enseanza para esos temas, la poltica puede tener poderosos efectos sobre el aprendizaje. El sentido comn nos dice que es ms posible que los nios aprendan un tema que est en el currculo que uno que no est, y en este nivel general presencia versus ausencia de contenido los mandatos de poltica curricular son un medio efectivo para promover aprendizajes, y muchas consideraciones sostienen la separacin entre mtodo y contenido.
Una de ellas es la viabilidad. Influir sobre la naturaleza de la instruccin sobre una base amplia es una empresa compleja e incierta que no puede manejarse fcilmente frente a la gran variabilidad de la prctica. Otra es la oportunidad poltica. El contexto poltico de la planificacin poltica presiona notoriamente hacia soluciones simples, de bajo costo y a corto plazo que produzcan signos visibles de xito. Sin embargo, los esfuerzos por influir sobre la educacin suelen tener un desarrollo lento e irregular, suelen ser costosos y producir poco rdito poltico inmediato. Las especificaciones acerca del contenido curricular estn ms cerca de encontrarse en estos criterios polticos que de hacer esfuerzos por influir sobre la educacin.
Hay una tercera razn que explica la predominancia de la perspectiva modesta. La instruccin es considerada como el terreno profesional del docente, el necesario corazn de autonoma dentro de la cscara de constricciones impuestas por la poltica y la administracin. Sculman (1983, 501-2) expresa la relacin de esta forma: () las polticas se parecen a las leyes y los docentes a los jueces. El sistema educativo est diseado de modo que permite el diseo de polticas y su interaccin en los juzgados de la clase. Los docentes deben comprender las bases de demandas que compiten sobre su tiempo, su energa y su capacidad. Deben ser libres de hacer elecciones que se acumularn justamente en inters de sus estudiantes, de la sociedad y de la humanidad.La poltica debe hacer un equilibrio entre lo pblico y lo profesional, y entre las formas de autoridad locales y las centralizadas en la educacin de nuestra sociedad, dando cabida a mltiples intereses en diferentes esferas de influencia.
Diferenciar currculo de instruccin permite obtener un modo claro de manejar los problemas polticos y jurisdiccionales. Pero la lgica de la poltica no concuerda con la lgica de la pedagoga, ya que en la clase, el currculo y la educacin se interpenetran. Dado que la crtica de la educacin siempre incluye tanto qu se ensea a quin como el modo como se ensea, las presiones por responder fuerzan a polticas curriculares ms ambiciosas que incluyen la instruccin y originan estrategias ms ambiciosas de poltica curricular.
En tanto la poltica se hace ms ambiciosa, aparecen las dificultades, tales como disputas acerca de los conocimientos y las teoras, conflictos de legitimidad y control, y problemas de implementacin y coordinacin entre mltiples instrumentos y actores polticos. La pedagoga como un problema para la poltica curricular es, entonces, un problema central.Futuras investigaciones en poltica curricular
Como ya hemos mencionado en la introduccin, la poltica curricular no es un campo de investigacin bien definido con su propia bibliografa y sus objetivos especficos. Es ms bien un campo artificialmente construido compuesto de unos pocos estudios concretos de poltica curricular y una gran cantidad de investigaciones colaterales sobre poltica pblica y currculo que provee un cuadro de cmo se trata al currculo en tanto objetivo pblico. Nuestra aproximacin ha sido, en principio, ver al currculo desde la perspectiva de las investigaciones en poltica pblica y, en segundo lugar, ver a la poltica pblica desde la perspectiva de la investigacin en currculo. Desde estas visiones alternativas, hemos intentado entresacar algunas ideas claves que podran dar forma a futuras investigaciones sobre poltica curricular. Esta seccin resume esas ideas.
Cmo se construyen polticamente las ideas pblicas acerca del currculo
Nuestra presentacin acerca de investigaciones en poltica pblica sugera que el programa poltico de cualquier momento dado se construye con la coincidencia de problemas, comunidades polticas y eventos polticos. Nuestra presentacin de la investigacin en currculo enfatizaba que la consideracin del rol del currculo en la vida pblica depende de la perspectiva adoptada. Combinando estas dos observaciones, una pregunta posible para investigaciones futuras podra ser cmo las concepciones particulares acerca de currculo influyen en el discurso poltico en temas particulares.
Por ejemplo, el debate actual acerca de la reforma de la escuela pblica supone dos concepciones muy diferentes del rol pblico del currculo. Una perspectiva, ampliamente representada en planificadores polticos reformistas del gobierno estatal y de los gobiernos locales, trata al currculo como un sistema racional que debe usarse como una herramienta para lograr fines colectivos. Para estos reformistas, la cuestin central es cmo hacer que la escuela d una respuesta ms efectiva a las crecientes demandas de una economa internacional competitiva. Esta perspectiva es recurrente en prcticamente todos los informes de reforma educativa de las ltimas dcadas. Otra perspectiva en el actual debate sobre reforma, expresada por lo que se podra llamar tradicionalistas acadmicos, trata al currculo como el repositorio de los valores dominantes de la sociedad acerca del conocimiento vlido. Esta perspectiva est representada por el Secretario de Educacin de los Estados Unidos William Bennett, Allan Bloom y J. D. Hirsch. Las otras perspectivas acerca del currculo que hemos comentado currculo como control del acceso al conocimiento y currculo como la produccin y la distribucin de conocimiento estn muy ausentes de estos debates polticos. Cmo es que ciertas concepciones del rol pblico del currculo dominan el discurso poltico, mientras que otras quedan en el trasfondo?
Como hemos sugerido, probablemente la respuesta est en el modo como las comunidades polticas se apropian y usan las ideas acerca del rol pblico del currculo en sus intentos por influir sobre la poltica. Es decir, ciertas ideas acerca del uso pblico del currculo tienen ms visibilidad y autoridad que otras porque ciertos actores ocupan posiciones claves en el proceso de formacin de programas, tienen los recursos para influir sobre otros, y tienen acceso a planificadores polticos claves en momentos oportunos. Pero en realidad sabemos bastante poco acerca de cmo se formaron los programas polticos de la reforma educativa actual. Prcticamente todas las investigaciones en reforma educativa existentes se inician en el punto en el que se establecen las polticas, y luego examinan el contenido de la poltica y su implementacin. Nuestra argumentacin sugiere que podra resultar til que el trabajo de los investigadores centrara su atencin en los estadios previos de la formacin de programas y examinara cmo se construyen polticamente las ideas acerca del rol pblico del currculo.
Otra implicacin es que las relaciones entre los problemas, la poltica de las comunidades y los eventos polticos alrededor de las polticas curriculares no son solo temas para la investigacin descriptiva; tambin son materia de anlisis y prescripcin. Cuando el currculo surge como objetivo poltico, como ha sucedido en la reciente generacin de reformas educativas, los planificadores polticos suelen reflexionar acerca de concepciones alternativas de los problemas que intentan resolver o acerca de aproximaciones alternativas respecto del uso pblico del currculo. Lo que activ el debate sobre la actual reforma educativa fue un creciente inters sobre la competitividad econmica articulada por los lderes de los negocios y el gobierno. La poltica de las comunidades grupos interesados en educacin, funcionarios elegidos e intereses comerciales movilizaron soluciones opuestas acerca de varias concepciones del problema, pero la perspectiva que result dominante describe una brecha entre lo que las escuelas ensean y las emergentes demandas de la sociedad y la economa. Como un papel atrapamoscas, esta definicin del problema atrajo soluciones que incluyeron un amplio espectro: desde el aumento de los requisitos de graduacin hasta realizar pagos con fondos asistenciales, y desde dar licencias de conducir segn que el desempeo escolar fuera exitoso hasta ambiciosas ideas acerca de la estructura y el gobierno de las escuelas. A travs de este debate, sin embargo, los investigadores en educacin contribuyeron poco a la discusin sobre si las representaciones del problema estaban basadas en informacin adecuada, si las concepciones del currculo que subyacen en el diseo de polticas son apropiadas al problema, y acera de qu concepciones alternativas acerca del currculo se desprenden de los puntales polticos, econmicos y sociales de la reforma educativa. En otras palabras, un anlisis ms cuidadoso de concepciones alternativas del problema y soluciones alternativas podran influir para que el debate poltico se moviera en otra direccin.
Las concepciones de la enseanza enraizadas en polticas curriculares existentes y el diseo de nuevas polticas
Hemos observado que la investigacin sobre la relacin entre poltica y prctica incluye suposiciones acerca de la naturaleza de la enseanza y que las concepciones alternativas sobre currculo incluyen diferentes perspectivas acerca de la relacin entre contenido e instruccin. Un tema fundamental que atraviesa ambos cuerpos de investigacin es el importante papel que juegan los docentes en la determinacin de qu currculo llega realmente a los estudiantes. Todava sabemos muy poco acerca de las concepciones acerca de la enseanza y del trabajo del docente que estn enraizadas en las polticas curriculares.
La visin dominante acerca del trabajo del docente tanto en el anlisis poltico como en la bibliografa sobre currculo describe a la enseanza como una actividad con un alto grado de perspicacia que incluye habilidades para resolver problemas complejos y la habilidad para resolver tareas opuestas, muchas veces contradictorias. El anlisis poltico tiende a caracterizar a los docentes como profesionales, agentes de las polticas y trabajadores al nivel de la calle, ejerciendo un alto grado de influencia sobre la puesta en marcha de demandas externas irreconciliables. En la bibliografa sobre currculo, se considera como una habilidad necesaria de la prctica docente la de aceptar las contradicciones y la de manejar problemas. Los diseadores de polticas, por su parte, intentan usar influencias externas a la enseanza reglas, modelos, curriculares, evaluaciones, etctera para prescribir qu es lo que debe ensearse, y algunas veces cmo debe ensearse, en qu orden, con qu ritmo. La visin dominante acerca de la enseanza en la mayora de las polticas curriculares, entonces, es que los docentes actan de acuerdo con las demandas del conocimiento aprobado socialmente.
Hay una tensin evidente entre las perspectivas dominantes expresadas en la investigacin y las representadas en poltica. La bibliografa existente resuelve esta tensin ya sea estipulando un modelo de enseanza y explorando sus contradicciones con la poltica, o examinando cmo los docentes manipulan las demandas contradictorias de la poltica. Futuras investigaciones podran profundizar considerablemente nuestra comprensin de las relaciones entre poltica curricular y prctica docente examinando los modelos de enseanza explcitos o implcitos que aparecen en polticas existentes y examinando la relacin entre concepciones de la enseanza basadas en la investigacin frente a concepciones basadas en poltica. Si, como sugiere la investigacin en poltica y en currculo, la poltica curricular tpicamente implica nociones simplificadas, generalmente superficiales, entonces la investigacin podra tener la funcin de ampliar estas concepciones.
En esta rea, adems, la investigacin podra tener un rol ms prescriptivo. Muchos investigadores y diseadores de polticas consideran que debemos introducir concepciones ms ambiciosas sobre la enseanza y el aprendizaje en el currculo de la escuela elemental y la escuela secundaria. Argumentan que el bienestar econmico y social de futuras generaciones depende de una serie de cambios fundamentales en la enseanza y el aprendizaje: preparar a los estudiantes para que puedan manejar complejos cuerpos de informacin de un modo activo, en un nivel superior al de la recitacin de hechos y algoritmos; ensear a los estudiantes a resolver problemas en grupo ms que aisladamente; y evaluar el aprendizaje de los estudiantes en trminos de aplicacin del conocimiento abstracto a situaciones prcticas concretas. Esta perspectiva suele ser descripta como pensamiento de orden superior o ensear para comprender.
Mientras que sabemos algo acerca del tipo de currculo y prctica de clase que corresponde a estas concepciones ms ambiciosas de la enseanza y el aprendizaje, prcticamente no sabemos nada acerca de cmo disear polticas que promuevan, mejoren o propaguen estas prcticas. La investigacin puede tener un rol en la delineacin de los requisitos de concepciones ms ambiciosas de la enseanza y el aprendizaje para las polticas que se disean con el objeto de influir sobre lo que se ensea en la clase. En
